CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXONERATION DE CERTAINES COTISATIONS À LA CHARGE DES EMPLOYEURS
Ce chapitre réunit les dispositions relatives aux exonérations sociales et complètes le dispositif fiscal examiné ci-dessus.
L'exposé des motifs du projet de loi précise que l'objectif essentiel de ce dispositif est de créer et de maintenir des commerces, des activités artisanales et des services de proximité dans les sites urbains les plus dégradés et de contribuer ainsi à une diversité de fonctions et à une plus grande mixité sociale dans des quartiers victimes de l'exclusion sociale et urbaine.
Si ces mesures s'inscrivent dans la continuité de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire qui a déjà créé un régime dérogatoire permettant d'alléger les charges sur les entreprises subissant un handicap géographique, elles n'en représentent pas moins un dispositif beaucoup plus incitatif et d'une ampleur sans précédent.
Le projet de loi institue, en effet, une exonération totale de cotisations patronales, applicable pendant cinq ans aux emplois existant à la date de délimitation de la zone franche urbaine comme aux embauches effectives après cette date.
ARTICLE 7 - Régime de l'exonération de cotisations sociales applicable à l'emploi de salariés dans les zones franches urbaines
Cet article rassemble, après l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale, l'ensemble des dispositions relatives à l'exonération de cotisations sociales applicable à l'emploi de salariés dans les zones franches urbaines, qui faisaient l'objet de onze articles distincts dans le texte initial.
Résultant d'un amendement de la commission saisie au fond, la nouvelle rédaction de l'article 7 apparaît ainsi plus lisible et évite notamment les nombreux renvois "croisés" entre articles du dispositif antérieur.
Il se compose désormais de six paragraphes distincts qui déterminent le régime des exonérations sociales dans le périmètre des zones franches.
Paragraphe I
Assiette et nature des cotisations exonérées
A. LE DISPOSITIF
Le paragraphe I détermine les cotisations faisant l'objet d'une exonération ainsi que les rémunérations ouvrant droit au bénéfice de cette mesure.
Les cotisations visées sont celles qui sont à la charge de l'employeur et versées au titre, d'une part, des assurances sociales (c'est-à-dire les risques maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, veuvage), des allocations familiales et d'accidents du travail, et d'autre part, du versement de transport ainsi que du versement au Fonds national d'aide au logement.
Il s'agit donc de l'essentiel des cotisations pesant sur les salaires et dont les modalités de calcul sont rappelées dans le tableau ci-après :
Les exonérations ne portent pas, en revanche, sur les autres cotisations applicables aux salaires que sont la taxe d'apprentissage et les cotisations versées au titre des ASSEDIC (assurance chômage, structure financière et fonds de garantie des salaires) ou des régimes complémentaires obligatoires de vieillesse.
Par ailleurs, les gains et rémunérations qui sont couverts par les exonérations doivent répondre à une double condition :
- être conformes à la définition des revenus figurant à l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale ou de l'article 1031 du code rural. Le premier précise l'assiette des rémunérations retenues pour le calcul des cotisations des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales. Le second vise les rémunérations perçues par les salariés agricoles et soumises à cotisations ;
- ne pas être supérieurs à une limite fixée à 1,5 fois le montant du salaire minimum de croissance, quel que soit le niveau du salaire.
Le taux des cotisations patronales sera ainsi ramené de 43 % du salaire brut à environ 11 %, soit une diminution des trois-quarts.
Concrètement, l'allégement des charges pour les emplois situés dans les zones franches urbaines sera le suivant :
- pour un salaire égal au SMIC, l'employeur versera environ 700 francs de charges patronales contre environ 1 480 francs, soit une réduction de 50 % de ces charges et de 10 % du coût salarial total ;
- pour un salaire brut mensuel égal à 8 000 francs, l'employeur versera environ 880 francs de charges patronales contre environ 3 045 francs, soit une réduction de 71 % de ces charges et de près de 20 % du coût salarial total ;
- pour un salaire brut mensuel égal à 15 000 francs, l'employeur versera environ 3 300 francs de charges patronales contre environ 6 200 francs, soit une réduction de 47 % de ces charges et de 14 % du coût salarial total 31 ( * ) .
B. OBSERVATIONS
Ces mesures appellent trois observations principales.
• La première est d'ordre
général et concerne les effets des mesures d'allégement
des charges sociales sur la situation de l'emploi dans notre pays.
De nombreux rapports récents, notamment parlementaires, mettent en doute la portée des dispositifs mis en place au cours des dernières années. Dans leur rapport sur les aides à l'emploi (rapport Assemblée nationale n° 2943, dixième législature), MM. Michel Péricard et Henri Novelli qualifient le système actuel de « complexe, coûteux, souvent inefficace » .
L'intérêt du présent texte est texte est qu'il prend en compte les entreprises déjà installées tant pour les exonérations fiscales que pour les exonérations sociales. Il est en effet urgent de consolider les petites entreprises existantes qui ont su, souvent dans des conditions quotidiennes très difficiles, se maintenir et même créer des emplois.
