III. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS DE LA COMMISSION SPECIALE
A. OBSERVATIONS GÉNÉRALES
1. Un principe admis : la discrimination territoriale positive
En adoptant la loi n° 95-115 du 4 février 1995, le Sénat a clairement admis le principe selon lequel pour rétablir l'égalité entre les territoires, il était nécessaire de prévoir des mesures dérogatoires au profit de ceux d'entre eux qui subissaient des handicaps économiques et sociaux.
Dans sa décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a clairement reconnu la constitutionnalité, au regard du principe d'égalité devant la loi, de ces discriminations positives territoriales en considérant que le principe d'égalité « ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicté, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement et à l'aménagement de certaines parties du territoire national dans un but d'intérêt général (...). »
Le projet de loi poursuit un objet similaire à celui de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dont le Conseil constitutionnel a reconnu le caractère constitutionnel. La définition de zones dans lesquelles des mesures dérogatoires seront mises en oeuvre a, en effet, pour finalité, comme le spécifie l'article premier, de compenser les handicaps économiques ou sociaux de ces zones, ce qui constitue à l'évidence un objectif d'intérêt général.
Dans sa décision précitée du 26 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a, en outre, considéré que le législateur pouvait, sans méconnaître sa compétence, renvoyer au pouvoir réglementaire la délimitation du périmètre des zones concernées. Il a néanmoins relevé, au préalable, que le « législateur avait défini ce qu'il entendait par les zones en question. » Le législateur doit donc préciser les caractéristiques de ces zones avant de confier au pouvoir réglementaire le soin de les délimiter.
L'article 2 du projet de loi -qui tend à modifier l'article 42 de la loi du 4 février 1995 afin de resserrer la définition des zones de redynamisation urbaine et d'instituer les zones franches urbaines - satisfait à cette exigence. Pour les zones franches urbaines, la liste des zones concernées sera annexée à la loi, seule leur délimitation étant renvoyée au pouvoir réglementaire.
Votre commission spéciale a examiné la pertinence des critères de détermination des différents zonages. Elle les a trouvés globalement satisfaisants, mais a jugé souhaitable d'y apporter quelques enrichissements.
Soucieuse de connaître les mouvements et les déplacements d'entreprises qui pourraient être suscités par l'adoption du projet de loi soumis à son examen, votre commission spéciale souhaite que le Gouvernement présente au Parlement un rapport qui détaillera les créations et les éventuels transferts d'établissements ou d'entreprises, au sein des ZFU et des zones voisines. Elle vous présentera un amendement à cette fin.
Au surplus, elle suggère que le Sénat veille, comme par le passé à l'application du nouveau dispositif. Une mission d'information pouvant, comme cela a déjà été le cas, être désignée dans les conditions prévues par l'article 21 de son règlement, afin de faire le point sur les incidences du Pacte de relance.
2. Le coût financier du projet de loi
Selon l'étude d'impact transmise par le Gouvernement, le coût des mesures fiscales instituées par le projet de loi s'élèverait à 912 millions de francs la première année. Il se décompose ainsi :
- 400 millions de francs au titre de l'extension de l'exonération de plein droit de la taxe professionnelle aux établissements pré-existants dans les zones de redynamisation urbaine, dans la limite de 500 000 francs de bases nettes ;
- 180 millions de francs au titre de l'exonération d'impôt sur les bénéfices dans les zones franches urbaines ;
- 219 à 252 millions de francs au titre de l'exonération de taxe professionnelle pour les établissements créés, étendus ou existants dans les zones franches urbaines ;
- 80 millions de francs au titre de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les locaux à usage industriel ou commercial.
Parmi ces 912 millions de francs, il faut donc distinguer 180 millions de francs qui sont une dépense fiscale pour l'État, et 732 millions de francs qui représentent une perte de recettes fiscales pour les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre - perte de ressources que le Gouvernement s'est engagé à compenser.
Il convient d'observer par ailleurs que le chiffrage exact demeure subordonné à la délimitation définitive des zones de redynamisation urbaine et des zones franches urbaines, qui ne sera connue qu'à la publication des décrets d'application prévus par l'article 2 du projet de loi. Le coût des exonérations de fiscalité locale lié aux créations d'établissements est en outre difficile à évaluer.
À ce coût fiscal, il faut ajouter le coût résultant des exonérations de charges patronales de sécurité sociale que le Gouvernement évalue à 650 millions de francs la première année, sur la base d'un stock d'emplois existants de 25 000 sur l'ensemble des zones et d'une création nette d'emplois de 1000 par an sur la période. La création nette d'emplois induirait un complément de 30 millions de francs par an.
