N° 86
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996. |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur
général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 1
AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION
:
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Rapporteur spécial : M. Jacques CHAUMONT
(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0 ème législ.) : 2993, 3030 à 3035 et T.A.590.
Sénat : 85 (1996-1997).
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Lois de finances.
PRINCIPALES OBSERVATIONS
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1. Des activités régaliennes soumises à la plus grande rigueur Le Ministère des Affaires Étrangères a la responsabilité de la politique extérieure de la France et la mission d'assurer son rayonnement dans le monde. Cette activité est au coeur des missions régaliennes de l'État : elle ne peut être sous-traitée ni, a fortiori, privatisée. C'est pourquoi il est regrettable de voir ce budget soumis à la plus extrême rigueur. S'il est naturellement nécessaire de rechercher des économies dans le contexte actuel difficile des finances publiques, les réductions de crédits effectuées ne doivent pas entraver le bon fonctionnement des missions essentielles de l'État. Les efforts faits cette année par le ministère des affaires étrangères, à la suite des économies déjà réalisées au cours des exercices passés, ne pourront être reconduits à l'avenir sans entraîner une véritable remise en cause des actions du ministère. 2. Un budget « opérationnel » réduit au minimum Parmi les crédits des affaires étrangères, dont l'essentiel concerne des dépenses de fonctionnement, la part réservée aux actions de coopération culturelle et de développement est limitée. Elle représente environ 20 % du budget, soit un peu plus de 3 milliards de francs. Or, au cours des derniers exercices, cette partie « opérationnelle » des crédits a été systématiquement réduite alors que le budget global du ministère des affaires étrangères progressait ou restait stable. Ainsi, ce sont les dépenses d'intervention du ministère qui, à titre principal, ont fait les frais de la rigueur budgétaire de ces dernières années. |
Évolution des crédits des affaires étrangères
(en milliards de francs)
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1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
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Budget global |
14,09 |
14,92 |
14,69 |
15,14 |
15,13 |
14,44 |
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Budget « opérationnel » d'action culturelle et du développement |
3,34 |
3,53 |
3,16 |
3,33 |
3,13 |
3,03 |
3. L'urgence d'une réflexion à long terme
La volonté de maîtriser les finances publiques s'inscrivant dans la durée, il apparaît avec évidence que d'autres efforts seront nécessaires, ce qui rend urgent de mener rapidement une réflexion approfondie sur l'adaptation des moyens aux missions de l'État, en particulier dans le domaine de la politique extérieure.
Plusieurs actions pourraient être étudiées et notamment :
• l'adaptation du réseau des
postes français à l'étranger
- nous avons le
réseau diplomatique et consulaire le plus vaste du monde : faut-il
maintenir tous les postes consulaires actuellement ouverts, en particulier dans
les pays d'Europe ? Jusqu'où peut-on aller dans le regroupement des
consulats et des postes d'expansion économique ? Comment harmoniser
les efforts entre les postes d'expansion économique et les chambres de
commerce et d'industrie ? Est-il nécessaire d'engager de
coûteux travaux de construction d'une chancellerie à Berlin avec
les progrès de l'Union européenne ?
• le rôle d'une ambassade dans 15
ou 20 ans,
au regard notamment des zones géographiques
d'implantation : Europe, autres pays industrialisés, Afrique, Asie,
Amérique latine. Quelle sera l'utilité de disposer d'ambassades
dans les pays de l'Union européenne dans 15 ou 20 ans ?
• les interventions prioritaires pour
développer la présence française à
l'étranger :
certaines régions du monde
connaîtront durablement une croissance plus forte que la France et ses
voisins européens. Il est important d'y encourager la présence
française et, pour cela, une analyse des moyens à mettre en
oeuvre est nécessaire : écoles et lycées
français, soutien des PME dans leur recherche de marchés
étrangers, etc.