Par ailleurs, il allège substantiellement le coût de l'emploi dans les zones concernées et prend ainsi en compte une remarque fréquente des observateurs économiques : la lourdeur des charges pesant sur les salaires avoisinant le SMIC constituerait, dans notre pays, un des freins essentiels à la baisse du chômage.
Toutefois, votre commission spéciale regrette que le champ de l'exonération ne couvre que les cotisations patronales. Les travailleurs indépendants qui n'ont pas de salariés ne sont donc pas visés par le présent texte alors que leurs activités influent sur la situation de l'emploi.
Aussi vous proposera-t-elle après l'article 7 un amendement élargissant ce dispositif aux travailleurs non-salariés.
• La seconde a trait à la franchise
d'exonération fixée à une fois et
demie le montant du
salaire minimum de croissance.
Dans son rapport. M. René Bédier estime que ce mécanisme est fondamentalement différent des dispositifs d'exonération de cotisations sociales existants qui privilégient l'allégement du coût du travail pour les salaires proches du SMIC et note que, dans le cas des zones franches urbaines, le principe de la « franchise » de cotisations jusqu'à un niveau sensiblement égal au salaire moyen a été retenu de manière à favoriser le maintien et la création d'emplois diversifiés.
Le mécanisme de la franchise de cotisations constitue en effet une option positive par rapport à un mécanisme ne visant que les bas salaires. Toutefois, il conviendrait de connaître plus précisément la structure des salaires dans les zones concernées pour apprécier la portée réelle de ce dispositif et le pourcentage de salariés potentiellement touchés.
Il faut noter, de plus, que la limite de 1,5 fois le SMIC a déjà été prise en compte dans le cadre d'un dispositif particulier expérimental et temporaire d'allégement des charges dans les secteurs du textile de l'habillement, du cuir et de la chaussure institué par la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et social (DDOEF) du 13 avril 1996. Le dispositif a été institué pour enrayer les phénomènes de délocalisation et de démantèlement de ce secteur économique. Un tel plafond apparaît également cohérent eu égard à la nature des emplois visés par le Pacte de relance.
• La troisième est relative aux compensations
financières aux régimes
sociaux.
En vertu de l'article 5 de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, toute mesure d'exonération de cotisations sociales donne désormais lieu à une compensation intégrale aux régimes concernés, par le budget de l'État et pendant toute la durée de son application.
De telles mesures ont, en effet, des conséquences importantes sur l'équilibre financier des régimes. Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale (juin 1996), le total des exonérations de cotisations, tous régimes confondus, s'élèvera en 1996 à 64,3 milliards de francs dont 15,1 milliards ne seront pas compensés (évaluation ne tenant pas compte du Pacte de relance pour la ville).
Si les exonérations de cotisations patronales au titre des assurances sociales, des allocations familiales, des accidents du travail devraient bien être compensées, rien de tel n'est prévu pour celles versées au titre du versement de transport et du Fonds national d'aide au logement. Toutefois, la perte financière pour les régimes sociaux devraient être minimes : le versement de transport n'est exigible que des entreprises employant plus de dix salariés et le FNAL bénéficie d'une subvention d'équilibre de l'État qui doit être ajustée aux besoins du fonds. Celui-ci finance notamment les aides personnelles au logement qui apparaissent dans les comptes de la branche famille.
Paragraphe II Les entreprises bénéficiaires
Ce paragraphe précise les entreprises susceptibles de bénéficier de la mesure d'exonération.
A. LE DISPOSITIF
Il s'agit des entreprises qui remplissent les conditions suivantes :
- avoir un établissement au moins situé dans la zone franche urbaine à la date de sa délimitation ;
- employer un effectif total maximum de cinquante salariés. Cet effectif est calculé selon les règles fixées par l'article L. 421-2 du code du travail qui prennent en compte non seulement les salariés à contrat déterminé ou indéterminé mais également les salariés à temps partiel (effectif calculé en divisant la somme totale des horaires inscrits dans les contrats de travail par la durée légale du travail ou la durée conventionnelle) ;
- exercer les activités visées au deuxième alinéa du I de l'article 44 octies du CGI qui relèvent des secteurs dont la liste est annexée au projet de loi ou, à défaut, dont le chiffre d'affaires correspondant aux ventes intra-communautaires et à l'exportation n'excède pas 15 % du chiffre d'affaires total. La période prise en compte pour ce pourcentage est celle allant du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1996.
Pour l'instant, dix secteurs d'activités ont été arrêtés et définis par référence à la nomenclature des activités françaises. Il s'agit des secteurs suivants :
construction,
commerce et réparation automobile.
commerce de détail et réparation d'articles domestiques.
hôtels et restaurants.
transports de voyageurs par taxis,
santé et action sociale.
assainissement, voirie et gestion des déchets.
activités associatives.
activités récréatives, culturelles et sportives.
services personnels.
La rédaction de ce paragraphe résulte d'une réécriture du dispositif des articles 8 et 10 du projet de loi initial proposé par le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale.
B. OBSERVATIONS
Les dispositions figurant à ce paragraphe découlent directement des recommandations émises par la commission européenne, dont le contenu est reproduit en annexe du présent rapport.
