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Projet de loi relatif à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 11 décembre 1996, sous la présidence de M. Jean François-Poncet, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Roger Rigaudière sur le projet de loi n° 109 (1996-1997) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural.

Après avoir rappelé que la production nationale de viande était passée entre 1970 et 1995 de 3,4 millions de tonnes à plus de 5,3 millions de tonnes, soit en consommation courante de 74,3 kg/habitant à 100 kg/habitant, M. Roger Rigaudière, rapporteur, a indiqué, à titre liminaire, que cette hausse de la consommation avait entraîné une augmentation de la production d'animaux destinés à l'alimentation.

Il a ensuite présenté le secteur de l'équarrissage qui assure, en premier lieu, dans le cadre d'un service de salubrité et de santé publiques, la collecte des cadavres d'animaux et leur destruction et, en second lieu, le traitement des déchets d'abattoirs et viandes avariées. Il a constaté que l'ensemble de ces produits faisait l'objet d'une transformation et d'une valorisation, en fonction des débouchés existant sur les marchés des cosmétiques et de l'alimentation animale.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a, en outre, précisé que ces activités constituaient les deux branches d'une même mission d'utilité publique définie par la loi n° 1336 du 31 décembre 1975 aux articles 264 et suivants du code rural.

Il a reconnu que cette activité d'équarrissage, peu connue du public, avait été confrontée à une évolution économique souvent très défavorable en raison du bas niveau des produits finis obtenus et des difficultés de son financement en période de crise. De plus, il a indiqué que les événements survenus au début des années 90 avaient contribué à accentuer les difficultés pesant sur l'organisation de l'équarrissage.

Il a fait état de l'adoption de plusieurs textes d'origine communautaire qui étendaient le champ d'activité de l'équarrissage aux petits animaux et imposaient le traitement de produits qui étaient jusqu'à présent laissés en dehors du domaine couvert par la loi.

Il a indiqué que l'arrêt de la vaccination contre la fièvre aphteuse supposait que l'on se dotât d'une capacité à réagir en cas de survenance d'un foyer qui pourrait nécessiter la destruction, en grand nombre, de cadavres d'animaux atteints d'une affection très contagieuse dont il fallait éviter la dissémination.

Il a, enfin, constaté que la sensibilité croissante à l'égard de la protection de l'environnement créait, au même titre que les impératifs techniques des industriels de l'abattage et de la transformation des viandes, de nouvelles contraintes.

Il a insisté sur le fait que c'était la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine qui avait été le véritable déclencheur du séisme qu'a connu l'équarrissage au cours de l'année 1996.

Rappelant les événements survenus depuis le mois de mars 1996, M. Roger Rigaudière, rapporteur, a précisé que le Gouvernement français avait été amené à prendre un certain nombre de mesures et notamment un arrêté en date du 28 juin 1996 -pris conformément aux recommandations du Comité scientifique présidé par le professeur Dormont- qui interdisait aux équarrisseurs de transformer en farine de viande les cadavres et les saisies d'abattoirs.

Il a reconnu que dans un tel contexte, la loi de 1975 qui régissait cette activité était devenue inapplicable.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a fait observer qu'il était impossible de demander à des industriels, d'une part, d'assurer quasi gratuitement une mission d'utilité publique, relativement coûteuse, qui ne permettait plus de dégager par la valorisation des produits, un minimum de bénéfice et, d'autre part, de stocker, transporter et incinérer des farines dites à risque.

Après avoir fait circuler un sachet contenant des farines de viande qu'il s'était procuré lors de la visite d'une société d'équarrissage située dans l'Aisne, M. Roger Rigaudière, rapporteur, a indiqué que ces farines étaient traitées dans cet atelier dans le plus strict respect des normes communautaires. Il a constaté que si, en France, le Gouvernement avait eu le courage et avait pris la précaution, en raison des incertitudes pesant sur les caractéristiques du prion, de les destiner à l'incinération, ces mêmes farines étaient produites et circulaient librement en Europe. Il a insisté sur le fait qu'une fois encore la France apparaissait en tête pour la sauvegarde de la santé et de la salubrité publiques.

