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Création de l’établissement public "Réseau Ferré National "


Par M. François GERBAUD, Sénateur


Commission des Affaires économiques et du Plan - Rapport 177 - 1996 / 1997

Table des matières


AVANT-PROPOS -
PREMIÈRE PARTIE -

EXPOSÉ GÉNÉRAL
I.UN PROJET DE LOI MÛREMENT CONCERTÉ
A.LE DÉBAT NATIONAL
B.LES DÉBATS D'ORIENTATION DEVANT LE PARLEMENT
1.A l'Assemblée nationale (11 juin 1996)
2.Au Sénat (25 juin 1996)
C.LA CONCLUSION DE M. LE PREMIER MINISTRE
D.LE DIALOGUE SOCIAL AU SEIN DE LA SNCF
E.LES AVIS DU CONSEIL NATIONAL DES TRANSPORTS
F.LA MISSION DE PRÉFIGURATION " MARTINAND "
II.UN PROJET DE LOI QUI CONSTITUE LA QUATRIÈME MUE DE L'ORGANISATION FERROVIAIRE EN FRANCE
A.LES TROIS PREMIÈRES MUES
1.La nationalisation
2.La reconstruction
3.La LOTI
B.UNE NOUVELLE MUE
1.La création de Réseau Ferré National
a)Une novation logique : la séparation de l'infrastructure et de l'exploitation
b)Un montage ingénieux : la dette par " procuration "
c)Une clarification équilibrée : les modalités de mise en place de RFN
d)Une garantie nécessaire : le sort des personnels
2.La mise en oeuvre de l'expérience de régionalisation
III.UN PROJET DE LOI QUI TIENT COMPTE DES ENJEUX EUROPÉENS
A.LES LIMITES RAISONNABLES D'UNE LIBÉRALISATION
LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES INDUITE PAR LE PROJET DE LOI
1.La directive 91-440 et son application
a)L'accès au réseau
b)Les directives d'application de 1995
2.Les réformes entreprises par nos partenaires européens
a)L'Allemagne : désendettement du transporteur et subvention à l'infrastructure
b)La Grande-Bretagne : privatisation de l'infrastructure et subvention au transporteur3
c)La Suède
d)Les Pays-Bas
3.Une libéralisation irraisonnée déstabiliserait la SNCF
4.Faut-il avoir peur du " Livre blanc " ?
B.LA DETTE DE LA SNCF ET LES CRITÈRES DE CONVERGENCE DÉFINIS PAR LE TRAITÉ DE MAASTRICHT
1.La problématique de Maastricht
2.Le système retenu
a)La détention d'une créance par la SNCF sur RFN
b)Pouvait-on aller au-delà du seuil de 125 milliards de francs ?
DEUXIÈME PARTIE -

EXAMEN DES ARTICLES
I.ARTICLE PREMIER -

CRÉATION ET OBJET DE " RÉSEAU FERRÉ NATIONAL "
II.ARTICLE 2 -

CONSEIL D'ADMINISTRATION ET STATUTS DE L'ÉTABLISSEMENT
III.ARTICLE 3 -

RÈGLES DE GESTION DE " RÉSEAU FERRÉ NATIONAL "
IV.ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 3 -

MAINTIEN DES STATUTS DES PERSONNELS DE LA SNCF
V.ARTICLE 4 -

BIENS APPORTÉS À " RÉSEAU FERRÉ NATIONAL "
VI.ARTICLE 5 -

SUBSTITUTION DE " RÉSEAU FERRÉ NATIONAL " À CERTAINS DROITS
ET OBLIGATIONS DE LA SNCF
VII.ARTICLE 6 -

ENDETTEMENT DE R.F.N. VIS-À-VIS DE LA SNCF
VIII.ARTICLE 7 -

EXCLUSION DE TOUTE RÉMUNÉRATION D'AGENTS DE L'ÉTAT LIÉE AUX TRANSFERTS
IX.ARTICLE 8 -

HARMONISATION DES RÈGLES DE LA FISCALITÉ LOCALE
X.ARTICLE 9 -

MODALITÉS D'ÉVALUATION ET D'INSCRIPTION COMPTABLE DES TRANSFERTS
XI.ARTICLE 10 -

DOMANIALITÉ PUBLIQUE DES BIENS IMMOBILIERS DE RFN
XII.ARTICLE 11 -

INTÉGRATION DU RÉSEAU FERRÉ NATIONAL À LA GRANDE VOIRIE
XIII.ARTICLE 12 -

RESSOURCES DE R.F.N.
XIV.ARTICLE 13 -

HARMONISATION DE LA LOTI
XV.ARTICLE 14 -

MISE EN OEUVRE DE L'EXPÉRIENCE DE RÉGIONALISATION DES SERVICES DE TRANSPORTS DE VOYAGEURS DE LA SNCF
XVI.ARTICLE 15 -

DISPOSITIONS TRANSITOIRES
XVII.ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 15

RAPPORT D'ÉVALUATION AU PARLEMENT
TROISIÈME PARTIE -

EXAMEN PAR LA COMMISSION
I.AUDITION DE M. BERNARD PONS, MINISTRE DE L'ÉQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME ET DE MME ANNE-MARIE IDRAC, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AUX TRANSPORTS (29 OCTOBRE 1996)
II.AUDITION DE M. LOUIS GALLOIS, PRÉSIDENT DE LA SNCF (30 OCTOBRE 1996)
III.AUDITION DE M. CLAUDE MARTINAND (15 JANVIER 1997)
CONCLUSION GÉNÉRALE
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF
ANNEXE N° 2 -

ETUDE D'IMPACT
ANNEXE N° 3 -

PRINCIPALES CONCLUSIONS DE L'AUDIT KPMG SUR LES SERVICES RÉGIONAUX
ANNEXE N° 4 -

CONVENTION CADRE RELATIVE À L'EXPÉRIMENTATION D'UN TRANSFERT À LA RÉGION DE L'ORGANISATION ET DU FINANCEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS D'INTÉRÊT RÉGIONAL

ANNEXE N° 5 -

LISTE DES PERSONNALITÉS ENTENDUES
PAR LE RAPPORTEUR





RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi portant création de l'établissement public "Réseau Ferré National ",

Par M. François GERBAUD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, André Vallet, Jean-Pierre Vial.

Voir le numéro :

Sénat : 35 (1996-1997).


Transports.

AVANT-PROPOS -

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi n° 35 portant création de l'établissement public " Réseau ferré national " a été adopté en Conseil des ministres le 16 octobre 1996. Il constitue, selon le communiqué du Conseil, " une solution française originale qui pose les bases d'un renouveau du chemin de fer " et s'inscrit, selon son exposé des motifs, dans " une politique globale et cohérente permettant à chaque mode de transport de faire valoir pleinement ses atouts ".

Déposé dès le 16 octobre sur le bureau du Sénat, le projet de loi devait, initialement, être discuté en séance publique les 14 et 15 novembre 1996. D'un commun accord entre le Gouvernement et votre rapporteur[1], cet examen a été reporté pour permettre un supplément d'information.

Le projet qui vous est soumis est urgent. Réseau ferré national (RFN) devait, en effet, être créé dès le 1er janvier 1997. Votre commission s'est efforcée de donner à ses travaux la densité et la célérité qui convenaient à cet objectif.

Le projet qui vous est soumis est décisif. Il constitue la quatrième mue de l'organisation du transport ferroviaire dans notre pays, depuis l'époque héroïque où la ligne Paris-Le Pecq était inaugurée, sous la Monarchie de Juillet.

Le projet qui vous est soumis est lourd d'enjeux économiques et financiers, mais aussi d'enjeux humains. Chacun d'entre vous se souvient de la grande grève qui a freiné le fonctionnement de l'économie nationale à la fin de 1995.

Aujourd'hui, l'impulsion est donnée. Le renouveau peut survenir. Mais, le renouveau ne peut naître sans les cheminots. Rien de grand, rien de fort ne saurait être mené à bien sans que les hommes et les femmes qui font la SNCF et qui feront RFN y participent, mais eux-mêmes ne sauraient réussir sans que leur entreprise soit solide.

Pour cela, deux actions doivent être conduites :

- d'abord, donner au personnel de la SNCF de manière claire des garanties durables pour son emploi et son statut ;

- dans le même temps, réaliser la mise en place de RFN selon des modalités qui assureront son équilibre et fixeront ses objectifs, mais aussi donneront le maximum d'atouts à la SNCF.

PREMIÈRE PARTIE -

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Il ne saurait être question de reprendre ici une analyse exhaustive de la situation de la SNCF. Cette analyse a été menée de façon approfondie depuis quelque cinq années et, avec un luxe exceptionnel de moyens, depuis décembre 1995, au cours du débat national.

Le constat a été dressé. Qu'il soit ici permis de rappeler les termes les plus saillants de la situation.

Le transport ferroviaire, au cours du dernier quart de siècle, a vu ses parts de marché reculer sensiblement en France.

Si l'on considère le seul transport de marchandises, rappelons que la part de la SNCF n'était plus que de 22,8 %, contre 74,5 % au transport routier, en 1995.

Le tableau ci-après montre l'évolution comparée des trafics dans les différents modes de transport sur la dernière décennie. Il se passe de commentaire.

La situation financière de la SNCF est dégradée, ainsi qu'en témoigne le tableau synthétique suivant.

Millions de francs


Situation financière de la SNCF 1995

Résultats

1996

Budget prévisionnel

Chiffre d'affaires 51.935 55.906
Dépenses d'exploitation 70.723 70.834
Excédent brut d'exploitation 5.377 8.592
Amortissements et provisions nets 10.780 10.534
Résultat d'exploitation - 5.403 - 1.942
Résultat financier - 11.274 - 12.971
Résultat courant - 16.677 - 14.913
Résultat exceptionnel 94 2.805
Résultat comptable - 16.583 - 12.108

Au regard de la situation qui vient d'être rappelée, le projet de loi n° 35 revêt trois caractères essentiels :

- politiquement, il est le fruit d'une maturation conduite depuis dix mois et qui a impliqué l'ensemble des acteurs de la profession ;

- historiquement, il apparaît comme une quatrième mue de l'organisation ferroviaire dans notre pays ;

- économiquement, il constitue à la fois le moteur principal d'une reconquête de la clientèle du transport ferroviaire en France et l'outil d'adaptation de notre système ferroviaire aux enjeux européens.

I. UN PROJET DE LOI MÛREMENT CONCERTÉ

A. LE DÉBAT NATIONAL

Sur la suggestion de M. Jean Matteoli, le Gouvernement a engagé un débat national en préalable à l'élaboration d'une véritable solution de redressement pour la SNCF. Dès le 14 décembre 1995, le ministre en charge des transports et le secrétaire d'Etat en informaient les organisations représentatives des personnels.

Le principe de ce débat avait été souhaité par les cheminots eux-mêmes. Les parlementaires qui s'étaient penchés sur la situation de la SNCF, nos collègues MM. Hubert Haenel, Claude Belot et Nicolas About, et MM. les députés Henri Cuq, Dominique Bussereau et Paul Chollet, avaient, eux-mêmes, souligné la nécessité d'une réflexion nationale.

Le débat a été introduit par un rapport demandé par le Gouvernement à un groupe d'experts présidé par M. Claude Martinand. Ce rapport a constitué, selon les termes de Mme Anne-Marie Idrac, Secrétaire d'Etat, " une parfaite introduction pour un débat sans tabou, ni préjugé ". Il a été remis le 29 février 1996.

Le rapport " Martinand "

Plutôt que de faire des recommandations, le rapport " Martinand " a préféré poser des questions essentielles pour atteindre un quadruple objectif : comprendre les enjeux du conflit de 1995, dégager des perspectives d'avenir pour le transport ferroviaire, clarifier les rôles respectifs des pouvoirs publics et de la SNCF, et enfin contribuer à dégager les voies de la modernisation de l'entreprise.

L'ampleur de la crise économique et financière de la SNCF est telle, reconnaissaient les 5 experts co-auteurs du rapport, que " le redressement ne saurait résulter uniquement de l'assainissement financier et d'une part de plus en plus grande de crédits publics pour des trafics de moins en moins importants ". Et " l'avenir du transport ferroviaire dépend pour l'essentiel de l'amélioration des performances de l'entreprise ".

Dans cette optique, il apparaissait essentiel aux experts que la société nationale passe d'une logique fondée sur l'investissement à une logique de la demande et du service. Meilleure illustration de l'échec de la politique passée : malgré les 100 milliards de francs d'investissements par la SNCF les cinq dernières années, " le trafic stagne ou régresse, et le résultat hors charges de la dette recule ". Les raisons de l'érosion commerciale ? Le train ne s'impose plus comme le mode de déplacement le plus efficace, ni le moins coûteux, observe le groupe de travail qui n'hésite pas à constater un abandon progressif par l'entreprise ferroviaire de certaines de ses missions de service public. " Le transport ferroviaire (...) n'est plus le mode prédominant et n'assure plus la desserte fine de l'ensemble du territoire ; il n'y a donc plus à proprement parler de service public ferroviaire, se confondant avec une entreprise publique nationale, mais un service public des transports, multimodal et intermodal (...). Il paraît donc utile d'avoir un ordre de grandeur indicatif de ce que la collectivité publique peut raisonnablement dépenser pour assurer l'équité territoriale et la solidarité. Est-il raisonnable pour certains déplacements de dépenser plus de 1 franc par voyageur/kilomètre ? ", s'interrogent encore les experts.

Ainsi, le maintien de l'organisation actuelle de la SNCF ne serait-il pas compatible avec une " responsabilité complète " de l'État sur l'équilibre du compte d'infrastructures et la fixation de la tarification d'usage de l'infrastructure. A propos de la finalité des investissements, le rapport invitait à privilégier la logique de la demande au détriment du " perfectionnisme technique " et à s'interroger sur la politique du " tout-TGV ".

Pour finir, le rapport " Martinand " s'interrogeait sur la pertinence du chapitre, relatif à la SNCF, de la loi d'orientation des transports intérieurs, qui date du 30 décembre 1982.

Le débat s'est ensuite déroulé, au cours des mois de mars et avril 1996, au sein des Conseils régionaux et des Conseils économiques et sociaux régionaux. Leurs contributions ont alimenté les travaux du Conseil économique et social et du Conseil national des transports que le Gouvernement avait saisis. Il convient de saluer la qualité de l'ensemble de ces réflexions.

L'avis du Conseil économique et social

Un débat s'est tenu au Conseil économique et social les 23 et 24 avril, à la demande, exprimée dès le 5 février 1996, du Premier ministre. Un rapport, présenté par M. Jean Billet intitulé " Les grandes orientations du contrat de plan Etat-SNCF 1996-2000 " a servi de base aux travaux. L'avis a été adopté par 94 voix sur 167.

Le Conseil a estimé que le règlement de la dette impliquait une contribution de l'État à hauteur de ses obligations, en particulier pour le financement des infrastructures, mais aussi une participation de la SNCF. Il a affirmé que toute charge imposée à l'entreprise devait être compensée, la compensation devant être déterminée contractuellement.

S'agissant du financement des infrastructures nouvelles, le Conseil a estimé qu'il devait être réuni par la collectivité (État ou région).

Concernant le financement de la gestion et de la maintenance des infrastructures, le Conseil économique et social a considéré nécessaire d'établir un équilibre réaliste dans la répartition des fonds provenant de l'État, et la perception d'une redevance d'usage appelée péage.

Le Conseil économique et social a souligné la nécessité de définir cette redevance d'infrastructure en l'articulant sur deux bases :

- une restructuration d'ensemble de la tarification qui vise à une utilisation optimale du réseau ;

- une détermination du niveau des barèmes intégrant les contraintes de compétitivité du trafic ferroviaire et les orientations de la politique des transports aux niveaux national et européen.

Enfin, s'agissant de la régionalisation et de la politique des transports régionaux, le Conseil économique et social a jugé que les schémas régionaux et inter-régionaux devaient prendre en compte les objectifs des schémas nationaux. C'est la raison pour laquelle la contractualisation entre l'État, la SNCF et la région doit être incluse, selon le Conseil, dans le contrat Etat-région

.

Au total, le débat national a permis de cerner les enjeux, de parvenir à une prise de conscience et de dégager quatre conclusions :

•  Première conclusion : une clarification des responsabilités respectives de l'État et de la SNCF est nécessaire, tout particulièrement sur l'infrastructure. La confusion des responsabilités est source d'une certaine déresponsabilisation des acteurs. La question de l'infrastructure est bien au coeur de cette problématique et justifie que la clarification soit prioritairement recherchée à son niveau.

•  Deuxième conclusion : un effort financier important doit être engagé afin de désendetter la SNCF et de la responsabiliser en créant les conditions d'une mobilisation autour d'un objectif crédible de redressement.

•  Troisième conclusion : si désendetter la SNCF est nécessaire, cela ne suffira pas à résoudre tous les problèmes : sans changements internes appuyés, d'une part sur une priorité accordée au client et au service, d'autre part sur une véritable maîtrise des coûts, aucun redressement durable n'est possible. La reconquête des clients est bien au coeur du redressement du transport ferroviaire. Il faut redonner aux voyageurs, comme aux chargeurs, le goût de reprendre le train. Des performances nouvelles et mesurables devront être atteintes : les contribuables et les clients doivent " en avoir pour leur argent " et la mesure des progrès doit être transparente.

•  Quatrième conclusion : il faut, sur la base de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, franchir une étape nouvelle de la régionalisation des services régionaux de voyageurs : il s'agit d'un facteur de modernisation essentiel, tant pour la SNCF que pour ses clients et pour le service public.

B. LES DÉBATS D'ORIENTATION DEVANT LE PARLEMENT

Sans reprendre la totalité de débats qui ont déjà fait l'objet d'une publication au Journal Officiel, il paraît utile de rappeler les positions adoptées par le Gouvernement au cours de deux débats d'orientation devant l'Assemblée nationale puis le Sénat en juin 1996.

Ces positions sont d'autant plus importantes qu'elles constituent un volet essentiel du " pacte de modernisation " passé au début de l'automne entre la SNCF et l'État.

1. A l'Assemblée nationale (11 juin 1996)

M. Bernard Pons, Ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports et du tourisme a déclaré :

" Le moment est venu de clarifier les responsabilités respectives de la puissance publique et de la SNCF. C'est pourquoi, Mesdames et Messieurs les Députés, le Gouvernement a décidé de proposer au Parlement, avant la fin de cette année, la création par la loi d'un nouvel établissement public qui devra être mis en place le 1er janvier 1997.

Ce nouvel établissement, dont l'Etat devra assurer, comme pour tout établissement public, la viabilité financière assumera, pour le passé comme pour l'avenir la responsabilité de l'infrastructure. Il lui appartiendra de porter les dettes contractées jusqu'ici par la SNCF pour financer les infrastructure, soit 125 milliards de francs. Il lui appartiendra d'assurer les investissements nécessaires sur le réseau classique et de rémunérer la SNCF pour l'entretien et l'exploitation du réseau. Il lui appartiendra également de réunir, sous le contrôle de l'État, les financements nécessaires pour financer, demain, d'autres infrastructures nouvelles. Il lui appartiendra enfin de percevoir les péages correspondant à l'utilisation par la SNCF des infrastructures ferroviaires mises à sa disposition par l'État.

Le niveau de la rémunération de la SNCF au titre de la gestion de l'infrastructure et celui des péages qu'elle acquittera au nouvel établissement public seront fixés à l'issue d'un audit du compte d'infrastructure, qui va s'engager sans délai. Le péage devra être fixé à un niveau correspondant à un juste équilibre entre le coût global de l'infrastructure et la capacité contributive de la SNCF dans sa fonction de transporteur.

Une chose est d'ores et déjà certaine : contrairement à certaines informations parues dans la presse, l'État ne reprendra évidemment pas à la SNCF d'une main, sous forme de péage d'infrastructure, ce qu'il lui donne de l'autre en faisant prendre en charge sa dette d'infrastructure par le nouvel établissement public que je viens d'évoquer.

Autre précision très importante, je souligne que la SNCF demeurera une entreprise unique et conservera la gestion de ses personnels, sans changement statutaire d'aucune sorte. Ses missions seront doubles : transporteur et gestionnaire de l'infrastructure. Comme transporteur, elle conservera bien sûr la responsabilité de définir les services commerciaux, tant en voyageurs qu'en fret, de définir également les tarifs commerciaux, d'ajuster en permanence l'offre commerciale et la grille tarifaire à l'évolution des besoins de la clientèle, avec la souplesse qu'impose l'évolution du marché. Elle continuera bien sûr à percevoir l'ensemble des recettes commerciales liées à l'exploitation ferroviaire, ainsi que les concours publics non liés à l'infrastructure.

Il est clair, Mesdames et Messieurs les Députés, et je le souligne avec force que tous les concours publics qui correspondent à des missions de service public ou à des tarifs sociaux seront maintenus.

La SNCF conservera bien entendu la possibilité de proposer au nouvel établissement public des améliorations dans la politique de maintenance, au vu notamment des évolutions techniques ".

2. Au Sénat (25 juin 1996)

Le Ministre devait préciser son propos devant notre Haute Assemblée :

" Le Gouvernement a considéré que le moment était venu de clarifier enfin les responsabilités respectives de la puissance publique et de la SNCF. C'est la raison pour laquelle, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, le Gouvernement a décidé de proposer au Parlement, avant la fin de cette année, la création par la loi d'un nouvel établissement public qui devra être mis en place le 1er janvier 1997.

Ce nouvel établissement reprendra les 125 milliards de francs de la dette que la SNCF avait contractée à ce jour pour financer les infrastructures et il recevra en contrepartie les actifs constituant l'infrastructure ferroviaire. Ces actifs n'auront pas vocation à être vendus pour rembourser la dette.

Le nouvel établissement public n'est donc pas une structure de cantonnement de dette comparable à celle mise en place ces dernières années dans d'autres secteurs. Mais il s'agit au contraire d'une entité destinée à assumer durablement la responsabilité du réseau ferroviaire, de son évolution et de son financement. C'est à cet établissement public en effet qu'il appartiendra désormais de mobiliser les financements nécessaires à la construction des futures lignes nouvelles.

Seuls les travaux qui vont s'engager pour la rédaction du projet de loi correspondant permettront de répondre de manière précise à toutes les questions d'ordre juridique, technique ou financier, soulevées par la création de ce nouvel établissement. Mais, d'ores et déjà, plusieurs points essentiels sont acquis :

1) Le réseau restera national dans le cadre du nouvel établissement public. Il appartiendra à l'État d'en définir la consistance et les caractéristiques à travers le schéma du réseau ferroviaire, dont l'élaboration est prévue, comme vous le savez, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Je vous confirme, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, que la préparation de ce schéma s'effectue dans une perspective intermodale et que, comme j'ai eu l'occasion de le dire ici même à l'occasion du colloque organisé à l'initiative de M. Jean François-Poncet sur l'application de la loi du 4 février 1995, sa publication interviendra en 1997.

2) Le niveau de rémunération de la SNCF par le nouvel établissement public pour l'entretien et la maintenance du réseau et celui, en sens inverse, des péages d'infrastructure, que la SNCF versera à cet établissement pour l'usage de l'infrastructure mise à sa disposition seront déterminés à l'issue d'un audit du compte d'infrastructure. Cet audit sera confié, comme cela a été fait pour les services régionaux de voyageurs, à un consultant indépendant. En tout état de cause, le niveau de tarification devra tenir compte de la capacité contributive de la SNCF comme transporteur ferroviaire : il est évidemment exclu -ce qui serait absurde- de reprendre d'une main à la SNCF sous forme de péage, ce qu'on lui donne de l'autre sous forme de désendettement.

3) Comme pour tout organisme de ce type, l'État apportera au nouvel établissement public les concours financiers et les dotations en fonds propres à un niveau suffisant pour assurer sa viabilité financière.

4) Enfin, la loi de démocratisation du secteur public s'appliquera au nouvel établissement public, dont le conseil d'administration comprendra des représentants des salariés et des usagers.

Ainsi, sans porter atteinte ni à l'unité de la SNCF, ni à ses missions de service public, ni, bien sûr, au statut de ses personnels, cette réforme clarifie -et le Sénat l'avait demandé à plusieurs reprises- les responsabilités respectives de la puissance et de la SNCF. Elle traduit, en particulier, la volonté de l'État de prendre pleinement ses responsabilités, pour le passé comme pour l'avenir, dans le domaine de l'infrastructure. Elle doit permettre également à l'entreprise et aux hommes qui la constituent de retrouver une perspective et un espoir ".

C. LA CONCLUSION DE M. LE PREMIER MINISTRE

Dans une lettre au président de la SNCF, M. le Premier Ministre devait conclure le débat et résumait les intentions du Gouvernement dans une lettre du 27 juin 1996 qui constitue, elle aussi, un des documents fondateurs du " pacte de modernisation " déjà évoqué plus haut :

" La réforme décidée par le Gouvernement s'organise autour de deux piliers :

- la création au 1er janvier 1997, d'un établissement public industriel et commercial responsable, pour le compte de l'État, de l'infrastructure ferroviaire et de son financement. Cet établissement confiera la gestion de l'infrastructure à la SNCF ;

- l'expérimentation de la régionalisation des services régionaux de voyageurs (...).

Le nouvel établissement public sera institué par une loi qui sera discutée au Parlement à l'automne. Il prendra en charge 125 milliards de francs de la dette de la SNCF et recevra en contrepartie l'infrastructure ferroviaire, y compris les actifs immobiliers et fonciers autres que ceux strictement dévolus à l'exploitation ferroviaire et au logement social. Il assumera la responsabilité du financement du réseau et percevra les redevances pour son utilisation. La SNCF sera rémunérée pour la mission de gestion que lui confiera le nouvel établissement public.

Le réseau conservera bien entendu son caractère national. L'État en définira la consistance à travers le schéma du réseau ferroviaire, prévu par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Un audit des recettes et des charges du compte d'infrastructure sera très prochainement lancé afin de préparer la création du nouvel établissement public, de déterminer les principes de la rémunération de la SNCF pour la gestion de l'infrastructure et d'éclairer les conditions d'établissement des péages d'infrastructure. Le niveau de tarification tiendra notamment compte de la capacité contributive de la SNCF comme transporteur ferroviaire.

(...) L'État crée ainsi les conditions d'un redressement durable de la SNCF, sur des bases saines. Je souhaite donc que la SNCF s'engage résolument dans cette voie et établisse avant la fin de l'année 1996 un projet industriel ambitieux. Je vous demande de veiller à ce que l'élaboration de ce projet se fasse dans le cadre d'un dialogue social exemplaire et d'une concertation approfondie avec les cheminots. ".

D. LE DIALOGUE SOCIAL AU SEIN DE LA SNCF

Dès le 10 juin 1996, les ministres indiquaient aux organisations syndicales qu'ils souhaitaient " préserver les grands principes qui régissent actuellement le transport ferroviaire. En particulier, le Gouvernement n'entend pas modifier, à l'occasion de la réforme, les conditions d'exploitation du réseau ferré telles qu'elles sont définies dans la LOTI ".

Le 19 juin 1996, les ministres adressaient conjointement aux organisations syndicales de la SNCF une lettre expliquant l'esprit et le contenu de la réforme :

" Le nouvel établissement public sera institué par une loi qui sera soumise au Parlement à l'automne. Le nouvel établissement reprendra les 125 milliards de francs de la dette que la SNCF avait contractée à ce jour pour financer les infrastructures et recevra les actifs constituant l'infrastructure ferroviaire. Ces actifs n'ont pas vocation à être vendus pour rembourser la dette. Le nouvel établissement public n'est donc pas une structure de cantonnement de dette, mais une entité destinée à assumer durablement la responsabilité du réseau ferroviaire et de son financement.