Elles appellent peu de commentaires sachant que le Gouvernement a ciblé ce dispositif sur les petites et moyennes entreprises et que les secteurs d'activités retenus ont fait l'objet d'une longue concertation avec les partenaires du secteur économique afin de prendre en compte l'essentiel des activités à développer dans ces zones.
On peut souligner, de plus, qu'il s'agit des mêmes conditions d'activité que celles requises pour bénéficier de l'exonération de taxe professionnelle instituée par l'article 4 du projet de loi. Le volet social apparaît ainsi cohérent avec le volet fiscal.
Toutefois, votre commission spéciale s'est interrogée sur le point de savoir si la clause concernant les exportations était bien pertinente. En effet, la limite de « 15 % » correspond à la moyenne du chiffre d'affaires réalisé à l'exportation par les entreprises françaises. Elle vise à éviter des distorsions de concurrence au détriment des autres pays de l'Union européenne.
Votre commission a estimé que si cette contrainte était justifiée au regard de nos partenaires européens, elle paraît inadaptée à la situation des départements d'outre-mer. Ces derniers disposent d'un marché intérieur très étroit et leurs entreprises n'ont d'autres possibilités que de développer leurs exportations. D'ailleurs, depuis la loi « Pons » de 1986, de nombreux dispositifs sont intervenus pour inciter les entreprises à rechercher des débouchés dans leurs zones géographiques périphériques. Cette disposition apparaît donc totalement inadaptée à la situation spécifique des départements d'outre-mer où six zones franches urbaines devraient être délimitées.
Par ailleurs, la rédaction actuelle du paragraphe II laisse planer un doute sur la possibilité pour les organismes ayant pour objet l'insertion par l'activité économique de bénéficier des exonérations prévues.
Sur ces deux points, votre commission vous propose, par amendement, de modifier le texte de ce paragraphe.
Paragraphe III Dispositions concernant les entreprises non visées précédemment
Ce paragraphe prévoit d'une part un assouplissement aux règles précédemment posées au paragraphe II et, d'autre part, une clause excluant les emplois ayant bénéficié d'autres aides au titre de l'aménagement du territoire.
A. LE DISPOSITIF
Les trois premiers alinéas rendent l'exonération également applicable aux gains et rémunérations des salariés embauchés par les entreprises qui ne remplissent pas les conditions d'activités visées au paragraphe II dans deux cas :
- si ces embauches ont pour effet d'accroître l'effectif déjà employé dans la zone franche à la date de la délimitation de la zone franche
- si l'implantation ou la création d'un établissement dans la zone franche est réalisée par une entreprise dont l'effectif n'excède pas 50 salariés au moment de la délimitation de la zone franche.
Il s'agit d'une incitation supplémentaire à la création d'emplois pour les entreprises qui se situent en dehors du champ d'application de droit commun de l'exonération.
Ces dispositions sont importantes car elles prennent en compte le tissu économique existant et tendent à le consolider en lui permettant de bénéficier des avantages liés à la zone tranche urbaine. Elles permettront d'éviter les disparités de concurrence et constituent une mesure d'équité à l'égard des acteurs économiques qui ont maintenu leurs implantations en dépit de conditions souvent difficiles.
Enfin, le dernier alinéa a pour objet d'éviter les transferts d'emplois par des employeurs qui ne feraient que délocaliser dans une zone franche urbaine des emplois pour lesquels ils auraient déjà bénéficié au cours des cinq années précédentes d'une aide publique, sous forme :
- soit de l'exonération de cotisations sociales prévue à l'article L. 322-13 du code du travail : celle-ci concerne les embauches réalisées dans les zones de redynamisation urbaine (définies à l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) ou dans les zones de revitalisation rurale (définies à l'article 1465 A du code général des impôts).
- soit du versement de la prime d'aménagement du territoire.
B. OBSERVATIONS
Ces dernières dispositions visent donc à compléter le champ des bénéficiaires tout en ne permettant pas le cumul d'aides pour les emplois déjà créés dans d'autres zones entrant dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire.
Elles ont pour but, comme l'ont rappelé MM. Jean-Claude Gaudin et Eric Raoult, lors de leur audition devant la commission spéciale, de dissuader « les chasseurs de primes », en prenant en compte toutefois la diversité du tissu économique local.
S'agissant des « chasseurs de primes », votre commission spéciale vous propose de prévoir un dispositif permettant à un comité local d'évoluer les conditions d'implantation des entreprises et de contrôler le respect des objectifs fixés par la loi. Ce dispositif est exposé après l'examen de l'article 2.
Paragraphe IV
Définition des salariés visés par l'exonération
Ce paragraphe précise les conditions que doivent également remplir les salariés dont les gains et rémunérations ouvrent droit au bénéfice de l'exonération.
A. LE DISPOSITIF
Les salariés concernés sont ceux pour lesquels l'entreprise est tenue de cotiser à l'assurance chômage en application de l'article L. 351-4 du code du travail.
Ceux-ci doivent en outre bénéficier d'un contrat de travail à durée indéterminée ou à durée déterminée d'au moins douze mois.