Il a indiqué qu'après la mise en place de mesures conjoncturelles décidées par le Gouvernement, et ce jusqu'au 31 décembre 1996, il était nécessaire de réformer l'organisation de l'activité de l'équarrissage.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a rappelé que le projet de loi proposé par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, avait pour premier objectif d'affirmer la caractéristique de service public de cette activité d'équarrissage en raison de son importance et termes de santé et de salubrité publiques. Il a ajouté que le texte prévoyait ainsi une scission entre, d'une part, le nouveau service public d'équarrissage, dont ne relèveraient que la catégorie des cadavres d'animaux et celle des saisies d'abattoirs, et, d'autre part, les activités purement privées d'élimination des déchets d'abattoirs.

Il a ensuite présenté le second objectif de ce projet qui consistait dans le maintien d'un service gratuit notamment pour les collectivités amenées à ramasser les animaux sur la voirie, pour les éleveurs auxquels la perte d'un animal créait un préjudice et pour les abattoirs qui ne sauraient supporter la totalité des coûts des saisies et des déchets.

Abordant la structure du projet de loi, M. Roger Rigaudière, rapporteur, a précisé que l'article premier A (nouveau) avait trait au financement du service public de l'équarrissage et qu'il substituait au mécanisme de la taxe additionnelle à la taxe à l'abattage celui d'une taxe à l'achat portant sur le volume d'achats mensuels des viandes et des produits assimilés.

Il a, ensuite, indiqué que l'article premier du projet de loi tendait à modifier les conditions d'exercice de l'activité en instituant un service public de l'équarrissage défini à l'article 264 nouveau du code rural alors que la loi de 1975 parlait de service d'utilité publique.

Puis il a fait observer qu'un article additionnel, (article premier bis nouveau) introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, tendait à assurer un suivi chiffré de ce service public de l'équarrissage.

Il a enfin présenté le dernier article (article 2) qui tendait à modifier la rédaction du code rural sur les peines applicables aux infractions à la législation sur l'équarrissage.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, après avoir rappelé l'urgence à traiter le problème de l'équarrissage, a proposé à la commission d'accueillir favorablement ce projet de loi, notamment après les modifications proposées par le Gouvernement et adoptées par l'Assemblée nationale, et ce pour trois raisons essentielles.

Il a tout d'abord précisé que la crise de l'ESB et les mesures prescrites ayant rendu depuis quelques mois le dispositif législatif de 1975 inapplicable, il était urgent de donner de nouvelles règles afin de mettre fin à une situation de crise.

Puis il a constaté que l'affirmation d'un service public de l'équarrissage permettait de donner à cette activité sa véritable dimension en terme de santé et de salubrité publiques. Il a ajouté que l'exclusion du traitement des déchets à bas risque paraissait conforme à la logique d'atténuer le monopole existant actuellement.

Il a, enfin, indiqué que le volet financier proposé par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale s'avérait globalement positif : s'il était prévu à l'origine de créer une taxe additionnelle à la redevance sanitaire d'abattage perçue au profit de l'État pour l'abattage de chaque animal, M. Roger Rigaudière, rapporteur, a reconnu que ce mécanisme risquait d'entraîner une mise à contribution trop importante des abattoirs et une pression à la baisse des prix payés aux éleveurs, déjà lourdement pénalisés par la mévente.

Il a fait observer que le choix d'une taxe assise sur le volume des achats mensuels, hors taxes, de viandes et de produits assimilés permettait de répartir sur toute la consommation, le coût du service public de l'équarrissage.

Outre des amendements d'ordre rédactionnel, M. Roger Rigaudière, rapporteur, a proposé à la commission de relever le seuil d'exonération de cette taxe à 2,5 millions de francs hors taxes permettant ainsi aux boucheries, charcuteries artisanales et épiceries, notamment celles se situant en zones rurales, d'être exonérées.

