DEUXIÈME PARTIE - EXAMEN DES ARTICLES
Article premier A (nouveau) - Financement du service public de l'équarrissage
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Commentaire : cet article tend à proposer une nouvelle taxe afin de financer le service public de l'équarrissage. Cette taxe porte sur le volume hors taxes des achats mensuels de viandes et de produits assimilés. Le dispositif proposé exonère les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 2 millions de francs hors taxes. Le taux de cette taxe dépend du volume d'achats mensuels de viandes et de produits assimilés. |
• Le dispositif proposé
Cet article est composé de deux paragraphes.
Le I du paragraphe A insère dans le code général des impôts un article 302 bis ZD, créant une taxe due par toute personne qui réalise des ventes au détail de viandes et autres produits assimilés.
Le II précise l'assiette de cette taxe. Il s'agit :
- des viandes et abats de volaille, de lapin, de gibier ou d'animaux des espèces bovine, ovine, caprine, porcine, chevaline et asine. Ces produits peuvent être frais, cuits, réfrigérés ou congelés.
- de l'ensemble des produits de charcuterie et de salaisons ; le saindoux, les conserves de viandes et abats transformés sont inclus ;
- la catégorie des aliments pour animaux à base de viande et abats est aussi concernée.
Le IV indique que la taxe est exigible lors des achats de ces produits.
Le III de ce même paragraphe précise le seuil du chiffre d'affaires en dessous duquel une entreprise est exonérée du paiement de cette taxe. Le chiffre de 2 millions de francs hors taxe sur la valeur ajoutée a été retenu.
Le V renvoie à un arrêté conjoint des ministres de l'économie et de l'agriculture pour la fixation des taux d'imposition par tranche d'achats mensuels hors TVA. Cependant deux limites sont posées par cet alinéa :
- le taux d'imposition ne pourra être supérieur à 0,6 % quand le volume d'achats mensuels de viandes et de produits énumérés au II sera inférieur à 125.000 francs (hors TVA) ;
- le taux d'imposition ne pourra être supérieur à 1 % quand le volume d'achats mensuels de viandes et de produits énumérés au II sera supérieur à 125.000 francs (hors TVA).
Le VI précise que les modalités de constatation, recouvrement et contrôle ainsi que les réclamations seront identiques pour cette taxe à celles existantes pour la taxe sur la valeur ajoutée.
Le VII indique qu'un décret fixera les obligations déclaratives des redevables.
Le paragraphe B affecte, à compter du 1er janvier 1997, le produit de cette taxe à un fonds spécial ayant pour objet de financer le service public de l'équarrissage. Ce fonds, faisant l'objet d'une comptabilité distincte, sera géré par le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).
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L'examen du mécanisme
proposé
Le coût de l'équarrissage est estimé à environ 450 à 650 millions de francs hors taxes par an, selon le coût de l'incinération et en sachant qu'il existe actuellement un stock de 100.000 tonnes de farines à éliminer. Le
système proposé dans un premier temps par le Gouvernement, inséré à l'article 16 de la loi de finances rectificative, consistait en une taxe additionnelle à la taxe sanitaire à l'abattage. Face aux inconvénients que suscitait une telle taxe pour les abattoirs et les éleveurs, le texte voté par l'Assemblée Nationale lui substitue une taxe sur le volume d'achats mensuels de viandes et de produits assimilés : celle-ci pourrait avoir pour conséquence de répercuter le coût du service public de l'équarrissage sur l'ensemble des consommateurs.
Votre rapporteur constate que cette nouvelle taxe présente certains avantages indéniables :
- le coût de l'élimination étant une partie intégrante du prix de revient du produit fini, il doit être répercuté jusqu'aux consommateurs ;
- en outre, sachant que la consommation de viande est en moyenne de 100 kilogrammes par an et par individu et en adoptant l'hypothèse la plus vraisemblable d'un coût d'élimination de cinq centimes par kilo, le coût par habitant serait de 5 francs, soit en moyenne de 20 francs par an et par foyer ;
- cette taxe permettrait de ne pas pénaliser nos exportations et de faire prendre conscience à nos partenaires européens des nécessités d'une réelle politique de prévention de la santé et de la salubrité publiques. Votre rapporteur a pu constater qu'à ce jour un grand nombre d'États membres de l'Union Européenne ne se sont pas imposés des règles sanitaires aussi strictes qu'en France.
Si le mécanisme proposé permet de ne pas alourdir les coûts des petites et moyennes entreprises en les exonérant du paiement de cette taxe, selon les estimations portées à la connaissance de votre rapporteur, le dispositif est manifestement insuffisant. Votre rapporteur vous propose donc un amendement permettant de faire passer le seuil d'exonération de 2 à 2,5 millions de francs hors taxes afin de permettre aux boucheries, charcuteries artisanales et épiceries, notamment celles se situant en zones rurales, d'être exonérées.
Entreprises exonérées de la taxe à l'achat
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Sur le CAHT CA< 2,5 millions |
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en nombre |
en % |
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GMS |
33 |
0,7 |
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Supérettes |
350 |
10,9 |
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Boucheries, Charcuteries |
35.500 |
92,4 |
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Charcuteries artisanales |
9.544 |
87 |
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Épiceries |
20.540 |
87,3 |
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Total |
65.967 |
81,6 |
Source : Ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation.