Enfin, l'exonération est limitée à cinquante emplois, sachant que les salariés employés à temps partiel sont pris en compte au prorata de la durée du travail prévue à leur contrat.
B. OBSERVATIONS
Ces réserves ne diffèrent pas fondamentalement des dispositions habituellement retenues en matière d'exonérations sociales. Elles sont de plus cohérentes avec les objectifs du projet de loi tendant à privilégier les petites structures (entreprises ou établissements) et les emplois stables (contrats à durée déterminée d'au moins douze mois).
Paragraphe V
durée d'application
Ce paragraphe précise que la durée d'exonération est de cinq ans.
A. LE DISPOSITIF
Cette période est calculée soit à compter de la délimitation de la zone franche pour les entreprises existantes à cette date, soit à compter de leur implantation pour les entreprises transférant leurs salariés dans la zone franche.
Pour les créations d'emplois en cours de période, l'exonération est applicable pendant une période de cinq ans à compter de la date d'effet du contrat de travail.
B. OBSERVATIONS
Le rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale avait relevé, en effet, que le dispositif initialement prévu par le Gouvernement n'était guère incitatif dans la mesure où la durée de cinq années était applicable à compter de la délimitation de la zone et non en fonction de la date d'implantation. Dans ces conditions, une entreprise s'installant dans une zone franche urbaine à la fin de la quatrième année suivant sa délimitation ne pouvait bénéficier de l'exonération que pendant un an.
C'est donc ajuste titre que l'Assemblée nationale a amendé le texte du projet de loi afin d'ouvrir droit à l'exonération, en toute hypothèse, pendant cinq ans.
Paragraphe VI
Obligations de l'employeur
Le dernier paragraphe de cet article prévoit enfin deux conditions supplémentaires pour bénéficier du régime d'exonérations de cotisations sociales.
A. LE DISPOSITIF
Le paragraphe VI soumet le bénéfice de l'exonération à deux conditions particulières à l'égard des employeurs :
- ceux-ci devront être à jour de leurs obligations vis-à-vis des URSSAF ou avoir souscrit un engagement d'apurement progressif de leurs dettes ;
- les emplois pour lesquels ils solliciteront le bénéfice de l'exonération ne devront pas avoir déjà donné lieu à une aide de l'État à l'emploi ou d'une autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales de sécurité sociale, ou encore à l'application de taux spécifiques d'assiettes ou montants forfaitaires de cotisations.
La réserve concernant la situation de l'entreprise au regard de ses versements aux organismes de recouvrement des cotisations sociales constitue également une condition préalable habituelle de ce type de dispositif. Que l'exonération soit également applicable aux entreprises engagées dans une procédure d'apurement d'impayés de cotisations est également une mesure réaliste et positive car de nombreuses PME implantées dans ces quartiers et entrant dans le cadre du projet de loi, ne sont plus en règle vis-à-vis des URSSAF ou connaissent un passif important.
B. OBSERVATIONS
Le dispositif vise logiquement à privilégier les plus vertueuses c'est-à-dire d'une part, celles qui respectent les obligations légales et, d'autre part, celles qui ont accepté d'engager un plan d'apurement de leurs impayés. Il tend ainsi à aider les structures qui ont des perspectives de croissance ou qui ont la possibilité de se redresser.
Votre commission souhaite que soient prises en considération les dettes liées tant aux cotisations patronales que celles résultant des retenues des cotisations pesant sur les salariés.
Par ailleurs, la règle de non-cumul des aides est conforme au principe selon lequel toute mesure ouvrant droit à une exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale ne peut se cumuler avec d'autres allégements partiels de charges sociales.
*
Au total, sur cet article 7, votre commission spéciale vous propose d'adopter trois amendements.
Le premier vise à supprimer, pour les établissements installés dans les départements d'outre-mer, la limite de 15 % du chiffre d'affaires réalisé à l'exportation conditionnant le bénéfice des exonérations.
Si cette limite correspond aux conditions posées par la commission européenne, elle ne tient pas compte de la situation ultrapériphérique des départements d'outre-mer. Ces départements font, en effet, depuis longtemps l'objet de dispositions économiques et sociales dérogatoires les incitant à développer leurs activités à l'exportation.
Ainsi, la loi "Perben" du 25 juillet 1994 a prévu des exonérations pendant cinq ans de cotisations patronales, dans la limite du SMIC, pour les sections de l'industrie, de la restauration, de l'agriculture, de l'audiovisuel et un décret du 2 mai 1995 a institué une prime à l'exportation pendant dix ans pour tout emploi nouveau créé dans une activité tournée vers l'exportation.
Le second concerne également l'outre-mer. Il propose d'ouvrir un droit d'option pour les entreprises qui souhaiteraient rester sous le régime de la loi "Perben" afin de tenir compte des exonérations déjà en vigueur. Ce dispositif présente un certain nombre de caractéristiques adaptées à la situation économique outre-mer. Son champ d'application est très large, puisqu'il concerne notamment le secteur industriel. Il n'est assorti d'aucune condition de résidence et ne comporte aucune restriction à l'exportation. Il paraît souhaitable donc, pour la réussite même du Pacte, de permettre aux entreprises de choisir le régime qu'elles jugent préférable, sans préjudice du bénéfice du volet fiscal.
