N° 86
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1996.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1997, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS
SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 11
ÉCONOMIE ET FINANCES :
SERVICES FINANCIERS
Rapporteur spécial : M. Alain RICHARD
(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général : Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (l0ème législ ) : 2993, 3030 a 3035 et T.A.590.
Sénat : 85 (1996-1997)
Lois de finances
CHAPITRE PREMIER LE PROJET DE BUDGET POUR 1997
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
A. LE BUDGET POUR 1997
Les crédits prévus pour 1997 au titre des services financiers s'élèvent à 45,85 milliards de francs, soit une quasi stabilisation en niveau par rapport aux dotations inscrites en loi de finances initiale précédente.
Pour 85 %, ce budget est constitué de dépenses de personnels. La rémunération des personnels en activité (176.411 agents) représente à elle seule 59,3 % du total, soit 27,1 milliards de francs.
Budget des services financiers
Tableau récapitulatif
Évolution des crédits des "services financiers"
Le budget des services financiers pour 1997 subit deux modifications par rapport au rapport au budget de 1996 : l'intégration des crédits d'affranchissement auparavant retracés dans le budget des charges communes ; le transfert à ce dernier budget des crédits correspondant à la rémunération des services rendus par la Poste aux comptables publics dont la justification n'apparaît d'ailleurs pas évidente.
À structure constante, le projet de budget des services financiers diminuerait de 1,14 % par rapport au budget de 1996.
Cependant, l'examen du budget initial des services financiers est insuffisant pour appréhender la réalité des moyens dont disposent réellement les services en raison de la pratique coutumière d'importants rattachements de fonds de concours et de l'existence de comptes extrabudgétaires dans certaines directions des ministères (voir infra).
B. MOYENS DES SERVICES
Les crédits du Titre III
1. Les effectifs
Les effectifs budgétaires prévus pour 1997 s'établissent à 176.411, soit une baisse de 1.419 emplois par rapport à 1996 après une hausse de 251 emplois cette année-là par rapport à 1995.
En 1995, les principales évolutions portant sur les emplois se répartissaient ainsi :
- Administration centrale - 8
- Trésor public + 100
- Direction générale des impôts + 400
- Direction générale des douanes - 239
- Expansion économique -10
- Cour des Comptes + 10
Pour une part, les créations d'emplois correspondaient à des transferts provenant d'autres administrations (quatorze emplois du ministère de l'agriculture étaient transférés aux services financiers).
Mais, les créations de postes intervenaient, principalement, dans le cadre du renforcement des réseaux de la direction générale des impôts (DGI) et de la comptabilité publique dans des secteurs où il était fait appel à des vacataires. Ces créations d'emplois étaient justifiées par le souci de confier à des fonctionnaires des missions dont la confidentialité exige qu'elles soient réservées à des agents au statut clairement défini.
L'essentiel des suppressions se faisait dans le cadre du redéploiement interministériel des effectifs, notamment aux douanes et dans les postes d'expansion économique à l'étranger, ce qui traduisait la poursuite de mouvements d'adaptation engagés depuis déjà quelques années.
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Entre 1991 et 1995, les effectifs budgétaires des services financiers avaient diminué de 1.617 unités.
La politique d'emploi du ministère pour 1997 se traduit par une réduction presque équivalente à cette baisse échelonnée, elle, sur cinq ans, en une année et aboutit à une réduction du nombre des emplois de 0,8 % par rapport à leur niveau théorique en 1996.
Variation des emplois entre 1996 et 1997
Le tableau ci-dessus indique que la méthode employée pour réduire le nombre d'emplois du ministère a consisté, pour l'essentiel, à pratiquer un abattement uniforme de l'ordre de 0.8 % par rapport aux emplois budgétaires de 1996 des différents services.
Cette méthode uniforme peut être jugée un peu simpliste.
Elle ne tient guère compte des évolutions de moyenne période qui avaient vu certains services, en particulier ceux de la DGI, perdre un nombre significatif d'emplois tandis que d'autres étaient relativement épargnés.
Elle ne paraît pas fondée sur une analyse fine des gains de productivité potentiels de chaque service non plus que sur le rendement des missions.
Elle semble avoir peu tenu compte des capacités d'adaptation des services au vu des contraintes de leur démographie propre -nombre d'emplois, pyramide des âges- de l'extension de leurs missions ou des engagements de maintien des réseaux sur le territoire.