Les travaux préparatoires qui vont s'engager pour la rédaction du projet de loi correspondant permettront d'apporter toutes les précisions utiles de nature juridique, technique ou financière. Nous pouvons cependant d'ores et déjà vous garantir que la loi de démocratisation du secteur public s'appliquera au nouvel établissement public et que, comme pour tout organisme de ce type, l'État lui apportera les concours financiers et les dotations en fonds propres à un niveau suffisant pour assurer sa viabilité financière.

Ainsi que nous l'avons déjà indiqué publiquement, le niveau de la rémunération de la SNCF par le nouvel établissement public pour la gestion de l'infrastructure et celui des péages d'infrastructure seront déterminés à l'issue d'un audit du compte d'infrastructure qui sera confié, comme cela a été fait pour les services régionaux de voyageurs, à un consultant indépendant. Comme nous nous y sommes personnellement engagés, le niveau de tarification devra tenir compte de la capacité contributive de la SNCF comme transporteur ferroviaire : il est exclu de reprendre d'une main à la SNCF sous forme de péage ce qu'on lui donne de l'autre sous forme de désendettement.

Le réseau restera national dans le cadre du nouvel établissement public. Il appartiendra à l'État d'en définir la consistance et les caractéristiques à travers le schéma du réseau ferroviaire, dont l'élaboration est prévue par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Sa préparation s'effectue dans une perspective intermodale et sa publication interviendra en principe en 1997 ".

A dire vrai, l'accueil du projet de réforme par les organisations représentatives a été, à partir du mois de juin, révélateur des inquiétudes des cheminots.

Le 4 juillet, lors d'une première réunion du comité central d'entreprise sur ce sujet, une quinzaine d'élus avaient rejeté le contenu d'un projet de lettre du président de la SNCF à M. le Premier ministre. Le 25 septembre, le Comité central d'entreprise devait une nouvelle fois rendre un avis négatif sur le projet de réforme, à travers un nouveau projet de lettre du Président qui, pour l'essentiel, reprenait le contenu du précédent projet de lettre. Trois organisations professionnelles ont rejeté les modalités du redressement et estimé manquer de précisions concernant la création du futur établissement public auquel l'État confiera le réseau. Deux organisations se sont abstenues. Seule la Fédération maîtrise et cadres a voté en faveur du projet.

Enfin, au cours d'une réunion extraordinaire, le conseil d'administration de la SNCF a autorisé, par treize voix sur dix huit, son président, le 3 octobre 1996, à parapher le " pacte de modernisation ". Il convient de préciser que les trois administrateurs représentants des salariés ont voté contre et deux se sont abstenus.

E. LES AVIS DU CONSEIL NATIONAL DES TRANSPORTS

Le Conseil national des transports avait déjà eu à étudier les problèmes de la SNCF dans la période récente, ainsi qu'en témoignent ses travaux sur " L'évaluation de la LOTI " (1993), " L'intermodalité " (1994) et " Les conditions sociales et organisationnelles de l'avenir de la SNCF " (1995).

* Le Conseil national des transports s'est réuni les 27 mars et 12 avril 1996 sur la base du rapport " Martinand ".

Il a d'abord observé " que les divers projets d'évolution juridique et financière souvent évoqués ne sont pas, pris isolément, de nature à assurer à bref délai les conditions d'un redressement durable de la SNCF, alors que celui-ci doit être engagé sans délai ".

Le CNT s'est prononcé pour un service public dynamique intégrant des missions d'intérêt général.

Il a considéré que la SNCF devait avoir une stratégie de groupe renforçant la synergie avec les filiales. Pour engager le redressement de l'entreprise ferroviaire, le CNT a insisté sur l'urgence de la clarification des relations contractuelles État/SNCF, axée sur une combinaison étroite du service public et de l'économie de marché.

Le CNT a souligné l'urgence de l'expérimentation du transfert de responsabilité en matière de transports régionaux.

Il a demandé que la SNCF soit mise en état de restaurer l'équilibre de son compte de résultat, ce qui suppose un traitement de la dette, condition nécessaire d'un nouveau départ. Il s'est prononcé, sous réserve d'une réflexion approfondie sur les structures de l'entreprise, pour le maintien de l'unité de la SNCF, et pour la responsabilité de l'État en matière d'infrastructures.

Le CNT a recommandé de simplifier et de clarifier la tarification pour la clientèle.

En matière de transport de marchandises, le CNT a souhaité que le fret ferroviaire tienne une plus grande place au sein de la SNCF et dispose des moyens nécessaires.

Le CNT a estimé que le transport de ferroviaire doit jouer un rôle stratégique dans le cadre de la politique globale des transports. Il a appelé la SNCF à centrer sa nouvelle dynamique sur le service à la clientèle.

* Le projet de loi a été transmis pour avis au Conseil national des transports (CNT) le 25 septembre 1996. Le CNT a rendu son avis dès le 1er octobre , au terme d'un débat qualifié de " riche et serein " par son président.

Le CNT a, dans sa majorité, " manifesté une large approbation des principes et des objectifs définis dans ce projet de loi ".

Constatant que " la nature législative du texte conduit nécessairement à se limiter à l'énoncé de principes et de dispositions générales ", le CNT a souhaité que la réforme réponde " à une exigence de transparence et de simplicité ".

Les observations émises par le CNT sur chacun des articles du projet de loi sont reprises dans l'examen des articles qui constitue la deuxième partie du présent rapport.

Le CNT a conclu que " la mise en oeuvre de ce projet de loi " requérait " la modification ou l'adoption de plusieurs textes d'application " et recommandé " qu'une large concertation se poursuive " en demandant à cette fin " que les principaux décrets lui soient présentés pour avis ".

F. LA MISSION DE PRÉFIGURATION " MARTINAND "

Par lettre en date du 5 novembre 1996, M. le Premier Ministre a confié à M. Claude Martinand, Directeur des Affaires économiques et internationales au Ministère de l'Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, une mission de préfiguration. Cette lettre est présentée en annexe (n° 7) au présent rapport.

Il s'agissait, pour M. Martinand, de " travailler sur les modalités des relations futures entre la SNCF et RFN, qui devront s'établir sur une base contractuelle ", " formuler toute proposition ou suggestion (...) de nature à conforter le succès de la réforme et le bon démarrage de Réseau ferré national ".

Votre Commission se félicite de la concertation ainsi conduite. Elle en tire deux enseignements :

- primo, le débat sur l'avenir de la SNCF a porté ses fruits. Tous les diagnostics possibles ont été dressés. Ils sont le plus souvent convergents. L'heure est à l'énoncé des remèdes, à l'articulation des solutions concrètes. Il ne s'agit donc pas de revenir indéfiniment, sinon complaisamment, sur des descriptions pessimistes. Il s'agit d'élaborer un dispositif juridique précis permettant une mise en place rapide et sans-à-coups de R.F.N.

Le projet de loi qui nous est soumis est un texte de caractère essentiellement juridique. Il convient de l'examiner dans un esprit d'amélioration et d'efficacité ;

- secundo, la concertation avec les personnels de la SNCF et leurs organisations représentatives doit trouver un écho au sein de nos travaux. Pour votre commission, le dialogue avec l'ensemble des organisations représentatives a ainsi constitué un élément d'appréciation irremplaçable. La liste des personnalités entendues par votre rapporteur, publiée en annexe au présent rapport, en témoigne.

La réforme du transport ferroviaire en France ne peut se faire et ne se fera qu'avec les cheminots.

II. UN PROJET DE LOI QUI CONSTITUE LA QUATRIÈME MUE DE L'ORGANISATION FERROVIAIRE EN FRANCE

En France comme en Angleterre, les bassins houillers furent les berceaux du chemin de fer : c'est ainsi que la Compagnie du chemin de fer de Saint-Étienne à la Loire, première compagnie créée par ordonnance du roi Louis XVIII le 26 février 1823, n'avait pas d'autre vocation que d'acheminer le charbon, dans des wagons traînés par des chevaux, du Pont de l'Ane jusqu'au petit port d'Andrézieux sur la Loire. Celle-ci, comme le Chemin de fer de Saint-Etienne à Lyon (1826), et la Compagnie du Chemin de fer de la Loire (1828), bénéficiait d'une concession perpétuelle, sans réserve de reprise par l'État, accordée par ordonnance royale, sans intervention du législateur ; les frais de construction étaient supportés par les concessionnaires, sans prêt, subvention ou garantie d'intérêt de l'État, la réalisation des fonds ne pouvant s'effectuer qu'au moyen d'actions et non par une émission d'obligations. En l'absence de loi d'expropriation, l'acquisition des parcelles était souvent difficile et coûteuse.

Avec le développement du transport des voyageurs, l'État prit conscience du rôle que pouvait jouer le chemin de fer pour le développement des pays. C'est ainsi que les pouvoirs publics accordèrent une attention grandissante aux réseaux ferroviaires : en 1833, un crédit de 500.000 francs fut débloqué par Thiers, alors ministre du commerce, pour financer les études de chemins de fer ; la loi du 7 juillet 1833 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique facilita l'exécution des travaux prévus non seulement par l'État, mais aussi par les compagnies privées. Les concessions des lignes Montbrison-Montrond (1833), Paris-Saint-Germain (1835) et Paris-Rouen-Le Havre (1835), accordées par voie législative, étaient temporaires et ménageaient la possibilité d'une reprise par l'État. La loi de 1842 créa enfin un réseau d'ensemble, plaçant Paris au centre d'une véritable toile. Cette loi prévoyait que l'État se charge de l'acquisition des terrains, des terrassements, des ouvrages d'arts et des stations, tandis que les compagnies assumaient la fourniture du matériel roulant et l'exploitation. La durée de l'exploitation et les tarifs étaient déterminés par les baux passés avec ces compagnies. Véritable charte organique des chemins de fer, cette loi permit de constituer l'ossature même de notre réseau actuel. Enfin, en juillet 1845, était adoptée une loi sur la police des chemins de fer.

C'est sur ces bases que se constituèrent les six grandes compagnies qui devaient, pendant près de 80 ans, assurer la couverture du territoire : l'Est, le Nord, le Paris-Orléans, le Paris-Lyon-Méditerranée et le Midi, par fusion d'un certain nombre de tronçons et de petites compagnies. Leur financement fut défini par les conventions de 1859, qui distinguaient l'ancien réseau, composé des lignes principales concédées avant 1857 et dont l'exploitation était prospère, et le nouveau réseau, comprenant les lignes récemment concédées, dont le rendement était plus incertain. Les deux systèmes communiquaient par un système dit " de déversoir " des bénéfices de l'ancien réseau vers le nouveau réseau. Les compagnies empruntèrent les fonds nécessaires par des émissions d'obligations dans le public, avec garantie d'intérêt par l'État. En contrepartie, l'État s'assurait un contrôle très poussé du chemin de fer (sécurité, tarification, comptabilité, entretien technique) et obtenait le partage des superbénéfices au-delà d'un certain niveau.

Le réseau des chemins de fer de l'État naît en 1878, par rachat des petites lignes déficitaires. Parallèlement, l'État accepte de prendre en charge près des 7/8e des frais de constructions des 19.000 km de lignes nouvelles prévues par le plan Freycinet (loi du 20 novembre 1883). L'unité du système ferroviaire national fut consacrée en 1921 par une convention unique pour l'ensemble des réseaux, instituant un conseil supérieur des chemins de fer, et un fonds commun des compagnies permettant de compenser les pertes des unes avec les bénéfices des autres.

Mais l'application de cette dernière convention n'aboutit pas au résultat escompté, dans le contexte de la crise naissante et de la concurrence de la route.

A. LES TROIS PREMIÈRES MUES

1. La nationalisation

Pour faire face au déficit chronique de leur fonds commun (31 milliards de francs en 1935), les compagnies recouraient systématiquement à l'emprunt, tandis que l'État refusait le principe d'une hausse des tarifs. Le rapport de Jules Moch, en 1931, à l'appui d'une proposition de loi socialiste, tira les conséquences de cette situation en demandant la nationalisation des chemins de fer.

Ce n'est que le 31 août 1937, à l'issue de laborieuses négociations entre le nouveau ministre des travaux publics, M. Henri Queuille, et les représentants des grandes compagnies, que fut créée une société anonyme d'économie mixte, la Société nationale des Chemins de fer français : le capital de cette société appartenait pour 51 % à l'État et pour 49 % aux compagnies. La SNCF reprenait l'exploitation de tous les réseaux, avec une prorogation des concessions jusqu'à fin 1982, date à laquelle l'État devait tout reprendre en mains. La SNCF devait assurer son équilibre financier par le jeu des tarifs et des subventions éventuelles de l'État. Elle prenait en charge le service du capital-actions et des emprunts des compagnies. Quant au statut du personnel, il était assimilé à celui des fonctionnaires.

2. La reconstruction

Ayant ainsi adapté son statut à l'évolution de la société, il restait cependant à la SNCF à adapter sa tarification complexe et rigide aux besoins de l'économie pour jouer pleinement son rôle face à la concurrence du transport routier.

La question d'une nécessaire réforme tarifaire, mise entre parenthèses pendant la guerre et l'occupation, se posa avec d'autant plus d'acuité à la Libération que le besoin se faisait sentir depuis longtemps d'une dépéréquation à la fois géographique et des conditions de tonnage.

La réforme de 1947 apporta un véritable bouleversement dans la tarification ferroviaire en basant la classification des marchandises non plus sur leur valeur mais sur leur densité. Les prix furent ainsi fixés entre un niveau maximum correspondant au prix auquel la concurrence peut transporter une telle marchandise, et un niveau minimum correspondant au coût marginal du transport. Une répartition d'office entre deux régimes de transport -ordinaire et accéléré- fut mise en place. L'ensemble de ce dispositif simplifia considérablement l'exploitation et diminua le prix de revient, sans gêne pratique pour la clientèle.

La réforme de 1951, enfin, s'inscrivit donc dans le cadre de ces mêmes préoccupations en introduisant pour la première fois dans la détermination des tarifs la notion de relation, afin de tenir mieux compte du prix de revient des transports.

3. La LOTI

Troisième mue importante de l'histoire des chemins de fer français, la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 reste le texte fondamental en ce qui concerne le transport ferroviaire. Aux termes de cette loi, la SNCF devint, à compter du 1er janvier 1983, un établissement public industriel et commercial ayant pour objet d'exploiter, d'aménager et de développer selon les principes du service public le réseau ferré national. Cet établissement put créer des filiales dont la gestion est autonome sur le plan financier (article 18).

Les biens mobiliers et immobiliers antérieurement concédés à la société anonyme d'économie mixte sont transférés à l'établissement public, Ceux des autres réseaux de chemins de fer appartement à l'État pouvant l'être par décret en Conseil d'État. Les biens immobiliers ainsi affectés au service public du transport ferroviaire ont caractère de domaine public, et sont gérés par la SNCF. Ils peuvent être cédés à l'État ou à une collectivité territoriale, moyennant le versement d'une indemnité égale à leur valeur vénale ; ils peuvent également être aliénés par la SNCF à son profit (articles 19 et 20).

La SNCF est dotée de l'autonomie de gestion ; elle est soumise en matière de gestion financière et comptable aux règles applicables aux entreprises de commerces, et soumise au contrôle économique, financier et technique de l'État. Un cahier des charges est établi, fixant notamment ses droits et obligations ainsi que le concours apporté par l'État à son fonctionnement et à son développement (articles 24 et 25).

Enfin, la LOTI associe les régions à l'organisation régionale des transports grâce à des conventions passées avec la SNCF ; la région est consultée sur toute modification de la consistance générale des services assurés par la SNCF. De même, toute ouverture ou fermeture de lignes, toute création ou suppression de points d'arrêts est soumise pour avis à la région, aux départements et aux communes concernées (article 22).

B. UNE NOUVELLE MUE

1. La création de Réseau Ferré National

Presque quatorze sur quinze articles du projet qui nous est soumis ont pour objet d'organiser la naissance de l'établissement public de RFN : tel est bien l'objet essentiel du projet de loi qui nous est soumis.

a) Une novation logique : la séparation de l'infrastructure et de l'exploitation

Le projet de loi qui nous est soumis sépare de fait la SNCF, désormais vouée au rôle d'exploitant et au rôle de gestionnaire délégué d'infrastructure, et RFN à qui est confiée la propriété des infrastructures. Une telle séparation constitue à l'évidence un tournant historique : une véritable mue.

Au cours des entretiens qu'il a pu se ménager avec les organisations représentatives des personnels, votre rapporteur a clairement perçu l'émotion avec laquelle est accueillie une telle perspective. Les cheminots sont, en effet, traditionnellement attachés à l'unité de la SNCF.

On ne saurait cacher que le projet de loi porte partiellement atteinte à cette unité. Le détachement d'une bonne centaine d'agents auprès de RFN et la cession à RFN de quelque 130 milliards d'actifs immobiliers ne sont pas des événements négligeables pour une entité qui, comme la SNCF a développé une identité unitaire aussi forte à travers la Résistance, puis au rythme des conflits sociaux. Pour autant, les arguments défendus sur ce thème par certains sont-ils de nature à être retenus ? Tel n'est, après mûr examen, pas le sentiment de votre commission. Non seulement, le projet de loi qui nous est soumis n'amoindrit pas la SNCF mais encore fournit-il l'occasion de la sauver.

La querelle de l'unité, pour respectable qu'elle soit, doit donc être dépassée. La création de RFN constitue, en effet, une ultime solution avant une catastrophe qui apparaissait, malheureusement, inéluctable à terme.

b) Un montage ingénieux : la dette par " procuration "

En la débarrassant d'une partie considérable de son endettement mais aussi en ouvrant la voie à de nouvelles sources de financement, qu'il s'agisse de concours des collectivités territoriales (les régions), qu'il s'agisse de concours européens, le projet de loi qui nous est soumis est salvateur.

La solution proposée est novatrice alors que toutes les autres solutions possibles ont été, il faut le rappeler, mises en oeuvre et ont trouvé leurs limites : la reprise par l'État de la dette à travers le service annexe de la dette en 1989-1990, puis la création, dans le droit fil de la directive n° 91-440 d'un compte " Infrastructures ".

Si la question du montant de dette susceptible d'être assumé à travers RFN mérite un examen attentif et constitue, à l'évidence, un champ ouvert de discussion, en revanche nul ne saurait prétendre de bonne foi qu'aucun effort financier n'est fait pour résoudre les difficultés de la SNCF.

En outre, s'il est vrai que l'inscription d'une dette au passif de RFN n'efface pas, au sens strict, la dette de la SNCF, cette inscription a pour effet d'alléger la charge de la SNCF de façon incontestable.

En dépit des commentaires des adversaires du projet, l'article 6 du projet de loi qui prévoit d'inscrire au passif de RFN une dette de 125 milliards de francs vis-à-vis de la SNCF, -dette qui allégerait d'autant la dette accumulée par la SNCF- constitue donc une chance unique et historique pour cet établissement. En effet, à travers le financement de la dette nouvellement imposée à RFN, c'est, pour partie l'Etat, et donc le contribuable qui viendra participer à l'effort en faveur de la SNCF. Cette chance doit être mesurée avec prudence par l'ensemble des intervenants du transport ferroviaire car, à coup sûr, elle ne se représentera pas.

c) Une clarification équilibrée : les modalités de mise en place de RFN

Une répartition des compétences est opérée entre l'Etat, la SNCF et RFN, ainsi qu'en témoigne le tableau ci-après :

Les modalités d'institution de RFN paraissent équilibrées :

- définition des modalités d'exercice des missions précises de RFN par un décret en Conseil d'État ;

- dans ce cadre, conclusion d'une convention entre RFN et la SNCF, pour définir les conditions d'exécution et de rémunération de ces missions. A défaut de convention dans les six mois après la publication du décret cité plus haut, fixation de ces conditions par un autre décret en Conseil d'État ;

- délégation exclusive par RFN à la SNCF de la gestion du trafic et des circulations ainsi que du fonctionnement, de l'entretien et de la sécurité ;

- ouverture à RFN du droit de confier à la SNCF des mandats de maîtrise d'ouvrage portant sur des ensembles d'opérations et ce, par dérogation à la loi " Sapin " de 1985 ;

- mise en place d'un conseil d'administration à trois collèges (salariés, personnalités qualifiées, dirigeants) conformément aux dispositions de la loi de 1983 relative à la démocratisation du secteur public et désignation du président, sur proposition du conseil, par décret ;

- soumission de RFN aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales mais aussi au contrôle de l'État ;

- partage, par décret en Conseil d'État, des biens apportés à RFN et des biens, liés à l'exploitation ou à sa gestion, demeurant affectés à la SNCF ;

- adaptation du régime fiscal de la SNCF à sa nouvelle situation domaniale ;

- intégration des biens immobiliers de RFN dans le domaine public et application à ces biens des règles de la grande voirie ;

- ouverture à RFN de la possibilité de percevoir des redevances d'usage de ses infrastructures et de recevoir des concours financiers (État, collectivités territoriales, etc...) ;

- maintien, à titre transitoire, des compétences de la SNCF jusqu'à l'adoption de la convention et à la prise des décrets visés plus haut.

Au total, on le constate, il s'agit d'un système simple, d'un système raisonnable, qui appelle peu de compléments ou de corrections.

Certains ont émis des réserves sur le nombre, à leurs yeux excessifs, des décrets en Conseil d'État nécessaires pour l'application de ce texte. Tel n'est pas le sentiment de votre commission qui juge, au contraire, que chacun des décrets prévu sera indispensable et que le Parlement est parfaitement dans son rôle lorsqu'il définit des normes générales qu'il appartient ensuite au règlement de mettre en oeuvre.

d) Une garantie nécessaire : le sort des personnels

L'énumération qui précède comporte une lacune : les personnels de RFN. Force est de constater que le projet de loi est muet sur ce point.

Certes, détenant le statut d'établissement public, RFN aura, par définition, le pouvoir de recruter directement des personnels.

Mais, les entretiens de votre rapporteur avec les organisations représentatives des personnels de la SNCF l'ont convaincu de la nécessité de clarifier ce point important. En effet, l'absence de précision laisse subsister une part d'incertitude qui, très logiquement, nourrit chez les cheminots une relative inquiétude s'agissant de l'emploi, inquiétude avivée par la conjoncture économique globale.

Ainsi, la CGT dans le document qu'elle a transmis, le 24 septembre 1996, faisait-elle remarquer (page 4) : " Ce sont 40.000 emplois qui sont en cause ".

Pour votre commission, il importe de bien définir la dimension du problème posé.

Actuellement, force est de convenir que le nombre des agents futurs de RFN n'est pas déterminé. Compte tenu des missions que RFN aura à assumer, les auteurs du projet de loi estiment que l'ordre de grandeur est de 100 à 200 personnes. Le chiffre ainsi avancé est modeste.

On peut penser que nombre de ces agents proviendront de l'actuelle Direction des Infrastructures de la SNCF. Il faut toutefois noter que l'article 10 du projet prévoit que les agents assermentés de la SNCF pourront continuer à contrôler la conservation du domaine public de RFN, ce qui semble viser les 1.200 agents, agents de maîtrise, chefs de districts et cadres de la voie qui se consacrent actuellement à cette tâche.

Pour votre commission, il importe surtout que des garanties soient accordées aux agents de la SNCF qui seront détachés auprès de RFN.

La convention prévue à l'article premier du projet organisera, bien entendu, une telle mise à disposition. Selon les indications fournies à votre rapporteur, ces agents seront détachés sur la base du volontariat.

Votre commission juge indispensable que le projet de loi affirme que ces agents conserveront leur statut. Il importe, en outre, que les personnels choisis pour venir animer RFN le soient avec soin afin que RFN joue un véritable rôle de concepteur et d'animateur en matière d'infrastructures. Il doit y avoir une exigence à cet égard.

De quoi s'agit-il, en effet ? RFN ne doit pas être une simple caisse d'amortissement de la dette de la SNCF, une quasi-structure de cantonnement où ne seraient employés que des agents comptables.

RFN doit avoir une ambition. Il doit définir des programmes, en matière d'infrastructures, un peu à la façon de l'Eisenbahnbundesamt allemand. Il doit véritablement assumer ses responsabilités de propriétaire des infrastructures et de conseiller de l'État, s'agissant de la consistance des infrastructures. Il doit avoir une capacité d'expertise autonome par rapport à celle de la SNCF.

Il faut donc lui donner les moyens en personnel d'être, en complément, et aux côtés de la SNCF, un pôle d'excellence.

2. La mise en oeuvre de l'expérience de régionalisation

Le Sénat, s'inspirant des conclusions convergentes de divers rapports, a obtenu l'adoption de l'article 67 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Cet article dispose " qu'une loi définira, après une phase d'expérimentation qui débutera un an après l'adoption de la loi d'orientation, les modalités d'organisation et de financement des transports collectifs d'intérêt régional et les conditions dans lesquelles ces tâches seront attribuées aux régions, dans le respect de l'égalité des charges imposées au citoyen ainsi que de l'égalité des aides apportées par l'État aux régions. "

L'intérêt d'une telle réforme est de rapprocher le client du décideur, d'améliorer l'analyse des trafics, notamment dans les bouts de lignes, d'optimiser le rôle des gares intermédiaires. Il est surtout de rendre possibles des décisions plus rationnelles ou courageuses en matière de service.

Pour l'application de cet article, le Gouvernement a offert, dès 1995, aux régions volontaires, de mener l'expérimentation. Toutefois, compte tenu de la difficulté d'évaluer a priori les transferts de charges qui pourraient en résulter pour les régions expérimentatrices, un audit a été confié, à la fin de 1995, par l'Association nationale des Élus régionaux (depuis, l'APCR) au cabinet d'expertise K.P.M.G.

L'audit soulignait la pertinence de la réforme. Il posait toutefois quatre conditions à sa mise en oeuvre : l'expérimentation devrait être " réversible ", " coopérative " (Les régions qui expérimentent le font au profit de toutes), " progressive " et " volontaire ". Ces principes répondaient aux préoccupations des conseils régionaux.

Pour 1994, année de référence de l'étude, le cabinet KPMG évaluait à 9,7 milliards de francs le coût total du transport régional, hors infrastructures. Or, les recettes de trafic n'avaient, elles, rapporté que 2,5 milliards de francs, auxquels s'ajoutait une contribution de 1,1 milliard versée par l'État pour compenser le tarif social et militaire. Hors coûts fixes de gestion de l'infrastructure, le déficit de l'activité régional de la SNCF s'est donc élevé à 6,1 milliards, que les subventions versées par l'État n'ont pas suffi à effacer.

Alors qu'elle évaluait à 2,2 milliards de francs par an, pendant trente ans, les investissements nécessaires, l'enseignement principal tiré de cette étude était que l'effort budgétaire de l'État était, en 1994, inférieur de 1,9 milliard de francs par rapport aux besoins.

Le projet de loi, qui nous est soumis, vient donc -et c'est son deuxième volet- mettre en oeuvre l'expérimentation de régionalisation en complétant l'article 67 de la loi d'orientation sur l'aménagement du territoire :

- les régions seront autorités organisatrices (au sens de la LOTI) des services régionaux de voyageurs de la SNCF ;

- la délimitation de ces services se fera conjointement par l'État et chaque région concernée ;

- une convention entre chaque région et la SNCF viendra préciser la consistance et les conditions de fonctionnement et de financement de ces services ;

- les charges ainsi transférées feront l'objet d'une compensation annuelle forfaitaire par l'État.

Sous réserve que cette compensation soit intégrale, l'expérience de régionalisation constitue ainsi une source de modernisation de son financement du transport ferroviaire et une contribution porteuse d'avenir à l'aménagement du territoire.

Il convient de préciser que les régions expérimentatrices sont convenues avec la SNCF que l'expérimentation serait menée pendant trois ans. Cette période permettra d'apprécier l'efficacité d'une telle réforme.

Le Sénat, dont la marque a été forte dans l'élaboration de la loi du 4 février 1995, ne pourra manquer d'encourager cette mesure d'application utile. Il souhaitera, sans doute, préciser deux points :

- d'abord, la garantie de compensation des charges ainsi transférées aux régions ;

- ensuite, le caractère réversible de l'expérience ainsi menée, à travers l'obligation faite à l'Etat de déposer un rapport sur l'application de la loi au terme d'une période de trois années.

