II. APPRÉCIATIONS
Le budget annexe de l'aviation civile a suscité au cours du temps de plus en plus de réserves qui se sont traduites par une succession de contentieux qu'une meilleure écoute des observations de la Cour des Comptes et du Parlement aurait peut-être permis de prévenir.
La très forte croissance du BAAC qui, depuis sa création a enregistré une augmentation de ses dépenses de 34,1 %, s'est produite dans le contexte d'un accroissement des difficultés traversées par ses "clients". Cela a engendré incompréhension et frustrations.
L'amalgame dans une même structure budgétaire de missions diverses dans leur nature dont les unes correspondent bien à ce pourquoi la formule du budget annexe fut inventée alors que d'autres, de nature régalienne, ne se trouvent rattachées au BAAC que pour des motifs contestables d'opportunité administrative n'a cessé de nourrir des suspicions.
L'exigence d'une meilleure maîtrise financière du budget annexe de l'aviation civile a constamment été rappelée par les rapporteurs successifs de la commission. Elle continue à l'évidence de s'imposer.
Quant à l'exigence de clarification financière, si elle continue à se manifester, votre rapporteur ne peut que se féliciter que l'amendement présenté par lui au nom de la commission des Finances et voté par le Sénat au cours du débat sur le projet de loi de finances pour 1996, devenu article 99 de ladite loi de finances puisse contribuer à la satisfaire même partiellement.
A. UN BESOIN DE CLARIFICATION FINANCIÈRE
Le BAAC regroupe les moyens financiers affectés à deux types de missions :
• des missions de prestations de services qui peuvent
donner lieu à paiement d'un prix ;
• des missions d'intérêt
général dont le financement doit être trouvé dans
des ressources annexes et ne sauraient en tout état de cause être
financées au moyen de redevances.
a) L'existence de ces deux types de missions dans le budget annexe de l'aviation civile pose d'abord le problème de la justification du recours à la formule du budget annexe pour retracer les opérations financières d'un certain nombre d'entre elles : les missions d'intérêt général.
L'article 20 de l'ordonnance 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances dispose :
"Les opérations financières des services de l'État que la loi n'a pas doté de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes".
S'il est bien vrai que l'activité de la D.G.A.C. consiste essentiellement à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, il n'en reste pas moins que le découpage du budget annexe de la navigation aérienne correspondait mieux à la vocation de la formule du budget annexe.
De plus, l'accroissement observé et prévisible - v . infra- des dépenses d'intérêt général financées par le BAAC et de leur part dans ce budget altère la justification juridique du recours à la formule du budget annexe pour en retracer les opérations financières.
b) La coexistence des deux types de missions n'a cessé de nourrir des suspicions sur d'éventuels transferts de financement entre elles.
Deux questions distinctes mais liées ont pu être identifiées :
- Le montant des redevances de navigation aérienne trouve-t-il une contrepartie directe et proportionnelle dans les prestations fournies ?
- Les redevances ne sont-elles pas utilisées pour financer des missions d'intérêt général ?
La Cour des Comptes a pu observer que "la formule du BAAC, budget annexe "élargi" englobant d'autres tâches de nature régalienne antérieurement prises en compte dans le cadre du budget général de l'État, s'est effectuée dans des conditions qui ne respectent pas l'obligation de n'affecter le produit des redevances perçues qu'au seul financement des services rendus".
Il en allait ainsi des dépenses de contrôle technique.
L'arrêt du 10 février 1995 sur la redevance de contrôle technique
Par un arrêt du 10 février 1995, le Conseil d'État a considéré que les dépenses de contrôle technique étaient des dépenses liées à une mission de service public d'intérêt général. Il en a conclu qu'elles ne pouvaient être financées par des redevances pour service rendu.
Le sens de l'arrêt du Conseil d'État est dépourvu d'ambiguïté : les misions exercées par la D.G.A.C. au service de l'intérêt public ne sauraient être financées par redevances.
Sans préjuger des solutions juridictionnelles qui n'ont pas été sollicitées à ce jour, il est loisible de penser que cette règle trouve à s'appliquer dans d'autres domaines d'activité de la D.G.A.C. et, en particulier, dans l'un, dont le développement pourrait s'accélérer à l'avenir, la sûreté
- v . infra-.
La question du niveau pris par les redevances légalement instituées se pose également de manière récurrente.
La jurisprudence du Conseil d'État est là aussi venue rappeler quelques exigences : les redevances doivent trouver une contrepartie directe et proportionnelle dans les prestations fournies.
L'arrêt du 11 février 1995 sur la RSCTA
Rendu par le Section du Contentieux du Conseil d'État à la demande de la Chambre Syndicale du Transport Aérien, un arrêt du 10 février 1995 a annulé l'arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre des transports daté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.