Elle n'est guère cohérente avec les situations d'emploi réelle qu'on peut observer :
Ventilation de l'évolution des effectifs réels 1994-1995
(1) L'administration centrale emploie 232 agents au titre des Délégations départementales des services sociaux prêtes par d'autres directions du ministère rémunérés directement par celles-ci et remboursés par l'administration centrale. Ces agents sont donc comptabilises dans les effectifs réels pavés de l'administration centrale et non pas dans ceux de leur administration d'origine
(2) Les Chambres régionales des comptes utilisent et remboursent également 438 agents des autres directions du Ministère (125 à l'administration centrale. 237 aux SD,. 33 à la DGI, 23 à la DGCCRF, 13 à la Douane et 7 à l'INSEE) qui figurent dans leurs effectifs réels paves et ne sont donc pas inclus dans ceux de leur administration d'origine
3) Agents dont la rémunération est imputée au chapitre 37-98
(4) Pour la DGI, les effectifs se rapportent aux agents de services déconcentres rémunérés au chapitre 31-90 et aux ouvriers du cadastre dont les salaires s'imputent au chapitre 31-98 Par ailleurs, le solde de 1532 emplois, sur les 2407 prévus, a été transfère à la DGDDI au titre de ses nouvelles attributions par la loi de finances initiale, complétant le transfert de 875 emplois réalise par la loi de finances initiale de 1994
(5) L'INSEE rémunère directement 478 agents mis à la disposition de divers ministères et remboursés par arrêtés de transfert d'emploi et de crédits en provenance des administrations bénéficiaires Ces emplois ne sont pas retracés dans le tableau des effectifs ci-dessus
(6) La DREE utilise 22 agents contractuels dans ses Directions régionales du commerce extérieur pour lesquels des emplois de catégorie H ont été bloques dans les autres directions du ministère (l'administration centrale. 10 à la DGI. 3 a la Douane et I à l'INSEE). Ces emplois, effectivement occupés, sont comptabilises dans chacune des directions soumises au blocage et non pas avec ceux de la DREE.
2. Les charges de personnel
Au total, les charges de personnel augmentent de 0.3 %. Elles s'élèvent à 39.2 milliards de francs et représentent 85.5 % des dépenses des services financiers. Les principaux facteurs de variation des charges de personnel (+ 133,1 millions de francs) sont les suivants :
- Septième tranche d'application du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique : + 200.3 millions de francs dont + 100,4 millions de francs au titre de l'extension en année pleine de mesures appliquées en 1996 :
- Variation de la charge des pensions civiles et militaires : + 40 millions de francs ;
- Hausse des crédits pour rémunérations principales : + 106,4 millions de francs :
- Réduction du nombre d'emplois : - 172.2 millions de francs
Outre les facteurs de variation cités ci-dessus, on doit souligner qu'une part importante de l'évolution des dépenses de rémunérations provient de transformations d'emplois visant à améliorer les qualifications et qui expliquent l'importance de l'effet "GVT".
Transformation d'emplois dans le projet de loi de finances 1997 : rénovation de la grille de la fonction publique et plan social ministériel
C. LES INTERVENTIONS PUBLIQUES
Les interventions publiques, soit 325.1 millions de francs en 1997, baisseront de 8.1 % par rapport à 1996 après un repli de 9.2 % cette année-là par rapport à 1995. Il s'agit de la poursuite d'une évolution engagée depuis six ans puisque les crédits sont passés de 529 millions de francs en 1992, à 429 millions de francs en 1993, 400 millions de francs en 1994, 390 millions de francs en 1995 et 354 millions de francs en 1996.
Si certaines années ces dotations se sont trouvées sollicitées par des événements exceptionnels (participation de la France à diverses expositions internationales, telle l'exposition universelle de Séville en 1992 ou l'assemblée de la Banque asiatique de développement qui s'est tenue en France en 1994), la tendance à la baisse de ces dotations n'en est pas moins constante.
La diminution prévue en 1997 résulte :
- d'une diminution des crédits consacrés à l'action en matière de consommation et à l'aide aux organisations de consommateurs qui reculeraient de 28 % ;
- de l'inflexion des subventions accordées pour l'expansion économique à l'étranger ;
- de la réduction des moyens consacrés à la coopération technique en direction d'administrations financières extérieures.