III. UN PROJET DE LOI QUI TIENT COMPTE DES ENJEUX EUROPÉENS

La réforme qui nous est ici proposée ne peut être appréciée dans toute son extension si elle n'est pas éclairée par son contexte européen.

En effet, la séparation de la fonction " transport " de la fonction " infrastructure " ne peut être comprise qu'à la lumière des directives européennes.

Quant à la question de la dette, elle est, dans une certaine mesure, à resituer dans le cadre déterminé pour la convergence des économies européennes en vue de la création d'une monnaie unique.

A. LES LIMITES RAISONNABLES D'UNE LIBÉRALISATION

L'intervention des instances européennes dans le domaine du transport ferroviaire est restée relativement limitée jusque dans les années 1980.

Du fait de la signature de l'Acte unique et de la préparation du grand marché intérieur, la Commission européenne a entrepris des actions visant à réaliser ce marché dans les secteurs caractérisés par l'existence de missions de service public ou d'intérêt général. Le transport ferroviaire ne pouvait échapper à ce mouvement, qui a conduit à l'adoption d'un texte décisif pour l'avenir des chemins de fer européens quoique inégalement appliqué selon les Etats membres : la directive du 29 juillet 1991.

Certains États membres ont entrepris, dans ce contexte, parfois avant même l'adoption de la directive, d'importantes réformes de structure.

LA CLARIFICATION DES COMPÉTENCES INDUITE PAR LE PROJET DE LOI


Etat R.F.N. SNCF

• Fixation de la consistance et des caractéristiques principales du réseau ferré national (article 1er)

• Apport à R.F.N. des immeubles non affectés à l'exploitation des services de transport (article 4)

• Conclusion avec la SNCF de conventions en application de l'article 22 de la LOTI (article 13)

• Fixation conjointe avec les régions de la délimitation des services régionaux de voyageurs de la SNCF (article 14)

• Octroi direct aux régions concernées par l'expérimentation de la régionalisation d'une compensation forfaitaire des charges transférés (article 14)

• Aménagement, développement et mise en valeur de l'infrastructure du réseau ferré national (article 1er)

• Définition des règles de gestion, fonctionnement et entretien du réseau ferré national (article 1er)

• Rémunération de la SNCF pour les missions de gestion du trafic et des circulations et de fonctionnement et d'entretien des installations techniques et de sécurité (article 1er)

• Octroi à la SNCF de mandats de maîtrise d'ouvrage pouvant porter sur des ensembles d'opérations (article 1er)

• Tenue de sa compatibilité (article 3)

• Disposition de la faculté de transiger et de conclure des conventions d'arbitrage (article 3)

• Faculté de création de filiales ou de prise de participation dans des sociétés, groupements ou organismes ayant un but connexe ou complémentaire à ses missions (article 3)

• Substitution à la SNCF pour les droits et obligations liées aux biens qui lui sont apportés (article 5)

• Faculté d'appel public à l'épargne et d'émission de tout titre négociable représentatif d'un droit de créance (article 12)

• Gestion déléguée et exclusive du trafic et des circulations, du fonctionnement et de l'entretien des installations techniques et de sécurité (article 1er)

• Apport des biens constitutifs de l'infrastructure (article 4)

• Exploitation, selon les principes du service public, des services de transport ferroviaire sur le réseau ferré national (article 13)

• Conclusion avec l'Etat de conventions en application de l'article 22 de la LOTI et, avec les régions, en application de l'article 67 de la loi d'aménagement du territoire (article 13)

• Passation d'une convention avec les régions expérimentant la régionalisation pour fixer la consistance, les conditions de fonctionnement et de financement des services régionaux de voyageurs (article 13)

• Exercice, à titre transitoire, pour le compte du R.F.N. des missions confiées à R.F.N. qui lui étaient auparavant confiée (article 15)


1. La directive 91-440 et son application

La directive n° 91-440 du 29 juillet 1991 avait pour objectif de " rendre les transports par chemins de fer efficaces et compétitifs par rapport aux autres modes de transport ". La directive induisait des changements profonds dans l'organisation des transports ferroviaires en Europe.

a) L'accès au réseau

La disposition la plus novatrice de la directive était son article 10, qui prévoyait l'octroi à certaines entités de droits d'accès au réseau ferroviaire. Une telle disposition avait pour objectif de faciliter la réalisation du marché intérieur, en contraignant les entreprises dites monopolistiques à rendre leur réseau accessible à d'autres opérateurs.

L'ouverture d'accès restait toutefois prudente. Elle prenait en compte les spécificités de ce secteur, et notamment les risques de désorganisation qu'aurait pu susciter une ouverture plus large.

L'article 10 de la directive prévoit que " les regroupements internationaux se voient reconnaître des droits d'accès et de transit dans les États membres où sont établies les entreprises ferroviaires qui les instituent, ainsi que des droits de transit dans les autres États membres pour les prestations des services de transport internationaux entre les États membres où sont établies les entreprises constituant lesdits regroupements.

Les entreprises ferroviaires se voient accorder un droit d'accès, à des conditions équitables, à l'infrastructure des autres États membres aux fins de l'exploitation de services de transport combiné internationaux de marchandises ".

Pour pouvoir accéder au réseau d'un État membre autre que celui auquel il appartient, un opérateur doit donc constituer un groupement international ou exercer une activité de transport combiné. En outre, en cas de regroupement international, les droits d'accès sont limités aux États dans lesquels sont établies les entreprises participant au regroupement ; dans les autres États, ce dernier ne bénéficie que de droits de transit.

D'autres dispositions de la directive de 1991 méritent mention.

•  Les articles 4 et 5 de la directive prévoient que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires afin que les entreprises ferroviaires soient dotées d'un statut d'indépendance en matière de direction, de gestion et de contrôle administratif, économique et comptable interne. Il est précisé que " les entreprises ferroviaires doivent être gérées selon les principes qui s'appliquent aux sociétés commerciales, y compris en ce qui concerne les obligations de service public conclus par l'entreprise avec les autorités compétentes de l'État membre ".

•  L'article 6 prévoit la séparation, au moins comptable, des activités relatives à l'exploitation des services de transport de celles relatives à la gestion de l'infrastructure ferroviaire. Une telle séparation peut prendre la forme de divisions organiques distinctes au sein d'une même entreprise ; elle peut enfin conduire à la mise en place d'entreprises totalement distinctes.

•  L'article 7 de la directive dispose que les États membres " prennent les mesures nécessaires au développement de l'infrastructure ferroviaire nationale en prenant, le cas échéant, en compte les besoins globaux de la Communauté ". En revanche, les États peuvent charger les entreprises ferroviaires ou tout autre gestionnaire de la gestion de l'infrastructure ferroviaire, et notamment de la responsabilité des investissements, de l'entretien et du financement que comporte cette gestion sur le plan technique, commercial et financier.

•  Enfin, l'article 9 est relatif à l'endettement des entreprises ferroviaires et prévoit notamment que " les États membres mettent en place, conjointement avec les entreprises ferroviaires publiques existantes, des mécanismes adéquats pour contribuer à réduire l'endettement de ces entreprises jusqu'à un niveau qui n'entrave pas une gestion financière saine et pour réaliser l'harmonisation de la situation financière de celles-ci ".

Au total, la directive du 29 juillet 1991 constituait un ensemble reposant sur quatre principes : l'indépendance des entreprises ferroviaires à l'égard des États ; l'assainissement financier ; la séparation entre activité de transport et gestion de l'infrastructure ; enfin les droits d'accès au réseau.

b) Les directives d'application de 1995

En 1995, le Conseil de l'Union européenne a adopté deux directives d'application de la directive de 1991 afin de faciliter la mise en oeuvre des dispositions relatives aux droits d'accès :

- une directive concernant les licences des entreprises ferroviaires[2] ;

- une directive concernant la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la perception de redevances d'utilisation de l'infrastructure.

•  En vertu de la directive sur les licences une entreprise qui souhaite accéder au réseau d'un État membre dans le cadre des dispositions de la directive de 1991, doit bénéficier d'une licence lui reconnaissant la qualité d'entreprise ferroviaire. Les États sont appelés à délivrer ces licences en prenant en compte certaines exigences en matière d'honorabilité, de capacité financière et de capacité professionnelle ainsi que de couverture par l'entreprise concernée de sa responsabilité civile.

L'article 8 de la directive dispose que les exigences en matière de capacité professionnelle sont satisfaites lorsque :

" a) l'entreprise ferroviaire qui demande la licence a ou aura une organisation de gestion et possède les connaissances et/ou l'expérience nécessaires pour exercer un contrôle opérationnel et une surveillance sûrs et efficaces en ce qui concerne le type d'opérations spécifiées dans la licence ;

b) le personnel responsable de la sécurité, notamment les conducteurs, possède une qualification pleinement adaptée à son domaine d'activité ;

c) le personnel, le matériel roulant et l'organisation sont de nature à assurer aux services effectués un haut niveau de sécurité ".

Naturellement, ces dispositions sont, en principe, satisfaites par les opérateurs nationaux traditionnels de chemins de fer et ont surtout vocation à s'appliquer à des entreprises souhaitant entrer dans ce secteur pour offrir un service précis.

•  La directive sur la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire dite " directive sillons " définit la manière dont seront attribuées les capacités entre les différents opérateurs souhaitant intervenir sur le réseau.

L'article 3 prévoit que chaque État membre désigne un organisme de répartition et que la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire doit se faire sur une base équitable et non discriminatoire.

La directive dispose également qu'une priorité pourra être accordée aux services fournis dans l'intérêt du public et aux services qui sont effectués sur une infrastructure spécifiquement construite ou aménagée pour ces services (lignes spéciales à grande vitesse ou spécialisées dans le fret).

L'article 6 de la directive prévoit que " les comptes du gestionnaire d'une infrastructure doivent, dans des conditions normales d'activité, présenter au moins un équilibre considéré sur une période de temps raisonnable entre, d'une part, les recettes tirées des redevances d'utilisation de l'infrastructure et des contributions de l'État et, d'autre part, les dépenses d'infrastructure ".

La directive contient, en outre, des dispositions relatives aux redevances d'infrastructure, qui doivent être fixées de manière non discriminatoire et prendre en compte notamment la nature du service, la période du service, la situation du marché ainsi que la nature et l'usure de l'infrastructure.

Le gestionnaire de l'infrastructure peut lui-même être exploitant de services de transport, mais dans ce cas, un recours contre les décisions prises par le gestionnaire doit être possible devant une instance indépendante.

Avec l'adoption par le Conseil de ces deux directives en juin 1995, plus rien ne s'opposait, au moins en théorie, à l'arrivée de nouvelles entreprises dans le secteur ferroviaire, à conditions qu'elles répondissent aux conditions prévues par la directive de 1991.

2. Les réformes entreprises par nos partenaires européens

Quatre expériences menées par nos partenaires européens s'agissant de transport ferroviaire méritent d'être évoquées : celle de l'Allemagne et celle de la Grande-Bretagne, les mieux connues ; mais aussi celle de la Suède et celle des Pays-Bas.

a) L'Allemagne : désendettement du transporteur et subvention à l'infrastructure

La réforme opérée en Allemagne mérite examen, dans la mesure où l'entreprise nationale, la Deutsche Bahn (DB), se trouvait, avant cette réforme, dans une situation peut être plus difficile encore que celle de la SNCF, avec une dette de 70 milliards de marks. L'État fédéral a procédé au désendettement de l'entreprise nationale. Il a pris en charge les surcoûts liés aux statuts des personnels et a accepté les charges écologiques du passé. L'État s'est engagé à financer les investissements futurs dans le cadre d'un " préfinancement ", ce qui signifie que la DB doit rembourser les investissements rentables. L'entreprise doit assumer les coûts liés à l'entretien de l'infrastructure.

Les autorités allemandes ont, en outre, prévu un programme d'investissements important dans le transport ferroviaire pour les années à venir, 120 milliards de marks devant être affectés à ce secteur d'ici 2010.

Les transports ferroviaires de proximité (transports urbains, de banlieue ou régions de moins d'une heure ou de moins de cinquante kilomètres) ont été confiés, pour leur organisation et leur financement, aux Länder. Ceux-ci déterminent donc les principaux éléments du service offert sur chaque ligne et ont la possibilité de fermer une ligne. Pour exercer ces compétences, les Länder bénéficient d'une subvention permettant d'assurer le maintien des services régionaux au niveau atteint en 1993-1994. Les Länder doivent donc prendre en charge d'éventuelles améliorations.

La DB a été scindée en plusieurs secteurs destinés à devenir des sociétés anonymes sous l'égide d'une holding, puis, éventuellement, des sociétés indépendantes. Le principe d'une concurrence généralisée a été accepté.

Cette réforme, qui devait induire des réductions d'effectifs, a été acceptée par le personnel, qui a obtenu des garanties quant au maintien de son statut.

Il est encore difficile de dresser un bilan de cette réforme qui n'est entrée en vigueur qu'en 1994. Cependant, ces modifications ont mis la DB en situation de prendre un nouveau départ. Celle-ci a dégagé en 1994 un bénéfice après impôt de 180 millions de marks.

Toutefois, il semble que la structure du bilan de la DB se soit quelque peu dégradée depuis cette date avec une diminution de ses fonds propres. En outre, le Gouvernement allemand, dans la situation économique actuelle, éprouve de grandes difficultés à tenir le programme d'investissement qu'il avait envisagé au moment de la réforme. Mais il convient de souligner que cette réforme allait au-delà des prescriptions de la directive de 1991.

b) La Grande-Bretagne : privatisation de l'infrastructure et subvention au transporteur[3]

Dès 1993, dans le cadre du Railway Act, les autorités britanniques ont décidé une privatisation par fragmentation, pourrait-on dire, des chemins de fer.

Cette réforme a, d'abord, conduit à l'établissement d'un directeur des licences des services voyageurs, d'un régulateur et au maintien d'un organisme de réglementation de la sécurité distinct.

En outre, l'infrastructure et les activités de service ont fait l'objet d'une séparation. Ainsi, l'infrastructure a été confiée à l'entreprise Railtrack , qui facture aux exploitants des droits d'accès pour l'utilisation des voies. Railtrack est en principe destinée à être vendue au secteur privé.

Les activités voyageurs font, quant à elles, l'objet de franchises attribuées par le directeur des franchises. Railtrack qui gère les infrastructures ne recevant aucune subvention, les péages facturés aux entreprises de transport sont fixés à un niveau élevé, de sorte que le gouvernement britannique subventionne les entreprises titulaires d'une franchise pour l'exploitation de lignes ferroviaires. On notera que, dans le cadre des attributions de franchises pour le transport de voyageurs, la CGEA (Compagnie générale d'entreprises automobiles), filiale de la Compagnie générale des eaux, a été retenue pour gérer le réseau Network South Central qui dessert la région du sud de Londres.

Le modèle britannique suscite des réticences en France et, d'une manière plus générale, dans les pays d'Europe continentale. De fait, il procède plus, à certains égards, d'une idéologie libérale poussée à son terme que de considérations pratiques. Il faut, en outre, prendre en compte le fait que le transport ferroviaire n'a pas la même importance au Royaume-Uni qu'en France ou en Allemagne. Il faut cependant noter que ce système, qui impose des décisions parfois difficiles, en matière de réduction d'effectifs notamment, peut permettre à l'État, selon les commentateurs d'inspiration libérale, de faire des économies substantielles susceptibles de rendre possibles des investissements dans d'autres secteurs.

Les effets de la réforme sur le montant des subventions accordées par l'État aux entreprises ferroviaires font l'objet d'analyses très contrastées et mériteraient une étude approfondie. Quoi qu'il en soit, cette réforme devra être évaluée avec prudence et ne pourra faire l'objet d'un vrai bilan qu'après plusieurs années.

c) La Suède

La Suède avait entrepris une réforme de son système ferroviaire dès 1988, c'est-à-dire avant l'adoption de la directive de 1991 et bien avant son adhésion à l'Union européenne.

La réforme s'était caractérisée par la division de la compagnie publique avec, d'un côté, l'administration nationale des voies ferrées suédoises (Bankverkert ou BV) et, de l'autre, la société des chemins de fer de l'État (Statens Järnvägar ou SJ).

L'entreprise SJ est considérée comme l'opérateur ferroviaire voyageurs principal et détient le monopole du fret ferroviaire. Elle doit assurer la gestion du fret et des voyageurs sur le réseau principal selon les principes de la rentabilité commerciale. L'entreprise chargée des infrastructures, BV, peut attribuer des droits de transport à d'autres opérateurs que SJ lorsque des capacités ne sont pas utilisées. Ainsi une société privée, BK Trains, exploite 600 km de lignes régionales sur trois provinces du Sud et du Nord-Ouest de Stockholm. Enfin, la société commerciale a été poussée à améliorer ses résultats financiers et son organisation interne a été profondément modifiée avec la création de quatre grands centres de profit pour les voyageurs, le fret, les matériels roulants et le patrimoine foncier ; les effectifs ont été fortement diminués.

Dans le récent rapport sur l'application de la directive de 1991 qu'elle a publié, la Commission européenne observe " que la situation des chemins de fer suédois, cas quasiment unique en Europe, s'est sensiblement améliorée depuis qu'infrastructure et opérateurs ont été séparés (1988) et qu'un système de redevance équitable pour l'utilisation des infrastructures a été introduit ".

d) Les Pays-Bas

Les Pays-Bas ont, à leur tour, procédé à une réforme de leur organisation du transport ferroviaire.

L'entreprise nationale NS a été divisée en deux secteurs, l'un consacré aux activités commerciales, l'autre aux infrastructures. La Holding NS Groep NV est chargée de l'exploitation commerciale et a trois filiales : Markt BV (voyageurs, gares, matériels roulant et sûreté) ; NS Cargo NV (fret), Vastgoed BV (gestion immobilière). Par ailleurs, deux sociétés se partagent la gestion de l'infrastructure.

La réforme a conduit à une séparation nette des responsabilités de l'État et de l'entreprise nationale. L'État est responsable des infrastructures et de leur financement, de la compensation des obligations de service public et de l'harmonisation des modes de transport.

3. Une libéralisation irraisonnée déstabiliserait la SNCF

Comment ne pas être sensible à l'inquiétude suscitée parmi les cheminots par la perspective d'une libéralisation irraisonnée qui risquerait de déstabiliser profondément la SNCF ?

Si la cause de la coopération internationale mérite, à coup sûr, d'être jouée, si l'accueil sur les lignes françaises des trains d'opérateurs européens doit être préparé, autre chose serait d'organiser ou de permettre une concurrence sans contrôle sur le réseau ferré.

Telle n'est en aucun cas l'intention de votre Commission qui s'est déjà trouvée en présence de cette question lorsqu'elle a eu à examiner le texte devenu la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications.

Au demeurant, cette loi a mis en place une autorité de régulation dont le rôle est de modérer la pratique de la concurrence. La question est de savoir si la mise en place d'une telle autorité de régulation était concevable en matière ferroviaire. Or, la réponse est, à l'examen, négative.

En effet, si, dans l'espace aérien, l'attribution de créneaux de décollage des aéroports (slots) permet une maîtrise de la circulation dans cet espace, si, s'agissant des fréquences radio ou de la téléphonie, des possibilités très larges permettent, en théorie, à une multiplicité d'opérateurs de co-intervenir, tel n'est pas le cas dans le transport ferroviaire.

Il semble, en effet, hasardeux, pour des raisons physiques de sécurité, mais aussi pour des raisons techniques, de faire circuler sur un même sillon à des vitesses très différentes des trains formés par des opérateurs multiples. La circulation ferroviaire est, en effet, commandée, par le train le moins rapide. C'est une considération d'évidence, mais elle mérite d'être rappelée.

En juin 1996, votre commission des Affaires économiques a déjà eu l'occasion de donner son sentiment sur la proposition, émise par la Commission de l'Union européenne en 1995, relative à l'ouverture de l'accès des réseaux ferroviaires aux entreprises de fret et aux services de transport international de voyageurs[4]. Elle conseillait " d'appliquer la directive 91/440 avant de la modifier ".

4. Faut-il avoir peur du " Livre blanc " ?

Dans ces conditions, la publication,au cours de l'été de 1996, du contenu du " Livre blanc " de la Commission européenne prônant le passage à une nouvelle étape de la libéralisation du transport ferroviaire en Europe, apparaît à certains égards inopportune. C'est d'ailleurs ce qu'a fait valoir le ministre français des transports devant le Parlement européen en septembre.

Le " Livre blanc " a eu pour effet de parasiter l'examen du projet de loi qui nous est soumis. Tout au long des entretiens qu'il a eus avec les représentants des organisations syndicales, votre rapporteur a pu mesurer l'inquiétude suscitée par ce document.

Certes, nous savons, depuis la caverne de Platon, que l'important n'est pas la chose mais l'impression qu'on a de la chose mais il est d'autant plus nécessaire d'examiner le contenu du " Livre blanc " pour en mesurer les effets éventuels.

LE " LIVRE BLANC "[5]

" UNE STRATÉGIE POUR REVITALISER LES CHEMINS DE FER COMMUNAUTAIRES "

Après avoir rappelé le déclin du transport ferroviaire depuis la fin de la seconde guerre mondiale et tenté d'en discerner les causes, le " Livre blanc " émet des propositions pour l'avenir :

- clarification des rapports financiers entre les Etats membres et les entreprises ferroviaires ;

- subordination éventuelle des aides publiques dans les Etats à un programme de restructuration destiné à améliorer la viabilié de l'entreprise concernée ;

- renforcement de la concurrence : la Commission de l'Union européenne renouvelle sa proposition d'ouvrir l'accès aux réseaux ferroviaires à toute entreprise offrant des services de fret ou des services de transport internationalde voyageurs ;

- mise en place de quelques " corridors " ferroviaires trans-européens pour le fret, dans lequel des sillons pourraient être attribués aux entreprises ;

- attribution par appel d'offre de concessions exclusives pour les transports intérieurs de voyageurs ;

- séparation renforcée des services de transport et de la gestion de l'infrastructure ;

- contractualisation du service public, où le contrat indiquerait le service à fournir, sur la base éventuelle d'un cahier des charges, et où l'aide serait fixée en proportion ;

- amélioration de l'inter-opérabilité des réseaux et des matériels ;

- évocation des aspects sociaux : amalgame entre les gains d'efficacité indispensables et la défense à terme de l'emploi.

Une telle relance de l'idée de concurrence paraît d'autant plus hâtive que les indications d'ouverture de réseau fournies par la directive 91/440 n'ont pas reçu d'application.

Le Sénat, dans sa majorité, sera sans doute tenté de partager l'analyse plus que réservée à l'égard du " Livre blanc " qu'a donnée le Ministre. Mieux vaut, en effet, faire le bilan de l'application de la directive 91-440 avant de se lancer inconsidérément dans une nouvelle phase de libéralisation. En conclusion, votre commission vous propose d'adopter le principe suivant : " La directive 91-440, soit, mais rien que la directive ".

B. LA DETTE DE LA SNCF ET LES CRITÈRES DE CONVERGENCE DÉFINIS PAR LE TRAITÉ DE MAASTRICHT

La dette actuelle de la SNCF était estimée à quelque 208,5 milliards de francs en 1995. La charge financière annuelle de la dette atteint, quant à elle, 13 milliards de francs.

1. La problématique de Maastricht

La France a l'ambition d'être prête à entrer dans la troisième phase de l'Union économie et monétaire au 1er janvier 1999, ainsi qu'en témoigne la Déclaration du Gouvernement devant notre Haute Assemblée le 21 février 1996[6]. Cette ambition comporte des conséquences dont la moindre n'est pas le montant de la dette de la SNCF susceptible d'être reprise.

Tentons d'y voir clair sur ce point.

L'article 109 J paragraphe 1 du Traité instituant la Communauté européenne a prévu le passage à une troisième phase de l'Union économique et monétaire. Pour accéder à cette troisième phase, quatre critères de convergence que doivent vérifier les Etats-membres ont été explicités en annexe du traité, à savoir :

- le critère de stabilité des prix ;

- le critère de situation des finances publiques ;

- le critère de participation au mécanisme de change du système monétaire européen ;

- le critère de convergence des taux d'intérêt.

C'est le critère de situation des finances publiques qui suscite notre intérêt, bien entendu.

Ce critère signifie, en jargon européen, que l'État en question ne fait pas l'objet, au moment de l'examen (sic), d'une décision du Conseil visée à l'article 104 C & 6 du traité concernant l'existence d'un déficit excessif dans l'Etat-membre concerné.

Il convient de préciser que le critère d'endettement public cumulé retenu est de 60 % du produit intérieur brut (PIB). Quant au déficit budgétaire des Etats-membres, il ne doit pas être supérieur à 3 % du PIB.

En 1993, le déficit public représentait 5,8 % du PIB. En 1994, la France atteignait 5,7% du PIB pour son déficit public et 49,5 pour son endettement brut.

Rappelons que la France a fixé un programme de convergence, dès novembre 1993. Le programme fixait à 4,2 % par rapport au PIB en 1995 et à 3 % en 1996 l'objectif de déficit budgétaire.

Dans une telle occurrence, le problème de la dette de la SNCF se pose. On observera toutefois que, s'agissant d'un établissement public industriel et commercial, il n'a pas été question de prendre en compte la dette de la SNCF dans le périmètre de calcul du critère d'endettement public.

Par ailleurs, l'État, étant donné le déficit annuel de son budget (283,7 milliards de francs pour 1997) et le montant de sa dette ne pouvait assumer à lui seul la prise en charge de la dette de la SNCF (177,8 milliards de francs, hors service annexe, déjà pris en charge par l'État, pour 1995).

La solution consistant à imputer à RFN, autre établissement public et commercial, une dette compensant en partie celle de la SNCF constitue donc une mesure neutre par rapport au respect des critères de convergence. En cela, elle ne peut être que bienvenue -dès lors que l'on veut que les traités et le traité de Maastricht a été ratifié par referendum- soient appliqués.

2. Le système retenu

a) La détention d'une créance par la SNCF sur RFN

Le montage financier retenu pour la reprise de la dette de la SNCF est original.

Il n'est pas exactement fidèle au concept de structure de cantonnement qui avait été évoqué dans le courant de l'année 1995 et qui, dès la discussion du projet de loi de finances initiale pour 1996, avait trouvé des partisans. En effet, les actifs attribués à RFN n'ont pas pour vocation a priori d'être cédés.

D'une certaine façon, le système retenu apparaît plus ingénieux : la détention de créances par la SNCF sur R.F.N. L'article 6 du projet de loi précise ainsi qu'une dette est inscrite au passif du nouvel établissement public.

Dans son principe, une telle mesure recueille l'assentiment d'une majorité des membres de votre commission. Elle est, il faut le souligner, conforme aux suggestions émises par cette dernière dès l'automne de 1995[7].

Pour autant, le montage proposé appelle une observation : il ne met pas fin, sur un plan strictement comptable, à l'endettement de la SNCF qui reste apparemment entier. Le système est celui d'une compensation et non celui d'un effacement ou d'une extinction.

La SNCF devra donc s'attacher à poursuivre l'effacement de son endettement. Les remboursements qu'elle recevra de RFN l'aideront à rembourser sa dette propre.

Votre commission tient, à ce moment du raisonnement, à marquer combien il est souhaitable que les modalités de la dette inscrite au passif de R.F.N. (durée, échéances, taux, conditions de remboursement) ne soient pas plus sévères que les conditions moyennes globales de la dette de la SNCF.

Il ne serait, en effet, pas convenable qu'un établissement public de l'État puisse, avec la sanction de la loi, " s'engraisser " aux dépens d'un autre.