Votre commission ne souhaite pas néanmoins relever davantage ce seuil d'exonération. Une telle mesure conduirait à réduire la masse imposable et donc à augmenter de manière plus importante les taux de cette taxe à l'achat.
Le tableau suivant permet de dresser un récapitulatif des achats taxables pour les entreprises ayant un chiffre d'affaires supérieur à 2,5 millions de francs :
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Entreprises dont le CAHT >2,5 MF |
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< 1.500.000 |
% des achats |
> 1.500.000 |
% des achats |
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GMS |
1.824 |
1.9 |
92-250 |
97>7 |
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Supérettes |
2.852 |
35,6 |
4.279 |
53,4 |
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Boucheries, |
2.388 |
6,3 |
394 |
1 |
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Charcuteries |
2.083 |
12,5 |
44 |
0,5 |
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Épiceries |
2.000 |
25 |
5.000 |
62,5 |
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Total |
10.147 |
6,5 |
101.967 |
64,9 |
Source : Ministère de l'Agriculture, de la Pèche et de l'Alimentation.
Votre rapporteur, tout en comprenant l'urgence de la mise en place de ce service public de l'équarrissage et la nécessité de ne pas alourdir les charges déjà élevées pesant sur les producteurs frappés de plein fouet par la crise de l'ESB, s'interroge sur certains points concernant l'instauration de cette taxe « à l'achat » :
1) En amont, il a été fait observer à votre rapporteur que la question de la conformité de cette taxe au droit communautaire nécessiterait un certain nombre de précisions.
En effet, en premier lieu, il s'agit d'une taxe sur une partie du chiffre d'affaires. Or, sous réserve de cas particuliers, les différentes directives communautaires ne prohibent-elles pas toute nouvelle taxe portant sur le chiffre d'affaires ?
D'autre part, le II de l'article premier A (nouveau) prévoit que cette « taxe est assise sur la valeur hors taxe sur la valeur ajoutée des achats de toutes provenances » : en cas de recours d'un importateur européen, il a été porté à la connaissance de votre rapporteur que le juge européen pourrait être amené à soulever l'incompatibilité d'une telle taxe avec les principes généraux du droit de la concurrence puisque toutes les viandes, mêmes celles importées sont taxées, mais qu'en contrepartie le produit de la taxe est affecté au service quasi exclusif des producteurs nationaux ? Cependant, votre rapporteur tient à souligner que l'ensemble des animaux, de quelque provenance qu'ils viennent, feront l'objet de la collecte et de l'élimination au titre du service public de l'équarrissage.
2) Par ailleurs, les modalités de cette taxe mériteraient d'être développées avec plus de clarté.
- Son assiette est en effet difficile à cerner avec précision : cet article qui se veut exhaustif dans l'énumération des produits composant l'assiette de la taxe ne risque-t-il pas d'oublier inévitablement certaines catégories de viandes ?
La grande majorité des personnes auditionnées par votre rapporteur ayant souligné les problèmes pratiques de recouvrement d'un tel système tant au niveau comptable qu'économique, votre commission vous propose un amendement tendant à éviter le recouvrement de cette taxe lorsque ces achats sont inférieurs à 10.000 francs hors taxe par mois.
Ainsi les détaillants (boulangeries, stations service...) dont le chiffre d'affaires dépassent le seuil d'exonération mais qui vendent de la viande de façon annexe, ne seront pas soumis au recouvrement de cette taxe. En outre, il a été confirmé à votre rapporteur que la restauration hors foyer ne serait pas concernée par cette taxe.
- Par ailleurs, s'agissant d'une taxe fiscale comme le laisse supposer son examen détaillé, son taux ne devrait-il pas être déterminé par le législateur conformément au sixième alinéa de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 ? Lors de la discussion sur le projet de loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, votre Haute Assemblée a estimé que le montant du remboursement partiel de la taxe intérieure sur les produits pétroliers devait être réintégré dans la loi : a fortiori, il serait opportun que le taux de la taxe proposée par le Gouvernement fasse l'objet d'une disposition législative dans une prochaine loi de finances. Votre commission constate cependant avec satisfaction qu'un seuil maximal figure dans le projet de loi.
- En outre, l'affectation du produit de cette ressource à un fonds spécifique géré par un établissement public administratif comme le CNASEA est-elle conforme au principe de non affectation des recettes prescrit par l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ?
3) En aval, le mécanisme qui figure à l'article premier A (nouveau) pourrait poser trois séries de problème.
Tout d'abord, l'affectation du produit de cette taxe mettra un certain temps avant de financer le service public de l'équarrissage. Que compte faire le Gouvernement durant cette période transitoire ? Le système provisoire mis en place durant le dernier semestre de l'année 1996 sera-t-il reconduit ? Votre rapporteur ne le souhaite pas.
