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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997

 

2. Le rapport de la Cour des Comptes

La loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a prévu que « chaque année, la Cour des Comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale. Ce rapport présente, en outre, une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et fait une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance » (art. L.0. 132-3 du code des juridictions financières).

Ce rapport est joint au projet de loi de financement en vertu de l'article premier de cette loi organique (et du III de l'article L. 0111-4 du code de la sécurité sociale).

La révision constitutionnelle du 22 février 1996 a en effet donné à la Cour un rôle nouveau dans le cadre de la préparation et du contrôle de la mise en oeuvre des lois de financement de la sécurité sociale.

Dans son volumineux rapport rendu public le 23 septembre, la Cour des Comptes précise d'emblée que le rapport transmis a été achevé avant que la loi organique du 22 juillet 1996 soit entrée en vigueur.

Elle s'est donc efforcée d'actualiser ses constatations qui portent essentiellement sur les exercices 1994 et 1995. Le rapport 1996 comporte quatre parties :

- dans la première, sont décrites et évaluées les méthodes utilisées par l'administration pour prévoir l'évolution des recettes et des dépenses de la sécurité sociale. Elle analyse ensuite certains des dispositifs de maîtrise des dépenses de l'assurance maladie ;

- la deuxième partie est consacrée à l'analyse des comptes de la sécurité sociale, sous le double point de vue des méthodes comptables et des résultats ;

- la troisième partie présente une synthèse de l'activité des CODEC et les résultats d'enquêtes particulières qu'ils ont menées ;

- la quatrième partie est consacrée aux observations formulées par la Cour à la partie des contrôles qu'elle a effectués au cours des derniers mois et qu'il lui a paru opportun de porter à la connaissance du Parlement.

Le rapport insiste tout particulièrement sur la nécessité d'apporter davantage de clarté dans les comptes, les modalités de financement et le fonctionnement de la sécurité sociale. Cette exigence de clarté doit s'appliquer tant à la production de données chiffrées incontestables qu'aux relations entre l'État et la sécurité sociale, aux relations financières entre les régimes et aux systèmes d'évaluation des performances des organismes. Le rapport fournit ainsi de nombreux exemples des insuffisances, voire des aberrations, constatées dans ce domaine.

Il souligne par ailleurs la gravité des déficits enregistrés entre 1993 et 1995 en rappelant les trois causes identifiées de son rapport de 1994 : dérive structurelle tenant à l'évolution divergente en longue période des prestations et des cotisations, insuffisance des recettes liée à la conjoncture, interventions des pouvoirs publics. Face aux mesures annoncées en novembre 1995, le rapport souligne l'importance de deux conditions encore imparfaitement réalisées : l'existence de mécanismes efficaces de régulation des dépenses, une répartition plus juste des efforts et des avantages entre les diverses catégories d'assurés.

Le rapport relève qu'en général les mesures nouvelles présentées au Parlement ne sont pas assorties d'une évaluation suffisante de leur coût et de leurs effets, en prenant pour exemple la loi famille du 24 juillet 1994. Plus grave, il note que les structures de l'administration et les moyens mis à sa disposition ne lui permettent pas d'exercer efficacement le pilotage et le contrôle de l'action menée en vue d'assurer la cohérence des objectifs et des interventions, comme en témoignent les analyses sur les dispositifs d'aide à la garde et à l'accueil des jeunes enfants et sur les retraites des professions non salariées non agricoles.

La Cour des Comptes estime enfin que le redressement financier de la sécurité sociale suppose que les mécanismes de solidarité à la base de son organisation jouent de façon équitable. En effet, la solidarité ne doit pas seulement s'appliquer à des mouvements financiers - du type transferts de compensation entre régimes- mais également à la répartition des efforts et des avantages. A titre d'exemple, la Cour livre ainsi à une vue critique du régime de protection sociale des exploitants agricoles et des aides à l'accueil et à la garde des jeunes enfants.

En conclusion, le rapport souligne l'aspect nécessairement global de la réforme de la sécurité sociale qui va des domaines les plus techniques, comme la comptabilité, à ceux qui ont trait aux relations entre catégories sociales et professionnelles. Or cette immense entreprise repose sur un petit nombre de services de l'État dont les moyens sont souvent insuffisants.

Votre commission des Affaires sociales tient à souligner la qualité et la densité du document ainsi transmis aux Assemblées. Celui-ci constitue une véritable « mine d'informations », particulièrement éclairantes pour ses propres travaux préparatoires.

Le présent rapport tient d'ailleurs compte des données et observations fournies par la Cour sur lesquelles de nombreuses analyses concernent les différentes branches de la sécurité sociale -assurance maladie, famille, assurance vieillesse- s'appuient directement.

Elle manifeste également le souhait de travailler à l'avenir en amont, de manière plus directe encore, sur le fondement des dispositions de l'article 2 de la loi organique (ou L. 132-2-1 du code des juridictions financières) qui dispose : « La Cour des Comptes peut être saisie par la commission parlementaire compétente de toute question relative à l'application des lois de financement de la sécurité sociale et procède, dans ce cadre et à la demande de cette commission, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle ».

Un certain nombre des thèmes du prochain rapport de la Cour des comptes pourrait ainsi être défini selon cette procédure.