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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997

 

2. Une nouvelle étape dans la réforme du financement de la sécurité sociale.

Le présent projet de loi propose de franchir une nouvelle étape dans la substitution du financement par l'impôt et celui par les cotisations sociales, par le biais, certes, de la contribution sociale généralisée mais également, et ceci ne doit pas être minoré, par l'augmentation des taxes sur les alcools et les tabacs. C'est bien par rapport à cet ensemble que votre commission des Affaires sociales a mené sa réflexion sur ce sujet.

S'agissant du régime général, la progression du financement public apparaît encore plus nette. La contribution sociale généralisée a été instituée par la loi de finances n° 90-1168 du 29 décembre 1990 au taux de 1,1 %. Jusqu'au 1er janvier 1994, elle a été affectée au financement de la branche famille (CNAF) pour un montant qui est passé de 30 milliards en 1991 à 44,2 milliards en 1996.

A compter du 1er janvier 1994, son taux a été augmenté de 1,3 point et le produit correspondant à cette hausse a été affecté au financement des dépenses d'assurance vieillesse relevant de la solidarité nationale par le biais du FSV. Le produit de cette part de CSG est passé de 48,1 milliards en 1994 à environ 52,5 milliards en 1996.

Le régime actuel de la CSG a fait l'objet d'un certain nombre d'observations critiques de la part du Conseil des impôts dans son quatorzième rapport (1995).

Par ailleurs, la structure de financement de l'assurance maladie apparaît de plus en plus inadaptée. Ses ressources reposent encore, à titre quasiment exclusif, sur les cotisations sociales, contrairement à l'évolution amorcée dans les autres branches. Cette situation a plusieurs conséquences.

D'une part, on l'a rappelé, l'équilibre de cette branche est particulièrement dépendant de la conjoncture économique et de l'évolution de la masse salariale.

D'autre part, elle est source d'iniquité puisqu'à revenu égal et pour des prestations identiques, l'effort demandé aux assurés est très variable selon la structure de leurs revenus, les cotisations sociales ne pesant essentiellement que sur les revenus d'activité.

Or, comme l'a souligné le Conseil des impôts, la structure des revenus tend à évoluer au profit des revenus du patrimoine dont la part est passée de 7 % à plus de 11 % dans le revenu des ménages.

a) La nouvelle assiette de la CSG reste légèrement inférieure à celle de la CRDS

L'extension de l'assiette envisagée par le présent projet de loi tend à la rapprocher de celle de la CRDS instituée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 au profit de la CADES. Elle est mise en oeuvre par les articles 7 à 12 du projet de loi auxquels il vous est proposé de vous reporter.

Toutefois, son assiette reste légèrement en-deçà de celle du CRDS.

1 - Les revenus d'activité

L'élargissement porte en particulier sur les contributions patronales de retraite et de prévoyance complémentaire, les produits de la participation et des sommes versées au plan d'épargne d'entreprise. Il conduit à une identité d'assiette entre la CSG et la CRDS.

S'agissant de l'assujettissement des contributions patronales de retraite et de prévoyance, votre commission réitère les réserves qu'elle a déjà eu l'occasion d'exprimer sur l'accroissement des prélèvements les concernant. Si ces dernières peuvent conduire, dans certains cas, à une véritable évasion fiscale et sociale au profit de titulaires de revenus élevés, elles vont peser sur un mode de protection sociale original dont le développement risque d'être, à l'avenir, fortement freiné. Comme pour la CRDS, la taxation des contributions visées soulève des difficultés pratiques indéniables en particulier pour les plus petites entreprises disproportionnées par rapport aux sommes en cause.

Et sur les produits de la participation et des sommes versées dans les plans d'épargne d'entreprise, on notera qu'ils seront désormais précomptés à la fois « à l'entrée » dans les dispositifs et « à la sortie » sur les produits qui en seront issus.

Votre commission rappelle que, jusqu'à une période récente, la participation et l'épargne salariale ont été considérées comme des dispositifs à encourager, bénéficiant de régimes fiscaux et sociaux dérogatoires en droit commun des revenus salariaux. En contrepartie, les sommes étaient bloquées pendant cinq ans. Il s'agissait d'ancrer ces dispositifs dans nos pratiques d'entreprise et de donner un fondement à la participation des salariés à la gestion des entreprises.

Or, ce dispositif est en train de perdre sa spécificité par alignement progressif de son régime d'imposition fiscale et sociale sur les revenus salariaux, ce qui risque de freiner le processus de participation à la gestion qui a déjà bien du mal à se mettre en place.

Il convient de souligner également que 75 % de l'épargne salariale sont répartis sur des comptes inférieurs ou égaux à 21.000 F et apparaissent ainsi beaucoup plus « populaires » que le livret A qui, lui, n'est pas assujetti.