Il a cependant précisé qu'il ne lui paraissait pas opportun de relever davantage ce seuil d'exonération, une telle mesure conduisant à réduire en effet la masse imposable et donc à augmenter de manière plus importante les taux de la nouvelle taxe. Il a souligné par ailleurs que certaines personnes lors des auditions avaient fait observer les difficultés que pourrait rencontrer cette nouvelle taxe, notamment en ce qui concerne la définition de son assiette et ses modalités de recouvrement.

Il a fait part de sa volonté de demander certaines précisions au Gouvernement sur les moyens de financer ce nouveau service public dans les tous premiers mois de 1997 en rappelant qu'il refusait catégoriquement que le système mis en place durant le dernier semestre de 1996 perdurât.

Il a ensuite indiqué qu'il désirait que les textes d'application précisassent le plus clairement possible la liste des produits rentrant dans l'assiette de cette taxe.

Après avoir rappelé que le délai de remise des appels d'offre avait été repoussé afin de permettre à tous les partenaires de cette industrie de pouvoir y répondre dans des conditions satisfaisantes et que la durée du contrat liant l'État et ses co-contractants était fixée à une année pour commencer, M. Roger Rigaudière, rapporteur, a indiqué que le Gouvernement devait apporter certaines précisions sur la capacité d'intervention de l'État en cas d'appel d'offres infructueux et sur sa marge de manoeuvre dans le cas où une seule société répondait en fixant des prix prohibitifs.

Un large échange de vues s'est ensuite instauré.

Après avoir souligné l'urgence à régler les problèmes de ce secteur de l'équarrissage, M. Louis Moinard a insisté sur la nécessité de redonner confiance aux consommateurs.

Il a regretté la confusion entre les animaux morts à la suite de maladie et ceux qui sont accidentés.

Il s'est, en outre, inquiété de ce que les farines de viande circulent librement dans les autres pays européens.

Il s'est enfin interrogé sur le sort réservé aux saisies partielles dans ce projet de loi.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a estimé qu'un tri sélectif au niveau des cadavres était difficile à faire, compte tenu du faible pourcentage que cela représentait en matière de volume traité. Puis il a reconnu que la libre circulation des farines de viande en Europe était un réel problème. Il a enfin précisé que la catégorie des saisies partielles étaient incluses dans le service public de l'équarrissage.

M. Michel Souplet a insisté sur le fait que les farines de viande ne devaient plus être intégrées dans l'alimentation du bétail. Après avoirs constaté la situation monopolistique du secteur de l'équarrissage, il a souhaité qu'un certain nombre des garanties soient apportées, afin de permettre aux « équarrisseurs et collecteurs indépendants » de subsister.

Puis, s'il est convenu que la farine de viande pouvait être utilisée comme combustible, il a exprimé des doutes sur la capacité à utiliser ces produits comme énergie de substitution en raison de leur coût.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a présenté les différentes mesures prises par le Gouvernement, afin de ne pas pénaliser les collecteurs et équarrisseurs indépendants. Il a, par ailleurs, précisé que la législation sur les marchés publics permettait au Gouvernement de parvenir à une réelle concurrence dans ce secteur d'activité.

Il a, en outre, indiqué que plus de 100.000 tonnes de farines de viande étaient actuellement stockées.

M. Jean Huchon s'est inquiété, d'une part, du risque de maintien du monopole dans ce secteur d'activité et, d'autre part, du cadre départemental dans lequel s'exerçaient les appels d'offre. Il a souligné le problème du transfert du coût de la taxe sur la production et estimé que le seuil proposé par le rapporteur était insuffisant.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a rappelé qu'il avait obtenu le report de la date de remise des dossiers d'appel d'offres et insisté sur le fait que cette taxe « à l'achat » se situait bien en aval de la production. Il a, ensuite, confirmé qu'en relevant le seuil d'exonération à 2,5 millions de francs, plus de 85 % des boucheries et charcuteries seraient exonérées du paiement de la taxe.