Elle émet le regret que ces conditions n'aient pas pu, faute de l'achèvement d'un audit sur ce sujet, être transmises de façon intégrale à la commission lors de l'élaboration du présent rapport.

b) Pouvait-on aller au-delà du seuil de 125 milliards de francs ?

Bien entendu, les commentateurs n'ont pas manqué d'observer que le chiffre de 125 milliards de francs ne correspond pas à l'intégralité de la dette accumulée par la SNCF.

Des observations méritent d'être faites à cet égard.

* Le chiffre de 125 milliards de francs est apparu relativement tôt au cours de l'année 1996, puisqu'il a été avancé par les ministres au cours des débats d'orientation devant les assemblées parlementaires au mois de juin.

On ne manquera pas d'observer que la grève de la fin de l'année 1995 aura fait substantiellement mûrir la position du Gouvernement sur ce sujet précis. En effet, votre commission des affaires économiques observait, dès novembre 1995 :

" L'État doit, à cet égard, prendre ses responsabilités. Dans le passé, la mise en place du service annexe de la dette avait constitué une réponse. Le moment est sans doute venu de procéder à la prise en charge par l'État d'une partie -à déterminer- de l'endettement accumulé par la SNCF. Le chiffre de 100 milliards de francs à prendre en charge a été avancé par le président de la SNCF en juillet 1995. "[8].

La position du Gouvernement restait, alors, en deçà.

Lors de son audition par la commission des Affaires économiques, le 8 novembre 1995, M. le Ministre de l'Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme indiquait en effet :

Dès 1995, la dette de la SNCF sera allégée de 37 milliards de francs, soit plus de 20 % de la dette de l'entreprise, par le transfert dans le service d'amortissement de la dette : 25 milliards au 1er janvier 1996 et 12 milliards au 31 décembre 1996.

" A compter des résultats de l'exercice 1997, un mécanisme d'allègement de la dette sera mis en place. Toute amélioration de un franc du résultat d'exploitation, hors concours publics, sera accompagné d'un allégement de la dette du même montant ; toute cession d'actifs visant à recentrer la SNCF sur son activité sera accompagnée d'un allégement de dette supplémentaire. L'État accompagnera ainsi le redressement de l'entreprise, mesuré à partir de l'ensemble des paramètres qui sont directement et uniquement de la responsabilité de l'entreprise. Selon l'ampleur du redressement, le montant de désendettement sur cinq ans pourra s'élever à plus de 100 milliards de francs ".

* Le chiffre de 125 milliards de francs était supposé correspondre à ce que représentait l'infrastructure dans la dette accumulée au 31 décembre 1995.

* Le chiffre de 125 milliards de francs a été calculé sur la base de l'exercice 1995. Il ne prend pas en compte l'endettement nouveau créé en 1996. On observera, en toute logique, qu'il est difficile d'évaluer précisément ce dernier chiffre dès lors que l'exercice 1996 n'est pas clos. Le chiffre de 16 à 20 milliards de francs a toutefois été avancé.

* Pour l'exacte évaluation de la mesure proposée, il importe de rappeler que le montant de dette subsistant au services annexe de la dette institué en 1990, soit quelque 30,7 milliards de francs reste pris en charge directement par l'État et, quoique figurant dans les comptes de la SNCF, ne pèse pas sur ceux-ci.

Ainsi, le chiffre précis de la dette à la charge de la SNCF était-il donc, pour 1995, de 208,5 - 30,7 = 177,8 milliards de francs.

C'est en déduction de ce dernier chiffre que vient s'imputer en déduction la créance que la SNCF va détenir sur RFN. La solde de dette restant à la charge de la SNCF représente donc, en fait, 52,8 milliards de francs, en 1995, auxquels il faut ajouter la dette nouvellement accumulée en 1996 actuellement évaluée à 16 ou 20 milliards de francs.

Au total, votre commission observe :

- que la somme de 125 milliards de francs ne représente effectivement pas une compensation intégrale de la dette accumulée ;

- que cette somme constituait une avancée considérable compte tenu de l'étroitesse des marges d'action actuelles en matière de finances publiques ;

- que le Gouvernement, à la demande de votre rapporteur, a fait connaître, le 8 janvier 1997, son intention de déposer un amendement portant de 125 à 134,2 milliards de francs le montant de la dette ainsi compensée, ce qui constitue un nouvel et très considérable effort.

*

* *

S'il paraît excessif de parler de révolution des esprits, depuis quelques mois, parallèlement au débat national qui se déroulait sur l'avenir de la SNCF, on a pu assister à une mise en cause, sinon à une disparition, de ce que certains n'hésitent pas à appeler le " triomphalisme " de l'établissement. Incontestablement, le corps de doctrine évolue au sommet, parmi les dirigeants de l'établissement.

Le souci accru, et clairement manifesté, du client, la renonciation progressive aux excès du perfectionnisme technique, la remotivation des ingénieurs, de la maîtrise et des agents dans leur masse est en cours : autant de signes encourageants.

Au-delà de ses aspects essentiellement juridiques et parfois peu compréhensibles du grand public, le projet de loi qui nous est soumis constitue une chance pour l'établissement, une chance presque historique, avec l'allégement de la dette, l'ouverture de financements régionaux et la clarification des responsabilités qu'il suppose.

Cette chance doit être saisie par la SNCF et par ses personnels. Tel est le sentiment fort et dominant de votre commission et de votre rapporteur.

Toute réforme touchant à la SNCF ne peut en aucun cas se confondre ou se comparer à d'autres situations et à d'autres réformes d'apparences similaires.

La SNCF, en effet, appartient à l'histoire technologique, économique, humaine et au patrimoine de la France et des Français. De ce simple constat, toute réforme qui la touche prend la dimension d'une quasi-révolution.

Au nom de l'on ne sait quel profond appel, s'y entrecroisent, souvent, dans les opérations, les attentes de modernité des uns, la consternation des déçus du rail, l'autodéfense spontanée et illégitimement soupçonneuse d'acquis sociaux que personne n'entend remettre en cause.

Au-delà des controverses profondes ou habiles, techniques ou financières, il faut aller à l'essentiel : donner au rail français toute sa place dans le transport du XXIe siècle.

DEUXIÈME PARTIE -

EXAMEN DES ARTICLES

I. ARTICLE PREMIER -

CRÉATION ET OBJET DE " RÉSEAU FERRÉ NATIONAL "

• Le premier alinéa du projet de loi s'inspire assez étroitement du premier alinéa de l'article 18 de la LOTI.

" Réseau Ferré National " (R.F.N.) est créé à la date du 1er janvier 1997. Cette échéance imprime un caractère d'urgence évident à l'examen du projet qui nous est soumis. Sans méconnaître les effets de la rétroactivité que le projet de loi postule ainsi, votre commission a jugé que l'urgence d'une mise en oeuvre impliquait, en première lecture, de ne pas modifier cette date.

R.F.N. aura pour objet l'aménagement et le développement mais aussi la " mise en valeur " -terme sur le contenu duquel on peut s'interroger- de l'infrastructure du réseau ferré national.

En cela, est consacré -par différence avec le régime actuel issu de la LOTI- la séparation de la gestion de l'infrastructure ferroviaire et de l'exploitation des services de transport des entreprises ferroviaires prévue à l'article premier de la directive n°91-440 (CEE) du Conseil en date du 29 juillet 1991 relative au développement des chemins de fer communautaires.

Le contenu du concept d'infrastructure est précisé dans la seconde phrase du premier alinéa de l'article 4 du projet selon lequel l'infrastructure comprend " notamment les voies, les quais, les triages, les réseaux, les installations et bâtiments techniques ". On observera que cette énumération n'est pas exhaustive. Peut-être conviendrait-il de la préciser.

Votre commission incline à se référer, de même que l'a fait le Conseil économique et social[9], à la définition de l'infrastructure donnée par le réglementation européenne (règlement n° 2598/70 du 18 décembre 1970 et article 3 de la directive n° 91-440), qui vise :

- les voies, y compris les appareillages fixes associés (aiguilles, freins de voies, systèmes de commande, etc.) ;

- les terrains ;

- les superstructures ;

- les installations électriques (caténaires, sous-stations) ;

- les ouvrages d'art ;

- les quais à voyageurs et à marchandises (et donc ni les " bâtiments voyageurs " des gares, ni les installations logistiques du fret) ;

- les cours et pistes ;

- la signalisation et les passages à niveau ;

- les bâtiments, liés soit à l'entretien (brigades de l'équipement), soit à la commande des installations (postes d'aiguillage), soit à la régulation des circulations (postes de commandement).

La forme juridique retenue pour R.F.N. est, comme pour la SNCF sous l'empire de la LOTI, celle de l'établissement public industriel et commercial (EPIC). Il convient de rappeler de façon synthétique les principaux éléments du régime juridique des EPIC.

La notion d'établissement public -une des plus controversée de notre droit administratif- a été dégagée au cours du XIXe siècle. Il convient de rappeler quelques caractères communs aux établissements publics :

- la personnalité juridique de droit public, fondée sur l'existence d'un patrimoine, d'un personnel, sur l'affectation à une activité d'intérêt général ;

- la gestion d'un service public ;

- la soumission à un certain nombre des autorités de l'État, notamment en matière financière ;

- la nomination des autorités placées à leur tête.

Par rapport au texte de l'article 18 de la LOTI, une lacune apparaît en revanche dans l'absence de référence aux " principes du service public ". Peut-être y aurait-il là matière à compléter la rédaction proposée à l'article 4.

L'établissement public industriel ou commercial est celui qui gère un (ou plusieurs) services publics industriels ou commerciaux;

C'est-à-dire que l'établissement :

- dans un but d'intérêt général ;

- délivre, contre rémunération, des biens et des services dans des conditions analogues à celles dans lesquelles le ferait une entreprise privée.

L'établissement public industriel ou commercial se distingue de l'établissement public administratif par la nature de son activité.

Le critère de la distinction qui a été longtemps controversé fait appel, selon la jurisprudence récente à trois éléments :

- la mission de l'établissement (cet élément est prédominant ; il a permis, par exemple, au Conseil d'État, de reconnaître le caractère administratif à l'Office national interprofessionnel des céréales : CE, 20 décembre 1995, ONIC) ;

- l'origine des ressources ;

- les modalités de fonctionnement.

L'établissement public industriel ou commercial entre dans la catégorie des entreprises publiques. Ces entreprises se caractérisent par deux éléments :

- il s'agit d'entreprises, c'est-à-dire d'institutions destinées à la production économique. Ces institutions ont une certaine autonomie et elles sont gérées selon les règles et les méthodes du commerce ;

- il s'agit d'entreprises publiques, c'est-à-dire que les intérêts publics l'emportent sur les intérêts privés dans la finalité de ces entreprises.

Plusieurs auteurs se sont demandés si la distinction entre EPIC et établissement public administratif est bien valable.

- la qualification donnée à un établissement par un texte n'est pas déterminante. Le juge peut la rectifier (sauf si elle résulte d'une loi formelle) (V. à propos du Forma : TC, 24 juin 1968, Ste Distillerie bretonnes : bien que qualifié par les textes d'établissement à caractère industriel, le Fonds d'orientation des marchés agricoles n'a que des fonctions administratives).

Le Conseil constitutionnel a même admis que des établissements qualifiés administratifs ou industriels pouvaient faire partie de la même catégorie au sens de l'article 34 de la Constitution (Cour de Cassation, 25 juillet 1979).

- un établissement administratif peut gérer un service public industriel ou commercial (CE, 25 janvier 1952, Bouglione (Chambre de commerce et d'industrie) ; CE, 20 décembre 1985, ONIC (Office national interprofessionnel des céréales) ;

- il existe des établissements publics " mixtes ", " à double visage ", qui ont des activités administratives et des activités industrielles ou commerciales sans que certaines d'entre elles soient prédominantes.

C'est le cas de l'Office de la navigation (TC, 10 février 1949, Guis), des ports maritimes autonomes (CE, 17 avril 1959, Abadie), du Fonds d'intervention et d'organisation de la pêche maritime et de la conchyliculture (TC, 12 novembre 1984, St Interfrost).

La loi du 26 juillet 1983 (modifiée par L. 25 juillet 1985) sur la démocratisation du secteur public a visé cette catégorie d'établissements mixtes (article 1er).

- Le régime juridique varie non selon la qualification de l'établissement mais selon celle de l'activité qu'il exerce.

Cependant, les textes (par exemple, sur le régime comptable, sur le contrôle de l'État) consacrent cette distinction. Il convient donc de la maintenir tout en reconnaissant que sa portée s'est beaucoup affaiblie.

• Le deuxième alinéa de l'article premier du projet a pour objet de consacrer la compétence double de la SNCF au terme de la réforme, en tant que :

- gestionnaire délégué de l'infrastructure (fonctionnement et entretien des installations techniques et de sécurité) ;

- transporteur.

On peut observer toutefois que l'expression " gestion du trafic et des circulations " n'est pas dépourvue de toute ambiguïté si on la rapproche de la nouvelle rédaction proposée pour définir les compétences de la SNCF à l'article 18 (premier alinéa) de la LOTI par le I de l'article 13 du présent projet, rédaction qui, certes, évoque la " gestion de l'infrastructure ", mais aussi l'exploitation des " services de transport ferroviaire ".

Plus clairement, les compétences de la SNCF apparaissent triples :

- l'exploitation des services de transport ferroviaire ;

- le fonctionnement et l'entretien des installations techniques et de sécurité pour le compte et selon les règles définies par R.F.N. ;

- la gestion du trafic et des circulations. C'est sur cette dernière compétence qu'il faut insister dans la mesure où est fondée une exclusivité du rôle de la SNCF. C'est dans ce cadre strict d'exclusivité accordée à la SNCF pour l'attribution des sillons que s'appliquera la directive n° 91-440.

Il convient de rappeler à ce stade de l'examen du texte que la directive 91-440 (CEE) déjà citée prévoyait, à son article premier, " la garantie de droits d'accès aux réseaux ferroviaires des Etats-membres pour les regroupements internationaux d'entreprises ferroviaires effectuant des transports combinés internationaux de marchandises ". Cette disposition est précisée à l'article 10 de la même directive qui dispose :

1. Les regroupements internationaux se voient reconnaître des droits d'accès et de transit dans les Etats-membres où sont établies les entreprises ferroviaires qui les constituent, ainsi que des droits de transport internationaux entre les Etats-membres où sont établies les entreprises constituant lesdits regroupements. 2. Les entreprises ferroviaires relevant du champ d'application de l'article 2 se voient accorder un droit d'accès, à des conditions équitables, à l'infrastructure des autres Etats-membres aux fins de l'exploitation de services de transports combinés internationaux de marchandises. 3. Les regroupements internationaux et les entreprises ferroviaires effectuant des transports combinés internationaux de marchandises concluent les accords administratifs, techniques et financiers requis avec les gestionnaires de l'infrastructure ferroviaire utilisée afin de régler les questions de régulation et de sécurité de trafic relatives aux services de transports internationaux visés aux paragraphes 1 et 2. Les conditions régissant ces accords doivent être non discriminatoires ".

Il est prévu que R.F.N. rémunère la SNCF au titre du fonctionnement et de l'entretien des installations techniques et de sécurité du réseau. On remarquera qu'une telle rémunération viendra, en quelque sorte, en déduction des redevances d'utilisation que la SNCF sera susceptible de lui verser au titre des circulations de ses trains sur le réseau ferré national en vertu de l'article 12 du projet de loi.

• L'explicitation des modalités d'exercice des missions de Réseau Ferré National est renvoyée, par le troisième alinéa de l'article premier du projet, à un décret en Conseil d'État, précaution qui ne semble pas inutile.

Ce décret est censé prévoir la conclusion d'une convention.

Une telle procédure est assez insolite et lourde. L'idée de faire du décret le vecteur d'un véritable cahier des charges aurait, en outre, mérité d'être examinée.

• Le quatrième alinéa de l'article premier du projet renvoie enfin à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les modalités selon lesquelles R.F.N. confie, par dérogation à la législation sur la maîtrise d'ouvrage publique, des mandats de maîtrise d'ouvrage pouvant porter sur des ensembles d'opérations.

La loi -dite " Sapin " n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, applicable aux établissements publics de l'État serait, théoriquement extensible à RFN. Or, cette loi prévoit une procédure, ouvrage par ouvrage et opération par opération, c'est-à-dire pour des opérations identifiées. La dérogation proposée permettrait donc d'affranchir du cadre de cette loi les ensembles d'opération -par exemple, sur une ligne de bout en bout- dont la maîtrise d'ouvrage pourrait être confiée par RFN à la SNCF.

Certains commentateurs ont crû pouvoir avancer qu'une telle disposition pourrait, à terme, être génératrice de contentieux. On observera toutefois que cette disposition a survécu à l'examen du Conseil d'État. S'agissant des normes européennes, le risque de contentieux paraît faible à votre rapporteur.

Une telle précision présente un intérêt dans le cas de la réalisation d'équipements tels que des rénovations de ponts ou de tunnels sur une même ligne. Elle serait donc facteur de souplesse.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sous réserve de neuf amendements, tendant respectivement :

- à supprimer le mot " national " pour qualifier l'établissement public RFN ;

- à substituer le nom " France Rail " au sigle RFN ;

- à faire référence aux principes du service public, à la promotion du transport ferroviaire et au développement durable ;

- à confier à RFN le soin de mettre en oeuvre le schéma du réseau ferroviaire ;

- à affirmer les impératifs de sécurité et de continuité du service public ;

- à évoquer les objectifs et principes de gestion définis par RFN ;

- à faire référence au décret pour la convention à conclure entre RFN et la SNCF ;

- à affirmer la maîtrise d'ouvrage détenue par RFN.

II. ARTICLE 2 -

CONSEIL D'ADMINISTRATION ET STATUTS DE L'ÉTABLISSEMENT

L'article 2 du projet de loi qui vous est soumis définit d'abord les règles de composition du conseil d'administration de R.F.N. Plutôt que d'énumérer dans le détail cette composition comme pouvait le faire, pour la SNCF, l'article 21 de la LOTI, il fait simplement référence à la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 modifiée relative à la démocratisation du secteur public.

Il faut rappeler que cette loi régit notamment les établissements publics industriels et commerciaux de l'État autres que ceux dont le personnel est soumis à un régime de droit public, les autres établissements publics de l'État qui assurent tout à fait une mission de service public à caractère administratif et à caractère industriel et commercial, lorsque la majorité de leur personnel est soumise aux règles du droit privé ".

Le conseil comprendra donc trois collèges :

1. des représentants de l'État nommés par décret et, le cas échéant, des représentants des autres actionnaires nommés par l'assemblée générale ;

2. des personnalités choisies, soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'entreprise, soit en raison de leur qualité de représentants des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités. Pour faciliter la rédaction du décret d'application, votre commission suggère que ces personnalités comprennent : un député, un sénateur, un représentant des voyageurs, un représentant des chargeurs et un représentant du transport combiné ;

3. des représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II.

Le chapitre II de la loi du 26 juillet 1985 précise :

- les conditions d'éligibilité des représentants des salariés ;

- les modalités du scrutin ;

- les listes de candidats ;

- la date de l'élection ;

- les modalités du contentieux des élections.

Le nombre des membres de chaque catégorie de représentants au conseil sera fixé par décret, le nombre de représentants des salariés devant être égal au moins au tiers du nombre des membres du conseil d'administration. On observera que le troisième alinéa de l'article 2 renvoie à un décret en Conseil d'État -procédure plus solennelle que le décret simple- le soin de fixer les modalités de nomination ou d'élection des membres du conseil d'administration.

Le même décret en Conseil d'État précisera les statuts de l'établissement R.F.N.

Enfin, le président du conseil d'administration sera nommé parmi les membres du conseil, sur proposition de ceux-ci, par décret.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de deux amendements précisant :

- que tous les personnels seront électeurs ou éligibles au conseil ;

- que le décret à venir précisera le nombre des membres du conseil ;

III. ARTICLE 3 -

RÈGLES DE GESTION DE " RÉSEAU FERRÉ NATIONAL "

L'article 3 du projet de loi précise les règles encadrant la gestion de R.F.N.

En matière de gestion financière et comptable, R.F.N. sera soumis aux règles applicables aux entreprises industrielles ou commerciales.

R.F.N. devra tenir sa comptabilité conformément au plan comptable général.

Un décret en Conseil d'État devrait préciser les règles de gestion financière, comptable et domaniale qui sont applicables à R.F.N. Certains commentateurs sont interrogés sur le point de savoir si un cahier des charges, regroupant les prescriptions du décret en Conseil d'État prévu au troisième alinéa du projet et celles prévues au présent article, ne pourrait être imposé à R.F.N. comme le fait le I de l'article 24 de la LOTI.

R.F.N. disposera de la faculté de transiger.

L'ouverture de cette faculté qui reprend une disposition de l'article 25 de la LOTI, satisfait dans le même temps au rapport " Braibant " qui suggérait des solutions pour faciliter le règlement amiable des différends. Ce qui permet d'éviter des contentieux.

R.F.N. disposera, en outre, de la capacité de conclure des conventions d'arbitrage.

R.F.N. pourra créer des filiales. Une telle faculté appartient à tout établissement public industriel et commercial.

Enfin, R.F.N. pourra prendre des participations dans des sociétés, groupements ou organismes ayant un but connexe ou complémentaire à ses missions.

R.F.N. sera, pour finir, soumis au contrôle économique, financier et technique de l'État. Un décret en Conseil d'État est appelé à préciser les modalités du contrôle d'État.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

IV. ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 3 -

MAINTIEN DES STATUTS DES PERSONNELS DE LA SNCF

La commission a décidé, sur proposition de son rapporteur d'adopter un article additionnel précisant que la présente loi ne porte pas atteinte aux dispositions législatives, réglementaires ou contractuelles régissant les situations des personnels de l'établissement public industriel et commercial " Société nationale des chemins de fer français " et de ses filiales.

V. ARTICLE 4 -

BIENS APPORTÉS À " RÉSEAU FERRÉ NATIONAL "

L'article 4 du projet qui nous est soumis constitue une des dispositions essentielles de celui-ci. Il a trait aux biens dévolus à R.F.N.

Sur le plan juridique, la formule retenue est celle de l'apport en pleine propriété des biens.

On notera que telle n'avait pas été la solution de l'article 19 de la LOTI qui avait simplement opéré la " remise en dotation " à la SNCF de biens immobiliers de l'État; en revanche, les biens mobiliers concédés à la société anonyme SNCF jusqu'en 1982 avaient été attribués en toute propriété à l'établissement public SNCF.

La question centrale posée par cet article est celle de la détermination des biens en cause. De ce point de vue, la rédaction proposée appelle deux observations.

• D'une part, le périmètre des biens en question est un peu flou. En effet, font l'objet de l'apport :

Les biens constitutifs de l'infrastructure.

La deuxième phase du premier alinéa de l'article 4 énumère les voies, les quais, les triages, les réseaux, les installations et les bâtiments techniques.

Cette énumération appelle plusieurs commentaires.

* D'abord, ainsi qu'il a été indiqué dès l'article premier, elle diffère de l'énumération consacrée par la réglementation européenne qui, répétons le, vise depuis 1970 :

- les voies, y compris les appareillages fixes associés (aiguilles, freins de voies, systèmes de commande, etc.) ;

- les terrains ;

- les superstructures ;

- les installations électriques (caténaires, sous-stations) ;

- les ouvrages d'art ;

- les quais à voyageurs et à marchandises (et donc ni les bâtiments voyageurs " des gares, ni les installations logistiques du fret) ;

- les cours et pistes ;

- la signalisation et les passages à niveau ;

- les bâtiments, liés soit à l'entretien (brigades de l'équipement), soit à la commande des installations (postes d'aiguillage), soit à la régulation des circulations (postes de commandement).

Une harmonisation serait peut-être à rechercher entre ces énumérations.

En outre, cette énumération ne mentionne pas les dépenses liées aux personnels chargés de la gestion desdites infrastructures.

* Par ailleurs et surtout, l'usage du mot " notamment " imprime à l'énumération qu'il précède un caractère d'inachèvement qui laisse ouverte la possibilité de nombreuses contestations lors de l'apport des biens. Il semblerait donc prudent de remédier à une telle imprécision.

* Ensuite, pour apprécier quantitativement la mesure, il faut rappeler que les infrastructures comprennent d'abord les 32.275 km de lignes dont 29.676 km sont en exploitation effective et 13.572 km sont électrifiés. On notera que 2.018 km de voies sont équipées pour des vitesses égales ou supérieures à 220 km/h.

A ces lignes, il faut ajouter 18.663 passages à niveau dont 2.466 gardés et 11.328 sont munis d'un automatisme, 38.428 ponts et passerelles, tunnels.

Il faut aussi ajouter à cette énumération 114.080 hectares de terrains.

* Par ailleurs, conformément au deuxième alinéa de l'article 4, certains biens seraient exclus de l'apport :

- les gares ;

- les ateliers d'entretien du matériel roulant ;

- les ateliers de réparation des équipements de voie ;

- les immeubles administratifs ;

- les biens affectés au logement social ;

- les biens affectés aux activités sociales ;

- les participations financières.

Cette énumération a pour effet de réduire la portée de l'apport prévu à R.F.N.

* S'agissant des quais , la question a été posée de savoir ce qu'il adviendrait des quais situés au droit des gares. Rappelons, en effet, que si les quais sont destinés à être apportés à R.F.N., les gares (de voyageurs comme de marchandises) resteront à la SNCF. Il a été, sur ce point, répondu à votre rapporteur " qu'en terminologie cheminote la notion de quai englobe tous les quais et donc y compris les quais de gare".

Pour prévenir toute contestation, ou toute tentative d'évaluation " biaisée " de la consistance des biens, ultérieure, il a paru utile de préciser ce point.

* Plus lourde de conséquence, apparaît la question des réseaux qui parcourent le domaine ferroviaire et qui seraient donc remis à R.F.N. La question de réseau de télécommunications dont dispose actuellement la SNCF mérite, tout particulièrement, d'être évoquée.

Sur la base de la loi n° 96-656 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, la SNCF s'apprête, en effet, à devenir un acteur du domaine des télécommunications grâce au réseau " alternatif " dont elle dispose, à savoir :

- 8.600 km de fibre optique pour un réseau de câbles de 28.000 km au total ;

- 100.000 " abonnés " (internes) au téléphone ;

- une transmission de données dont l'activité représente environ 10% de celle de l'opérateur public, Transpac. Il travaille avec le même standard, X 25 ;

- près de 2.000 agents de la fonction Equipement exploitent et entretiennent ces installations.

Télécom développement

Le pôle Télécom développement constitué par la SNCF pour gérer ce projet pourrait s'associer à des entreprises spécialisées. Il recherche avec l'appui de la banque conseil Lehman, choisie après un appel d'offres, le " tour de table " idéal. Ces partenaires pourraient être franco-européens, voire inclure, dans le respect des dispositions désormais prévues par la loi, des opérateurs américains ou autres. Des partenaires investisseurs français se sont déjà déclarés prêts à entrer dans le capital d'une structure spécialisée.

Compte tenu des aspects réglementaires liés à l'interconnexion des opérateurs avec France Télécom et des compétences propres de la SNCF, celle-ci entend organiser ensuite cette activité en deux structures distinctes : une filiale consacrée à l'exploitation du réseau d'infrastructures de télécommunications, à majorité SNCF et une filiale services, dans laquelle la SNCF sera minoritaire. Le personnel de la filiale sera régi par un accord d'entreprise de droit privé. Il comportera entre autres une centaine de salariés d'origine SNCF, volontaires pour un changement professionnel, qui conserveront évidemment leur statut personnel, clause garantie par un accord avec les organisations syndicales. Les projections effectuées tablent sur environ 3.000 emplois en régime de croisière.