Les motifs retenus par le Conseil ont été les suivants :
Le premier, technique, a consisté à reprocher aux auteurs de l'arrêté de n'avoir pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne rendus donnaient lieu à rémunération en considération du seuil d'activité des bases aéroportuaires. En somme, l'administration se serait affranchie d'exercer son pouvoir d'appréciation qui est aussi, en droit public français, un devoir.
Le second a consisté à estimer qu'en imputant de façon forfaitaire une partie de l'ensemble des coûts supportés par la D.G.A.C. comme des coûts générés par le contrôle d'approche, l'administration n'étant pas en mesure de justifier que la fraction des coûts ainsi imputée correspondait bien à des charges auxquelles l'expose ledit contrôle.
La Cour des Comptes dans son rapport de 1994 a eu l'occasion d'observer que :
"L'addition des dotations des articles intitulés "direction de la navigation aérienne" répartis dans différents chapitres du budget annexe ne permet pas d'établir le coût global des services de la navigation aérienne..."
Le Parlement a su réagir .
C'est à l'initiative de la commission des Finances du Sénat qu'a été voté l'article 99 de la loi de finances pour 1996 prescrivant que soit remis chaque année au Parlement un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers par la direction générale et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumées par elle".
Rappel des principales observations des différents rapports de la commission des Finances du Sénat sur la proportionnalité du tarif des redevances aux coûts occasionnés par des usagers
"Une série de coûts considérés par la direction générale de l'aviation civile comme imputables aux usagers de la navigation aérienne suscite des interrogations.
Il en va ainsi des crédits destinés à rémunérer les prestations de services d'organismes extérieurs.
La convention encadrant les relations entre la DNA et l'OFAC suisse a été dénoncée.
Mais la contribution française dans le projet de budget, justifiée en principe par les missions de contrôle aérien effectuées par la partie suisse à partir de Genève sur une partie de l'espace aérien français, pose problème.
En effet, il semble que l'OFAC suisse ait pris l'habitude de facturer à la DNA des coûts non réellement imputables à sa mission de contrôle de l'espace aérien français.
En outre, l'obligation où se trouve l'organisation suisse d'amortir ses coûts fixes sur un nombre restreint de mouvements aériens conduirait Swisscontrol à pratiquer des tarifs plus élevés qu'en France.
La DNA chiffre l'économie réalisable du fait d'une réorganisation des relations franco-suisses à 100 millions de francs.
Si l'argumentaire de la DNA devait être tenu pour justifié, il y a lieu d'observer qu'en intégrant dans les coûts imputables aux usagers la dépense résultant de ses relations avec l'OFAC, la DNA surestime les charges à imputer aux usagers.
La contribution de la France à Eurocontrol amène la France à être le premier contributeur à cette organisation avec l'apport de 26,4 % de l'ensemble des contributions des États membres. Elle est suivie par l'Allemagne (23,7 %) et le Royaume-Uni (20,8 %). Le quatrième contributeur, la Belgique, ne verse que 4,3 % du montant global des contributions nationales.
L'intégration de la totalité de la contribution française à Eurocontrol dans les coûts du service de navigation aérienne n'apparaît conforme ni à la jurisprudence du Conseil d'État, ni aux recommandations de l'OACI.
Une proportion importante des dépenses d'Eurocontrol ne rend aucun service actuel aux usagers du contrôle aérien.
En outre, une partie de la contribution française sert à financer des services rendus, en particulier, à deux États membres de la commission européenne de l'aviation civile- CEAC - très actifs dans le domaine aérien : l'Espagne et l'Italie. Ces derniers, en s'abstenant d'adhérer à Eurocontrol ont adopté une attitude de "passager clandestin", qui leur a permis d'économiser des efforts financiers reportés sur les membres d'Eurocontrol.
Quelques évaluations doivent être citées.
L'adhésion de l'Espagne, l'Italie et la Slovénie allégerait la contribution française de 64 millions de francs tandis que celle des États de la CEAC se traduirait par une économie de 94 millions de francs. Quant à elle, la participation de l'ensemble des États de la CEAC au financement de la CFMU et d'EATCHIP - les deux programmes phares d'Eurocontrol - diminuerait notre contribution de 84 millions de francs.
Les relations entre la DNA et Météo France sont précisées par une convention du 24 mai 1994. Mais les conditions d'application de celle-ci ne paraissent pas satisfaisantes ainsi qu'en témoignent les contestations auxquelles ont donné lieu la mise au point du protocole financier pour 1995. Malgré cela, la contribution à Météo France est majorée de 14,7 millions de francs dans le projet de budget.