Le troisième a pour objet d'étendre le champ des exonérations de cotisations sociales aux entreprises d'insertion (art. L. 322-4-16 du code du travail), aux associations intermédiaires (art. 128 du code du travail) et, d'une manière générale, à tout organisme ayant pour objet l'insertion par l'activité économique.
Il tient compte de deux préoccupations particulières :
a°) A l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'était opposé à un amendement de MM. Bédier. Géveaux et Copé mentionnant les « associations agréées par l'État ayant pour objet l'insertion par l'économique » estimant que « les structures concernées, notamment les régies de quartier, étaient éligibles de plein droit sous réserve que leur activité soit lucrative et assujettie à ce titre, sur le fondement de l'article 206 du code général des impôt, à l'impôt sur les bénéficies » .
Or la rédaction actuelle de l'article 7 ne vise que les entreprises, c'est-à-dire en principe celles qui sont inscrites au registre des Chambres de commerce et de l'industrie ou des Chambres des métiers.
Ni les associations intermédiaires, ni les régies de quartier ne répondent à cette définition. Seule la jurisprudence pourrait en décider autrement, ce qui constitue un cadre juridique assez « aléatoire ».
De plus, au sein de ces structures, les activités d'ordre économique et d'ordre social sont étroitement imbriquées sans qu'il soit possible de les réduire à leur seul aspect « lucratif ». Aussi, paraît-il indispensable de viser expressément les organismes oeuvrant dans le domaine de l'insertion par l'activité économique, afin que l'ensemble de leurs salariés puissent, dans les mêmes conditions que celles fixées par le projet de loi, ouvrir droit aux exonérations sociales et de leur permettre de rester compétitifs avec les entreprises de droit commun.
2°) Contrairement aux entreprises d'insertion et aux associations intermédiaires, les régies de quartier n'ont jamais fait l'objet d'une reconnaissance législative même si l'État depuis 1990 signe des conventions d'objectifs avec le Comité national de liaison des régies de quartier, qui détient le label « régie de quartier » (notamment l'accord-cadre de partenariat 1996-1998 signé le 2 juillet dernier). Il est donc proposé de retenir une définition assez générale afin de viser l'ensemble des organismes ayant pour objet l'insertion par l'activité économique ayant signé une convention avec l'État (ce qui est le cas des régies de quartier adhérentes au comité national) ou ayant été agréés par le préfet (pour les autres).
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 7 - Exonération des cotisations personnelles des commerçants et artisans
Votre commission vous propose un amendement insérant un article additionnel après l'article 7 afin d'étendre le champ des exonérations des cotisations personnelles correspondant aux risques maladie-maternité, vieillesse, invalidité, décès et au titre des allocations familiales.
En effet, l'étude d'impact réalisée par le ministère en charge de la politique de la ville a révélé que près des deux tiers des établissements implantés dans le périmètre des futures zones franches n'ont aucun salarié et qu'ils ne seront donc pas visés par le dispositif d'exonérations sociales prévu pour les salariés.
Le dispositif mis en place par le Gouvernement risque donc de ne pas correspondre à l'objectif qu'il s'est lui-même fixé et qui, selon l'exposé des motifs du projet de loi, consiste à « créer ou de maintenir des commerces, des activités artisanales et des services de proximité dans les sites urbains les plus dégradés et de contribuer ainsi à une diversité de fonctions et à une plus grande mixité sociale dans des quartiers victimes de l'exclusion sociale et urbaine » .
Compte tenu du partage des domaines de la loi et du règlement qui confie généralement la fixation des taux, seuils ou plafonds en matière sociale au pouvoir réglementaire, il est proposé de renvoyer à un décret le soin de fixer le pourcentage et le plafond des exonérations.
Votre commission spéciale suggère au Gouvernement de retenir un taux de 50 % (il ne saurait être, en tout état de cause, inférieur à 30 % qui est le taux prévu pour les travailleurs indépendants qui commencent ou reprennent leurs activités) et un plafond égal à la cotisation qui serait due au titre d'un revenu égal à 50 % du plafond de la sécurité sociale (soit environ 6.770 francs par mois).
Votre commission spéciale vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
ARTICLES 8, 9, 10, 11 ET 12 - Effectif maximal ouvrant droit à l'exonération ; Entreprises bénéficiaires de l'exonération ; Champ d'application de l'exonération aux entreprises existantes à la date de délimitation de la zone franche urbaine ; Interdiction du cumul d'aides pour les emplois transférés dans la zone franche urbaine ; Définition des salariés visés par l'exonération
L'Assemblée nationale a supprimé ces articles et en a intégré le contenu dans le cadre de l'article 7, auquel il convient de se reporter.
Votre commission spéciale vous propose de maintenir leur suppression.
ARTICLE 13 - Proportion obligatoire de salariés résidant dans la zone franche urbaine
Cet article propose de subordonner le bénéfice de l'exonération au recrutement d'un nombre minimum de résidents de la zone franche où est situé l'établissement ou l'entreprise, en vue de favoriser prioritairement leur embauche.