Le personnel SNCF, spécialisé aux télécommunications ferroviaires et qui reste dans les établissements de la fonction équipement ne verrait pas son statut modifié par la création de cette activité. Il serait chargé par contrat de la maintenance des équipements installés par la filiale et participera à leur installation. L'emploi SNCF serait donc, toutes choses égales, par ailleurs, augmenté en volume à la mesure des investissements effectués et, en outre, valorisé en qualification grâce à la mise en place d'outils nouveaux et modernes.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le réseau serait apporté à R.F.N. qui le mettrait à disposition, moyennant une redevance d'usage, de Telecom developpement. Le montant de la redevance n'a pas encore été arrêté.

Les immeubles non affectés à l'exploitation des services de transport

Dans ce cas encore, il s'agit d'immeubles appartenant à l'État et gérés par la SNCF. Le tableau de répartition présenté ci-après permet d'avoir une vue synthétique.

tableau à coller

• Le troisième alinéa dispose que les " modalités de détermination des biens seront fixées par décret en Conseil d'État. Cette formule, elle aussi un peu floue, appellerait à être explicitée.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les actifs seront transférés à R.F.N. sur la base d'une expertise certifiée. En l'absence de tout inventaire des immobilisations de la SNCF, cette expertise a été confiée au cabinet Coopers et Librand, conjointement par le ministère de l'économie et des finances et par le ministère de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme (cf. annexe n° 7).

Votre commission estime souhaitable que le transfert n'aboutisse pas à un désengagement de l'Etat et que, bien au contraire, les biens transférés fassent l'objet d'une mise à niveau.

Selon les premiers éléments disponibles, il apparaîtrait que le montant total de biens tranférables puisse avoisiner 134,2 milliards de francs, qui excède donc le montant prévu de dette imputable à R.F.N. à l'égard de la SNCF.

Votre commission considère comme essentiel que RFN dispose d'une situation bilantielle nette positive au démarrage de son activité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sous réserve de deux amendements tendant :

- à clarifier la catégorie des biens destinés à être remis en pleine propriété à RFN ;

- à clarifier, a contrario, les biens restant dans le domaine confié à la SNCF.

VI. ARTICLE 5 -

SUBSTITUTION DE " RÉSEAU FERRÉ NATIONAL " À CERTAINS DROITS
ET OBLIGATIONS DE LA SNCF

L'article 5 constitue un corollaire de l'article 4. Il est, dans son principe, classique dans ce type de législation.

R.F.N. sera substitué à la SNCF pour les droits et obligations liés aux biens qui lui seront apportés.

Toutefois, les droits obligations afférents aux dommages constatés avant le 1er janvier 1997 et aux impôts ou taxes dont le fait générateur serait antérieurs à la même date ne relèveraient pas de cette substitution et continueraient de concerner la SNCF.

Les auteurs du projet de loi ont, avec une prudence qui les honore, prévu la publication " en tant de que besoin ", d'un décret en Conseil d'État pour préciser les droits et obligations résultant de conventions passées par la SNCF et qui seraient transférés à R.F.N.

Contrairement à certains commentateurs, votre commission n'estime pas qu'un tel renvoi au pouvoir réglementaire soit excessif, ni que le projet de loi comporte un nombre trop grand de textes d'application.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 du projet de loi sans modification.

VII. ARTICLE 6 -

ENDETTEMENT DE R.F.N. VIS-À-VIS DE LA SNCF

L'article 6 du projet qui nous est soumis constitue, avec l'article 4 relatif au sort des biens, l'une des dispositions clés du projet de loi qui nous est soumis.

L'article 6 prévoit, en effet, que dès sa création, R.F.N. verra inscrit au passif de son bilan une dette d'un montant de 125 milliards de francs vis-à-vis de la SNCF à compter du 1er janvier 1997.

Telle est la solution retenue pour alléger le poids de la dette accumulée par la SNCF.

Tentons de mesurer le problème. L'endettement global de la SNCF, à la fin de 1995, atteignait quelque 208,5 milliards de francs, si l'on y incluait le service annexe de la dette constitué depuis 1991, soit un montant de 30,7 milliards de francs. Rapporté au chiffre d'affaires de la SNCF, qui a atteint quelque 51,9 milliards de francs en 1995, le ratio d'endettement est considérable. Rapporté à l'excédent brut d'exploitation qui n'a représenté que 5,4 milliards de francs, le ratio d'endettement est encore plus défavorable (38,6 %).

Pour donner une image réelle des engagements de la SNCF, l'ensemble des tableaux qui suivent intègrent l'effet des opérations d'échange de devises et de taux d'intérêt.

Le tableau ci-après donne le montant et la structure de l'endettement à long terme à fin 1995.


Au 31 décembre 1995 Entreprise + Service annexe

en MF en %

dont entreprise

en MF

Emprunts en France 116.690 56,3 94.430
Emprunts à l'étranger (y compris eurofrancs) 69.790 33,6 61.300
Opérations Eurofima 20.960 10,1 20.960
Total de l'endettement 207.440 100,0 176.690
Endettement après prise en compte des contrats d'échange 208.490 100,0 177.580

La contre-valeur des engagements en devises a été calculée sur la base des cours de change du dernier jour ouvrable de l'année considérée.

Le tableau ci-dessous indique la répartition de la dette par devises à fin 1995.


Endettement au 31 décembre 1995 Entreprise + Service annexe

en G.F. en %

Franc français

Ecu

Franc suisse

Deutschemark

Franc belge/lux

Autres

179,43

9,59

17,72

1,46

0,21

0,08

86,1

4,6

8,5

0,7

0,1

n.s.

TOTAL 208,49 100,0

La poursuite de la politique de réduction du risque devises a entraîné, comme pour les exercices précédents, un accroissement de la part du franc français dans l'endettement total. Ainsi, avec plus de 86 %, la part de la dette libellée en franc français a enregistré une augmentation en volume de 12,2 % par rapport à la fin de l'année 1994.

S'agissant des autres devises, on observe une diminution sensible de la part de l'écu due à la fois, et comme lors des années précédentes depuis 1992, à l'absence de nouvelles émissions libellées en cette devise, mais aussi aux contrats d'échange d'écu contre franc français réalisés en 1995.

Enfin on note également, que la part de la dette libellée en franc suisse est en hausse sensible, passant de 6,7 % à 8,5 %, reflétant le volume important d'émissions réalisées par la SNCF en 1995 dans cette monnaie, ce qui lui a permis de bénéficier à la fois d'un différentiel de taux d'intérêt très favorable par rapport au franc français, et de la forte appréciation du cours de change de la devise suisse intervenue en 1995.

La répartition par taux de la dette de la SNCF est la suivante :


Au 31 décembre 1995 Entreprise + Service annexe

dette totale dette en FRF

Endettement à :

- Taux fixe

- Taux variable

77,6 %

22,4 %

74,8 %

25,2 %

Total en % 100,0 % 100,0 %
Total en GF 208,5 182,4

La SNCF a poursuivi sa politique de gestion basée sur une adaptation permanente de la répartition taux fixe/taux variable en fonction du niveau du marché. Appliquée principalement à la partie de sa dette libellée en francs français, cette gestion a été très active en 1995. Elle s'est notamment traduite par l'annulation ou l'assignation de contrats d'échange de taux noués en 1994 et au début de 1995, et portant sur une assiette totale de 11,2 GF. Ces opérations ont permis à la SNCF de recevoir 948 millions de francs de soultes.

Cette même politique d'adaptation a par ailleurs été suivie pour toutes les émissions, tant directes qu'indirectes, réalisées en 1995 en franc français.

Le tableau ci-après donne le montant et la structure de l'endettement à long terme projetés à fin 1996.


Au 31 décembre 1996 Entreprise + Service annexe

en MF en %

dont entreprise

en MF

Emprunts en France 128.870 56,3 107.670
Emprunts à l'étranger
(y compris eurofrancs)
77.490 33,9 69.590
Opérations Eurofima 22.470 9,8 22.470
Total de l'endettement 228.830 100,0 199.730
Endettement après prise en compte des contrats d'échange 228.090 100,0 199.370

NB : La contre-valeur des engagements en devises a été calculée sur la base des cours de change budgétaires pour l'année 1996.

Tout a été dit sur les causes de l'endettement inexorable de la SNCF. L'endettement accumulé résulte de la conjonction de plusieurs facteurs défavorables :

- un programme d'investissement au cours de la période du contrat de plan 1989-1994 de l'ordre de 100 milliards de francs, dont 40 % pour le programme TGV comprenant notamment la construction des lignes nouvelles Paris-Lille-Tunnel, la jonction des lignes nouvelles en Ile-de-France et le prolongement de la ligne à grande vitesse Sud-Est jusqu'à Valence ;

- des déficits croissants depuis 1991, dernière année en équilibre en dépit de cessions d'actifs importantes : 3 milliards de francs en 1992, 7,7 milliards de francs en 1993, 8,2 milliards de francs en 1994, 16,6 milliards de francs en 1995, entraînant des marges brutes d'autofinancement négatives ;

La séparation des comptes du transporteur et du Gérant de l'infrastructure a conduit pour ce dernier à des résultats négatifs de - 11,9 et - 8,6 milliards de francs en 1995 et 1994, alors que le transporteur n'était en déficit qu'en 1995 (- 4,7 milliards de francs contre + 0,4 en 1994).

Il faut toutefois rappeler l'excellente notation (AAA) dont bénéficie paradoxalement la SNCF sur les marchés financiers, ce qui lui permet de continuer à emprunter malgré ses résultats.

L'heure n'est plus au diagnostic : elle est au remède.

• Dans sa sobriété, qui confine au laconisme, l'article 6 laisse, en apparence, de côté la solution de quelques difficultés.

La première de ces difficultés tient à l'absence de toute précision concernant les termes de paiement de la dette ainsi mise au passif de RFN. Dans quel délai cette dette est-elle supposée remboursable ? A quelles échéances le capital doit-il être remboursé ? A quelles échéances des intérêts doivent-ils être acquittés ? Quelles peuvent être les modalités de calcul de ces intérêts ? Autant de questions auxquelles il n'est pas apporté de réponse claire et qui sont renvoyées au pouvoir réglementaire.

Le flou est tel que certains commentateurs n'hésitaient pas à avancer que la définition de ces conditions pourrait être un moyen discret pour la SNCF de s'assurer un remboursement de la dette qui, quoiqu'il arrive grève ses comptes.

Dans le cadre de la convention conclue entre SNCF et RFN qui comportera un volet consacré à ce sujet, votre commission suggère de prendre en compte les conditions moyennes d'endettement de la SNCF comme référence.

• L'autre question posée par l'article 6 tient au montant de dette fixé : 125 milliards de francs. On observera que ce montant -dont les experts ne cachent pas le caractère désormais arbitraire- a été une des données connues le plus tôt au cours du débat national auquel a donné lieu l'élaboration du projet de loi. Dès le mois de juin, les deux assemblées composant le Parlement en avaient été informées.

Certains ont fait le reproche au Gouvernement de ne pas permettre une reprise intégrale de la dette de la SNCF. Trois points méritent d'être clarifiés à cet égard.

Le premier tient aux 30,7 milliards de francs déjà inscrits au service annexe de la dette qui ne causent aucune charge de remboursement à la SNCF et sont à la charge de l'État, encore qu'ils soient comptabilisés dans la dette de la SNCF. Pour être parfaitement équitable, il aurait mieux valu parler d'une dette de 177,8 milliards de francs en 1995. C'est ce dernier chiffre qui doit être rapproché des 125 milliards de francs inscrits au passif de RFN. Il faut souligner que, compte tenu de l'existence du service annexe, c'est en effet une somme de 177,8 - 125 = 52,8 milliards de francs qui, par référence à l'exercice 1995, reste donc en endettement non pris en charge dans les comptes de la SNCF.

En revanche, les analystes les plus attentifs n'auront pas manqué de remarquer que l'on n'a pas fait le choix d'imputer à RFN la dette qui subsiste actuellement au service annexe. Une telle imputation aurait, selon eux par le jeu savant des " reports à nouveau négatifs " permis de faire venir 2,4 milliards de francs en remboursement du capital alors que, facialement, pour les créanciers rien n'était changé.

Enfin, d'autres commentateurs n'ont pas manqué de relever que l'endettement supplémentaire intervenu en 1996 ne faisait l'objet d'aucune compensation. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, la dette de la SNCF se situerait, fin 1996, à quelque 198,5 milliards de francs dont 145 milliards de francs au titre des infrastructures.

Pouvait-on faire mieux ? Pourquoi n'a-t-on pas fait mieux ?

C'est à ce stade de la réflexion qu'il convient d'évoquer les connexions éventuelles du problème précis de reprise de dette qui nous est soumis avec un problème beaucoup plus général qui est celui des critères de convergence pour l'accès à la monnaie unique.

Une reprise intégrale et directe à la charge de l'Etat comportait le risque de lui faire franchir le seuil maximal des 60 % du produit intérieur brut toléré pour l'endettement public. La solution de l'institution d'un établissement public industriel et commercial, qui a pour effet de mettre les 125 milliards hors du périmètre de prise en compte de l'endettement au regard des critères de convergence, apparaît donc comme bienvenue.

Au terme d'un échange de vues approfondi, votre rapporteur a obtenu de M. le Ministre de l'Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, l'engagement que le Gouvernement déposerait, au cours de la discussion du projet de loi au Sénat, un amendement portant de 125 à 134,5 milliards de francs le montant de dette inscrit au bilan de R.F.N.

Cet engagement constitue une avancée considérable et significative. A l'initiative de M. Philippe François, votre commission a souhaité la consacrer par voie d'amendement.

Elle vous propose d'adopter l'article 6 sous réserve d'un amendement portant à 134,2 milliards de francs le montant repris de la dette.

VIII. ARTICLE 7 -

EXCLUSION DE TOUTE RÉMUNÉRATION D'AGENTS DE L'ÉTAT LIÉE AUX TRANSFERTS

L'article 7 du projet de loi constitue une mesure d'ordre. On remarquera que le dernier alinéa de l'article  19 de la LOTI avait eu, en 1989, un objet identique. L'article 7 exclut, en effet, que tout salaire ou tout honoraire puisse être versé aux agents de l'État à l'occasion des transferts de biens (article 4), de droits et obligations (article 5) et de dette (article 6).

De même, l'article 7 exclut toute perception d'impôt, de droits et taxes ou d'indemnité lors de ces transferts.

Cet article n'appelle pas de commentaire particulier et votre commission vous propose de l'adopter sans modification.

IX. ARTICLE 8 -

HARMONISATION DES RÈGLES DE LA FISCALITÉ LOCALE

L'article 8 a pour objet d'assurer la neutralité de la réforme à l'égard de la fiscalité locale.

* Le paragraphe I a trait à la fiscalité foncière sur les propriétés bâties. Il a pour objet d'éviter des variations de base lors du passage des biens de la SNCF à RFN.

Il dispose que, pour le calcul de la valeur locative des immobilisations industrielles dont la propriété sera transférée le 1er janvier 1997 à RFN, le prix de revient -tel qu'il est visé à l'article 1499 du Code général des impôts- s'entendra de la valeur pour laquelle ces immobilisations sont inscrites au 31 décembre 1996 dans les écritures de la SNCF.

Rappelons que l'article 1499 du Code général des impôts prévoit : 

Art. 1499.- La valeur locative des immobilisations industrielles passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties est déterminée en appliquant au prix de revient de leurs différents éléments, revalorisé à l'aide des coefficients qui avaient été prévus pour la révision des bilans, des taux d'intérêt fixés par décret en Conseil d'État.

Avant application éventuelle de ces coefficients, le prix de revient des sols et terrains est majoré de 3 % pour chaque année écoulée depuis l'entrée du bien dans le patrimoine du propriétaire.

Un décret en Conseil d'État fixe les taux d'abattement applicables à la valeur locative des constructions et installations afin de tenir compte de la date de leur entrée dans l'actif de l'entreprise.

Une déduction complémentaire est, en outre, accordée à certaines catégories d'établissements en raison de leur caractère exceptionnel, apprécié d'après la nature des opérations qui y sont faites ; ces catégories d'établissements sont déterminées par un décret en Conseil d'État qui fixe également les limites et conditions d'application de la déduction.

* Le paragraphe II de l'article 8 a, quant à lui trait à la taxe professionnelle. Il a pour objet d'insérer un article 1474 A nouveau dans le Code général des impôts, dans le paragraphe IV consacré à la répartition des bases.

Rappelons que, conformément à l'article 1474 dudit code, la SNCF, qui reçoit des avis d'imposition de 22.000 communes et emploie 5 agents à cette fin, fait l'objet d'un régime spécifique de répartition des bases (proratisation). La difficulté était de maintenir ce régime alors même que les infrastructures étant reprises en pleine propriété par RFN. Il était impossible aux communes concernées de continuer à percevoir la taxe professionnelle sur la SNCF.

Une autre difficulté tenait à ce qu'il convenait, en procédant à une adaptation, de compromettre le régime de taxe professionnelle de la Régie autonome des transports parisiens, dont la taxe est versée au lieu de " stationnement habituel " de ses véhicules.

La solution retenue est ingénieuse.

Lorsque la majorité des véhicules ferroviaires d'une entreprise n'a pas de stationnement habituel, la valeur locative des véhicules et les salaires versés au personnel affecté à ces véhicules seront répartis entre toutes les communes sur le territoire desquelles des locaux et des terrains sont affectés à son activité et ce quelque soit le redevable au nom duquel ces biens seront imposés. La répartition s'effectuera à proportion de la valeur locative des biens.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sous réserve d'un amendement limitant l'effet du II aux seules entreprises de transport public, c'est-à-dire pour compte d'autrui.

X. ARTICLE 9 -

MODALITÉS D'ÉVALUATION ET D'INSCRIPTION COMPTABLE DES TRANSFERTS

L'article 9 complète, dans le domaine comptable, les mesures d'ordre prises aux articles 7 et 8.

Il précise que les transferts de biens et de droits et obligations sont réalisés à la valeur nette comptable des actifs. Il est permis de se demander si une telle précision relève du domaine de la loi.

Il précise ensuite, dans le but de faciliter la tâche des commissaires aux comptes, que les conséquences de ces transferts et des opérations comptables qu'ils entraînent sont inscrites directement dans les comptes de la SNCF.

Rappelons que l'origine des biens de la SNCF, au regard de l'article 19 de la LOTI était triple :

- les biens immobiliers dépendant du domaine public ou privé antérieurement concédés à la société anonyme SNCF lui étaient remis en dotation ;

- les biens mobiliers antérieurement concédés à la société anonyme lui étaient attribués en toute propriété ;

- les biens mobiliers des autres réseaux de chemin de fer pourraient lui être attribués en toute propriété, sous réserve des droits de l'exploitant.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

XI. ARTICLE 10 -

DOMANIALITÉ PUBLIQUE DES BIENS IMMOBILIERS DE RFN

L'article 10 du projet qui nous est soumis s'inspire de l'article 20 de la LOTI, encore qu'il soit plus bref. Il est permis de s'interroger sur le point de savoir s'il pourrait être complété en reprenant le dispositif de la LOTI.

Le premier alinéa de l'article 10 affirme le caractère de domanialité publique des biens transférés à RFN. Il s'agit là d'une indispensable précision.

Faisant référence à la loi du 15 juillet 1845 relative à la police des chemins de fer, le deuxième alinéa prévoit que les agents assermentés de RFN pourront contrôler les atteintes à ces biens domaniaux.

Rappelons que l'article 23 de la loi de 1845 dispose :

Art. 23.- Les crimes, délits ou contraventions prévus dans les titres Ier et III de la présente loi, ainsi que les contraventions prévues par les textes réglementaires relatifs à la police, la sûreté et l'exploitation des voies ferrées pourront être constatés par des procès-verbaux dressés concurremment par les officiers de police judiciaire, les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines, les conducteurs, garde-mines, agents de surveillance et gardes nommés ou agréés par l'Administration et dûment assermentés.

A cette fin, ces personnels pourront recueillir le nom et l'adresse du mis en cause ; en cas de besoin, ils pourront requérir l'assistance d'un officier ou d'un agent de police judiciaire.

Les procès-verbaux des délits et contraventions feront foi jusqu'à preuve contraire.

Au moyen du serment prêté devant le tribunal de grande instance de leur domicile, les agents de surveillance de l'Administration et des concessionnaires ou fermiers pourront verbaliser sur toute la ligne du chemin de fer auquel ils seront attachés.

(L. n. 76-449, 24 mai 1976). Les contraventions aux dispositions des arrêtés préfectoraux concernant la circulation, l'arrêt et le stationnement des véhicules dans les cours des gares pourront être constatées également par les gendarmes n'ayant pas la qualité d'officier de police judiciaire, les inspecteurs, commandants, officiers, gradés, sous-brigadiers et gardiens de la paix de la police nationale, les gradés et gardiens de police municipale et les gardes champêtres.

En outre, les auxiliaires contractuels de police seront habilités à relever les contraventions aux dispositions concernant l'arrêt et le stationnement.

En ce qui concerne les poursuites, l'amende forfaitaire, l'amende pénale fixe, la responsabilité pécuniaire, l'immobilisation, l'enlèvement et la mise en fourrière des véhicules, il sera procédé comme pour les infractions commises sur les voies ouvertes à la circulation publique.

Une telle précision suscite des interrogations sur les effectifs nécessaires à une telle mission lorsqu'on la rapproche de l'effectif attendu de RFN (100 à 200 emplois). Mais la deuxième phrase du même alinéa ouvre la possibilité de charger les agents, agents de maîtrise, chefs de district et cadres de la voie, appartenant à la SNCF, de cette tâche. 1.200 emplois sont concernés.

Le troisième alinéa de l'article 10 du projet reprend l'esprit du cinquième alinéa de l'article 20 de la LOTI. Il ouvre la possibilité de cession à l'État ou aux collectivités territoriales pour des motifs d'utilité publique, des biens immobiliers de RFN moyennant indemnité. Votre commission, qui déplore la pesanteur de la gestion des terrains délaissés de la SNCF, en particulier dans le centre des localités, accueille avec intérêt cette précision.

Le dernier alinéa de l'article 10 prévoit enfin que des déclassements seront possibles avec autorisation préalable de l'État. Par fidélité pour l'esprit de l'article 22 de la LOTI, il semblerait logique de préciser que, dans ce cas, l'avis de la région devrait être sollicité.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sous réserve de deux amendements :

- le premier fait référence à la convention à conclure entre RFN et la SNCF ;

- le second soumet toute modification de la consistance du réseau à l'avis de la région concernée.

XII. ARTICLE 11 -

INTÉGRATION DU RÉSEAU FERRÉ NATIONAL À LA GRANDE VOIRIE

L'article 11 du projet qui nous est soumis étend à l'ensemble du réseau ferré national les dispositions de l'article premier de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer. Rappelons les termes de cet article premier :

" Les chemins de fer construits ou concédés par l'État font partie de la grande voirie ".

Par grande voirie -terme fort ancien de notre droit- il faut entendre les fossés, talus, levées, ouvrages d'art et propriétés riveraines des routes et, depuis 1845, des chemins de fer. L'effet de l'article 11 du projet qui nous est soumis est de confirmer l'application du caractère de grande voirie au réseau ferré national, tel qu'il est transféré à l'établissement public RFN.

Il convient de préciser que cette confirmation emporte, sur la base de la loi du 15 juillet 1845, un certain nombre d'interdictions :

- pacage des bestiaux ;

- dépôts de terre et autres objets quelconques.

Elle emporte, en outre, des servitudes :

- alignement,

- écoulement des eaux,

- occupation temporaire des terrains en cas de réparation,

- distance à observer pour les plantations et l'élagage des arbres plantés,

- modes d'exploitation des mines, tourbières et sablières ;

- extraction des matériels nécessaires aux travaux publics,

- clôture du terrain des deux côtés et sur toute l'étendue de la voie,

- établissement de barrières à la croisée des routes ;

- interdiction des constructions à moins de deux mètres de l'arrête du remblai ou du déblai de la voie ;

- interdiction -sans autorisation préalable- des excavations dans les remblais de plus de trois mètres au-dessus du terrain naturel ;

- interdiction d'établissement, à moins de 20 mètres des voies, des couvertures en chaume, de meules de paille ou de fouin ou de dépôts de matières inflammables et, à moins de cinq mètres des voies, de dépôts de pierres ou objets non inflammables.

Les sanctions de ces interdictions et servitudes constituent ce qu'il est convenu d'appeler des contraventions de grande voirie. Dans le cas précis, les contraventions de grande voirie sanctionnent les atteintes portées aux dépendances du domaine public ferroviaire.

Ces contraventions relèvent de la compétence du juge administratif.

La notion même de " contravention de grande voirie " a pu paraître à certains commentateurs contestable. En effet, cette notion s'applique à des dépendances domaniales -comme par exemple les lignes télégraphiques et téléphoniques- qui ne font évidemment pas partie de la voirie au sens étroit. Bien plus, certaines voies publiques, telles que les routes nationales et départementales qui ont été rangées dans la grande voirie, sont soustraites au régime des conventions de grande voirie. Cependant, la dénomination " contravention de grande voirie " est la seule employée par les tribunaux pour caractériser les atteintes aux dépendances du domaine public autres que les voies publiques terrestres. Force est donc de continuer à l'utiliser nonobstant les équivoques et les ambiguïtés qu'elle recèle.

Comme les contraventions de voirie routière, les contraventions de grande voirie répondent à deux préoccupations :

* elles ont d'abord pour objet de protéger l'intégralité matérielle du domaine public. A cet égard, les faits constitutifs de contraventions de grande voirie peuvent être très divers :

- les travaux et ouvrages exécutés sans autorisation ;

- l'exécution de travaux et d'ouvrages excédant soit par leur nature, soit par leur importance ceux qui avaient été prévus par l'acte d'autorisation ;

- le maintien d'installations établies sur le domaine public après le retrait ou l'expiration d'une autorisation d'occupation ;

- l'édification de constructions interdites sur certaines dépendances domaniales ;

- les extractions effectuées sur le domaine public en l'absence de toute autorisation ou en dehors des limites autorisées ;

- la violation des servitudes administratives instituées au profit du domaine public ;

- les dégradations causées aux diverses dépendances du domaine public.

Elles répriment, en second lieu, les faits de nature à compromettre l'usage auquel le domaine public est légalement destiné.

D'une manière plus générale, on peut dire que toute occupation sans titre du domaine public, même lorsqu'elle est réalisée sans emprise, constitue une contravention de grande voirie dès lors que cette occupation est contraire à un texte ayant pour objet d'assurer la protection du domaine : en l'occurrence, la loi de 1845.

Il faut aussi souligner qu'une activité de nature à causer des dommages au domaine public est constitutive d'une contravention de grande voirie, alors même que le domaine n'aurait subi aucun dommage effectif à la date du procès-verbal. Pour qu'il y ait contravention, il suffit que l'on se trouve en présence d'un fait susceptible de porter atteinte à l'intégrité du domaine ou d'en compromettre l'usage.

La contravention de grande voirie présente un caractère matériel. L'absence d'élément intentionnel de la part du contrevenant ne constitue pas une cause d'exonération ; la responsabilité de celui-ci est engagée dès lors que la matérialité de l'atteinte au domaine public est établie. Encore convient-il de préciser que la contravention de grande voirie n'implique pas nécessairement u acte positif ; elle peut résulter d'une négligence ou d'une abstention et, notamment, d'une absence d'entretien d'un ouvrage domanial.

Étant donné qu'une contravention de grande voirie n'existe que dans le cas où elle a été instituée par un texte spécial, la question se pose de savoir qui -du parlement ou du gouvernement- a qualité pour établir une telle contravention dans le cadre des articles 34 et 37 de la Constitution qui déterminent les domaines respectifs de la loi et du règlement.

Cette question a été résolue par l'importante décision du Conseil constitutionnel (n° 87-151) du 23 septembre 1987 (RFDA 1988 p. 280, AJDA 1988 II p. 60 note Pretot ; Rev. dr. imm. 1988 p. 277, chr Auby-Lavroff).