Le directeur de la Navigation Aérienne estimait la surévaluation des coûts opérés par Météo France à environ 30 millions de francs en 1995. Pour cela, il se fondait sur :
- une surestimation par Météo France de ses coûts d'investissements, les amortissements dépassant de 200 millions de francs leur valeur réelle et sur une valeur excessive du ratio imputé à ce titre aux usagers aéronautiques (32 %) ;
- sur la prise en compte de coûts au titre de satellites non encore en service opérationnel et sur une surévaluation du ratio imputé à ce titre aux usagers aéronautiques ;
- enfin, sur une sous-estimation des coûts de fourniture d'informations météorologiques aux vols VFR qui ne sont pas assujettis aux redevances de navigation aérienne et doivent ainsi prendre en charge l'intégralité des prestations qui leur sont fournies.
Enfin, une partie non négligeable des redevances sert à financer des études et équipements qui, par nature, ne rendent pas de service immédiat aux usagers de la navigation aérienne.
La question de savoir si cette situation est conforme à la légalité ne peut être tranchée aisément car s'il est bien vrai que le Conseil Constitutionnel a donné des
dépenses pouvant être considérées comme rendant un service aux usagers des services dont les opérations financières sont regroupées dans un budget annexe, une définition extensive à propos du budget annexe des postes et télécommunications dans sa décision sur la loi de finances pour 1985, l'appréciation du Conseil d'État est beaucoup plus restrictive.
Il faut d'ailleurs noter qu'au-delà de ces problèmes juridiques, l'attitude des usagers de la navigation aérienne - qui n'est certainement pas sans liens avec la fragilité juridique de l'ensemble du financement du BAAC - est une source de difficultés pratiques considérables pour le système des redevances qui est, en permanence, contesté...
En témoignent encore le refus de certains usagers de s'acquitter des redevances de navigation aérienne, refus d'ailleurs plus déterminé lorsqu'il s'agit de perceptions nationales (redevances d'approche) que lorsqu'il s'agit de redevances perçues par Eurocontrol (redevances de route) et qui a, par ailleurs, pour conséquence de créer des situations intolérables de distorsion de concurrence entre compagnies aériennes".
Synthèse du rapport remis au Parlement en application de l'article 99 de la loi de Finances pour 1996
La comptabilité analytique de la DGAC consiste à calculer les coûts de revient des treize missions de la DGAC.
Ces coûts de revient résultent :
- de charges incorporables qui comprennent l'ensemble des charges figurant à la section exploitation du budget annexe à l'exception des charges financières et de la dotation aux amortissements et aux provisions ;
- de charges calculées qui comprennent l'amortissement des immobilisations une fois l'installation mise en service et les charges d'intérêt sur immobilisations calculées à partir d'un taux d'intérêt 1 appliqué à tous les capitaux investis en immobilisations quel que soit leur mode de financement ;
- de l'imputation à la mission des charges d'administration générale qui peuvent lui être imputées en fonction de clés de répartition différentes.
L'assiette des redevances de la navigation aérienne est composée des coûts totaux nets des prestations de la navigation aérienne.
Le coût total brut des prestations s'obtient en additionnant aux coûts de revient :
- la contribution de différentes missions de la DGAC (formation aéronautique, outre-mer) à la mission "navigation aérienne" ;
- la participation d'organismes extérieurs aux prestations de la navigation aérienne ;
- les charges supplémentaires résultant de la prise en compte des créances impayées et les intérêts sur fonds de roulement.
Pour fixer le coût total net des prestations de la navigation aérienne, on tient compte ;
- des recettes accessoires de la navigation aérienne retranchées de l'assiette des redevances ;
1) Le taux d'intérêt choisi est celui des emprunts en cours contractés par la DGAC.
- de l'écart entre les coûts réellement constatés et les produits encaissés qui, lorsque ceux-ci sont supérieurs aux premiers, est retiré de l'assiette des redevances après un délai de deux ans (le mécanisme correcteur) ;
- du coût des services rendus aux bénéficiaires d'exemptions et exonérations de redevances qui est également retranché de l'assiette des redevances.
L'application de ces principes pour 1997 conduit aux résultats suivants :
(en millions de francs)
|
Coûts |
1997 |
|
Charges incorporables Coûts calculés Coûts supplétifs Assiette totale Recettes accessoires Mécanisme correcteur Exemption et exonération Assiette réduite (facturée) |
4.715 1.397 310 6.422 -11 -47 -628 5.736 |
Il faut d'emblée saluer les efforts entrepris par la DGAC pour se conformer au souhait du Parlement. Ils répondent largement au souci de transparence manifesté par lui au service de relations sinon apaisées au moins sincères entre l'administration et ceux à qui elle rend de très bons services.