Ensuite, certaines personnes auditionnées ont fait observer que la création d'une telle taxe était éventuellement susceptible de provoquer un accroissement des formalités administratives pour les entreprises au moment où il est nécessaire de les alléger. Ainsi, les détaillants ne tiennent pas actuellement de comptabilité permettant de cerner avec précision le poids de viande nette nécessaire au calcul de cette taxe. En outre, il a été fait observer à votre rapporteur que les viandes étaient déjà imposées au titre de la redevance sanitaire à l'abattage (articles 302 bis N à R) et de la redevance sanitaire de découpage (articles 302 bis S à W).
Enfin, il a été porté à la connaissance de votre rapporteur que certaines entreprises, devant s'acquitter du paiement de cette taxe, pourraient être tentées de répercuter sur les producteurs l'augmentation de leurs coûts.
Sous réserve de ces observations, votre commission, en raison de l'urgence que revêt la mise en place du service public de l'équarrissage, considère que les modalités de son financement doivent être approuvées.
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Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter l'article premier A (nouveau) ainsi modifié. |
Article premier - Articles 264 à 271 du code rural
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Commentaire : cet article regroupe l'essentiel du dispositif du projet de loi sur le fonctionnement du service public de l'équarrissage. Il donne une nouvelle rédaction au chapitre II du titre IV du livre deuxième du code rural en modifiant les conditions d'exercice de l'activité d'équarrissage. |
On rappellera pour mémoire que le livre II du code rural a vocation à être codifié et devenir le livre IX du code rural (santé publique - vétérinaire et protection des végétaux) : ce projet de loi a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au mois de juillet 1994.
Cet article propose un certain nombre de mesures de nature strictement économique, les aspects sanitaires du traitement des déchets d'animaux et de l'activité de l'équarrissage relevant pour l'essentiel de dispositions non législatives, principalement de directives communautaires et des arrêtés ministériels pris pour leur transposition.
Si les articles 265 à 270 reprennent en les adaptant les dispositions déjà existantes, les articles 264 qui précise les contours du nouveau service public de l'équarrissage, et 271, qui définit le principe de la responsabilité des abattoirs et des établissements de transformation pour l'élimination des déchets, constituent l'essentiel du dispositif.
Par ailleurs, la refonte de ce chapitre II permet de supprimer certaines dispositions devenues inutiles, notamment celles relatives au contrôle des prix et celles concernant des normes techniques obsolètes. Elles font l'objet d'une abrogation implicite, et non explicite, au détriment d'une clarification des textes : votre rapporteur ne peut que prendre acte d'un tel dispositif.
Article 264 du code rural - Création du service public de l'équarrissage
Cet article crée un nouveau service public de l'équarrissage.
Le premier alinéa définit ce service public et précise que son exécution relève de l'État.
Le second alinéa prévoit un décret en Conseil d'État pour fixer les modalités d'exécution de ce service public.
Cette disposition est novatrice à deux égards :
tout d'abord, il transforme l'activité d'équarrissage qui était, selon le premier alinéa de l'article 266 du code rural, un service d'utilité publique, en service public ;
ensuite, il redéfinit les contours du domaine de ce service public : on passe ainsi de « l'enlèvement et la destruction des cadavres et déchets d'origine animale » à « la collecte et l'élimination des cadavres d'animaux ainsi que celles des viandes et abats saisis à l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine et animale ».
Les modalités d'exécution de ce service sont précisées alors que la loi de 1975 avait conduit à de multiples interprétations. L'article 264 indique, en effet, que le service public de l'équarrissage relève de l'État et que ses modalités seront fixées par décret en Conseil d'État.
Revenons point par point sur ce nouvel article 264.
L'équarrissage : d'un service d'utilité publique à un service public
La notion de service d'utilité publique de l'équarrissage est juridiquement très floue. Elle prescrit des obligations aux équarrisseurs et implique la fixation d'un monopole territorial déterminé par arrêté préfectoral.
En 1975, lors de la première lecture, l'Assemblée nationale n'avait pas souhaité, à la demande du Gouvernement, retenir que « l'enlèvement et la destruction des cadavres et déchets d'origine animale constitue un service d'utilité publique » : il lui était apparu que cette rédaction risquait d'impliquer des conséquences économiques et financières ambiguës, et surtout, que l'objet du texte était de favoriser le développement et la modernisation d'un équarrissage industriel de nature privée » ( ( * )16) . L'Assemblée nationale, était, en seconde lecture, revenue sur sa position en se rendant « mieux compte que, du point de vue de l'hygiène et de la salubrité publiques, il est indispensable de se débarrasser dans les meilleures conditions de cadavres d'animaux et des sous-produits d'abattage ». Ainsi, lorsque des industriels ne peuvent le faire faute de bénéficier de conditions d'exploitation acceptables, il appartient donc à la collectivité publique de s'acquitter de cette mission ( ( * )17) , ce qui a été souvent le cas ces dernières années.
Cependant, la notion d'utilité publique a entraîné une confusion permettant à l'administration de faire abstraction des règles de fonctionnement inhérentes au service public, en particulier à celle du principe d'égalité de tous devant les charges publiques et à son corollaire tiré de la prise en charge par la collectivité des charges créées dans l'intérêt général.