A. LE DISPOSITIF
Initialement, il prévoyait qu'en cas d'embauche d'au moins cinq salariés, le droit à l'exonération de cotisations sociales ne serait applicable que si la proportion de salariés justifiant d'une durée minimale de résidence fixée par décret, était égale :
- soit à au moins un cinquième du total des embauches ;
- soit à au moins un cinquième du total des salariés employés par l'entreprise.
L'Assemblée nationale s'est interrogée sur le point de savoir si l'obligation relative à l'embauche ou à l'emploi d'une proportion minimale de salariés résidant dans la zone franche devait s'appliquer uniquement à compter de la cinquième embauche.
Pour améliorer l'efficacité de cette règle qui vise, à juste titre, à lutter contre l'ampleur du chômage dans les quartiers difficiles, elle a souhaité rendre applicable l'exonération dès l'embauche du deuxième salarié. Elle a estimé notamment que le fait d'attendre le recrutement d'un cinquième salarié, hypothèse qui, à court terme, s'avère très optimiste, ne permettrait pas de faire jouer suffisamment rapidement et concrètement cette clause.
B. OBSERVATIONS
Outre son caractère peu « lisible », votre commission s'est demandée cependant si cette disposition, dont elle comprend bien les motivations positives, ne risque pas de constituer un frein à l'embauche dans les zones concernées.
Au-delà des difficultés liées au contrôle de la domiciliation des intéressés (auquel le maire sera associé), cette clause présente un double inconvénient : pour les entreprises, elle fait dépendre le bénéfice d'exonérations sociales d'une décision d'ordre personnel (le choix par le salarié d'un lieu de résidence) qui peut les rendre excessivement prudentes pour tout recrutement notamment déjeunes dont les qualifications ne sont pas, par ailleurs, toujours adaptées au type d'emploi offert ; pour les salariés, elle peut paraître aléatoire car la résidence de l'intéressé peut se trouver à proximité du Heu de travail sans pour autant être précisément dans le périmètre de la zone franche.
Par ailleurs, l'intervention du maire pourra s'avérer délicate. Par amendement, l'Assemblée nationale a prévu que le maire pourra fournir à l'employeur, à sa demande, des éléments d'informations nécessaires à la détermination de « la proportion de résidents ». On peut se demander dans quelle mesure cette transmission ne deviendra pas une obligation pour le maire et si sa responsabilité ne risque pas d'être engagée en cas de suppression de l'exonération pour cause de non-respect de la proportion de résidents par l'entreprise.
L'intervention du maire apparaît d'autant plus contraignante que, dans la rédaction actuelle, la durée de résidence nécessaire pour répondre à l'obligation légale sera fixée, par décret, à douze mois et n'est donc pas appréciée à la date d'effet de l'embauche.
*
Sur cet article 13, votre commission spéciale sous suggère d'apporter deux modifications.
Le premier amendement vise à clarifier la rédaction initiale et à assouplir la clause d'embauché en supprimant le renvoi à une durée minimum de résidence qui serait prise par décret afin que cette clause soit appréciée à la date d'effet des embauches. En effet, il n'apparaît pas réaliste de demander aux salariés recrutés de justifier de leur domicile sur une période fixée de façon « discrétionnaire », même si c'est par voie réglementaire. De plus, si des personnes à la recherche d'un emploi viennent s'installer dans la zone franche afin d'être recrutées, votre commission spéciale considère que la mixité sociale y trouvera avantage.
Il convient de rappeler que pour les emplois de ville qui comportent également une clause de résidence, aucune durée n'est exigée et que les textes d'application précisent bien que c'est à la date d'effet du contrat que cette condition est appliquée. Il ne semble pas logique que pour les emplois du secteur marchand qui sont visés par ce texte et qui requièrent en principe plus de qualification, on retienne un dispositif plus contraignant.
En tout état de cause, la durée de douze mois envisagée par le Gouvernement n'apparaît pas un filtre très puissant pour éviter les fraudes, ni pour opérer une discrimination valable entre « résidents de longue date » et « résidents d'opportunité » .
Le second amendement vise à supprimer une disposition susceptible de susciter des contentieux mettant en cause la responsabilité des maires, compte tenu notamment de l'intervention de décisions tacites. On peut craindre qu'un employeur qui aurait demandé à un maire de confirmer l'adresse d'un de ses salariés et qui subirait un redressement de cotisations sociales pour non-respect de la clause de résidence suite à une fausse déclaration de son salarié, se retourne contre le maire n'ayant pas contesté les déclarations du salarié ou n'ayant pas répondu.
Par ailleurs, les maires auditionnés ont tous confirmé que le contrôle du lieu de résidence des personnes concernées serait une tâche extrêmement difficile à réaliser, voire, dans la plupart des cas, irréalisable.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLES 14, 15, 16 et 17 - Sanction du non-respect des dispositions relatives à la proportion de salariés résidant dans la zone ; Règles de non-cumul ; Obligations de l'employeur à l'égard de l'organisme de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales ; Durée d'application de l'exonération
L'Assemblée nationale a supprimé ces articles et en a intégré le contenu dans le cadre de l'article 7, auquel il convient de se reporter.