Mais il ne faut pas dissimuler que le rapport examiné ne manque pas de confirmer quelques inquiétudes déjà exprimées.
Première observation
La construction d'une comptabilité analytique n'est pas un exercice purement mécanique susceptible d'aboutir à une vérité arithmétiquement incontestable. En revanche, les erreurs manifestes peuvent être repérées et l'évolution des résultats de l'exercice au cours du temps permettra de mettre en valeur des comparaisons utiles.
Deuxième observation
Les coûts des vols exemptés ou exonérés représentent une proportion significative -9,8 %- des coûts de navigation aérienne. Un examen rigoureux des cas d'exemption ou d'exonération s'impose car si ces coûts sont retranchés de l'assiette des redevances de navigation aérienne, comme c'est normal, ils ne sont pas pour autant "gratuits" et doivent être financés par ailleurs.
Troisième observation
La cohérence entre certains principes faisant l'objet de simples recommandations édictées par des organismes internationaux (l'OACI et Eurocontrol principalement) et nos propres règles de droit ne va pas toujours de soi.
Quelques exemples peuvent être cités.
L'inclusion dans l'assiette des redevances du coût d'études qui, par nature, ne rendent pas de service immédiat aux usagers de la navigation aérienne pourrait être contestée.
De la même manière, les modalités d'intégration des coûts des organismes extérieurs dans l'assiette des redevances ne semblent pas entièrement satisfaisantes. Choisir de retenir le principe d'intégration de ces coûts posé par l'OACI et Eurocontrol selon lequel :
"Pour que les administrations de l'aviation civile puissent déterminer le coût intégral des installations et services de navigation aérienne, il faudra qu'elles prennent en compte, non seulement le coût de toutes les installations et de tous les services qu'elles fournissent, mais aussi de tous ceux qui sont fournis, en tout ou partie, par un autre département ou organisme de l'administration sans que les frais correspondants soient débités à l'administration de l'aviation civile. "
est sans doute théoriquement justifié.
Mais c'est aussi pratiquement contestable car cela suppose, de la part des gestionnaires de la navigation aérienne, une vraie capacité d'évaluation de coûts externes dont ils n'ont pas la maîtrise et de la part de l'État l'acceptation de transferts financiers opaques entre budgets 2 ( * ) . On peut ajouter que cela est générateur de suspicion, l'évaluation de ces charges n'étant pas contrainte par l'existence de protocoles financiers. Pour finir sur ce sujet, il faut sans doute mettre en relation les subventions implicites reçues et les vols exonérés de sorte qu'il n'est pas certain que l'équilibre financier du budget annexe se trouverait affecté par la conclusion de conventions claires entre administrations de l'État.
Quatrième observation
La fixation des charges calculées pose une difficulté en raison de l'application à toutes les immobilisations d'un taux d'intérêt que ces immobilisations aient été autofinancées ou non.
Ce mécanisme ne dissuade pas de recourir à l'emprunt puisqu'il aboutit à un calcul des charges financières et, donc, de l'assiette des redevances, indifférent au taux d'autofinancement.
Il aboutit à priver partiellement les usagers des efforts entrepris pour améliorer la capacité de financement du BAAC.
Il conduit à considérer comme une charge financière le coût d'opportunité d'une utilisation alternative aux immobilisations de la capacité de financement du BAAC ce qui est contestable puisque celui-ci n'a pas pour vocation de prendre des participations ou de faire des placements financiers.
Cinquième observation
Le fonctionnement du mécanisme correcteur devrait s'accompagner d'une rémunération des trop-perçus étant donné son délai d'application -deux ans- et la solution retenue en matière de rémunération du fonds de roulement.
Sixième observation
La prise en compte des créances impayées dans les charges supplémentaires et donc dans l'assiette des redevances est déresponsabilisant pour l'administration et conduit à écarter le système de ses principes de base qui consiste à proportionner le tarif des redevances aux coûts d'un service donné et non à mutualiser le coût des services rendus par la navigation aérienne.
D'autres observations pourraient être formulées. Elles viendront avec le temps. Il est à souhaiter et là est l'essentiel, que le débat qui va s'engager sur le document élaboré par le Gouvernement permette de progresser dans la sérénité vers plus de consensus.
Les outils du dialogue sont disponibles. Que chacun démontre sa capacité à faire de ce dialogue un instrument au service de l'intérêt général et du transport aérien !
* 2 En l'espèce, le BAAC aurait reçu une subvention implicite de 205 millions de francs du ministère de l'équipement et de la défense en 1995.