Celle de service public est, au contraire, beaucoup plus rigoureuse. « Pierre angulaire du droit administratif » comme l'a définie Gaston Jèze, la notion de service public est apparue à la fin du siècle dernier comme le critère essentiel de répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire (arrêts Blanco, Tribunal des conflits, 8 février 1873 ; Terrier, Conseil d'État, 6 février 1903 ; Thérond, Conseil d'État, 4 mars 1910).
Les éléments constitutifs de la notion de service public regroupaient trois éléments : l'élément organique (il s'agit d'une personne publique), matériel (la finalité est l'intérêt public) et juridique (car il entraîne l'application du droit administratif) et ce malgré l'apparition du droit privé dans la gestion des services publics (arrêt du Tribunal des conflits, 22 janvier 1921, Société commerciale de l'Ouest africain) et la gestion de service public par une personne privée (arrêt du Conseil du 20 décembre 1935, Établissements Vezia).
La notion de service public demeure aujourd'hui primordiale, même si son évolution et les difficultés que l'on rencontre dans sa définition sont réelles.
Définie dans le projet de loi, la qualité de service public de l'activité d'équarrissage ne fait plus aucun doute.
La qualification par la loi de « service public » sous-tend l'application de ce que la doctrine a appelé les lois « Rolland », du nom d'un juriste du XIXe siècle. Le concept « d'État à éclipse » étant inacceptable, une exigence de continuité est nécessaire : de même, le principe de mutabilité (ou d'adaptation) permettra à cette activité d'évoluer dans le temps en fonction des besoins collectifs : enfin, l'égalité de tous devant ce service public constitue le troisième principe qu'implique une telle qualification.
En aucun cas cependant, le concept de service public n'entraîne automatiquement l'application de la gratuité : en effet, certains d'entre eux sont payants, d'autres ne le sont pas. Ainsi, des dispositions législatives peuvent imposer ou exclure cette gratuité de façon plus ou moins absolue.
La substitution des termes « collecte et élimination des cadavres » à ceux « d'enlèvement et de destruction » vise seulement à recouvrir l'ensemble de la chaîne conduisant à l'élimination, à savoir : l'enlèvement en ferme ou en abattoir, le transport, le stockage temporaire, le traitement, l'incinération ou le recours à tout autre mode de destruction.
Cependant, comme le souligne M. André Angot ( ( * )18) , la définition des cadavres et des carcasses concernés appelle quelques précisions.
Le texte proposé pour l'article 264 envisage le cas des cadavres d'animaux : il s'agit de l'ensemble des animaux morts, que ce soient des animaux d'élevage collectés dans les fermes (de 240.000 à 300.000 tonnes par an), ou des bêtes sauvages ou domestiques accidentées. Est inclus, par ailleurs, dans le champ du service public le cas des abattages d'urgence.
Les seules restrictions figurent, en fait, à l'article 265. Celui-ci impose l'intervention d'un équarrisseur seulement à compter d'un poids supérieur à 40 kg, à l'instar de ce qui figure dans la loi de 1975. Ce poids peut être atteint soit par un seul animal, soit dans le cadre d'un lot de plusieurs animaux morts lors de la collecte en ferme ou de celle procédée sur la voie publique. Il convient de souligner l'intérêt, au plan sanitaire, des regroupements de cadavres de petits animaux. Votre rapporteur tient à souligner l'importance de prévoir dans le champ du service public la catégorie des foetus, et ce malgré leur poids inférieur à celui fixé dans la loi.
Pour mémoire, la loi de 1975 avait ramené ce poids de 75 kg à 40 kg.
Lorsque ces cadavres sont à l'abattoir, on parle aussi de saisie totale, quel que soit le poids de l'animal.
Par ailleurs, le cas des cadavres d'animaux domestiques n'est pas distingué dans cet article mais fait l'objet d'un alinéa particulier au paragraphe II de l'article 265.
S'agissant des saisies d'abattoirs, le projet de loi initial envisageait uniquement le cas d'animaux de boucherie impropres à la consommation humaine et animale.
Étaient donc exclus du domaine de l'équarrissage, d'une part, les saisies partielles, les morceaux de carcasse, et les déchets non récupérés et, d'autre part, au sein des saisies totales, les animaux autres que les bovins (y compris les bisons et les buffles), les équins, les ovins, les porcins et les caprins. Pour l'essentiel, l'élimination des saisies totales des lapins et des volailles, ainsi que des gibiers d'élevage, était à la charge des abatteurs.
Par rapport à l'ancien domaine du service d'utilité publique, le domaine du service public aurait été donc beaucoup plus restreint puisqu'il excluait les déchets non récupérés soit pour des raisons sanitaires soit pour des raisons technologiques ou économiques (déchets récupérables non récupérés), les saisies partielles et les carcasses d'animaux autres que les animaux de boucherie.
L'Assemblée nationale a modifié cet article en revenant à une conception plus extensive du domaine du service public de l'équarrissage et ce, pour des raisons de santé et de salubrité publiques. En effet, l'inclusion dans le domaine du service public de l'équarrissage des « autres saisies d'abattoirs (autre que les saisies totales) qui sont des « déchets à risque » selon la directive du Conseil n° 64/643 CEE du 10 février 1992 et des abats spécifiques (encéphales, yeux, moelle épinière des ruminants ainsi que le thymus, les intestins, rates et amygdales de bovins nés avant le 31 juillet 1991) est tout à fait conforme à l'objectif de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement. En outre, toutes les espèces qui font l'objet de saisie (totale ou partielle) sont désormais dans le champ du service public de l'équarrissage, et non plus seulement celles de boucherie.