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4. Se donner les moyens d'être plus présents en Asie Le continent asiatique, et en particulier les pays d'Asie du Sud Est, ont été définis comme la nouvelle frontière de notre politique extérieure par le Gouvernement et par le Président de la République. La présence française y est encore trop faible alors que les marchés de ces pays recèlent de grandes possibilités que les entreprises françaises doivent pouvoir exploiter. Pour remplir cet objectif, votre rapporteur estime que l'action menée par la France dans cette région du monde est encore trop timide. Il conviendrait en effet : - pour les Français expatriés, de renforcer le réseau des établissements scolaires (les écoles ou lycées de Bangkok, Singapour, Djakarta et Kuala-Lumpur ont soit une trop faible capacité d'accueil ou sont inadaptés aux besoins de la communauté française, soit nécessitent des travaux importants) ; - d'avoir une véritable politique d'accueil des étudiants asiatiques en France (le « marché » de l'enseignement supérieur des étudiants asiatiques est aujourd'hui récupéré par l'Australie qui a créé les infrastructures et les conditions d'accueil adaptées) ; - de repenser la politique audiovisuelle française en direction de ces pays où les traditions, goûts et centres d'intérêt particuliers rendent la programmation actuelle peu attractive ; - de renforcer les moyens de l'ambassade de France à Pékin pour tenir compte de l'évolution économique et de l'ouverture politique du pays ; - d'avoir une présence économique plus active en Inde, le deuxième pays au monde par sa population et qui, malgré des tensions conjoncturelles avec la France, s'engage dans la voie d'un véritable développement. |
CHAPITRE PREMIER : L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 1997
Le budget des affaires étrangères pour 1997 s'élève, en crédits de paiement, à 14,44 milliards de francs, en diminution de près de 4 % par rapport aux crédits votés pour 1996.
Les autorisations de programme demandées atteignent 260 millions de francs, en diminution de 14,9 % par rapport aux autorisations votées pour 1996.
Comme les années précédentes, le budget des affaires étrangères connaît une évolution spontanée due à l'effet « change-prix ». Pour 1997, les mesures d'ajustement liées à cet effet sont évaluées à + 116 millions de francs.
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L'effet change-prix en 1997 Une part importante des dépenses du ministère des affaires étrangères est soit réglée en devises, soit consacrée à des rémunérations de personnel en service à l'étranger. La gestion de ce budget est donc soumise conjointement à la variabilité des taux de change et à l'évolution des prix dans les différents États où le ministère intervient. Le problème est de conserver le même pouvoir d'achat à des crédits marqués par cette double variabilité entre la période d'élaboration du budget et celle de son exécution. Or, depuis plusieurs années, les effets « change nominal » par pays combinés aux effets différentiels de prix sont défavorables au budget du ministère des affaires étrangères. En effet, la dérive des prix est plus forte à l'étranger qu'en France où l'on constate l'un des taux d'inflation les plus faibles du monde. En 1997, les pertes à prévoir s'élèvent à 116 millions de francs repartis entre :
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I. PRÉSENTATION PAR TITRE
Le tableau ci-après fournit le détail de l'évolution du budget des affaires étrangères par titre.
(en millions de francs)
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Budget voté pour 1996 |
Crédits demandés pour 1997 |
Évolution en % |
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Dépenses ordinaires Titre III - Moyens des services Titre IV - Interventions publiques Total dépenses ordinaires Dépenses en capital (crédits de paiement) Titre V - Investissements exécutés par l'État Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État Total dépenses en capital |
7.205,1 7.488,1 14.693,2 280,0 60,6 340,6 |
7.107,6 7.040,2 14.147,8 270,0 2,0 290,0 |
- 1,3 - 6,0 - 3,7 - 3,6 - 67,0 - 14,9 |
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Total |
15.033,8 |
14.437,8 |
-3,96 |
Tous les titres du budget sont en diminution, marquant ainsi la grande rigueur appliquée aux crédits des affaires étrangères en 1997.