M. Félix Leyzour a tenu à distinguer le problème de la collecte des cadavres de celui du traitement des déchets. Il a estimé que la présence dans le projet de loi du système de financement du service public était une bonne chose. Il s'est ensuite inquiété du sort des stocks de farines de viande. Il a, par ailleurs, souhaité avoir des informations sur la distinction entre la notion d'utilité publique et celle de service public.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a précisé que cette distinction était largement abordée dans son rapport écrit. Il a ensuite insisté sur le fait qu'à partir du 1er janvier 1997, il appartiendrait à l'État d'assurer la responsabilité du service public de l'équarrissage.

M. Roger Herment a souhaité fortement que les collectivités territoriales n'assument plus le financement de ce service public et que l'État « prenne ses responsabilités ». Puis il s'est inquiété de savoir si toutes les viandes, même celles importées, seraient taxées. Il a, en outre, désiré qu'une entière transparence soit faite sur les entreprises d'équarrissage. Il a enfin souhaité le relèvement substantiel du seuil d'exonération.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a confirmé que les collectivités territoriales ne financeraient plus ce service public. Puis, il a précisé que les viandes importées étaient bien taxées.

M. Bernard Barraux a regretté que ce soit une nouvelle fois le fournisseur qui soit mis à contribution. Il a souhaité que les collecteurs et équarrisseurs indépendants soient davantage protégés. Par ailleurs, il s'est insurgé contre une politique visant à favoriser les importations de protéines en Europe au détriment des produits européens. Il a observé que la libre circulation des farines de viandes en Europe était regrettable et pénalisait la France, eu égard aux mesures de précaution prises, qu'il a jugées excessives.

M. Roger Rigaudière, rapporteur, a tenu à souligner le courage du Gouvernement dans sa détermination à protéger les consommateurs et a confirmé son souhait de voir les collecteurs et équarrisseurs indépendants protégés.

Après s'être félicité de ce projet de loi, M. Jean-Paul Émorine, s'est inquiété du risque provoqué par la procédure des appels d'offre d'affaiblir la situation des collecteurs et équarrisseurs indépendants. Il s'est ensuite interrogé sur le coût précis du service de l'équarrissage.

M. Dominique Braye a souhaité que soient bien distingués les produits à haut risque des produits à bas risque. Il a souligné que, pour parvenir à un financement convenable, il était nécessaire de prendre en compte un critère de surface dans l'exonération des entreprises.

M. Marcel Deneux a souhaité qu'un bilan soit effectué afin de lever les nombreuses incertitudes pesant sur ce secteur. Il s'est ensuite interrogé sur le fait de savoir ceux qui supporteraient effectivement le coût des mesures financières prévues par le projet de loi, des consommateurs, des distributeurs ou des producteurs. Après avoir souhaité que le seuil d'imposition soit relevé, il a interrogé le rapporteur sur les motifs qui avaient conduit à confier la gestion de ce fonds au Centre national d'aménagement des structures et des exploitations agricoles (CNASEA).

M. Gérard César s'est estimé en accord avec l'amendement du rapporteur, tout en regrettant que la durée du premier appel d'offres soit limitée à une année.

M. Gérard Braun s'est, à son tour, interrogé sur l'opportunité de confier au CNASEA la gestion de ce fonds.

M. Josselin de Rohan, après avoir souligné que le montant de la taxe relevait du domaine réglementaire, a jugé que le Gouvernement avait raison d'avoir pris un certain nombre de mesures de précaution et qu'il était nécessaire de traiter ce problème de l'équarrissage rapidement.

En réponse à MM. Alain Pluchet et Michel Souplet, M. Roger Rigaudière, rapporteur, a tout d'abord précisé qu'un bilan chiffré serait remis au Parlement conformément au projet de loi. Il a, ensuite, souligné que la gestion de ce fonds par le CNASEA était une solution transitoire. Il a, enfin, estimé que le relèvement du seuil d'exonération à 2,5 millions de francs hors taxe devrait permettre d'exonérer le plus grand nombre de boucheries et charcuteries artisanales.