On peut résumer la situation par le tableau suivant :
Les modalités d'exécution du service public
• Selon les termes mêmes de l'article 264, le
service public de l'équarrissage relèverait de l'État, ses
modalités d'exécution étant fixées par
décret en Conseil d'État.
Ainsi, le législateur crée le service public de l'équarrissage et laisse le pouvoir réglementaire définir les modalités d'exécution de celui-ci.
Si cette rédaction est conforme à la répartition des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire, votre rapporteur ne peut cependant que regretter son caractère quelque peu succinct.
Des précisions quant au mode de gestion des services publics auraient pu être apportées dans le texte même du projet de loi : en effet, différents modes de gestion des services publics sont envisageables :
- soit une gestion directe par la collectivité en charge du service public : cette gestion peut être faite par exemple en régie directe ou indirecte.
- soit une gestion déléguée, via une concession de service public.
Le projet de loi a choisi une troisième voie. Ces prestations seront ainsi assurées par des entreprises privées sélectionnées par appel d'offres et liées à l'État par des marchés publics de prestation de service. Ces appels d'offres ont été déjà lancés pour deux raisons essentielles :
* le simple respect de la législation des marchés publics nécessite la prise en compte d'un certain délai entre le lancement de la consultation et le choix des prestataires de service ;
* le volume de farines animales à éliminer étant de plus de 100.000 tonnes par an, il est important de ne pas multiplier les retards, non seulement pour des motifs financiers mais aussi et surtout pour des raisons de santé publique ;
* les appels d'offre distinguent plusieurs lots : collecte, dépouillement, transformation... Ainsi il est possible de ne répondre que sur un seul lot, en fonction de sa spécialisation.
Cette procédure permet à l'administration de fixer les différentes normes en termes de qualité de services et de délai et présente un grand nombre d'avantages :
- séparer au sein de la mission de service public plusieurs prestations ;
- mettre en concurrence les entreprises qui désirent effectuer cette activité.
Ainsi ce mode de gestion ferait perdre aux entreprises privées, autrefois détentrices dans le cadre de leur circonscription délimitée par arrêté préfectoral d'un monopole, ce statut. Désormais, le monopole d'exercice de l'activité d'équarrissage est transféré à l'État.
Votre commission s'est néanmoins interrogée sur l'efficacité d'un tel mécanisme à moyen terme, compte tenu :
- du petit nombre d'entreprises ayant la possibilité d'intervenir sur ce marché ;
- de leur capacité à répondre à des appels d'offres dans un cadre départemental ;
- du coût induit par les investissements dans cette industrie ;
- et enfin du cas spécifique des régions où l'élevage est extensif et où les productions hors sol importantes.
Votre rapporteur a obtenu deux éléments de réponse importants :
- en premier lieu, le délai limite de remise des dossiers d'appels d'offres a été repoussé d'une semaine, soit quelques jours après l'examen par votre Haute Assemblée du projet de loi ;
- en second lieu, la durée de ces premiers appels d'offres ne devrait pas dépasser un an afin que, dés l'an prochain, la mise en concurrence puisse à nouveau s'exercer.
Ainsi, à terme, les facteurs positifs recensés par le ministère de l'agriculture (existence de collecteurs non encore habilités à traiter les cadavres d'animaux, évolution des données technologiques et financières relatives à l'incinération, possibilité de marchés séparés) devraient néanmoins jouer pleinement.
• Par ailleurs, la gestion du service public
devrait être déconcentrée au niveau du préfet de
département,
cadre dans lequel les marchés seraient
conclus.
Si la déconcentration de ce mode de gestion au niveau départemental permettra d'adapter les appels d'offres aux nécessités de chaque territoire, votre rapporteur estime cependant nécessaire de prévoir à terme une « charte nationale de l'équarrissage », afin d'homogénéiser sur le territoire national l'application de certaines règles.
En outre, le niveau pertinent pour passer des appels d'offre ne sera pas forcément le ressort départemental : il semblerait qu'une expertise soit en cours pour préciser les conditions dans lesquelles on peut envisager une collaboration entre plusieurs préfets. Par ailleurs, il a été indiqué à votre rapporteur que certains marchés pourraient être conclus au niveau national dans l'hypothèse d'appels d'offres infructueux au plan local, pour les territoires les moins denses.
Article 265 du code rural - Obligation de faire appel au service public de l'équarrissage
Cet article est composé de deux paragraphes.
• Au
paragraphe I,
l'article reprend
pour l'essentiel les dispositions actuelles précisées aux
quatrième, cinquième et sixième alinéas de
l'article 266 du code rural.
Il précise les conditions dans lesquelles les interventions du service public de l'équarrissage sont obligatoires. Il rappelle :
- l'interdiction d'enfouir, de jeter ou d'incinérer les cadavres ou lots cadavres d'animaux pesant au total plus de 40 kilogrammes, sauf cas de
force majeure ou de nécessité sanitaire (article 266 du projet de loi) ;
- l'obligation de mettre ces cadavres, en entier et non dépouillés, à la disposition de la personne chargée de l'exécution du service public de l'équarrissage, sous réserve des découpages liés à l'autopsie par vétérinaire.