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MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE Majoration des crédits à titre non reconductible : 10,59 millions de francs dont : 9.965 millions de francs sur le chapitre 42-10 « Action culturelle et aide au développement » 0,625 million de francs sur le chapitre 42-37 « Interventions de politique internationale » |
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires accusent une baisse de 3,7 %, les dépenses d'intervention étant plus fortement réduites que les moyens des services.
Ainsi, avec une dotation de 7,11 milliards de francs, les crédits du titre III subissent une diminution, de seulement 1,3 %.
Celle-ci résulte de nombreuses mesures d'économies :
• consolidation de la régulation
budgétaire arrêtée pour 1996 : 112,4 millions de
francs.
• mesures d'économies spécifiques
complémentaires : 5,3 millions de francs (réduction de 1,75
million des dépenses relatives aux indemnités pour
sujétions spéciales des services à l'étranger,
diminution de 0,25 million des dépenses relatives aux cantines,
ajustement de la subvention à l'OFPRA à hauteur de 3 millions,
réduction de 15 % des dépenses de fonctionnement du Haut
Conseil de la Francophonie, soit 0,3 million).
• non reconduction de 20,2 millions de francs au
titre des dépenses d'informatique et de télématique.
• poursuite de l'application du schéma
d'adaptation des réseaux, dont la 4
ème
tranche
comporte la
suppression de 119 emplois,
soit une
économie de 45,9 millions de francs.
Certaines ouvertures de crédits viennent néanmoins compenser ces mesures d'économies :
• diverses mesures d'ajustement des charges de
personnel (extension en année pleine de la 7ème tranche
d'application du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la
fonction publique : 2,8 millions, ajustement des crédits de charges
sociales : 3,6 millions, ajustement des crédits d'indemnité
de l'administration centrale : 1.5 million).
• poursuite de l'application du schéma
d'adaptation des réseaux avec un ajustement de 9 millions des
crédits de rémunération des auxiliaires locaux qui
permettront de procéder à environ 60 recrutements, la
création de 10 emplois d'encadrement (3 secrétaires adjoints des
affaires étrangères. 3 secrétaires administratifs, 4
secrétaires de chancellerie), des mesures en faveur du fonctionnement
des agences consulaires (0,85 million), des dépenses d'informatique et
de télématique (4 millions) et des frais de correspondance (1
million), enfin la poursuite de la réforme du statut des chiffreurs et
de certains emplois techniques,
• charge nouvelle pour l'approvisionnement
auprès de l'Imprimerie nationale de vignettes infalsifiables au titre de
la délivrance des visas à l'étranger, soit 13,27 millions
de francs,
• nouvelles prestations relatives au standard
téléphonique de l'administration centrale : 9,45 millions de
francs.
Les crédits d'interventions du titre IV sont en diminution de 6 % en 1997 et atteignent 7,04 milliards de francs.
L'essentiel de cette diminution résulte de l'ajustement négatif de 230 millions de francs des crédits de participation obligatoire de la France à des dépenses internationales, en raison de l'arrêt du financement des forces de maintien de la paix des Nations unies en ex-Yougoslavie.
S'y ajoutent, au titre des économies :
• la consolidation de la régulation
budgétaire arrêtée en 1996 : 207,2 millions de
francs.
• une économie complémentaire de
37,4 millions sur les crédits d'action culturelle et d'aide au
développement,
• la baisse de 33,8 millions de francs des
contributions obligatoires de la France à des organisations à
vocation scientifique,
• une diminution de 5,9 millions de francs de
l'assistance aux Français à l'étranger et aux
réfugiés étrangers en France,
• la non reconduction de 21,2 millions de francs
de crédits ouverts par amendements parlementaires.
En contrepartie, il est prévu :
• un ajustement de 55,6 millions de
crédits d'action audiovisuelle extérieure pour, notamment,
permettre une augmentation de la subvention à Radio France
Internationale afin de rééquilibrer sa trésorerie,
• une ouverture de 7,6 millions pour la
couverture sociale des volontaires de coopération technique des ONG,
conformément au décret du 30 janvier 1995.