Puis la commission a procédé à l'examen des articles.

À l'article premier A (nouveau) (financement du service public de l'équarrissage), la commission a tout d'abord examiné un amendement du rapporteur relevant le seuil d'exonération des entreprises devant acquitter la taxe à 2,5 millions de francs hors taxes de chiffre d'affaires.

Plusieurs commissaires ont souhaité que ce seuil soit porté à 3 millions de francs hors taxes.

À l'issue d'un débat au cours duquel sont intervenus notamment MM. Jean François-Poncet, président, Roger Rigaudière, rapporteur, Marcel Deneux, Jean Huchon et Michel Souplet, la commission a rejeté cette proposition et adopté l'amendement du rapporteur limitant ainsi l'augmentation du seuil d'exonération à 2,5 millions de francs hors taxes.

Au même article, la commission a adopté un amendement tendant à ne pas recouvrer la taxe due par les entreprises imposées, lorsque le volume des achats mensuels de viandes est inférieur à 10.000 francs hors taxes.

À l'article premier (organisation du service public de l'équarrissage), la commission a adopté quatre amendements d'ordre rédactionnel.

Ensuite, la commission a adopté sans modification l'article premier bis (nouveau) (bilan du coût du service public de l'équarrissage) et l'article 2 (coordination - sanctions applicables).

La commission a, enfin, adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié sous réserve de l'abstention de certains commissaires.

ANNEXE

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

LE MERCREDI 4 DÉCEMBRE 1996


· Assemblée permanente des chambres d'agriculture

M. Daniel Gruillet,

Président de la chambre d'agriculture des Vosges

M. Guillaume Baugin, Attaché parlementaire


· Syndicat national des protéines et corps gras animaux

M. Georges Rech, Président


· Fédération nationale des exploitants d'abattoirs publics

M. Jean-Marc Constans, Directeur de l'abattoir de Pau

M. Jacques Pujol, Délégué général


· Fédération nationale des industries et commerces en gros des viandes

M. Laurent Spanghero, Président

M. René Laporte, Délégué général

Centre national des jeunes agriculteurs

M. Pascal Coste, Secrétaire général

M. Antoine de Boismenue, Attaché parlementaire


· Comité national des abattoirs et ateliers de découpe de volailles, lapins et chevreaux

M. Roland Senanff, Vice-Président délégué

M. Jean-Claude Roger, Secrétaire national


· Syndicat national des équarrisseurs et dépôts indépendants

Mme Annick Endeline, Vice-Présidente

M. Jean-Léon Cullier, Trésorier


·Fédération nationale de la coopération du bétail et des viandes

M. François Toulis, Président

M. Pierre Halliez,

Responsable de la section « Entreprises de transformation de viandes »


· Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture

M. Daniel Perrier, Directeur


· Fédération nationale des collectivités locales propriétaires d'abattoirs publics

M. Jacques Lapeyre, Président

M. Philippe Lucas-Lechin,

Secrétaire général


· Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles

M. Philippe Dion, Administrateur

M. Louis Cayeux, Responsable environnement

Mme Nadine Normand, Attachée parlementaire


· Fédération nationale bovine

M. Eric Chapelle, Juriste


· Fédération nationale des groupements de défense sanitaire bovin

M. Marc-Henri Cassagne, Directeur


· Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (GMS)

M. Jérôme Bedier, Président

M. François Malaterre, Délégué général


· Confédération générale des petites et moyennes entreprises

M. Dominique Barbey, Secrétaire général

LE JEUDI 5 DÉCEMBRE 1996


·Confédération française de la boucherie, boucherie-charcuterie-traiteurs

M. Jacques Chesnaud, Président

En outre, le rapporteur a visité le mardi 4 décembre, la Société Anonyme « Les Anciens Établissements Bouvart », société d'équarrissage dont le siège social se trouve dans le département de l'Aisne et dont le Président est M. Harel.