S'agissant de la compensation des exonérations de fiscalité locale, il convient de rappeler que, contrairement à la loi du 4 février 1995 d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire qui prévoyait très précisément le mode de compensation des pertes de recettes des collectivités territoriales, le présent projet de loi renvoyait, dans sa rédaction initiale, à la loi de finances le soin de prévoir ses modalités. L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à ce qu'elles figurent dans la prochaine loi de finances.
L'article 18 du projet de loi de finances pour 1997 fixe les modalités de la compensation en distinguant selon qu'elle vise le flux ou le stock des entreprises exonérées. Il est en effet prévu que le fonds national de péréquation compense les exonérations liées aux établissements existants ou étendus, tandis que l'État prendra à sa charge les exonérations relatives aux créations d'établissements.
La charge supportée par le fonds national de péréquation à ce titre ne pourra cependant excéder, selon l'article 18 du projet de loi de finances, le surcroît par rapport à l'année précédente de la quote-part de la cotisation de taxe professionnelle de France Telecom et de La Poste qui lui est reversée 10 ( * ) . Cette quote-part s'élèvera en 1997 à 460 millions de francs. Il est d'ores et déjà possible d'observer qu'elle est inférieure au montant des exonérations de taxe professionnelle prévu au titre des établissements existants, qui s'élève à 652 millions de francs selon l'hypothèse la plus large retenue par le Gouvernement. Il conviendra donc de prévoir que l'État prenne à sa charge l'excès de pertes de recettes des collectivités locales par rapport à la charge supportée par le FNP.
Néanmoins, la compensation par l'État de cet excès de pertes ne pourra être réalisée qu'après la constatation de l'insuffisance de ressources du FNP au titre de la cotisation de taxe professionnelle de France Telecom par rapport aux pertes de recettes des collectivités locales et de leurs groupements, c'est-à-dire avec un décalage d'au moins un an.
Enfin, la compensation sera effectuée sur la base du montant de la perte de base multiplié par le taux de taxe professionnelle appliqué en 1996 dans la collectivité ou le groupement.
3. Une politique conduite par l'État et les collectivités locales
La politique de la ville doit mobiliser les initiatives territoriales de l'État dont on a rappelé l'effort financier déjà important. Si ses orientations générales sont déterminées par l'État, leur mise en oeuvre nécessite une forte implication des autres collectivités locales et de leurs représentants. Il apparaît donc capital que le maire, aussi bien que le sous-préfet à la ville, exercent chacun pleinement les compétences qui leur reviennent.
S'agissant du rôle du maire, votre commission spéciale a constaté que la multiplicité des intervenants (administrations, associations, entreprises), et la variété des champs d'interventions de la politique de la ville (emploi, éducation, urbanisme) nécessitent une coordination renforcée, qui doit être menée en liaison avec les habitants.
Elle estime que le maire doit donc jouer tout son rôle et que la réussite de la politique de la ville passe par la démocratie locale. Le maire ne reçoit-il pas les doléances de ses administrés lorsque surviennent des incidents ? Qui d'autre que lui bénéficie d'une expérience constante et durable sur le terrain ?
Votre commission spéciale considère donc que si des instances consultatives peuvent prendre part au débat et rendre compte des préoccupations de leurs mandants, la décision finale doit revenir au maire.
Elle estime en outre que les sous-préfets à la ville nommés depuis 1991. À ce titre, elle souhaite que les sous-préfets chargés de la politique de la ville soient des interlocuteurs directs et attentifs à l'appréciation des élus sur la situation locale. Le rôle du sous-préfet à la ville doit donc être, en ce qui concerne les services déconcentrés de l'État, symétrique de celui du maire.
Votre commission spéciale se félicite, par conséquent, de l'amélioration du classement des postes de sous-préfets à la ville dans la hiérarchie de ce corps, de la création de cinq nouveaux sous-préfets à la ville, dont dans les départements de Seine-Maritime, de Gironde, du Vaucluse, de Loire-Atlantique et du Var, et de la désignation, dans les 80 départements où sont conclus des contrats de ville d'un sous-préfet chargé de mission pour la politique de la ville.
4. Des moyens renforcés pour une véritable politique foncière
La politique de la ville ne peut être conduite efficacement si elle n'est dotée d'outils de politique foncière adaptés. L'utilité de tels outils apparaît notamment dans deux domaines qui motivent certaines dispositions du projet de loi : la restructuration commerciale et artisanale; la réhabilitation des copropriétés dégradées.