Le Conseil constitutionnel avait été saisi, en application de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, d'un membre de phrase inséré à l'article L.69-1 du code des postes et télécommunications concernant les dégradations causées au réseau souterrain des télécommunications. Cet article ayant porté le montant de l'amende encourue de 2.000 francs à 30.000 francs, en précisant qu'il y aurait autant amendes que de câbles détériorés. En même temps, le 3° alinéa de l'article L.69-1 avait prévu une cause d'exonération : " lorsque, sur demande du maître de l'ouvrage ou du maître d'oeuvre d'opérations de travaux publics ou privés, l'administration n'a pas donné connaissance à l'entreprise, avant l'ouverture du chantier, de l'emplacement des réseaux souterrains existant dans l'emprise des travaux projetés ". Conformément aux prévision de l'article L.69-1, un décret en Conseil d'État n° 78-1249 du 28 décembre 1978 -inséré dans les articles R.44-1 et R.44-2 du code des P et T -définissait les conditions dans lesquelles l'information était donnée à l'entreprise.

Il était demandé au Conseil constitutionnel de définir la nature juridique des mots " du maître de l'ouvrage ou du maître d'oeuvre d'opérations de travaux publics " que le gouvernement envisageait de remplacer par l'indication de l'entreprise chargée de l'exécution des travaux.

Pour le Conseil constitutionnel, " la désignation des personnes ayant qualité pour demander des informations à l'administration sur l'emplacement des réseaux souterrains de télécommunications " relevait du domaine du règlement.

Pour en décider ainsi, le Conseil a pris en considération le montant de l'amende encourue par le contrevenant. En effet, tout en affirmant que les contraventions de grande voirie ne constituent pas des crimes ou des délits pénaux, il a estimé que le législateur n'en est pas moins compétent pour instituer de telles infractions, en définir les éléments constitutifs, aussi bien que pour édicter d'éventuelles causes d'exonération, dès lors que ces infractions, sans perdre leur caractère de contravention de grande voirie, sont passibles de peines d'amende dont le montant excède celui prévu pour les contraventions de police.

On rappellera qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, c'est au Législateur qu'il appartient de fixer les règles concernant " la détermination des crimes et délits, ainsi que les peines qui leur sont applicables ". Ainsi, bien que les contraventions de grande voirie ne soient pas de nature pénale (voir n° 86), le Conseil constitutionnel n'a pas hésité à leur appliquer les règles de répartition des compétences prévues par l'article 34 de la Constitution pour les crimes, les délits et les contraventions de police.

On ne saurait reprocher au raisonnement du Conseil constitutionnel un quelconque défaut de cohérence, dès lors que la jurisprudence du Conseil d'État, depuis longtemps déjà, applique par analogie aux amendes infligées pour contravention de grande voirie certaines règles du droit pénal et notamment celles relatives à l'amnistie et à la prescription. En tout état de cause, la solution consacrée par le Conseil constitutionnel donne aux administrés la garantie qu'au-delà d'un certain seuil le taux de l'amende, en cas d'atteinte au domaine public, sera arrêté par le Législateur et que les textes revalorisant le taux des amendes de police ne sont pas applicables aux contraventions de grande voirie.

Au total, s'agissant de contravention de grande voirie, la compétence réglementaire du gouvernement ne pourra s'exercer que s'il s'agit, soit de fixer une amende dont le montant ne dépasse pas le plafond applicable aux contraventions de police, soit d'adopter des mesures complémentaires ne constituant ni des causes d'exonération, ni des éléments constitutifs de l'infraction définie par le Législateur.

Sous le bénéfice des remarques qui précèdent, votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification.

XIII. ARTICLE 12 -

RESSOURCES DE R.F.N.

L'article 12 est l'un des plus importants du projet, dans la mesure où il en conditionne la lisibilité. Il a, en effet, trait aux ressources de R.F.N.. Or, au cours des auditions qu'elle a organisées, votre commission a pris note de l'incertitude dans laquelle se trouvaient personnels et, parfois, dirigeants de la SNCF, s'agissant du contenu précis des ressources de R.F.N.

Le schéma ci-après permet de présenter les flux financiers qu'induira la réforme.

Les ressources de RFN proviendront de quatre canaux :

Les redevances d'utilisation : pour remplir son rôle d'exploitation, la SNCF aura besoin d'accéder au réseau dont la propriété est remise à R.F.N. La SNCF lui versera, en contrepartie, des redevances d'accès et d'usage du réseau.

Il est précisé que le calcul de ces redevances tiendra compte de divers paramètres :

- coût de l'infrastructure ;

- situation du marché des transports ;

- caractéristiques de l'offre, et de la demande ;

- impératifs de l'utilisation " optimale " du réseau ;

- impératifs d'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale.

Il est, en outre, précisé que les règles de détermination des redevances seront fixées par décret en Conseil d'État, ce qui semble logique.

Votre commission ne peut manquer d'observer que, sur ce sujet précis, le projet de loi est d'une discrétion un peu excessive. Elle forme le voeu que, dans le cours des débats, le Gouvernement puisse fournir des éléments chiffrés permettant au Sénat de mesurer l'impact concret de l'article 12.

Dans sa lettre en date du 27 juin 1996 avait annoncé :

- le lancement d'un audit des recettes et charges du compte d'infrastructures, afin " d'éclairer les conditions d'établissement des péages d'infrastructure ". Cet audit a, selon les informations fournies à votre rapporteur, été confié au cabinet Coopers et Librand ;

- l'engagement de moyens destinés à permettre un retour à l'équilibre des activités de transport de la SNCF " qui devront concourir de manière croissante à la couverture des charges du réseau ".

Cette dernière précision a été jugée par la CGT comme une " contradiction de taille ". Pour votre rapporteur, un tel jugement est excessif et il est établi que l'État n'entend pas reprendre à la SNCF ce qu'il lui donne par ailleurs.

D'autres commentateurs ont émis la crainte qu'à travers l'expression " les circulations ", il ne soit tenté d'ouvrir une brèche libérale en matière d'accès des tiers au réseau. Une telle crainte ne paraît pas fondée dès lors que la SNCF se voit confier, dès l'article premier, une exclusivité de l'exploitation du réseau. En outre, le Gouvernement a publiquement affirmé qu'il s'en tiendrait à une application étroite de la directive 91/440 et émis des restrictions formelles, en septembre-octobre 1996, aux suggestions du Livre Blanc de la Commission européenne en matière de libéralisation du transport ferroviaire.

Selon les informations fournies à votre Rapporteur, à consistance du réseau et à volume de circulations ferroviaires inchangés par rapport à 1996, le montant global annuel des redevances perçues par Réseau Ferré National ne devra pas dépasser 5,85 milliards de francs en 1997 et 6 milliards de francs en 1998.

Les modalités de versement de la redevance, enfin, restent très floues. Il pourrait s'agir d'une redevance forfaitaire.

Les autres produits liés aux biens qui lui sont apportés ou qu'il acquiert.

Il pourra s'agir de loyers ou de produits de cession. Leur montant ne devrait pas excéder quelques centaines de millions.

Les concours financiers de l'État

Actuellement, la contribution de l'État aux charges d'infrastructures ferroviaires est considérable. Dans le projet de loi de finances pour 1997, cette contribution avoisine 12 milliards de francs (hors service annexe de la dette).

On peut s'attendre qu'outre le concours des crédits du ministère des transports, le Fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables (FITTVN) soutienne l'activité de R.F.N. Pour 1997, les crédits du FITTVN consacrés au transport ferroviaire et combiné devraient atteindre 1,14 milliard de francs.

Enfin, selon les indications fournies à votre Rapporteur, quelque 8 milliards de francs de dotation en capital seront pour 1997, être attribuées à R.F.N. Si une telle mesure est la bienvenue, elle devra être suivie, les années suivantes, par des concours de l'Etat.

Tous autres concours, notamment ceux des collectivités territoriales

Cette précision constitue une novation. On peut s'attendre, à terme, à des concours des collectivités territoriales comme conséquence de la régionalisation des services régionaux de voyageurs prévue à l'article 14 du projet. Mais, on peut aussi s'attendre à des concours pour ce que le rapport " Barel " appelait les lignes d'aménagement du territoire, pour les lignes desservies par les trains express régionaux (TER), voire même pour certaines lignes à grande vitesse.

Votre commission souhaite que l'État ne se décharge pas de ses responsabilités financières s'agissant de la consistance du réseau. Elle veillera à ce que toute compétence transférée, dans le domaine du transport ferroviaire, à des collectivités territoriales soit dûment compensée selon les principes définis par les lois de décentralisation (article 102 de la loi du 2 mars 1982).

On peut s'attendre à ce que les instances européennes versent d'éventuels concours à R.F.N., notamment pour la construction des TGV figurant parmi les grands projets européens.

Enfin, le projet de loi ouvre à R.F.N. la possibilité de faire appel à l'épargne et d'émettre des titres représentatifs de droits à créance.

Il s'agit là d'un moyen de refinancement de sa dette. On pourrait imaginer un système de bonification d'intérêt par l'Etat qui reporte, s'agissant d'investissements (tunnels, ponts, remblais) très durables, une partie de la charge de financement sur les générations futures.

Votre commission souhaite, en effet, prévenir d'éventuelles tensions sur le compte d'exploitation de RFN à terme.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sous réserve d'un amendement tendant à proportionner les ressources à la contribution de RFN à la vie de la nation, au concept de droit au transport et au rôle du transport ferroviaire en matière d'environnement, de sécurité et d'énergie.

XIV. ARTICLE 13 -

HARMONISATION DE LA LOTI

La loi n°82-1153 d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982 constituait, jusqu'à présent, le socle juridique du fonctionnement de la SNCF. Pour être précis, il convient de rappeler que le chapitre 1er du titre II de la LOTI est consacré au " transport ferroviaire " et qu'il comporte les articles 18 à 26 inclus.

Bien des commentateurs se sont plu à souligner le caractère fondamental et, pour les plus caustiques, presque biblique de ce texte que, sous quelque gouvernement que ce fût, les décideurs eussent répugné à modifier, même de façon marginale.

On relèvera que le débat national préparatoire au dépôt du projet de loi a marqué, s'agissant d'une éventuelle refonte substantielle de la LOTI, une divergence entre le Conseil économique et social, plutôt favorable à une telle refonte au nom de la " cohérence juridique" 10 , et le Conseil national des transports, plutôt favorable à un maintien de la législation.

Les auteurs du projet de loi ont pris le parti, qui mérite d'être souligné, de construire une législation originale, sur des bases nouvelles. Ils n'ont ainsi pas cherché à s'inscrire dans le cadre pré-établi de la LOTI. Au contraire, presque tous les articles du projet qui nous est soumis se présentent comme des dispositions innovantes, sans souci de rattachement formel à la législation existante.

Un tel choix ne pouvait toute fois être poussé jusqu'à l'extrême et force était de procéder à un minimum d'harmonisation. C'était le cas à l'article 8 pour le code général des impôts. C'était le cas, à l'article 11, pour la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer. C'est, ici, le cas pour la LOTI. On notera cependant que le souci d'harmonisation des auteurs du projet a été réduit à l'essentiel. Trois dispositions seulement de la LOTI font l'objet de modifications :

* l'article 18, qui définit le statut juridique, l'objet et les modalités générales de gestion de la SNCF. Dans sa rédaction actuelle, la deuxième phrase du premier alinéa de cet article 18 dispose que la SNCF " a pour objet d'exploiter, d'aménager et de développer, selon les principes du service public, le réseau ferré national. "

Dès lors que la séparation entre SNCF et R.F.N. est opérée et que l'on affirme, à l'article 1er du présent projet, la compétence de RFN en matière d'aménagement, de développement et de mise en valeur de l'infrastructure, il apparaît nécessaire de modifier la rédaction de l'article 18. C'est la raison pour laquelle le I du présent article 13 précise que la SNCF a désormais pour objet :

" - d'exploiter, selon les principes du service public, les services de transport ferroviaire sur le réseau national :

" - d'assurer les missions de gestion de l'infrastructure qui lui sont fixées par l'établissement public réseau ferré national. "

La nouvelle rédaction proposée, logique, n'appelle que peu de commentaire. On relèvera toutefois que la référence au " principes du service public ", qui figure dans l'actuelle rédaction de l'article 18, a été judicieusement maintenue, ce qui constitue une garantie essentielle à la fois pour les clients de la SNCF mais aussi pour l'ensemble de son personnel. On remarquera que le même souci de référence au service public n'a pas inspiré le rédacteur de l'article premier du présent projet de loi, ce qui peut-être considéré comme une lacune remédiable.

* L'article 20, qui traite des biens mobiliers et immobiliers de la SNCF. Dans sa rédaction actuelle, l'avant-dernier alinéa de cet article dispose que le montant des prix ou indemnités perçus par la SNCF pour les loyers des baux, les produits divers, les indemnités reçues de l'État au titre des biens, repris, cédés ou déclassés " est obligatoirement utilisé pour l'aménagement ou le développement du domaine ferroviaire ".

Dès lors que l'article premier du projet de loi et que la modification de l'article 18 qui précède entrerait, en vigueur, il était impossible de maintenir sans contradiction une telle rédaction. C'est la raison pour laquelle le II de l'article 13 du projet opère l'abrogation de l'avant dernier alinéa de l'article 20 de la LOTI ;

* l'article 24 de la même loi précise, à son paragraphe II, les conditions dans lesquelles la SNCF reçoit le concours financier de l'État.

Une nouvelle rédaction, simplifiée, est apportée à ce paragraphe par le III de l'article 13 du projet.

Désormais, il est indiqué que la SNCF reçoit des concours de l'État " au titre des charges résultant des missions de service public qui lui sont confiées ".

Cette rédaction a le mérite d'être moins littéraire et cursive que celle de la LOTI qui porte, à cet égard, la marque de ses auteurs et " date " un peu.

Une précision importante est apportée, par ailleurs, en conséquence de l'article 67 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Rappelons que cet article -qui sera plus longuement évoqué à propos de l'article 14 du projet de loi- a prévu une expérimentation de régionalisation des services régionaux de voyageurs. Il est précisé que la SNCF pourra recevoir des concours des collectivités territoriales à ce titre, de même qu'au titre de l'article 22 de la LOTI relatif au plan régional des transports. Cette précision apparaît la bienvenue encore qu'il soit prudent de s'interroger sur la charge nouvelle ainsi transférée aux régions. Il sera revenu sur la compensation qui leur sera attribuée par l'État à cette fin dans le commentaire de l'article 14 du projet de loi.

Les concours des collectivités territoriales comme de l'État donneront lieu à des conventions, procédure qui paraît la plus adaptée à une logique d'aménagement du territoire.

Il est enfin précisé que la SNCF bénéficie, au titre des charges de retraite qu'elle supporte, des concours financiers. Ces concours seront fixés conformément au cahier des charges prévu à l'article 24 de la LOTI. Il convient de préciser que, pour 1997, la contribution aux charges inscrite au fascicule " Transports terrestres " du budget de l'État (chapitre 47-41 - article 10) atteint 13,091 milliards de francs.

Enfin, le paragraphe IV de l'article 13 procède à une abrogation de l'article 26 de la LOTI. Cette mesure s'apparente à un " toilettage " d'une disposition relative au conseil d'administration de la SNCF qui, en 1982, n'avait qu'une portée transitoire.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sous réserve d'un amendement tendant à subordonner les missions de RFN aux principes du service public.

XV. ARTICLE 14 -

MISE EN OEUVRE DE L'EXPÉRIENCE DE RÉGIONALISATION DES SERVICES DE TRANSPORTS DE VOYAGEURS DE LA SNCF

Résultant d'un apport du Sénat, ainsi qu'en témoignent les travaux de la Commission spéciale chargée d'étudier ce texte, l'article 67 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dispose :

Art. 67 - Afin d'assurer la mise en oeuvre de la politique nationale d'aménagement et de développement du territoire, une loi définira, après une phase d'expérimentation qui débutera un an au plus après l'adoption de la présente loi, les modalités d'organisation et de financement des transports collectifs d'intérêt général et les conditions dans lesquelles ces tâches seront attribuées aux régions, dans le respect de l'égalité des charges imposées au citoyen ainsi que de l'égalité des aides apportées par l'État aux régions.

Sous réserve de l'expérimentation, cette loi devra prendre en compte le développement coordonné de tous les modes de transport et assurer la concertation entre toutes les autorités organisatrices de transports ".

Cette disposition tendait à remédier à une question de fond : celle du rôle du transport ferroviaire comme aménageur du territoire. Sur ce point, la position de votre commission des affaires économiques est constante.

En effet, le maintien en fonctionnement de certaines dessertes jugées d'un strict point de vue comptable non rentables mais qui constituent l'ossature de base de tout aménagement du territoire est essentiel.

LE RAPPORT " BAREL "

Ce rapport de 24 pages reprend assez largement les thèses de la SNCF, à savoir la nécessité de conventionner certaines grandes lignes au motif de leur mission d'aménagement du territoire ; la responsabilité première de l'Etat dans ce domaine ; les régions n'ayant pas à participer directement à l'équilibre d'une relation ; le rôle essentiel de la procédure contractuelle pour permettre, au niveau local, une recomposition adaptée de l'offre.

Il est divisé en trois parties qui portent sur : la définition du périmètre concerné ; le type de contrat à prévoir ; le processus de mise en oeuvre de la réforme proposée.

M. Barel propose certains critères de définition pour les relations d'aménagement du territoire : désenclavement de zones isolées et à faible population ; satisfaction de besoins interrégionaux ; insuffisance structurelle de couverture des charges.

Il propose que leur prise en charge par une personne publique soit conditionnée par : une distance couverte d'au moins 250 kilomètres ; un trafic d'au moins 75 voyageurs par train, de bout en bout, 9 pour un autocar et 160 pour un corail ; la possibilité d'organiser au minimum 2 allers-retours par jour en moyenne.

Il n'exclut, en théorie, ni le recours aux trains express régionaux, ni la mise sur la route. En revanche, son analyse l'amène à exclure tout transfert de la mission d'aménagement du territoire à l'aérien.

Les quinze relations proposées correspondent aux critères, même s'il interroge sur la possibilité de basculer sur route Caen-Le-Mans-Tours.

M. Barel préconise une contractualisation au nom du service public (engagement de la SNCF sur les charges, partage du risque recettes) entre la SNCF et l'Etat,sur une durée de 5 ans et placé sous le contrôle du comité de suivi.

Il exclut clairement que les régions, déjà sollicitées dans le processus de régionalisation, doivent participer aux conventions d'exploitation, même si des financements d'investissement ou des améliorations de dessertes locales peuvent représenter leur participation indirecte au contrat.

Par rapport aux principes déjà proposés par la SNCF, M. Barel introduit une exigence nouvelle visant à borner le niveau d'engagement de l'Etat. Il suggère, en effet, que la contribution de l'Etat à un contrat ne dépasse pas la recette commerciale. Autrement dit, le contribuable ne saurait couvrir plus que l'usager.

M. Barel prévoit qu'à l'occasion d'un contrat, des conversions sur trains express régionaux soient possibles mais préconise que les ressources supplémentaires nécessaires soient allouées aux régions. De même, il souligne le rôle complémentaire que peuvent jouer les investissements prévus aux contrats Etats-région, dans l'aménagement d'une desserte.

M. Barel propose que chaque contrat soit négocié de manière déconcentrée, dans le cadre d'une commission régionale des lignes d'aménagement du territoire.

L'article 67 de la loi sur l'aménagement du territoire a suscité une volonté de mise en oeuvre :

- conclusion d'un protocole d'accord en avril 1995 entre la SNCF et neuf régions (Alsace, Aquitaine, Basse-Normandie, Centre, Midi-Pyrénées, Nord-Pas de Calais, Provence Alpes Côtes d'Azur, Pays de Loire et Rhône Alpes) ;

- expertise conduite par le cabinet KPMG à la demande de l'Association nationale des élus régionaux (aujourd'hui l'APCR). Par souci de clarté, une note synthétisant les résultats de cette expertise est présentée en annexe au présent rapport. On notera que l'expertise a eu pour principal effet de mettre en évidence un manque de l'ordre de 1,9 milliard de francs de crédits pour assurer un fonctionnement adéquat des services régionaux. Votre commission a bien entendu pris note que 799,3 millions de francs de mesures nouvelles étaient inscrites au chapitre 45.45, article 10 du fascicule des transports terrestres du projet de loi de financer pour 1997 mais cette inscription suscite deux précisions : d'une part, cette nouvelle somme sera répartie entre les seules régions d'expérimentation de la régionalisation ; d'autre part, une somme de 1,1 milliard de francs reste, quoiqu'il arrive, à trouver ;

- enfin, accord de six régions pour l'expérimentation (Nord-Pas-de-Calais, Pays de Loire, Centre, Alsace, PACA et Rhône Alpes) ;

- conclusion d'une convention-cadre. Le texte du projet de convention est présenté en annexe au présent rapport.

L'article 14 présente le vif intérêt de permettre une modernisation du transport de proximité en rapprochant le décideur du client.

Il convient de remarquer que l'expérimentation menée incite l'ensemble des régions à se doter, conformément à la LOTI, de schémas régionaux de transports, certes indicatifs mais fort utiles pour qui veut avoir une vision multimodale cohérente.

Certaines questions devront être résolues par voie conventionnelle :

- celle des trains inter-régionaux, en particulier lorsque ces trains desservent des régions qui ne participent pas à l'expérimentation ;

- celle de la garantie de recettes que semblent vouloir exiger certaines régions, non sans prudence, en cas de grève ou d'interruption du service. Ce point sera le plus délicat à résoudre.

L'article 14 pose ensuite la question de la tarification. Certains commentateurs n'ont pas manqué de faire observer que, selon que la région serait riche ou moins riche, cette tarification risquerait d'être plus ou moins onéreuse pour la clientèle, réalité qui provoquerait des distorsions d'une région à l'autre. Votre commission forme donc le voeu que l'expérimentation permette d'élaborer des formules, au besoin péréquatrices, permettant d'unifier les tarifs voyageurs et fret sur l'ensemble du territoire de notre pays.

Mais, la tarification suppose aussi que les redevances d'utilisation du réseau demandées par R.F.N. à la SNCF ne soient pas prohibitives ce qui conduirait la SNCF à les répercuter dans ses tarifs, au risque de rebuter sa clientèle. Encore une fois, il ne s'agit pas de donner d'une main et de reprendre de l'autre.

Votre commission ne perd pas de vue la fragilité des finances régionales ni l'endettement des régions. Elle estime en conséquence que la phase d'expérimentation (3 ans) devra être ponctuée par un rapport d'évaluation précis, avant de prétendre généraliser l'expérience.

Elle insiste sur le caractère réversible, pour chacune des régions concernées, de l'expérience ainsi menée.

Enfin, elle estime que les concours octroyés aux régions non expérimentatrices ne doivent pas fléchir. De ce point de vue, la référence, adoptée dans la convention-type, à l'évolution du produit intérieur brut marchand apparaît judicieuse.

Il appartiendra à la future loi organisant le transfert de respecter, pour autant qu'elle soit plus favorable, l'indexation sur la dotation globale de fonctionnement prévue par l'article 102 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sous réserve d'un amendement précisant que cette expérience sera close au 31 décembre 1999 et sera réversible, chaque année, pour les régions expérimentaires.

XVI. ARTICLE 15 -

DISPOSITIONS TRANSITOIRES

L'article 15 comporte des dispositions transitoires qui permettront d'assurer une continuité de gestion.

• Il est prévu qu'à compter du 1er janvier 1997 -terme proche- la SNCF continuera provisoirement d'exercer, pour le compte de R.F.N. les missions qui seront dévolues par le présent projet à ce dernier alors qu'elles étaient jusqu'à présent de la compétence de la SNCF.

De même, les concours financiers reçus pour remplir ces missions lui seront provisoirement maintenus.

Le terme de ce régime provisoire sera atteint lorsque les conditions suivantes auront été remplies :

- publication du décret en Conseil d'État sur les missions de R.F.N. ;

- conclusion de la convention RFN/SNCF ;

- publication du décret en Conseil d'État sur le statut et le conseil d'administration de R.F.N. ;

- mise en place du conseil d'administration de R.F.N. et nomination de son président ;

- publication du décret en Conseil d'État sur la gestion financière, comptable et domaniale de R.F.N. ;

- publication du décret en Conseil d'État sur les biens de R.F.N.

Compte tenu de l'importance de ces conditions mais aussi de la nécessité d'attendre que les comptes 1996 de la SNCF soient définitivement arrêtés, il est prévisible que le régime transitoire durera plusieurs mois.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, la période transitoire pourrait durer six mois.

Votre commission forme le voeu que, durant cette période transitoire, l'État soit attentif à la consommation des crédits transférables à R.F.N.

• L'article 15 prévoit enfin, avec une louable prudence, le cas -improbable- où R.F.N. et la SNCF ne parviendraient pas à s'accorder sur le contenu de la convention prévue au troisième alinéa de l'article premier du projet.

Dans cette hypothèse, à défaut d'accord dans les six mois à compter de la parution du dernier des quatre décrets évoqués plus tard, il appartiendrait à l'État de régler, par décret en Conseil d'État, les conditions d'exécution et de rémunération des missions de R.F.N.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 sous réserve d'amendements :

- le premier précise que les actes relatifs aux biens mentionnés au premier alinéa de l'article 4 de la présente loi, passés par la Société nationale des chemins de fer français à compter du 1er janvier 1997 et jusqu'à l'intervention des dispositions réglementaires et de la convention mentionnées à l'alinéa précédent, sont réputés conclus au nom et pour le compte de réseau ferré national ;

- le second valide la gestion foncière par la SNCF dans l'attente de la mise en oeuvre de RFN.

XVII. ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 15

RAPPORT D'ÉVALUATION AU PARLEMENT

Pour finir, la commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement qui précise que, dans un délai de quatre mois à compter de la clôture de l'expérimentation prévue par l'article 67 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, précitée, c'est-à-dire en 2000, le Gouvernement déposera, après consultation des régions ayant participé à l'expérimentation, un rapport au Parlement consacré, non seulement à l'évaluation de cette expérimentation mais encore à l'appréciation des conséquences de la création de l'établissement public réseau ferré national.

TROISIÈME PARTIE -

EXAMEN PAR LA COMMISSION

I. AUDITION DE M. BERNARD PONS, MINISTRE DE L'ÉQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME ET DE MME ANNE-MARIE IDRAC, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AUX TRANSPORTS (29 OCTOBRE 1996)

M. Bernard Pons, Ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, a confirmé que le projet de loi de finances intégrait le premiers éléments de mise en oeuvre de la réforme de la SNCF et qu'il fallait en effet prévoir, d'ores et déjà, le cadre financier dans lequel elle s'exécuterait, même si la procédure budgétaire ne s'inscrivait pas strictement dans des délais de préparation identiques à ceux du projet de réforme.

Le ministre a rappelé que cette réforme se plaçait sous le signe de la clarification des missions de l'État et de la SNCF et qu'elle reposait sur deux piliers.

Selon le ministre, le premier pilier est le nouvel établissement public, industriel et commercial, appelé " réseau ferré national " (RFN) qui aura dorénavant la responsabilité de l'infrastructure ferroviaire qu'il devra aménager, développer et mettre en valeur pour le compte de l'État.

Le ministre a indiqué qu'héritant de l'infrastructure, le nouvel établissement recevrait les crédits que l'État affectait précédemment sur son budget à la SNCF au titre de la contribution aux charges d'infrastructure. A cet égard, il a précisé qu'un nouveau chapitre avait été créé sur le budget des transports terrestres, doté de 16,2 milliards de francs.

Il a ajouté que le nouvel établissement recevrait une dotation en capital qui proviendrait du compte recevant les produits des privatisations.

Pour le ministre, le second pilier de la réforme sera l'expérimentation sur la régionalisation des services de voyageurs dans les six régions qui se sont déclarées volontaires.