Votre commission spéciale vous propose de maintenir leur suppression.
ARTICLE 18 - Exonération de cotisations sociales patronales applicable aux embauches dans les zones de redynamisation urbaine et les zones de revitalisation rurale
Cet article a trait aux embauches dans les zones de redynamisation urbaine et dans les zones de revitalisation rurale.
A. LE DISPOSITIF
Les zones de redynamisation urbaine sont définies au 3 de l'article 42 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, lui-même modifié par l'article 2 du présent projet de loi (cf. commentaire de cet article).
Quant aux zones de revitalisation rurale, elles sont visées au 2 du même article. L'article 1465 A du code général des impôts précise qu'elles comprennent les communes appartenant aux territoires ruraux de développement prioritaire et situées soit dans les arrondissements dont la densité démographique est inférieure ou égale à 33 habitants au km 2 , soit dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à 31 habitants au km , qui répondent à l'un des critères suivants : déclin de la population totale, diminution de la population active, taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.
L'article 18 propose de codifier et de modifier le mécanisme d'exonération de charges sociales les concernant lequel avait été déterminé par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a souhaité, en effet, codifier dans le code du travail le dispositif d'exonération qui, contrairement à d'autres systèmes d'exonération établis pour une durée déterminée, ne prévoyait pas de date-butoir.
Elle a, par ailleurs, adopté le dispositif proposé par le projet de loi sous réserve d'un sous-amendement rédactionnel du Gouvernement destiné à préciser que la fraction de rémunération exonérée devait tenir compte du nombre variable d'heures rémunérées et à harmoniser ces dispositions avec celles du régime des zones franches urbaines.
L'article L. 323-13 nouveau introduit dans le code du travail comprend ainsi quatre paragraphes.
Le premier pose le principe de l'exonération de cotisations sociales dans ces zones en en harmonisant la rédaction avec les autres dispositions du présent chapitre II relatif aux exonérations sociales. La principale modification par rapport au contenu actuel de l'article 6-5 de la loi quinquennale pour l'emploi est l'élargissement de la mesure d'exonération qui n'est plus applicable à l'effectif salarié compris entre le quatrième et le cinquantième mais à l'ensemble des salariés jusqu'au cinquantième.
Le second paragraphe détermine le champ d'application de l'exonération. Les embauches ouvrant droit à l'exonération sont celles réalisées par les entreprises et les groupements d'employeurs exerçant une activité artisanale, industrielle, commerciale au sens de l'article 34 du code général des impôts ou non commerciale au sens du 1 de l'article 92 du même code. Sont néanmoins exclus :
- les organismes mentionnés à l'article premier de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications ;
- les entreprises dont les emplois relèvent des régimes spéciaux visés au titre premier du Livre VII du code de la sécurité sociale ;
- les entreprises ayant procédé à un licenciement dans les douze mois précédant la ou les embauches.
Le troisième paragraphe spécifie que l'exonération est applicable pour une durée de douze mois à compter de la date d'effet du contrat de travail.
Enfin, le dernier paragraphe précise les règles de déclaration et de cumul d'exonération applicables à cette exonération. Il assujettit l'employeur qui remplit les conditions ci-dessus déterminées à en faire la déclaration par écrit à la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle dans les trente jours suivant la date d'effet du contrat de travail.
Par ailleurs, comme dans les zones franches, il interdit le cumul de l'exonération avec toute aide de l'État à l'emploi ou autre exonération totale ou partielle de cotisations patronales de sécurité sociale ou l'application de taux spécifiques, d'assiettes de montants forfaitaires de cotisations.
Enfin, l'article 18 précise que ces dispositions s'appliqueront aux emplois créés à compter du 1er janvier 1997 sans mentionner la situation des emplois existants dans ces zones.
B. OBSERVATIONS
La portée et l'intérêt de ces modifications ne peuvent être appréciées qu'en fonction du bilan qui devrait être présenté par le ministère chargé de la politique de la ville sur le fonctionnement du dispositif en vigueur jusqu'à présent.
Par ailleurs, l'impossibilité pour certains organismes chargés d'une mission de service public de bénéficier de ce dispositif prive les zones concernées de moyens supplémentaires pour maintenir des activités essentielles à la vie sociale des quartiers. Votre rapporteur s'est personnellement interrogé sur la pertinence de la disposition visant à exclure les employés des bureaux de poste qui y sont implantés de telles exonérations. Sous réserve des limites fixées par Bruxelles, il considère qu'une telle extension est à étudier dans la perspective du maintien du service public de la Poste dans ces zones particulièrement déshéritées.
Nonobstant ces observations, votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article sous réserve d'un amendement, rectifiant une erreur matérielle et permettant aux entreprises ayant une activité agricole au sens de l'article 63 du code général des impôts de bénéficier du dispositif d'exonérations sociales en ZRU.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 19 - Abrogation du dispositif d'exonération de cotisations sociales applicable à l'embauche des deuxième et troisième salariés
Cet article procède à un « toilettage » de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social. Il abroge, en effet, ses articles 6-3, 6-4, à compter de la promulgation du présent texte, et son article 6-5, à compter du 1er janvier 1997.