Le commerce et l'artisanat jouent un rôle essentiel dans l'animation du tissu urbain. La disparition des commerces de proximité menace souvent la vie même d'un quartier et favorise sa marginalisation par rapport à l'ensemble de l'agglomération. Or, dans les quartiers en difficulté, ces commerces sont bien souvent contraints de cesser leur activité, sous l'effet certes de 1' évolution des modes de consommation mais aussi d'un urbanisme inadapté et d'une organisation défectueuse.
Des efforts ont été entrepris, en particulier par les collectivités locales, pour revitaliser les centres d'activités commerciales et artisanales dans ces quartiers.
Mais cette revitalisation implique, le plus souvent, la rénovation et la restructuration préalables des sites concernés. Or une telle entreprise doit surmonter des obstacles qui tiennent notamment à l'existence, d'une part, de propriétés émiettées ne permettant pas de dégager des majorités pour réaliser des travaux ou procéder à des opérations de transformation ou de transfert des locaux, d'autre part, de propriétaires non exploitants ayant des faibles capacités financières ou de propriétaires souhaitant se désengager mais ne parvenant pas à céder leurs fonds en raison de leur faible rentabilité ou du contexte défavorable, en particulier en matière de sécurité publique.
La création d'un établissement public national chargé de l'aménagement et de la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux- qui pourra notamment mettre en oeuvre la déclaration d'utilité publique- peut donc jouer un rôle important afin de lever ces difficultés et faciliter ainsi le remembrement des commerces et des établissements artisanaux dans les sites en difficulté.
Par ailleurs, les copropriétés constituent un parc immobilier important. On comptait, en effet, en 1990, 5 millions de logement en copropriété pour un parc immobilier national de 21 millions de logements. Plus de la moitié (53 %) de ces logements ont été construits entre 1949 et 1975. 60 % environ des logements en copropriété sont mis en location par leurs propriétaires. En conséquence, les copropriétés privées représentent 2,4 millions de logements locatifs privés sur un parc locatif privé de 4 millions environ.
Or, la situation de certaines de ces copropriétés doit être prise en considération dans le cadre de la politique de la ville. Souvent mitoyennes de grands ensembles HLM, elles ont subi le processus de dévalorisation des quartiers et font figure - comme le souligne, à juste titre, l'étude d'impact du projet de loi - de parc social de fait.
L'intervention publique peut permettre de remédier aux difficultés rencontrées en cherchant à améliorer le fonctionnement de la copropriété, lutter contre la dégradation des conditions de vie des habitants, réaliser les travaux nécessaires, prévenir la désolvabilisation des habitants et assainir la gestion. Il peut également apparaître nécessaire, dans le cadre d'une stratégie urbaine de requalification d'un quartier et face à des situations de dégradation irréversibles de recomposer la copropriété, ce qui peut impliquer la mise en oeuvre de moyens juridiques tels que la préemption ou de la déclaration d'utilité publique suivie d'une expropriation.
Différentes actions ont été entreprises dans les années récentes en faveur des copropriétés en difficulté, notamment par les collectivités locales. Mandatées par ces dernières, des opérateurs publics ou parapublics ont ainsi mené des opérations d'acquisition-amélioration de logements dans des copropriétés très dégradées.
Le législateur a, pour sa part, dans le cadre de la loi du 21 juillet 1994, allégé les procédures de décision dans les syndicats de copropriété, permis la désignation d'un administrateur provisoire en cas de difficultés financières graves et définit les conditions de l'intervention éventuelle des organismes HLM comme administrateurs de biens notamment.
Des opérations programmées - similaires aux opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) - peuvent, par ailleurs, désormais être destinées à la requalification des copropriétés en difficulté.
La réforme envisagée de la loi du 10 juillet 1965 sur le statut de la copropriété devrait permettre de définir un cadre adéquat de nature à prévenir les difficultés observées dans le fonctionnement de certaines copropriétés.
Votre commission spéciale approuve néanmoins les dispositions du projet de loi qui, anticipant sur cette réforme, d'une part, prévoient l'élaboration d'un plan de sauvegarde destiné à restaurer le cadre de vie des habitants en agissant notamment sur les règles de structure et d'administration de l'ensemble immobilier, d'autre part, énoncent clairement dans la loi les règles applicables en matière d'expropriation de copropriétés et, enfin, ouvrent aux copropriétaires occupants en difficulté dans les ensembles immobiliers situés dans les zones urbaines sensibles, le bénéfice des aides du fonds de solidarité logement.
5. Un partenariat indispensable avec les associations
Votre commission spéciale considère que seule une politique globale et durable, pourra résoudre les problèmes de la ville, en relation avec les associations. Elle a constaté que le pacte a prévu que le Fonds d'action sociales (FAS) consacrerait 20 millions de francs au financement de 500 postes d'animateurs dans les associations des quartiers sous contrat de ville, mais elle a relevé que cette mesure ne permettrait pas, à elle seule, de résoudre le problème posé par le statut des animateurs.