M. Bernard Pons, Ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, a rappelé que le budget 1997 comporterait une mesure nouvelle de 800 millions de francs, afin de financer le coût de cette expérience, chiffré d'après les conclusions d'un audit indépendant.

Il a estimé que tout avait été mis en oeuvre pour réussir cette réforme qui visait à rapprocher les décisions du terrain, à tenir compte des besoins locaux et des souhaits des usagers.

A l'issue de l'exposé du ministre, M. Roland Courteau a évoqué le projet de loi RFN que son groupe, a-t-il annoncé, n'approuvera pas.

Il s'est interrogé sur les modalités de calcul de la redevance d'utilisation du réseau et sur une éventuelle extension de la régionalisation. Il a évoqué l'hypothèse d'une compensation des charges créées en matière ferroviaire entre les régions. Il a appelé de ses voeux une relance du transport ferroviaire de fret. Il s'est enquis du statut des agents du futur établissement " Réseau ferré national " et des modalités de reprise de la dette. Il a demandé au ministre si l'abandon du contrat de plan devait être considéré comme acquis.

M. Marcel Deneux s'est interrogé sur l'efficacité de l'établissement.

M. Francis Grignon a observé que la rentabilité minimale du TGV " Est " n'avait jamais fait l'objet d'évaluations inférieures à 3,5 % et s'est félicité du choix fait par le Gouvernement.

M. Charles Revet s'est enquis de l'évolution des lignes secondaires de la SNCF et de la possibilité pour les collectivités locales de disposer de plus de souplesse en ce domaine.

M. Henri Revol a évoqué le rapport " Rouvillois " sur les lignes à grande vitesse et s'est enquis de la date de publication du schéma ferroviaire. Il a évoqué la nouvelle technique du train pendulaire.

M. Jean François-Poncet, président, rappelant les travaux de la commission " Réseaux-Infrastructures " constituée par la DATAR, a demandé au ministre de lui préciser la source des crédits destinés à financer le TGV  " Est ".

M. Félix Leyzour a estimé souhaitable que l'on spécifiât comment serait résorbée la dette de la SNCF et quel montant de péages pourrait être acquitté par cet établissement pour l'utilisation des infrastructures.

Il a jugé que le projet de loi portant création de " Réseau ferré national " (RFN) ouvrait la porte à une déréglementation à terme. Il a déploré l'absence de référence au principe du service public dans l'article premier du projet.

M Bernard Pons, Ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme,. a confirmé que les engagements de l'État étaient maintenus, quoiqu'étendus, en matière de tourisme et que l'espace rural trouvait dans le tourisme une voie de développement. Il a rappelé les travaux de l'agence française d'ingénierie touristique et a souhaité l'implication des collectivités locales.

M. Bernard Pons, Ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, a indiqué que la redevance d'infrastructures était actuellement de 6 milliards de francs et que, pour l'avenir, le montant de celle-ci devrait être équilibré afin d'éviter de " reprendre d'une main ce qu'on donnait de l'autre ".

Mme Anne-Marie Idrac, Secrétaire d'État aux transports, a confirmé que, pour 1997, la redevance serait de l'ordre de 6 milliards de francs.

S'agissant de la régionalisation, M. Bernard Pons, Ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, a estimé qu'il ne s'agissait, pour l'instant, que d'une expérimentation positive.

Il a confirmé que les agents de la SNCF mis à disposition de " réseau ferré national " conserveraient leur statut. Il a précisé que le montant de 125 milliards avait été fixé en fonction des possibilités actuelles pour le transfert de la dette, transfert qui permettrait de dégager la SNCF de ce poids et, par là, de rendre l'espoir à l'établissement et à tous ses personnels. Il a salué le caractère résolu du nouveau projet de cette entreprise.

M. Bernard Pons, Ministre de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, a estimé que la procédure de contrat de plan de la SNCF prévu par la législation avait monté ses limites et ses échecs. Il a souhaité que le contrôle de l'établissement soit plus clair à travers le " pacte de modernisation " en cours de signature.

Il est convenu que la dotation de l'établissement public " réseau ferré national " en capital devait être suffisante.

Mme Anne-Marie Idrac, Secrétaire d'État aux transports, a confirmé avec fermeté que l'exclusivité d'exploitation du réseau restait l'apanage de la SNCF en dépit de la création de RFN.

M. Bernard Pons, Ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme, a assuré, enfin, que la dette de la SNCF serait remboursée au prix d'une politique réactive de l'établissement.

II. AUDITION DE M. LOUIS GALLOIS, PRÉSIDENT DE LA SNCF (30 OCTOBRE 1996)

M. Louis Gallois, Président de la SNCF, après avoir présenté la délégation qui l'accompagnait, a indiqué que parvenu à la tête de la SNCF depuis trois mois , il avait été surpris par cet établissement et par les atouts dont il disposait : exceptionnelle technicité, reconnue au niveau mondial ; réseau cohérent ; clientèle habituée culturellement à prendre le train (à la différence des États-Unis, de la Grande-Bretagne ou, pour les longues distances, de l'Allemagne) ; sens du service public des cheminots.

Plus globalement, le transport ferroviaire apparaissait à M. Louis Gallois comme porteur d'avenir, jouant un rôle irremplaçable qui n'était pas celui de la route. Évoquant le coût de l'énergie et la pression environnementale -qui reste modérée en France à la différence de la Belgique, de la Suisse ou de l'Allemagne- il a jugé inexplicable la situation de la SNCF.

Pour le fret, le président de la SNCF a alors précisé quelques chiffres : en 1990, la SNCF transportait 32 % de tonnes kilomètres. En 1995, elle n'en transportait plus que 28 %.

Pour les voyageurs, la SNCF détenait, en 1990, 8,9 % du trafic. Elle n'en détenait plus que 7,1 % en 1995 pour les voyageurs, soit un repli de 20 % en cinq ans.

Selon son président, les pertes financières de la SNCF étaient importantes mais non pas inéluctables. Le compte infrastructures était structurellement déficitaire : en 1991, le déficit était de 5 milliards de francs, soit - 4,97 %. En 1995, ce déficit atteignait 12 milliards de francs soit -11,9 %.

Le compte du transporteur était encore excédentaire de 400 millions de francs en 1994. En 1996, la perte devrait avoisiner, a-t-il annoncé, 2 milliards de francs.

Le président de la SNCF s'est demandé pourquoi son établissement perdait des parts de marché.

Il a jugé que parce qu'elle n'était pas tournée vers les clients, elle prétendait produire du transport ferroviaire et non pas un service de transport de clients. Cela signifie, selon lui, que les moyens financiers et humains ne sont, d'une certaine façon, pas affectés au service des clients, mais au service des trains.

Pour son président, le mode de fonctionnement de la SNCF est paralysant et la lourdeur hiérarchique entraîne des redondances. Les réductions d'effectifs se faisant, depuis 30 ans, au rythme des départs en retraite, la tête est, selon M. Louis Gallois, hypertrophiée et les opérationnels ont vu sans doute leurs effectifs -notamment dans les gares- réduits de façon excessive.

M. Louis Gallois, Président de la SNCF, a estimé que la dialogue social était abondant, mais ne débouchait que par le conflit devenu, selon lui, un véritable mode de régulation. Le " projet industriel " lancé par le précédent président de la SNCF a engagé une mutation selon plusieurs axes : focalisation vers le client qui est capable de choix, à travers le maintien des effectifs au contact de la clientèle ; allégement des fonctions administratives du siège ; investissements sur la consistance du réseau, de façon à remettre celui-ci à niveau ; politique tarifaire simplifiée et moins onéreuse de façon à reconquérir des trafics.

M. Louis Gallois a conclu que l'intérêt de la SNCF était de ramener les clients dans le train. Il a estimé que le client devait être l'arbitre du fonctionnement de l'entreprise, à partir d'engagements précis pris par elle. Il a jugé que l'entreprise devait donc modifier radicalement son fonctionnement : l'encadrement de proximité devant être responsabilisé et soutenu, le siège allégé, un nouveau dialogue social instauré autour de règles que se fixerait la hiérarchie.

Après avoir regretté l'immense scepticisme suscité par le projet de la SNCF, M. Louis Gallois a souligné que les cheminots avaient pris conscience des conséquences de la grève de 1995 et du rôle du client.

Il a alors évoqué le projet de loi portant création de l'établissement public " Réseau ferré national " (RFN) qui, selon lui, présentait trois avantages :

- la clarification des missions de SNCF en matière de service ferroviaire ;

- l'allégement de 125 milliards de dette et l'assurance que celle-ci ne se reconstituerait pas à l'avenir ;

- la régionalisation en expérimentation, permettant à la SNCF de se recentrer sur des clientèles de proximité fidélisables. M. Louis Gallois s'est félicité de l'établissement d'un contact avec les autorités régionales et, par là, avec la démocratie locale conduisant la SNCF à avoir une comptabilité et à réfléchir sur son propre rôle.

A l'issue de cet exposé, M. Gérard César a salué le langage de vérité de l'orateur et le diagnostic sans complaisance qui venait d'être dressé et s'est félicité de la réorientation des réflexions et des engagements vers le service et la clientèle.

M. François Gerbaud, rapporteur du projet de loi, s'est félicité de la recherche par la SNCF de l'excellence commerciale. Il s'est enquis de la motivation des personnels. Évoquant la reprise de 125 milliards de dette, et jugeant impossible d'aller plus loin en ce domaine, il a souhaité savoir si celle-ci contribuait à une telle motivation. Rappelant la directive européenne n° 91-440, il a déploré l'absence de mise à niveau de certaines lignes et souhaité que celle-ci soit assurée par le RFN avant la remise à la SNCF. Évoquant la redevance d'usage du réseau que la SNCF devrait verser au RFN, il s'est enquis d'une éventuelle péréqauation dans une perspective d'aménagement du territoire. Évoquant la régionalisation expérimentée, il s'est interrogée sur les distorsions qui pourraient en résulter. Il a enfin appelé à une normalisation du dialogue social et a estimé que de nouvelles directives européennes seraient inacceptables.

M. Louis Gallois a souhaité que les personnels de la SNCF (équipement et entretien) qui n'étaient pas au contact du public fussent associés au redressement de l'entreprise. Il a considéré comme centrale la question du financement avec le montant de la dette et les péages qui atteignaient, actuellement, 6 milliards de francs et qui ne devraient pas dépasser ce montant d'ici 1999.

Estimant que l'État avait choisi les lignes nouvelles au détriment de l'entretien depuis quelque vingt ans, il a estimé qu'il fallait améliorer le dialogue syndical, convaincre la hiérarchie et rendre moins forte la pression politique en faveur des lignes nouvelles. S'agissant des lignes d'aménagement du territoire, il a rappelé que trente liaisons faisaient un tiers du trafic, que soixante-dix autres faisaient un autre tiers et que les quatre mille autres faisaient le dernier tiers, et a illustré son propos en précisant les inconvénients de la ligne Limoges-Poitiers.

En réponse à une remarque de Mme Anne Heinis, M. Louis Gallois, président de la SNCF, a jugé que le service public ne s'exprimait pas de la même façon dans toutes les régions.

S'agissant du dialogue social, il a regretté que les directeurs d'établissement soient contraints trop souvent de s'y consacrer aux dépens de leurs autres responsabilités.

Évoquant la directive européenne n° 91-440, il a indiqué que la majorité des pays d'Europe n'avait pas appliqué cette directive et que la France n'avait pas de retard en ce domaine.

M. Hubert Haenel, Rapporteur pour avis du projet de loi au nom de la Commission des Finances, s'est montré satisfait que le projet reprenne les conclusions de la commission d'enquête qu'il avait présidée en 1994. Évoquant la nécessaire prise en compte du service public, de l'aménagement du territoire et de la compétitivité internationale, il a affirmé que, pour que la SNCF " s'en sorte ", la création du RFN, la régionalisation et la comparaison des méthodes à l'échelle européenne constituaient des éléments de réponse.

M. Hubert Haenel s'est enquis de l'inclusion du déficit nouveau accumulé en 1996 et du montant des frais financiers. Il s'est également interrogé sur la possibilité de réduire totalement le déficit de l'établissement.

M. Fernand Tardy a fait observer que les allemands avaient repris totalement le déficit de la société Deutschebahn.

M. Georges Berchet s'est interrogé sur le transfert du compte d'exploitation au compte d'investissement. Il a émis la crainte d'une banalisation des lignes.

M. Louis Gallois a rappelé que le montant exact du péage pour l'usage de l'infrastructure était actuellement de 5,7 milliards de francs. Quant à la gestion des lignes, il a souligné que la SNCF conserverait un monopole d'exploitation et que ce fait pouvait perdurer au prix d'une volonté politique française. Il a indiqué que, sur les " bonnes " lignes, la SNCF saturait actuellement le trafic et qu'il n'y avait pas de souplesse technique permettant d'envisager une ouverture à une concurrence des opérateurs.

M. Jean-Jacques Robert s'est étonné que la sécurité dans les trains et dans les gares ne soit pas mieux assurée, que les guichets soient surchargés et que les automates ne donnent pas satisfaction. Enfin, il a observé que les voyageurs sans billets constituaient un gisement de recettes certain.

M. Aubert Garcia, au nom du groupe socialiste, a salué les accents d'espérance en l'avenir de M. Louis Gallois, au contraire de la " chronique d'une mort annoncée " que représentait, à ses yeux, le récent rapport " Martinand ".

Relevant les propositions énoncées pour remédier à la déshumanisation de l'établissement, il a indiqué qu'il reprenait espoir, en dépit du discours tenu par le Gouvernement.

M. Roland Courteau, revenant sur le calcul des péages, a émis le souhait que la SNCF ne soit pas lésée. Il s'est interrogé sur les conséquences de la régionalisation et sur la cohérence du réseau national. Il a exprimé la crainte que la création du RFN ne permette l'ouverture du réseau à d'autres opérateurs qu'à la SNCF. Évoquant le train pendulaire, il a émis des réserves quant à l'usure des infrastructures.

M. Félix Leyzour a fait part de ses doutes sur l'efficacité de la résorption de la dette, sur le montant de la redevance demandée à la SNCF, sur la consistance du réseau à terme, sur d'éventuelles suppressions de lignes et sur la déréglementation à attendre à terme.

Il a jugé qu'il existait des solutions, qui auraient permis de résoudre la question de l'endettement sans porter atteinte à l'unité de la SNCF.

Il a estimé que le personnel avait été plus constructif que les autorités successives de la SNCF et contesté que celui-ci puisse être considéré comme un frein.

M. Louis Gallois a répondu que la sécurité des circulations était la mission de base de la SNCF et que la sécurité des personnes -problème de société- et des biens n'était pas facilitée par l'automatisation des gares et qu'une riposte consisterait à remettre des agents dans les trains.

A M. Jean-Jacques Robert qui déplorait la désertification des gares, M. Louis Gallois a répondu que la présence d'agents de la sécurité n'était pas une solution exclusive pour certaines lignes.

S'agissant des péages d'infrastructures, le président de la SNCF a estimé que l'on pouvait soit calculer la capacité contributive de la SNCF, soit recalculer, sur des bases assainies, le coût des infrastructures. Il a estimé que le financement de lignes durables avec des emprunts à quinze ans n'était pas raisonnable. Il a émis le souhait que SNCF et RFN fonctionnent en étroite coordination. Il a estimé qu'il revenait à l'État de procéder à une péréquation inter-régionale si celle-ci lui paraissait utile. Il a souligné que l'ouverture à une concurrence sur le réseau posait des problèmes complexes d'utilisation politique au maintien du monopole d'exploitation de la SNCF, sous l'empire de la nouvelle législation. Il a estimé que le transport de fret pouvait, à certains égards, s'apparenter à un service public, impliquant la spécialisation de certains matériels voire de certains sillons.

S'agissant du train pendulaire, il a indiqué, en réponse à M. Roger Rinchet que cette technologie méritait examen et proposé d'en faire présenter des applications concrètes aux membres de la commission.

Il a souhaité que la nouvelle législation implique une maîtrise d'ouvrage déléguée de la SNCF pour le compte du RFN. Il n'a pas caché que la pression pour la création de lignes nouvelles était forte.

M. François Gerbaud a estimé que la fréquence importait autant que la vitesse.

Faisant écho à une question préalablement posée par M. Jean Peyrafitte, M. Henri Revol s'est enquis de savoir si les marchés passés par RFN et la SNCF, étaient conformes au code des marchés publics. En réponse, M. Louis Gallois a, pour finir, répondu que les décrets confirmeraient ce point.

III. AUDITION DE M. CLAUDE MARTINAND (15 JANVIER 1997)

M. Claude Martinand, rappelant la mission de préfiguration que lui avait confiée, par lettre du 6 novembre 1996, M. le Premier Ministre ainsi que le rapport d'introduction au débat national qu'il avait rendu au début de 1996, a indiqué qu'il lui paraissait opportun à la fois de désendetter la SNCF mais aussi de ne pas désintéresser la SNCF de la gestion de ses infrastructures, comme cela avait pu être fait en Suède ou en Grande-Bretagne.

Il a jugé qu'il convenait que, sur les lignes nouvelles ou saturées, la tarification permette à la fois l'autofinancement et le maintien des trafics. Il a annoncé que les péages seraient bloqués à un niveau peu évolutif en 1997-1998.

Assurant qu'il n'y aurait pas de séparation organique entre infrastructures et services, et que l'unité de la SNCF serait maintenue, il a précisé que l'établissement public " Réseau ferré national " (RFN) serait propriétaire et maître d'ouvrage, mais ne serait pas une entreprise nouvelle disposant d'ouvriers d'entretien et que la SNCF serait le maître d'oeuvre, dans certains cas, voire le maître d'ouvrage délégué et l'entrepreneur, et qu'elle resterait le principal détenteur français de l'expertise en matière ferroviaire.

Il a ajouté que les responsabilités seraient clarifiées mais que les effectifs prévisibles de RFN n'excéderaient pas 200 personnes, soit un peu plus d'un millième de ceux de la SNCF.

La réforme, a indiqué M. Claude Martinand, sera totalement neutre par rapport à la question de l'accès des tiers au réseau, permise dans des conditions limitées par la directive européenne 91-440.

Il a jugé que la solution retenue par le projet de loi serait stable et durable, qu'elle était originale et " à la française ".

Jugeant peu euphonique le sigle RFN, il a annoncé que l'établissement public RFN déléguerait l'entretien et l'exploitation (attribution des sillons, sécurité), qu'il arrêterait, sous le contrôle de l'Etat, les programmes d'investissement, qu'il arrêterait, dans le cadre des décrets, le barèmes des péages et assurerait la plupart des maîtrises d'ouvrage déléguées, notamment au niveau régional.

Evoquant la régulation des services publics, par rapport au régime actuel, M. Claude Martinand a évoqué les moyens de contrôle des monopoles (audits, comparaisons des performances avec l'étranger ou entre services, conventions ou contrats incitatifs). Il a estimé que les syndicats pouvaient juger comme intéressante la conclusion de tels contrats.

A l'inverse, rappelant le rôle de la SNCF dans le retard français en matière de technologie de la pendulation ferroviaire, il a souligné les dangers du monopole d'expertise et estimé que le débat " convivial " entre RFN et la SNCF ne serait pas inutile.

Evoquant, pour illustrer son propos, la fermeture prématurée du triage de Culoz et sans dissimuler que certains choix seraient nécessairement discutés, il a jugé qu'une sévérité accrue sur certains investissements lourds permettrait des investissements plus légers et efficaces.

M. Claude Martinand a jugé absurde économiquement de recourir à des entreprises privées pour faire le travail que savent déjà faire 40.000 cheminots expérimentés.

Il a ajouté que la réforme offrait à l'Etat le moyen de se doter d'un instrument lui permettant de mieux remplir sa mission de contrôle.

Evoquant les questions financières " lourdes " posées par le rapporteur à l'appui de sa demande de report de l'examen du projet, il a observé que le montant de dette (134,2 milliards de francs) repris était significatif et proche du montant de la dette sociale (170 milliards de francs) et estimé que le service annexe pourrait permettre -dans une fourchette de 20 à 30 milliards de francs et avec un différé d'amortissement- d'alléger, à terme, des pans supplémentaires de la dette de la SNCF.

Jugeant que le conflit de décembre 1995 avait été " plutôt positif pour la SNCF " mais que la dotation en capital n'était pas le meilleur moyen pour régler les situations, M. Claude Martinand a estimé que les péages devraient, à terme, progresser, sans " reprendre d'une main ce que l'on aurait donné de l'autre ".

Estimant que, si l'Etat voulait devenir plus " vertueux " à travers RFN, il fallait que cet établissement parvienne, à terme, à une viabilité financière satisfaisante et évoquant la mise en place de l'établissement, il a souligné que des avant-projets de décret avaient été rédigés. Il a jugé difficile de prendre en charge certaines missions en cours d'année eu égard au principe de l'annualité budgétaire. 1997 sera donc, pour lui, une année de " transition en double commande ", notamment en matière comptable. En revanche, les missions d'étude des TGV, incombant à l'Etat, pourraient être prises en charge.

M. Claude Martinand a annoncé que le style de vie de RFN resterait " modeste, économe et petit " et qu'il envisageait de faire des directions départementales de l'équipement les représentants de RFN dans les départements et les régions sans engager de dépenses somptuaires.

Evoquant les débats actuels, il a émis la crainte que la SNCF ne cherche à verrouiller la négociation à l'avance. Il a souhaité qu'on aboutisse à un accord simple sur le découpage des biens remis à RFN. Il a assuré que la seule question importante était le succès pour la SNCF. Evoquant la fiscalité locale, il a estimé que l'enjeu financier était nul.

Il a estimé, pour finir, que la légitimité des salariés au futur conseil de RFN pouvait poser question et qu'un nombre accru de personnalités qualifiées pourrait être nommé à ce conseil.

A l'issue de cet exposé, M. François Gerbaud, rapporteur, évoquant le rôle moteur et la compétence de M. Claude Martinand, s'est félicité qu'il ait répondu aux questions de la maîtrise d'ouvrage et de l'accès des tiers au réseau et que soit maintenue l'unicité de la SNCF. Il a interrogé M. Claude Martinand sur la qualité des relations de la SNCF et de RFN, sur le niveau souhaitable des péages, ainsi que sur l'évolution de la dette résiduelle de la SNCF.

M. Claude Martinand a souhaité, en réponse, que les relations entre la SNCF et soient claires et forfaitaires, que des objectifs globaux soient bien choisis. Il a estimé que l'indicateur de productivité apparente du travail était simpliste et que la qualité des prestations était essentielle.

Evoquant le coût comparé de certains ouvrages, il a jugé que les personnels employés par la SNCF avaient été souvent trop nombreux sur les chantiers, que les études préliminaires étaient souvent onéreuses, et qu'aucune complaisance ne devrait être attendue de RFN. Il a souligné que des relations de confiance devraient être établies avec les acteurs du terrain.

Répondant à une interrogation de M. François Gerbaud, s'agissant de Virgin, il a jugé que le croisement des opérateurs nationaux en matière de transports de voyageurs était d'un intérêt faible et que les annonces de la Deutsche Bahn en ce domaine avaient peu de sens.

S'interrogeant sur le concept de capacité d'une voie, il a jugé que celui-ci devrait être relié à la notion de tarification. Il a considéré que la tarification zéro était dangereuse. Evoquant la saturation de certaines lignes, il a appelé de ses voeux de véritables débats.

M. Louis Minetti s'est, pour sa part, interrogé sur l'absence d'alternative à la réforme proposée par le Gouvernement et rappelé que ses quatre propositions (réforme de la LOTI, comparaisons intermodales, prise en compte de l'aménagement du territoire et implications sociales) n'avaient pas été relayées par celle-ci.

M. Pierre Hérisson, évoquant les liaisons européennes, a jugé urgent un choix entre inter-opérabilité et accès d'opérateurs tiers au réseau pour limiter les ruptures de charge. Evoquant le coût comparé des ouvrages d'art, il a estimé que cet argument était d'un maniement nécessairement prudent eu égard aux contraintes techniques du transport ferroviaire.

M. Claude Billard, soulignant que l'audition n'avait pas dissipé les craintes et oppositions, a demandé si RFN devait être considéré comme une structure de désendettement ou un instrument de contrôle. Il a contesté à RFN la capacité de résoudre de tels problèmes.

M. Aubert Garcia, rappelant le manque d'explication du projet de loi à l'automne 1996, a estimé que l'on pouvait s'interroger sur le sort, à terme, de RFN et que des interrogations subsistaient. Il a jugé que RFN n'était " presque plus rien aujourd'hui " et s'est interrogé sur l'opportunité d'une telle structure.

M. Claude Martinand, rappelant son rôle dans l'élaboration de la loi d'orientation des transports intérieurs, de 1982, et les débats récents -jugés par lui " insuffisants " du Sénat sur la politique des transports, a estimé que la loi ne pouvait se substituer aux relations entre acteurs. Il a souligné que l'asphyxie de la SNCF devait être résolue d'urgence mais que RFN ne serait pas une simple structure de cantonnement.

Evoquant le cadre financier imposé à l'Etat par les critères de convergence vers la monnaie unique définis par le traité de Maastricht, il a souligné la nécessité d'opérer le désendettement de la SNCF à travers une structure spécifique.

S'agissant du choix entre concurrence et coopération, il a fait le pari d'un développement du transport ferroviaire à longue distance.

Rappelant que l'avenir de la SNCF était en cause, il a souligné que l'Etat se donnait un outil pour l'assurer, sans cacher que les débuts de RFN seraient difficiles.

Après avoir remercié l'intervenant d'avoir spontanémemnt abordé les principales questions que se posaient les membres de la commission, M. Jean François-Poncet, président, a estimé en conclusion que le vrai débat était désormais bien engagé.

CONCLUSION GÉNÉRALE

S'il paraît excessif de parler des révolutions des esprits, depuis quelques mois, parallèlement au débat national qui se déroulait sur l'avenir de la SNCF, on a pu assister à une mise en cause, sinon à une disparition, de ce que certains n'hésitent pas à appeler le " dogmatisme " ou le " triomphalisme " de l'établissement. Incontestablement le corps de doctrine évolue au sommet, parmi les dirigeants de l'établissement.

Le souci accru, et clairement manifesté, du client, la renonciation progressive aux excès d'un certain fixisme ou perfectionnisme technique, la remotivation des ingénieurs, de la maîtrise et des agents dans leur masse est en cours : autant de signes encourageants.

Au-delà de ses aspects essentiellement juridiques et parfois peu compréhensibles du grand public, le projet de loi qui nous est soumis constitue une chance pour l'établissement, une chance presque historique, avec l'allégement de la dette, l'ouverture de financements régionaux et la clarification des responsabilités qu'il suppose.

Cette chance doit être saisie par la SNCF et par ses personnels.

Tel est le sentiment fort et dominant de votre commission et de votre rapporteur.

Il est clair que toute réforme touchant à la SNCF ne peut en aucun cas se confondre ou même se comparer à d'autres situations et à d'autres réformes d'apparence similaire.

La SNCF en effet appartient à l'histoire technique, économique, humaine et patriotique de la France et des Français. De ce simple constat toute réforme qui la touche prend la dimension d'une authentique révolution culturelle.

Au nom de je ne sais quel profond appel, s'y entrecroisent, souvent dans les opérations, les attentes de modernité des uns, la consternation des déçus du rail, l'autodéfense spontanée et illégitimement suspicieuse d'acquis sociaux que personne n'entend remettre en cause.

Au delà des controverses profondes ou habiles techniques ou financières, il faut aller à l'essentiel.

Donner au rail français toute sa place dans le transport du XXIe siècle.

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF

Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983

relative à la démocratisation du secteur public

TITRE Ier

CHAMP D'APPLICATION

Art. 1. - Sont régies par les dispositions de la présente loi les entreprises suivantes :

1. Etablissements publics industriels et commerciaux de l'Etat, autres que ceux dont le personnel est soumis à un régime de droit public ; autres établissements publics de l'Etat qui assurent tout à la fois une mission de service public à caractère administratif et à caractère industriel et commercial, lorsque la majorité de leur personnel est soumise aux règles du droit privé.