Le maintien de cette réserve est nécessaire, en effet, si la pratique des autopsies dans l'exploitation est toujours un problème, le prélèvement d'organes sur un animal mort est parfois la façon la plus rapide pour un éleveur de déterminer la maladie.
Cette interdiction et cette obligation s'appliquent, sans limitation de poids dans les abattoirs, aux cadavres d'animaux morts avant abattage et aux saisies totales, les saisies partielles et les déchets non récupérés étant exclus du champ du service public de l'équarrissage selon l'article 266 du projet de loi.
Une erreur matérielle a été commise à cet alinéa puisque, en raison de la modification à l'Assemblée Nationale du contenu de l'article 264, il eut fallu coordonner ces deux rédactions et prévoir ainsi que cette obligation et interdiction s'appliquent, sans limitation de poids, « aux cadavres d'animaux morts avant abattage ainsi qu'aux viandes et abats saisis à l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine et animale ». Votre commission vous propose donc un amendement afin de rectifier cet oubli.
Dans le texte de la loi de 1975 (5e alinéa de l'article 266), cette interdiction et cette obligation s'appliquaient sans limitation de poids :
- à tout ce qui était impropre à la consommation et saisies totales ou partielles ;
- aux sous-produits d'abattage non récupérés.
Les sous produits récupérés avaient été exclus dès 1975 de cet alinéa car on avait estimé qu'il ne « serait pas judicieux d'empêcher les industries de l'abattage et du découpage des viandes, d'utiliser ou de commercialiser elles-mêmes ces sous-produits (sang, plumes) lorsqu'elles le souhaitent ou le peuvent.
Le dernier alinéa de ce paragraphe I prévoit que le ministre chargé de l'agriculture détermine les mesures d'application dans le cadre de son pouvoir réglementaire.
•
Le paragraphe II
(nouveau) a
été ajouté au projet de loi initial par l'Assemblée
Nationale. Il a trait au cas spécifique des « animaux de
compagnie » dont aucun texte ne donne une définition
précise.
Ainsi les animaux de plus de 40 kilogrammes, pourront être remis à « une personne agréée pour l'élimination des cadavres d'animaux ». Cette activité d'élimination des cadavres « d'animaux domestiques » ne relèvent pas du service public de l'équarrissage. Le propriétaire ou le détenteur devront payer cette prestation et se conformer aux prescriptions réglementaires en vigueur. Il appartiendra à un décret en Conseil d'État de définir les conditions d'élimination de ces cadavres.
Cette disposition particulière pour les animaux « de compagnie » provient du fait que les propriétaires répugnent à donner leur « animal domestique » à une société d'équarrissage, quand bien même sauraient-ils que les farines correspondantes ne seront en aucun cas insérées dans la chaîne d'alimentation du bétail. Cette dérogation concernera bien entendu les gros « animaux de compagnie » et plus particulièrement les chevaux.
Si votre rapporteur comprend la nécessité de prévoir un dispositif spécifique pour le cas des « animaux de compagnie », il regrette cependant la rédaction de cet alinéa qui apparaît quelque peu floue. Il souhaite que le Gouvernement puisse dans un prochain texte sur « les animaux de compagnie » préciser cette notion afin de déterminer la portée de cette disposition.
Article 266 du code rural - Destruction et enfouissement des cadavres d'animaux à titre exceptionnel
Cet article reprend pour l'essentiel les dispositions du premier alinéa de l'article 265 du code rural prévoyant les cas dans lesquels il est possible, à titre exceptionnel, de ne pas remettre à un équarrisseur les cadavres d'animaux au-delà du seuil de 40 kilogrammes.
Ces exceptions concernent :
- les zones de pâturage estival que leur éloignement interdit d'inclure dans les circuits régulier de collecte ;
- les cas de force majeure ;
- les nécessités d'ordre sanitaire.
Les deux derniers cas doivent être constatés par l'autorité administrative, c'est-à-dire le plus souvent le préfet ou le directeur départemental des services vétérinaires.
Il est procédé à l'enfouissement sur place ou dans un enclos communal des cadavres d'animaux. Les conditions dans lesquelles doivent être réalisés et protégés ces enfouissements relèvent incontestablement du pouvoir réglementaire.
En revanche, les procédés de destruction font l'objet d'une modification dont la portée n'est pas seulement rédactionnelle. L'actuelle disposition prévoit, d'une part, l'incinération, d'autre part, les procédés chimiques autorisés. La nouvelle rédaction supprime l'adjectif chimique. Il s'agit de prévoir le cas des procédés utilisés dans les aires de nourrissage des rapaces nécrophages dont la conservation et la protection relèvent des objectifs de la politique de l'environnement.
Article 267 du code rural - Délai d'appel à l'équarrisseur
Cet article reprend pour l'essentiel les dispositions du premier alinéa de l'article 264 du code rural, obligeant les propriétaires ou détenteurs de cadavres de plus de 40 kilogrammes, à demander, dans les plus brefs délais, à l'équarrisseur de procéder à leur enlèvement, dans un souci évident de salubrité publique.
