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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997

 

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès verbal de la séance du 6 novembre 1996

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE.

TOME I

ÉQUILIBRES FINANCIERS GÉNÉRAUX
ET ASSURANCE MALADIE

Par M. Charles DESCOURS.

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mmes Michelle Demessine, Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Jacques Bialski, Jean Bizet, Paul Blanc, Mme Annick Bocandé, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Georges Dessaigne. Mme Joëlle Dusseau, MM. Guy Fischer, Alfred Foy, Serge Franchis, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. MM. Alain Gournac, André Jourdain, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10éme législ.) : 3014. 3053. 3064 et T.A. 589

Sénat : 61 et 68 (1996-1997).

Sécurité sociale.

Mesdames, Messieurs,

La révision constitutionnelle du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale a concrétisé l'engagement pris par le Premier ministre, M. Alain Juppé, lors de sa déclaration de politique sociale du 15 novembre 1995, de permettre au Parlement « d'exercer les responsabilités qui doivent être les siennes dans ce domaine », pour reprendre les termes de l'exposé des motifs de la loi organique du 22 juillet 1996.

Qualifiée de « clé de voûte » de la réforme de la protection sociale, la place du Parlement dans l'architecture nouvelle de la sécurité sociale est consacrée par le dépôt et la discussion de lois de financement de la sécurité sociale sur lesquelles il est appelé à se prononcer. L'article 34 de la Constitution prévoit en effet désormais que :

« Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

L'adoption de la révision constitutionnelle comme de la loi organique du 22 juillet 1996 a donné l'occasion au Sénat de définir les trois principes qui devaient régir, selon lui, les lois de financement de la sécurité sociale et qui ont été présentés par son rapporteur, M. Patrice Gélard :

- les lois de financement de la sécurité sociale devaient permettre au Parlement de se prononcer de façon claire sur des choix essentiels ;

- l'exercice du droit d'amendement devait pouvoir s'exercer pleinement mais sans conduire à une surcharge de la séance publique ;

- les conditions d'examen de la loi de financement devaient être compatibles avec la discussion de la loi de finances au Sénat.

Définis en plein accord avec votre commission des Affaires sociales, ces principes ont inspiré les amendements qui ont été suggérés par le Sénat et dont procède une grande partie du texte finalement promulgué.

La présente loi de financement permet, pour la première fois depuis la mise en place du système de sécurité sociale, du Parlement de se prononcer directement sur les équilibres financiers des régimes qui la composent.

Votre commission des affaires sociales mesure à la fois l'importance de cette nouvelle compétence mais également les responsabilités qui en résultent.

Comme cela est rappelé ci-dessus, la mise en place des lois de financement dans le paysage institutionnel s'est opérée très rapidement. Dans l'ensemble, il convient de saluer les efforts accomplis pour que cette réforme soit engagée dans les meilleurs délais même si, elle se trouve en quelque sorte « en période de rodage ».

Sur les comptes des régimes de sécurité sociale eux-mêmes, votre commission a considéré qu'ils ne devraient pas sortir aggravés des travaux du Parlement. Aussi, tout en procédant à une analyse approfondie des perspectives financières pour 1997 proposées par ce texte, elle a souhaité faire en sorte de rétablir l'équilibre initialement prévu tout en prévoyant le financement des dépenses particulières qu'elle souhaite prendre en compte pour le prochain exercice.

PREMIERE PARTIE - EQUILIBRES FINANCIERS GENERAUX

I. LA MISE EN PLACE TRES RAPIDE DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SECURITE SOCIALE DANS LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL

Les questions relatives aux conditions et aux délais de préparation des projets de loi de financement ayant occupé une large part des travaux préparatoires de la loi organique, votre rapporteur a jugé utile de préciser les étapes de l'élaboration du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale et d'apporter diverses précisions d'ordre méthodologique dans le cadre de cette première partie.

A. LA PROCEDURE EN AMONT : UNE NECESSAIRE PERIODE DE RODAGE

Le dépôt au Parlement du projet de loi de financement de la sécurité sociale est précédé d'un ensemble de travaux préparatoires mettant en jeu les différents acteurs du système de sécurité sociale.

1. La Conférence nationale de santé

Instituée par l'article premier de l'ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins et codifiée à l'article L. 766 du code de la santé publique, la Conférence nationale de santé constitue le premier temps fort de cette phase préparatoire à l'examen par le Parlement du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Comme le précise le rapport introductif à l'ordonnance précitée : « l'élaboration d'une véritable politique de santé doit éclairer les choix financiers essentiels qui relèvent désormais du Parlement. L'institution des conférences de santé réunies dans chaque région et au niveau national permettra de mieux évaluer les besoins sanitaires de la population et de hiérarchiser les priorités d'action. Sur la base de travaux scientifiques, elle ouvrira un large débat public et préparera l'intervention du législateur ».

Les travaux de la Conférence nationale sont en effet éclairés à la fois par ceux des conférences régionales de santés prévues par la même ordonnance dont les rapports lui sont directement transmis et par les analyses et les propositions du Haut Comité de la santé publique. On peut noter également qu'elle fait appel en tant que de besoin aux services, organismes et personnes compétents en matière de santé.

Votre commission relève que cette année, cette conférence de la santé s'est tenue (du 2 au 4 septembre) dans des conditions particulièrement précipitées puisque ses membres n'ont été désignés que deux jours avant la tenue de la séance inaugurale.

Toutefois, elle ne sous-estime pas les difficultés de la préparation d'une telle conférence réunie pour la première fois sans pouvoir bénéficier, de surcroît, des travaux des conférences régionales dont l'installation n'a pu être réalisée au préalable. Elle ne doute pas que l'an prochain le calendrier proposé sera moins « serré » et même que, comme l'a envisagé le ministre du Travail et des Affaires sociales, cette conférence puisse se tenir dès le début de l'été.

Elle note, par ailleurs, que les membres de la Conférence ont pu bénéficier d'un rapport du Haut Comité de la santé publique -qui depuis sa création en 1992 n'en avait remis qu'un seul (en 1994)- dressant un bilan de la situation sanitaire en France et formulant un certain nombre d'axes et de domaines d'action prioritaires qui sont développés dans le volet assurance maladie du présent rapport.

En rapport avec l'importance de son rôle dans la définition des objectifs de santé publique qui conditionnent eux-mêmes une large part du contenu du projet de loi de financement, la Conférence de la santé doit d'être mieux articulée avec le calendrier de préparation de ce texte.

En effet, cette conférence doit rester le lieu des propositions et des échanges en vue de la définition des objectifs que le Parlement est appelé à débattre.

Enfin, votre commission observe que ni la politique de la famille, ni la politique en faveur des personnes âgées ne bénéficient d'une procédure comparable. Certes, une conférence de la famille se tient régulièrement à l'instigation des associations familiales. De plus, dans le prolongement de la conférence de la famille du 6 mai dernier, cinq groupes de travail ont été mis en place et doivent remettre au Gouvernement avant la fin de l'année leurs conclusions destinées à accroître l'efficacité de la politique familiale.

Notons, également, dans ce sens, que le 29 octobre dernier le Président a annoncé que le Gouvernement veillerait à inclure dans le nombre de personnalités qualifiées siégeant au Conseil économique et social, des représentants des retraités. Toutefois, ces initiatives ne sont pas encore articulées avec le dispositif de la loi de financement de la sécurité sociale comme c'est le cas pour les professionnels et les acteurs du secteur de la santé.