Le dispositif d'exonération des cotisations sociales à l'embauche des deuxième et troisième salariés n'a pas été reconduit à compter du 1er janvier 1996, date-butoir qui avait été fixée par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, pour en bénéficier.
Quant au dispositif de l'article 6-5, son abrogation se justifie par le fait que l'Assemblée nationale a décidé d'en codifier le contenu sous un article L. 323-13 du code du travail (voir article 18).
Enfin, l'article précise que les contrats en cours à la date de la promulgation de la loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville resteront régis jusqu'à leur terme par les dispositions antérieurement applicables, afin de clarifier leur régime juridique.
Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 19 (Art. L. 322-4-13 du code du travail) - Régime d'assurance chômage des emplois de ville
Après l'article 19, votre commission spéciale vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel relatif au régime d'assurance chômage des emplois de ville.
Votre commission souhaite améliorer le dispositif des emplois de ville prévus à l'article L. 322-4-8-1 du code du travail en prévoyant la mise en place d'un mécanisme d'assurance chômage inspiré du dispositif des contrats emploi-solidarité.
Annoncé le 18 janvier 1996 par le Gouvernement dans le cadre de son « Pacte de relance pour la ville », le dispositif des « emplois de ville » consiste, pour l'État, à inciter à la création d'emplois répondant à des besoins collectifs non satisfaits (transports, environnement, présence auprès des personnes isolées, accompagnement scolaire, entretien des espaces urbains...) en concluant des conventions avec les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public.
Le développement de ces activités permettra, selon le Gouvernement, le recrutement de 100.000 jeunes de 18 à 25 ans résidant dans les quartiers qualifiés de « zones urbaines sensibles » et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, à raison de 25.000 par an sur quatre ans.
Juridiquement, ce dispositif s'inscrit dans le cadre légal et réglementaire des contrats emploi-consolidé. C'est ainsi que l'article 8 de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a ouvert l'embauche en contrat emploi-consolidé, sans passage préalable par un contrat emploi-solidarité, au profit des jeunes âgés de 18 ans à moins de 26 ans résidant dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé, rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi et ayant au plus achevé un second cycle de l'enseignement secondaire général, technique ou professionnel (art. L. 322-4-8-1 du code du travail).
En application de ces dispositions législatives, un décret n° 96-454 du 28 mai 1996 a fixé le montant de l'aide de l'État accordée pour l'embauche de ces jeunes dans la limite de cinq ans. Afin de donner une impulsion aux emplois de ville, ce décret augmente de 15 points le taux de prise en charge par l'État de la rémunération totale brute (dans la limite de 120 % du SMIC et d'une durée hebdomadaire de 30 heures) par rapport aux règles de droit commun régissant les contrats emploi-consolidé. Ce taux est ainsi fixé à 75 % la première année et dégressive de 10 points par an (jusqu'à 35 % la 5e année) ou à 55 % par an pendant cinq ans. Par ailleurs, les emplois de ville, comme les contrats emploi-consolidé, bénéficient d'une exonération de charges sociales patronales pour une durée maximale de cinq ans.
Un autre décret n° 96-455 du 28 mai 1996 fixe la liste des quelque 700 grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé dans lesquels sont applicables le dispositif des emplois de ville (actualisation de la liste des 546 grands ensembles et quartiers d'habitat dégradé annexée au décret n° 93-203 du 5 février 1993).
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Votre commission considère, à la suite des nombreuses auditions auxquelles elle a procédées, que l'une des lacunes du dispositif ainsi mis en place réside dans l'absence d'un régime d'assurance chômage qui permette aux employeurs, notamment les collectivités locales, de faire face au versement d'indemnités en cas de rupture de contrat. En effet, dans le régime actuel, s'il est mis fin au contrat, les collectivités prennent intégralement en charge les indemnités de chômage.
La seule possibilité qui leur est offerte est d'adhérer pour l'ensemble de leurs agents non titulaires à l'assurance chômage dans les conditions prévues à l'article L. 351-12 du code du travail
L'article additionnel que votre commission spéciale vous propose d'insérer après l'article 19 permet aux collectivités territoriales d'adhérer à l'assurance chômage pour leurs salariés recrutés dans le cadre des emplois de ville et non pas pour l'ensemble de leurs non-salariés, ce qui aurait un coût prohibitif pour leurs finances. Un tel système existe déjà pour les contrats emploi-solidarité et est visé à l'article L. 322-4-13 du code du travail que votre commission vous propose de compléter.
Il est à noter que les modalités d'application de cet article ont été fixées par une convention entre l'État et l'UNEDIC pour une période allant jusqu'au 31 décembre 1996, à l'issue de laquelle elle devra être renégociée. Compte tenu de l'évolution du nombre des CES et de la montée en charge du dispositif des emplois de ville, il ne serait pas incohérent d'étendre la nouvelle convention aux emplois de ville.
Elle vous demande donc d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
* 31 Chiffres cités par le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Pierre Bédier.