On rappellera pour mémoire qu'avant 1975 ce n'était pas l'équarrisseur autorisé qu'il fallait avertir dans les plus brefs délais, mais le maire, et ceci pour les animaux pesant plus de 75 kilogrammes.
Article 268 du code rural - Délais d'intervention de la personne chargée de l'exécution du service public de l'équarrissage
Cet article reprend, avec quelques modifications, les dispositions des deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 264 du code rural ainsi que celles du deuxième alinéa de l'article 270.
Le premier alinéa de cet article 268 prévoit donc que l'équarrisseur dispose d'un délai de vingt-quatre heures, après réception de l'avis du propriétaire ou du détenteur de ces animaux morts, pour procéder à l'enlèvement. Le texte proposé conserve, dans un souci de salubrité publique, d'une part la disposition selon laquelle les propriétaires ou détenteurs de cadavres sont tenus d'informer l'autorité administrative lorsque l'équarrisseur n'a pas procédé à l'enlèvement dans le délai imparti et, d'autre part, le principe prévoyant l'enlèvement d'autorité des cadavres dont le propriétaire reste inconnu à l'issue d'un délai de 12 heures.
Il est en effet plus normal, comme le soulignait M. Raoul Vadepied dans son rapport en 1975, que l'autorité administrative n'intervienne que si l'équarrisseur averti se révèle défaillant : « cela est plus conforme à son rôle de responsable de la salubrité et de l'hygiène publiques ».
Votre rapporteur vous propose un amendement de coordination sur ce paragraphe pour les mêmes raisons que celles évoquées à l'article 265.
Le second alinéa du texte proposé pour l'article 268 reprend également les délais de 48 heures et, sous certaines conditions de stockage des déchets, de cinq jours, applicables aux enlèvements effectués auprès des abattoirs, précisés dans l'article 270, deuxième alinéa.
Il prévoit l'intervention de l'autorité réglementaire pour la fixation des conditions propres à protéger pendant ces délais les intérêts sanitaires. Ain si la précision indiquée dans l'article 270 (température égale ou inférieure à +2° C) est-elle abrogée.
Article 269 du code rural - Interdiction de jeter les animaux morts
Cet article reprend, sous une forme un peu différente, les dispositions du deuxième alinéa de l'actuel article 265 du code rural, interdisant pour des raisons de salubrité publique de jeter les animaux morts dont la remise à un équarrisseur n'est pas obligatoire et rappelant que leur destruction peut être assurée soit par enfouissement, soit par incinération, soit par autre procédé autorisé.
La notion de procédé autorisé se substitue à celle de procédé chimique autorisé pour les mêmes raisons que celles déjà évoquées à propos de l'article 266. Il s'agit de protéger les aires de nourrissage des rapaces nécrophages faisant l'objet de mesures spécifiques au titre de la politique de l'environnement et de la protection de la nature.
Votre rapporteur vous propose un amendement de coordination sur ce paragraphe pour les mêmes raisons que celles évoquées à l'article 265.
Article 270 du code rural - Incompatibilités professionnelles
Cet alinéa propose une nouvelle rédaction de l'article 271 du code rural prévoyant un certain nombre d'incompatibilités professionnelles tant pour les équarrisseurs que pour les fonctionnaires et agents chargés d'inspecter les établissements d'équarrissage.
Le premier alinéa prévoit que l'exercice de la « mission d'équarrissage » est incompatible avec toute activité de commerce et de transport d'animaux, de viandes ou de produits carnés.
Par rapport à l'actuelle rédaction, le transport d'animaux, de viande et de produits carnés a été ajouté.
L'objectif de cette disposition est d'assurer les meilleures conditions pour une séparation, d'une part, du circuit des matières d'équarrissage, et d'autre part, du circuit des produits sains sous toutes leurs formes.
Si la reprise de l'incompatibilité entre les fonctions de commerçant et la profession d'équarrisseur s'impose pour des raisons déontologiques, votre rapporteur vous proposera un amendement d'objet rédactionnel à cet alinéa.
Le deuxième alinéa de cet article reprend dans une rédaction plus moderne, la précision selon laquelle la fonction d'inspection des ateliers d'équarrissage est incompatible avec l'exercice de cette activité ainsi que la disposition interdisant aux personnes effectuant ces tâches la prise d'intérêts dans un établissement d'équarrissage.
On peut remarquer que cette incompatibilité a un caractère tout à fait général puisqu'elle ne se limite pas au cadre de la seule circonscription où l'agent exerce ses fonctions.
Article 271 du code rural - Élimination des sous-produits d'abattoirs
Cet article prévoit les règles d'élimination des déchets qui n'entrent pas dans le domaine du service public de l'équarrissage.
Trois principes fondamentaux sont posés dans cet article :
Les saisies vétérinaires autres que celles mentionnées à l'article 264 ainsi que les déchets d'origine animale d'abattoir ou d'établissements de manipulation ne relèvent pas du domaine du service public de l'équarrissage.