En effet, ceux-ci jouent un rôle essentiel sur le terrain, mais sont confrontés à une grave précarité statutaire puisque la moitié des 7.000 à 10.000 agents, employés dans des fonctions d'animateurs étant contractuels ils ne sont pas susceptibles d'intégration dans la fonction publique. Afin de répondre aux besoins des collectivités et d'assurer la stabilité des équipes au fil des projets, il est absolument nécessaire de créer une filière « animation » dans la fonction publique territoriale, car il n'est pas possible de recourir perpétuellement au seul dévouement.
Aussi, votre commission spéciale juge-t-elle souhaitable que cette filière "animation" offre des perspectives de carrières et d'avancement pour attirer des candidats sérieux. Elle considère en effet que la réussite des politiques d'insertion et de la ville en général est largement liée à la qualité des personnes qui s'y impliquent. Elle souhaite, en outre, que la création des emplois de ville débouche sur la création de postes durables en matière d'animation.
6. Démocratie - laïcité - intégration
La politique de la ville doit prendre en compte les aspirations économiques, sociales, culturelles et spirituelles des citoyens, et notamment leur besoin de reconnaissance et leur quête d'identité. À ce titre, elle ne peut se désintéresser du développement (souvent stigmatisé) d'un intégrisme religieux qui véhicule des valeurs contraires à celles de la République.
Votre commission spéciale considère que les pouvoirs publics doivent prendre garde au risque d'extension du phénomène intégriste, tout spécialement lorsqu'il se développe sur le terrain de l'exclusion, du chômage, voire de la violence. Il catalyse les frustrations les plus diverses.
Comme le faisait remarquer votre rapporteur en 1992 : « L'Islam de France n'échappant pas encore totalement à l'influence d'États étrangers conquis ou menacés par l'intégrisme, pourrait devenir le refuge de certains errements de populations en quête d'identité, car pénétrées du sentiment d'être rejetées par la société dans laquelle elles ont choisi de vivre 11 ( * ) . » .
Votre commission spéciale souhaite, en conséquence, que l'école enseigne mieux aux enfants les principes fondateurs de la laïcité républicaine : liberté de conscience, égalité des droits et des devoirs, respect de l'autre, seuls gages de la paix publique. Votre rapporteur juge également souhaitable que l'État entretienne un véritable dialogue avec toutes les religions ou les familles philosophiques : l'Islam français devrait être doté d'un organe représentatif, unique, comme les différentes confessions chrétiennes et le judaïsme.
À la différence des États-Unis où coexistent, sans se mélanger, différentes « communautés », la France a défendu jusqu'à présent un modèle d'intégration fondé sur les valeurs précédemment rappelées.
Votre commission spéciale considère que le Pacte de relance constitue l'une des dernières chances pour éviter le « développement séparé » et la coexistence des intégrismes religieux et idéologiques. Votre rapporteur pense que l'avenir du modèle français d'intégration républicaine est en question et que seules la raison, les valeurs humaines et le respect des lois de la République permettront de lutter contre l'exploitation de l'immigration comme "fonds de commerce" politique.
En conclusion de cette partie consacrée aux observations générales, votre commission spéciale souhaite enfin souligner, comme l'a rappelé l'une des personnalités auditionnées, que les quartiers en difficulté ont leurs « ombres et leurs lumières » et que tous les habitants des banlieues ne songent pas à les quitter.
Or, l'image systématiquement négative qu'en donnent les médias, souvent plus enclins à pointer du doigt les violences que le travail de fond qui s'y accomplit quotidiennement, nuit gravement aux quartiers en difficulté.
Dans le droit fil des réflexions du rapport 12 ( * ) établi par la mission d'information du Sénat sur l'aménagement du territoire, votre commission spéciale appelle de ses voeux une information plus objective basée sur le respect de principes déontologiques élémentaires.
* 10 En vertu du deuxième alinéa du 6° de l'article 21 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à organisation du service public de la poste et des télécommunications, lorsque le produit des impositions directes locales auxquelles sont assujettis La Poste et France Telecom excède le produit de 1994 actualisé en fonction de l'indice de variation du prix de la consommation des ménages, la différence est versée au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.
* 11 Rapport n° 107, 1992-1993 précité, page 61.
* 12 Rapport de la mission sénatoriale d'information chargée d'étudier les problèmes de l'aménagement du territoire et de redéfinir les éléments d'une politique de reconquête de l'espace rural et urbain, n° 343. (1993-1994).