Quant aux rémunérations des travailleurs frontaliers, le débat à l'Assemblée nationale a montré la sensibilité de ce sujet et a conduit, compte tenu de la spécificité de cette population, à retenir une solution que votre commission approuve.

2 - Les revenus de remplacement

On notera pour ces derniers que l'élargissement de l'assiette de la CSG reste en-deçà de l'assiette de la CRDS notamment en matière d'aides personnelles au logement et de prestations familiales.

Surtout, s'agissant des pensions de retraite et d'invalidité, le texte du projet de loi déconnecte l'assujettissement à la CSG de celui de l'impôt sur le revenu. Il transpose ainsi à la CSG les règles en vigueur pour l'exonération de taxe d'habitation des personnes âgées de plus de 60 ans, veuves ou invalides prévues par l'article 1417 du code général des impôts. Celui-ci permet de calculer la CSG sur un revenu constitué pour l'essentiel, avant imputation des réductions d'impôt et avoirs fiscaux.

Il vise à soumettre à la CSG un certain nombre de bénéficiaires de ces pensions qui actuellement ne sont pas redevables de l'impôt sur le revenu et qui se trouveront néanmoins assujettis à la CSG dès lors que leur cotisation d'impôt sur le revenu, recalculée selon les règles de l'article 1417 du code général des impôts, sera supérieure au seuil de mise en recouvrement.

Toutefois, le projet de loi de finances pour 1997 prévoit également de modifier la rédaction de l'article 1417 du code général des impôts, ce qui conduit à faire mention dans le présent projet de loi de la rédaction en vigueur jusqu'au 1er janvier 1997.

Ceci montre les difficultés et la complexité du dispositif ainsi mis en place.

3 - Sur les autres revenus

Comme lors de l'introduction de la CRDS, votre commission approuve globalement l'élargissement de l'assiette de la CSG aux revenus du patrimoine et de l'épargne dès lors que demeureront exonérés les produits de « l'épargne populaire » : livrets A des caisses d'épargne, des CODEVI, des livrets d'épargne populaire et des livrets « jeunes ».

Elle relève que le Gouvernement n'a pas étendu l'assiette de la CSG aux ventes de métaux précieux, de bijoux et d'objets d'art, de collection ou d'antiquité comme pour la CRDS.

En ce qui concerne les jeux d'argent, votre commission considère que, comme l'a rappelé M. Charles de Courson à l'Assemblée nationale, au taux de 3,4 %, le rendement initial de la contribution sur les jeux sera au total d'environ 1,27 milliard à raison de 330 millions pour la Française des jeux, 420 millions pour le pari mutuel, 520 millions pour les casinos.

Après examen de ce texte à l'Assemblée nationale, ce rendement a été réduit de 300 millions de francs.

Votre commission relève que la disparité d'assiette, même limitée, entre la CSG et la CRDS ne va pas dans le sens d'une simplification des formalités de précomptes à la charge des organismes employeurs gestionnaires de cette prestation. En particulier, elle ne contribue pas à la simplification de la fiche de paie tant réclamée par les organismes et notamment les PME.

b) La déductibilité de la CSG maladie appelle des réserves

Le principe de la déductibilité de la part de la CSG affectée aux régimes obligatoires d'assurance maladie est annoncé dans le rapport annexé au présent projet de loi. Il est précisé en outre que la disposition sera introduite dans la loi de finances pour 1997 alors que la part affectée à la branche famille (1,1 point) et celle affectée au FSV (1,3 point) demeureraient non déductibles. Le coût de cette mesure avoisine 7 milliards.

Votre commission exprime quelques réserves sur cette disposition tant pour des raisons de principe que pour des considérations d'ordre pratique.

Sur le plan des principes, elle observe que :

- la CSG est une recette de nature fiscale12(*) comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel par sa décision du 28 décembre 1990 et les impôts ne sont pas déductibles. Le fait que la CSG se substitue en l'espèce à une partie de la cotisation d'assurance maladie ne modifie en rien sa nature juridique. Admettre la déductibilité de la CSG, c'est introduire une disparité de régimes qui juridiquement ne présente aucun fondement et en fait qu'accroître la confusion des règles législatives notamment au regard des deux autres CSG (famille et vieillesse) précédemment mises en place ;

- la déductibilité de la CSG apparaît, en outre, contraire à l'équité et à la justice sociale : elle procure en effet un avantage d'autant plus important que le revenu est élevé et la famille peu nombreuse. Ainsi, comme le note le rapport du Conseil des impôts précité, un ouvrier gagnerait en moyenne 4 fois moins à la déductibilité de la CSG actuelle (2,4 points) qu'un cadre supérieur en raison du taux marginal de l'imposition qui croît avec le revenu.