La rédaction de l'article 271 considère comme ne faisant pas partie du service public de l'équarrissage :
• les déchets, provenant d'abattoirs ou
d'établissements, valorisables n'ayant pas fait l'objet de saisie et non
récupérés par une industrie spécialisée,
soit pour des raisons sanitaires, soit pour des raisons techniques ou
économiques ;
• les saisies vétérinaires autres que
celles visées à l'article 264 : il s'agit des viandes qui ne
sont pas impropres à la consommation mais qui ont cependant fait l'objet
de saisie en raison par exemple de la présence d'un gros
hématome... En effet les saisies peuvent être effectuées
soit pour des motifs de santé publique, soit pour des raisons
organoleptiques.
On notera pour mémoire que les sous-produits d'abattage récupérés, cédés à des industries de transformation, ont été, dès 1975, soumis aux règles du marché et exclus de la mission d'utilité publique.
Dans le texte initial du Gouvernement, étaient exclus du service public de l'équarrissage les saisies partielles d'abattoirs et certains autres produits assimilés. Ceux-ci ont été réintroduits par l'Assemblée Nationale dans le domaine du service public. Cette mesure paraît en effet logique puisque les saisies partielles d'abattoirs, comme les saisies totales, font partie de la catégorie des déchets à risque. Il est donc normal que leur élimination soit du domaine du service public de l'équarrissage, la plupart des établissements concernés n'étant pas en mesure de les traiter de manière optimale.
- En outre, le projet de loi initial prévoyait que les abattoirs ou les établissements de transformation devaient être liés aux entreprises d'élimination par des contrats au moins annuels, en cas d'appel à des entreprises extérieures. Cette disposition a été supprimée par l'Assemblée Nationale en raison de l'intégration des saisies partielles dans le champ du service public de l'équarrissage. En effet la définition de tels contrats était rendue nécessaire notamment afin de garantir aux abattoirs et aux différents établissements la possibilité sur une certaine période de confier l'élimination des sous produits « à risque » à des centres spécialisés.
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Décision de la commission : la commission vous demande d'adopter l'article premier ainsi modifié. |
Article premier bis (nouveau) - Bilan du coût du service public de l'équarrissage
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Commentaire : cet article tend à instaurer un suivi détaillé et chiffré du coût du service public de l'équarrissage |
Cet article a été introduit par l'Assemblée Nationale afin de pouvoir suivre avec précision le bilan détaillé et chiffré du coût du service public de l'équarrissage. Ce suivi est annuel et s'effectue par département, groupe de département ou région et en distinguant les différentes espèces.
Votre rapporteur estime qu'un tel bilan, en raison de son importance, devra être présenté au Parlement.
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Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter sans modification l'article premier bis (nouveau). |
Article 2 - Coordination - sanctions pénales
Commentaire : cet article tend à modifier la rédaction de l'article 334 du code rural sur les peines applicables aux infractions à la législation sur l'équarrissage.
La création du nouveau service public impose en effet quelques adaptations.
Sur le fond, il n'est pas proposé de renforcer les peines applicables, qui relèvent dans le cas général de l'amende prévue pour les contraventions de 5ème classe, soit 10.000 francs. Seules la récidive et les infractions commises de mauvaise foi sont passibles de sanctions délictuelles, avec six mois d'emprisonnement et 25.000 francs d'amende.
Le paragraphe I concerne l'obligation de faire appel à un équarrisseur pour l'enlèvement des animaux morts, au-delà d'un poids de plus de 40 kg. Outre un changement de référence, il est proposé de substituer à la notion « d'équarrisseur » celle de « personne chargée de l'exécution du service public de l'équarrissage ». Cette modification s'impose en effet, l'objet du projet de loi étant de distinguer au sein de l'activité d'équarrissage ce qui relève du service public de ce qui relève de la seule initiative privée.
L'enlèvement des cadavres d'animaux est clairement inclus dans le premier secteur.
Le paragraphe II propose une adaptation tout à fait similaire s'agissant des délais d'enlèvement des cadavres d'animaux et des saisies d'abattoirs.
Le paragraphe III actualise la disposition relative aux incompatibilités professionnelles.
Enfin, le paragraphe IV tend à abroger une disposition devenue inutile à la suite de la suppression précédemment mentionnée des articles 273 et 275 sur les modalités d'application de l'ancien dispositif législatif.
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Décision de la commission : la commission vous demande d'adopter cet article sans modification. |
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En conséquence, sous réserve des amendements qu'elle vous pose et compte tenu des observations qu'elle vous soumet, la commission des Affaires économiques et du plan vous demande d'adopter ainsi modifié le projet de loi n°109 adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural. |
* (16) Rapport Sénat n° 408 (1974-1975) de M. Raoul Vadepied précité.
* (17) Rapport Assemblée nationale n° 2010 (1975-1976) de M. Chambon, présenté au nom de la commission de la production et des échanges sur la proposition de loi, modifiée par le Sénat, complétant et modifiant le Code rural en ce qui concerne l'industrie de l'équarrissage.
* (18) Rapport Assemblée nationale n° 3148 (1996-1997) présenté par M. André Angot au nom de la commission de la Production et des Échanges sur le projet de loi relatif à la collecte et à l'élimination des cadavres d'animaux et des déchets d'abattoirs et modifiant le code rural.