Elle est également défavorable aux familles puisque l'avantage quelle procure est d'autant plus grand que le nombre de parts du quotient familial est réduit. En perdant son caractère d'impôt proportionnel, la CSG perd également le caractère d'imposition de solidarité qui la caractérise et qui a été consacré par sa codification dans le code de la sécurité sociale en 1993.

D'un point de vue pratique, la déductibilité appelle également des réserves :

- à l'évidence, la multiplication des régimes applicables à des contributions de nature comparable telles que la CSG et le CRDS rend matériellement plus complexe les opérations de précompte à la charge des organismes qui en sont chargés. Mais lorsque la disparité résulte d'une même contribution, la complexité et l'incompréhension qui en résultent pour nos concitoyens ne peuvent qu'être dénoncées ;

- cette disposition sera en outre particulièrement délicate à mettre en oeuvre pour la contribution sur les revenus du patrimoine. La CSG payée en 1997 portera sur les revenus du patrimoine de 1996 mais ne sera déductible du revenu imposable qu'en 1998. En outre, la fraction déductible de la CSG devra venir en déduction du revenu imposable net global en distinguant les revenus relevant du barème progressif et ceux soumis au taux proportionnel comme les plus-values...

c) Les modalités de la substitution de la CSG à la cotisation maladie doivent être équitables

L'opération de substitution de la CSG à la cotisation maladie se décompose en deux volets :

- d'une part, une augmentation de 1 point du taux de la CSG qui portera le taux global de cette contribution à 34 %. La majoration d'un point de CSG déductible procurera 44,3 milliards de francs de recettes supplémentaires. Le rendement total de la CSG sera ainsi porté de 96 milliards à 150 milliards ;

- d'autre part, une baisse d'1,3 point de cotisation maladie qui sera compensée pour chaque régime obligatoire d'assurance maladie.

Votre commission approuve la mesure de substitution ainsi mise en oeuvre. Elle s'inscrit dans la réforme plus générale du financement de la sécurité sociale initiée notamment en 1991 avec la branche famille (avec le financement par le CSG puis l'allégement des taux de cotisations sociales sur les bas salaires compensé par l'État) puis avec la branche vieillesse avec l'instauration du FSV en 1993.

Elle s'interroge néanmoins sur le mécanisme de compensation des allégements de cotisations d'assurance maladie :

1°) Il convient de souligner qu'un point de CSG ayant un rendement inférieur à 1,3 point de cotisation maladie (44,2 milliards contre 45,9 milliards) la substitution se serait révélée défavorable (perte de 1,7 milliard) si une recette nouvelle n'était venue compléter la CSG « maladie » : l'affectation d'une partie des droits sur les alcools prélevés jusqu'ici au profit du FSV d'un montant de 5,3 milliards de francs.

Sur ce montant de 5,3 milliards de francs, ramené à 4,65 milliards à l'Assemblée nationale13(*), 1,7 milliard seront directement affectés à la compensation des pertes subies par les régimes du fait de la baisse de leurs cotisations.

La répartition des 3,6 milliards restants devrait théoriquement bénéficier prioritairement à la CANAM et à la CNAMTS puis aux autres régimes présentant un déficit comptable.

En réalité, les simulations réalisées par le ministère et qui figurent dans le rapport de M. Bruno Bourg-Broc, rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, révèlent que seuls la CANAM et la CNAMTS en bénéficieront à hauteur respectivement de 800 millions et 2,8 milliards de francs. Il faut noter que pour la CANAM, les 800 millions prévus correspondent exactement au manque à gagner résultant de l'opération de substitution.

2°) Certaines modalités de substitution mériteraient d'être adaptées à la situation des régimes concernés.

Ainsi pour la CANAM, la répartition de la CSG pourrait être opérée plus équitablement :

- en déplafonnement de 9 points de 5 à 6 fois le plafond de la sécurité sociale ;

- en abaissant corrélativement le seuil de la cotisation de 40 % à 35 % du plafond de la sécurité sociale. Il convient de rappeler que cette cotisation minimale est actuellement d'un montant d'environ 8.400 F pour des revenus inférieurs et égaux à 65.000 F (l'équivalent de 40 % du plafond annuel en vigueur au 1er juillet de l'année considérée).

Le manque à gagner pour la CANAM serait de 400 millions de francs qui pourrait être financé par une part supplémentaire de C3S ou par la seconde répartition prévue par le 2° de l'article L. 139-2 nouveau du code de la sécurité sociale.

3°) L'écart entre le rendement prévu initialement et celui résultant de l'examen par l'Assemblée nationale pèsera sur l'équilibre des régimes à hauteur de 950 millions de francs (650 millions au titre des alcools, 300 au titre de la CSG sur les jeux).

* 12 Plus précisément une imposition de toute nature au sens de l'article 34 de la Constitution.

* 13 Le coût des amendements sur les alcools est estimé à 650 millions de francs.