2. Sociétés mentionnées à l'annexe I de la présente loi.

3. Entreprises nationales, sociétés nationales, sociétés d'économie mixte ou sociétés anonymes dans lesquelles l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social ainsi que les sociétés à forme mutuelle nationalisées.

4. Sociétés anonymes dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue, directement ou indirectement, depuis plus de six mois, à lui seul par l'un des établissements ou sociétés mentionnés au présent article, et dont le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est au moins égal à 200.

5. Autres sociétés anonymes dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenue, directement ou indirectement, depuis plus de six mois, conjointement par l'Etat, ses établissements publics ou les sociétés mentionnés au présent article, et dont le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est au moins égal à 200.

Art. 2. - Pour la détermination de la majorité prévue au 4 de l'article 1er ci-dessus, il n'est pas tenu compte des participations prises par les compagnies financières mentionnées au titre III de la loi n° 82-155 du 11 février 1982 par des banques, des établissements financiers ou des établissements de crédit à statut légal spécial en contrepartie de l'abandon ou de la consolidation financière de créances, ou de l'abandon ou de la mise en jeu de garanties, ni des participations prises par les compagnies, banques et établissements visés ci-dessus dans des sociétés dont l'actif net comptable au dernier bilan précédant la prise de participation ou au premier bilan suivant est inférieur au capital social.

En outre, il n'est pas tenu compte des actions détenues par des organismes ou sociétés, autres que des entreprises nationalisées, ayant pour objet principal de concourir au financement d'entreprises industrielles et commerciales sous forme d'apports en fonds propres, d'avances d'actionnaires ou d'obligations convertibles, ou de faciliter le recours de ces entreprises à l'épargne, l'élargissement de leur capital ou son reclassement.

Art. 3. - Pour la détermination de la majorité prévue au 5 de l'article 1er ci-dessus, il n'est pas tenu compte des participations suivantes :

- actions détenues par des organismes ou sociétés ayant pour objet principal de concourir au financement d'entreprises industrielles et commerciales, sous forme d'apports en fonds propres, d'avances d'actionnaires ou d'obligations convertibles, ou de faciliter le recours de ces entreprises à l'épargne, l'élargissement de leur capital ou son reclassement ;

- actions détenues dans le but exclusif d'en retirer un revenu direct ou indirect et ayant ainsi le caractère de titres de placement ;

- actions détenues par les compagnies financières mentionnées au titre III de la loi du 11 février 1982 précitée, par des banques, des établissements financiers ou des établissements de crédit à statut légal spécial ;

- actions détenues et gérées individuellement ou collectivement pour le compte de personnes, sociétés ou organismes autres que ceux mentionnés à l'article 1er ;

- actions détenues par les sociétés d'assurance en garantie d'engagements pris envers les tiers, sauf lorsqu'il s'agit d'actions de banques, d'établissements financiers, de sociétés d'assurance, ou de sociétés concourant à la gestion des sociétés d'assurance.

Art. 4. - Les établissements publics et sociétés mentionnés aux 1 et 3 de l'article 1er dont le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est inférieur à 200 et qui ne détiennent aucune filiale au sens du 4 de l'article 1er, ainsi que les établissements publics et sociétés énumérés à l'annexe II de la présente loi, sont exclus du champ d'application des dispositions du chapitre premier du titre II.

Toutefois, les conseils d'administration ou de surveillance de ces établissements publics et sociétés comprennent des représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II. En dehors des cas où leur nombre est prévu par une disposition législative, celui-ci est fixé par décret en Conseil d'Etat. Ce nombre est au moins égal à deux et au plus au tiers du nombre des membres du conseil d'administration ou de surveillance. Ce même décret pourra, si les spécificités de l'entreprise le justifient, organiser la représentation de catégories particulières de salariés au moyen de collèges électoraux distincts. Les dispositions du chapitre III sont applicables à tous les représentants des salariés.

Le conseil d'administration ou de surveillance des sociétés visées à l'alinéa 1er ci-dessus compte de neuf à dix-huit membres.

En outre, les établissements et entreprises publics énumérés à l'annexe III de la présente loi sont exclus du champ d'application de l'ensemble des dispositions du titre II.

TITRE II

DEMOCRATISATION DES CONSEILS D'ADMINISTRATION

OU DE SURVEILLANCE

CHAPITRE Ier

COMPOSITION ET FONCTIONNEMENT DES CONSEILS

Art. 5. - Dans les établissements publics mentionnés au 1 de l'article 1er d'une part, et, d'autre part, dans les entreprises mentionnées au 3 du même article dont plus de 90 p. 100 du capital est détenu par des personnes morales de droit public ou par des sociétés mentionnées à l'article 1er, ainsi que dans des sociétés centrales de groupes d'entreprises nationales d'assurance, les sociétés à forme mutuelle nationalisées, la banque française du commerce extérieur, le Crédit lyonnais et la compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur, le conseil d'administration ou de surveillance comprend :

1° des représentants de l'Etat nommés par décret et, le cas échéant, des représentants des autres actionnaires nommés par l'assemblée générale ;

2° des personnalités choisies, soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'entreprise, soit en raison de leur qualité de représentants des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités ;

3° des représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II.

Dans les établissements publics de l'Etat mentionnés à l'article 1er, le nombre des représentants de chacune de ces catégories est déterminé par décret, le nombre de représentants des salariés devant être égal au moins au tiers du nombre des membres du conseil d'administration ou du conseil de surveillance.

Dans les entreprises visées au 3 de l'article 1er et au premier alinéa du présent article, les représentants de chacune de ces catégories sont de six.

Toutefois, ils sont de cinq dans les conseils d'administration ou les conseils de surveillance des banques, des établissements financiers et des établissements de crédit à statut légal spécial dont les effectifs sont inférieurs à 30.000.

Dans les compagnies financières mentionnées au titre III de la loi du 11 février 1982 précitée, les représentants de chacune de ces catégories sont de cinq. Ils sont nommés par décret et, pour ce qui concerne les représentants des salariés, selon les modalités prévues à l'article 36 de la loi précitée. Les représentants des salariés doivent remplir les conditions prévues à l'article 15 de la présente loi.

Art. 6. - Dans les entreprises non visées à l'article 5, le conseil d'administration ou de surveillance compte dix-huit membres, lorsque la majorité du capital social est détenue par l'Etat, et de neuf à dix-huit membres dans les autres cas. Toutefois, dans les banques, le nombre des membres des conseils d'administration ne peut excéder quinze.

Dans tous les cas, le conseil comprend des représentants des salariés élus dans les conditions prévues au chapitre II.

Dans les entreprises mentionnées aux 4 et 5 de l'article 1er dont l'effectif est compris entre 200 et 1.000 salariés, à l'exclusion des banques nationalisées par la loi du 11 février 1982 précitée, le nombre de ces représentants est de trois.

Dans les autres entreprises, ces représentants constituent le tiers des membres du conseil.

Les autres membres desdits conseils sont désignés, dans les entreprises constituées en forme de sociétés, par l'assemblée générale des actionnaires conformément aux dispositions de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 modifiée sur les sociétés commerciales, sous réserve, le cas échéant, des représentants de l'Etat, qui sont nommés par décret. Ces désignations et nominations faites, le conseil d'administration ou de surveillance est réputé pouvoir siéger et délibérer valablement, sous réserve des règles de quorum.

Art. 7. - Aucune décision relative aux grandes orientations stratégiques, économiques, financières ou technologiques de l'entreprise, notamment sur le contrat de Plan, ne peut intervenir sans que le conseil d'administration ou de surveillance, selon le cas, en ait préalablement délibéré.

Le conseil d'administration ou le directoire, après avis du conseil de surveillance, fixe les modalités de consultation des institutions représentatives du personnel sur les plans établis par l'entreprise en vue de la conclusion d'un contrat de plan élaboré en application de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

Art. 8. - Le conseil d'administration ou de surveillance se réunit en séance ordinaire sur convocation du président et examine toute question inscrite à l'ordre du jour par le président ou le conseil statuant à la majorité simple.

Toutefois, le tiers au moins des membres du conseil d'administration ou de surveillance peut, en indiquant l'ordre du jour de la séance, convoquer le conseil si celui-ci ne s'est pas réuni depuis plus de deux mois.

Art. 9. - Les membres du conseil d'administration ou de surveillance disposent des moyens nécessaires à l'exercice de leur mandat et, notamment, de locaux dotés du matériel nécessaire à leur fonctionnement ainsi que des moyens de secrétariat.

Le conseil d'administration ou de surveillance définit ces moyens et fixe les conditions d'accès de ses membres dans les établissements de l'entreprise.

Art. 10. - Dans les entreprises mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article 1er, le président du conseil d'administration est nommé, parmi les membres du conseil et sur proposition de celui-ci, par décret.

Lorsque ces entreprises sont des sociétés à directoire et conseil de surveillance, le directoire comprend trois à cinq membres, nommés hors des membres du conseil de surveillance et sur proposition de celui-ci, par décret.

Le président du conseil d'administration ou les membres du directoire des entreprises mentionnées aux 1, 2 et 3 de l'article 1er peuvent être révoqués par décret.

Art. 11. - La durée du mandat des membres des conseils d'administration ou de surveillance est de cinq ans.

En cas de vacance pour quelque cause que ce soit du siège d'un membre de conseil d'administration ou de surveillance, son remplaçant n'exerce ses fonctions que pour la durée restant à courir jusqu'au renouvellement de la totalité dudit conseil.

Le mandat de membre du conseil d'administration ou de surveillance représentant l'Etat est gratuit, sans préjudice du remboursement par l'entreprise des frais exposés pour l'exercice dudit mandat.

Un membre de conseil d'administration ou de surveillance ne peut appartenir simultanément à plus de quatre conseils dans les entreprises visées aux 1, 2 et 3 de l'article 1er. Tout membre de conseil d'administration ou de surveillance qui, lorsqu'il accède à un nouveau mandat, se trouve en infraction avec les dispositions du présent alinéa, doit, dans les trois mois, se démettre de l'un de ses mandats. A défaut et à l'expiration de ce délai, il est réputé s'être démis de son nouveau mandat.

Les dispositions des articles 95 et 130 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales ne sont pas applicables aux membres des conseils d'administration ou de surveillance des entreprises mentionnées à l'article 1er, nommés par décret.

Art. 12. - Il peut être mis fin, à tout moment, par décret, au mandat des membres des conseils d'administration ou de surveillance des entreprises mentionnées à l'article 1er, nommés par décret.

L'assemblée générale ordinaire des sociétés mentionnées à l'article 1er peut révoquer à tout moment les membres des conseils d'administration ou de surveillance qu'elle a nommés.

Les représentants des salariés peuvent être révoqués individuellement pour faute grave dans les conditions prévues à l'article 25.

Art. 13. - Dans le cas où des dissensions graves entravent l'administration de la société, la révocation de la totalité des membres visés aux 1° et 2° de l'article 5 peut être prononcée par décret, dans les entreprises mentionnées à l'article 5 ; pour les mêmes raisons, la totalité des membres visés au troisième alinéa de l'article 12 peut être révoquée par délibération de l'assemblée générale.

Une telle mesure de révocation entraîne le renouvellement de l'ensemble du conseil et ne peut être prise de nouveau avant l'expiration d'un délai d'un an.

CHAPITRE II

ELECTION DES REPRÉSENTANTS DES SALARIÉS

Art. 14. - Les représentants des salariés sont élus par les salariés qui remplissent les conditions suivantes :

- dans chacune des entreprises mentionnées aux 1, 2, 3 et 5 de l'article 1er de la présente loi, remplir les conditions requises pour être électeur au comité d'entreprise ou à l'organe en tenant lieu soit dans l'entreprise elle-même, soit dans l'une de ses filiales au sens du 4 dudit article 1er, dont le siège social est fixé sur le territoire français ;

- dans chacune des entreprises entrant dans la catégorie définie au 4 de l'article 1er, remplir les conditions requises pour être électeur au comité d'entreprise.

Art. 15. - Sont éligibles au conseil d'administration ou de surveillance d'une des entreprises mentionnées à l'article 1er, les électeurs âgés de dix-huit ans accomplis, travaillant dans cette entreprise ou l'une de ses filiales au sens du 4 de l'article 1er, et ayant travaillé pendant une durée d'au moins deux ans au cours des cinq dernières années soit dans ladite entreprise, soit dans l'une de ses filiales, soit dans une société dont ladite entreprise est une filiale, soit dans une société ayant fusionné avec elle.

Est réputé travailler ou avoir travaillé dans une entreprise le salarié de cette entreprise qui exerce ou a exercé des fonctions de permanent syndical avec ou sans suspension du contrat de travail.

Art. 16. - L'élection a lieu au scrutin secret, de liste, avec représentation proportionnelle à la plus forte moyenne et sans panachage.

Toutefois, dans les entreprises mentionnées aux 1, 2 et 3 de l'article 1er, et dans les entreprises mentionnées aux 4 et 5 du même article, un siège est réservé aux ingénieurs, chefs de service et cadres administratifs, commerciaux ou techniques assimilés sur le plan de la classification et est attribué à la liste ayant obtenu le plus de voix dans cette catégorie, sous réserve que cette liste comporte au moins un candidat appartenant à ladite catégorie. Ce siège est, le cas échéant, imputé sur le ou les sièges déjà obtenus par la liste bénéficiaire.

L'élection a lieu le même jour, pendant le temps de travail, pour l'ensemble du corps électoral tel qu'il est défini pour chaque entreprise à l'article 14.

La participation des salariés au scrutin ne peut donner lieu à aucune diminution de rémunération.

Les suffrages peuvent être recueillis par correspondance dans des conditions fixées par décret.

Lorsque le nom d'un candidat a été raturé, les ratures ne sont pas prises en compte si leur nombre est inférieur à 10 p. 100 des suffrages valablement exprimés en faveur de la liste sur laquelle figure ce candidat ; dans ce cas, et sous réserve de l'application éventuelle du deuxième alinéa du présent article, les candidats sont déclarés élus dans l'ordre de présentation.

Les candidats venant sur une liste immédiatement après le dernier candidat élu sont appelés à remplacer les représentants élus sur cette liste dont le siège deviendrait vacant pour quelque cause que ce soit, sauf en cas de renouvellement du conseil d'administration ou de surveillance dans les conditions prévues à l'article 13.

Si la liste concernée ne suffit plus à pallier les vacances, les sièges non pourvus demeurent vacants jusqu'à l'élection suivante.

Toutefois, dans l'hypothèse où le nombre des vacances dépasse la moitié des sièges, une élection partielle est organisée sauf dans les six derniers mois du mandat, conformément aux dispositions du chapitre II du titre II.

Art. 17. - Les listes des candidats présentées aux suffrages des salariés doivent répondre aux conditions suivantes :

1. Comporter un nombre de candidats égal à une fois et demie le nombre de sièges à pourvoir ;

2. Présenter, en annexe, un ensemble de propositions d'orientation pour l'administration ou le contrôle de la gestion ;

3. Avoir recueilli la signature :

- soit d'une ou plusieurs organisations syndicales représentatives sur le plan national ;

- soit de délégués du personnel, de membres des comités d'entreprise ou d'établissement ou des organes en tenant lieu, titulaires et suppléants, exerçant ces fonctions ou ayant exercé celles-ci lors du précédent exercice, travaillant dans l'entreprise ou, le cas échéant, dans l'une de ses filiales au sens du 4 de l'article 1er et élus par le corps électoral habilité à désigner les représentants des salariés. Leur nombre doit être égal au moins à 10 p. 100 du nombre actuel d'élus à ces instances.

Nul ne peut être inscrit sur plus d'une liste à peine de nullité de ses candidatures.

Art. 18. - L'élection a lieu au plus tard quinze jours avant la date de renouvellement du conseil d'administration ou du conseil de surveillance. Les candidatures sont déposées au siège social de l'entreprise au plus tard un mois avant la date de l'élection.

En cas de renouvellement d'un conseil d'administration ou de surveillance dans son ensemble en application de l'article 13 de la présente loi, l'élection a lieu au cours de la quatrième semaine qui suit la révocation. Les listes doivent être déposées quinze jours au moins avant la date de l'élection.

Art. 19. - Les contestations relatives à l'électorat, à l'éligibilité et à la régularité des opérations électorales sont de la compétence du tribunal d'instance. Ce tribunal statue en dernier ressort. La décision peut être déférée à la Cour de cassation. Lorsqu'une contestation rend indispensable le recours à une mesure d'instruction, les dépenses afférentes à cette mesure sont à la charge de l'Etat.

L'annulation d'une élection n'entraîne pas la nullité des délibérations du conseil d'administration ou de surveillance auxquelles a pris part le représentant des salariés dont l'élection a été annulée.

En cas d'annulation totale des élections, une nouvelle élection a lieu au cours de la quatrième semaine qui suit l'annulation. Les listes doivent être déposées quinze jours au moins avant la date du scrutin.

Art. 20. - Les règles relatives à l'organisation des élections, à la campagne électorale et au déroulement du scrutin sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.

CHAPITRE III

STATUT DES REPRÉSENTANTS DES SALARIÉS

Art. 21. - Les représentants des salariés ont les mêmes droits et obligations que les autres membres du conseil d'administration ou de surveillance. Ils sont soumis à toutes les dispositions applicables à ces derniers sous réserve des dispositions spécifiques de la présente loi.

Les articles 93, 95 à 97 et 130 à 132 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 modifiée sur les sociétés commerciales ne leur sont pas applicables. Les dispositions des articles 106 et 148 de la même loi ne sont pas applicables aux prêts qui leur sont consentis par la société en application des dispositions de l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation.

Art. 22. - Le mandat de membre du conseil d'administration ou de surveillance des représentants des salariés est gratuit, sans préjudice du remboursement par l'entreprise des frais exposés pour l'exercice dudit mandat.

Lorsque leur responsabilité d'administrateur est mise en cause, elle s'apprécie en tenant compte du caractère gratuit de leur mandat. En aucun cas, ils ne peuvent être déclarés solidairement responsables avec les administrateurs représentant les actionnaires.

Lorsque leur responsabilité de membre du conseil de surveillance est mise en cause, elle s'apprécie en tenant compte du caractère gratuit de leur mandat.

Art. 23. - Le mandat d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance d'un représentant des salariés est incompatible avec toute autre fonction de représentation des intérêts du personnel à l'intérieur de l'entreprise ou de ses filiales, notamment avec les fonctions de délégué syndical, de membre du comité d'entreprise, de délégué du personnel ou de membre du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.

Le ou les mandats susvisés et la protection y afférente prennent fin à la date d'acquisition du nouveau mandat.

Le mandat d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance d'un représentant des salariés est également incompatible avec l'exercice des fonctions de permanent syndical, au sens du second alinéa de l'article 15 de la présente loi. En cas d'élection au conseil d'administration ou de surveillance d'un salarié exerçant des fonctions de permanent syndical, il est mis fin à de telles fonctions et l'intéressé réintègre son emploi.

Art. 24. - Le mandat des représentants des salariés au conseil d'administration ou de surveillance prend fin de plein droit lorsque ces représentants ne remplissent plus les conditions d'éligibilité prévues à l'article 15. Le président du conseil d'administration ou le directoire pourvoit dans ce cas au remplacement des représentants des salariés dans les conditions définies à l'article 16.

Art. 25. - Tout représentant des salariés peut être révoqué pour faute grave dans l'exercice de son mandat d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance par décision du président du tribunal de grande instance rendue en la forme des référés à la demande de la majorité des membres du conseil dont il est membre.

Art. 26. - Le chef d'entreprise est tenu de laisser aux représentants des salariés le temps nécessaire à l'exercice de leur mandat.

Ce temps, qui ne peut, pour chaque représentant, être inférieur à quinze heures par mois ni supérieur à la moitié de la durée légale de travail, est déterminé en tenant compte de l'importance de l'entreprise, de ses effectifs et de son rôle économique. Ce temps est, de plein droit, considéré comme temps de travail et payé à l'échéance normale. En cas de contestation par l'employeur de l'usage fait du temps ainsi alloué, il lui appartient de saisir le conseil de prud'hommes.

Les statuts de l'entreprise doivent fixer les dispositions relatives au crédit d'heures des représentants des salariés.

Le temps passé par les membres du conseil d'administration ou de surveillance aux séances n'est pas déduit du crédit d'heures prévu aux alinéas précédents.

Art. 27. - Le conseil d'administration ou de surveillance arrête un programme de formation à la gestion des entreprises destiné aux représentants des salariés nouvellement élus. Le temps passé à cette formation n'est pas imputé sur le crédit d'heures alloué à l'article 26. Son coût est à la charge de l'entreprise dans laquelle ils sont membres du conseil d'administration ou de surveillance et n'est pas pris en compte dans le calcul des sommes consacrées à la formation continue prévues au titre V du livre IX du code du travail.

Art. 28. - Il est interdit à l'employeur de prendre en considération le fait qu'un salarié siège dans un conseil d'administration ou de surveillance où le comportement de celui-ci dans l'exercice de son mandat, lorsque les décisions qu'il prend sont susceptibles d'affecter le déroulement de la carrière de ce salarié.

Toute modification substantielle du contrat de travail d'un représentant des salariés est soumise pour avis au conseil d'administration ou de surveillance.

Art. 29. - Tout licenciement d'un représentant des salariés, envisagé par l'employeur, est obligatoirement soumis pour avis au conseil d'administration ou de surveillance dont il est membre.

Le licenciement ne peut intervenir que sur autorisation de l'inspecteur du travail ou de l'autorité qui en tient lieu dont dépend l'établissement où est employé le salarié.

Toutefois, en cas de faute grave, le chef d'entreprise a la faculté de prononcer la mise à pied immédiate de l'intéressé en attendant la décision définitive. Dans ce cas, le conseil d'administration ou de surveillance est convoqué sans délai et donne son avis sur le projet de licenciement de l'intéressé. Si le licenciement est refusé par l'inspecteur du travail ou l'autorité qui en tient lieu, la mise à pied est annulée et ses effets supprimés de plein droit.

L'annulation sur recours hiérarchique par le ministre compétent d'une décision de l'inspecteur du travail ou de l'autorité qui en tient lieu autorisant le licenciement d'un représentant des salariés emporte, pour le salarié concerné et s'il le demande dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision, droit à réintégration dans son emploi ou dans un emploi équivalent.

Il en est de même dans le cas où, sauf sursis à exécution ordonné par le Conseil d'Etat, le juge administratif a annulé une décision de l'inspecteur du travail ou du ministre compétent autorisant un tel licenciement.

La réintégration du représentant des salariés dans son emploi ou un emploi équivalent emporte réintégration dans son mandat, sauf en cas de renouvellement général du conseil dans lequel il siégeait. Son remplaçant cesse alors d'être membre de ce conseil.

Lorsque l'annulation de la décision d'autorisation est devenue définitive, le salarié a droit au paiement d'une indemnité correspondant à la totalité du préjudice subi au cours de la période qui s'est écoulée entre son licenciement et sa réintégration, s'il l'a demandée dans le délai prévu au quatrième alinéa, ou l'expiration de ce délai dans le cas contraire. Ce paiement s'accompagne du versement des cotisations afférentes à ladite indemnité qui constitue un complément de salaire.

Sauf si les procédures applicables au licenciement des représentants du personnel ou des conseillers prud'hommes leur sont applicables, la procédure définie ci-dessus est également applicable au licenciement des anciens représentants des salariés, pendant les six premiers mois qui suivent la cessation de leur mandat pour quelque cause que ce soit, ainsi qu'au licenciement des salariés qui sont ou ont été candidats à l'élection comme représentants des salariés, pendant les trois mois qui suivent le dépôt des candidatures.

Art. 30. - Tout licenciement d'un représentant des salariés au conseil d'administration ou de surveillance prononcé en violation des dispositions de l'article 29 est puni d'un emprisonnement de deux mois à un an et d'une amende de 2.000 à 20.000 F ou de l'une de ces deux peines seulement.

En cas de récidive, l'emprisonnement pourra être porté à deux ans et l'amende à 40.000 F.

Ces infractions sont constatées par les inspecteurs du travail ou par les autorités qui en tiennent lieu.

TITRE III

DROITS NOUVEAUX DES SALARIÉS

CHAPITRE Ier

CONSEILS D'ATELIER OU DE BUREAU

Art. 31. - Les articles L. 461-1 à L. 461-3 du Code du travail constituent le chapitre Ier, intitulé : " Dispositions communes relatives au droit d'expression des salariés ", du titre VI du livre IV dudit code.

Art. 32. - (V. Code du travail, art. L. 462-1 à L. 462-4)

CHAPITRE II

DROITS SYNDICAUX

Art. 33. - (V. Code du travail art. L. 412-22 et L. 412-23)

CHAPITRE III

COMITÉ D'ENTREPRISE

Art. 34 et 35. - (V. Code du travail art. L. 432-3 et L. 432-5)

TITRE IV

DISPOSITIONS DIVERSES

Art. 36. - Dans les entreprises mentionnées à l'article 1er, il peut être institué une commission consultative dans chaque établissement de plus de 200 salariés. Cette commission est composée :

- de représentants de la commune, du conseiller général du canton et des parlementaires intéressés ;

- de représentants du comité d'établissement ou du comité d'entreprise.

Elle est présidée par le chef d'établissement assisté de collaborateurs choisis par lui.

Elle se réunit, au moins une fois par an, sur convocation du chef d'établissement. Il est établi un ordre du jour qui est arrêté après consultation des deux autres catégories de membres. Cet ordre du jour porte sur les conséquences de l'implantation de l'établissement sur l'environnement et la vie locale ainsi que sur l'harmonisation des actions culturelles et sociales.

Art. 37. - Les entreprises soumises aux dispositions de la présente loi restent soumises aux dispositions législatives, conventionnelles ou statutaires qui leur sont applicables en tant qu'elles ne sont pas contraires à la présente loi.

Ces entreprises favorisent la liberté d'expression des salariés, notamment par la liberté d'affichage. Les modalités d'exercice de ces droits sont arrêtées par le conseil d'administration ou de surveillance de ces sociétés.

Les dispositions de l'article 5 de la loi n° 70-11 du 2 janvier 1970, de l'article 5 de la loi n° 73-9 du 4 janvier 1973 et de l'article 11 de la loi n° 73-8 du 4 janvier 1973 sont abrogées.

Par dérogation aux dispositions de l'article 14 de la présente loi, un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités de participation des salariés des Houillères de bassin à l'élection des représentants des salariés au conseil d'administration des Charbonnages de France.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités suivant lesquelles il sera procédé à l'élection des représentants des salariés aux conseils d'administration d'Electricité de France et de Gaz de France en tenant compte de l'existence des services communs à ces deux établissements tels que prévus par la loi n° 46-628 du 4 avril 1946 portant nationalisation de l'électricité et du gaz.

En ce qui concerne le Commissariat à l'énergie atomique, les dispositions de l'article 7 de la présente loi s'appliquent sous réserve des attributions du comité de l'énergie atomique et du comité mixte compétent pour les programmes d'armement nucléaire, définies par décret en Conseil d'Etat.

La dernière phrase de l'article 73 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales n'est pas applicable aux sociétés dont l'Etat détient la majorité du capital social.

Art. 38. - Lorsqu'une société entrant dans le champ d'application de la présente loi émet des actions à dividendes prioritaires ou des certificats d'investissement conformément aux articles 269-1 à 269-3 et aux articles 283-1 à 283-4 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, modifiée par la loi n° 83-1 du 3 janvier 1983 sur le développement des investissements et la protection de l'épargne, ces titres sont réputés ne pas affecter la composition du capital social pour l'application des articles 1er, 2 et 3.

Art. 39. - Les dispositions du titre II de la présente loi sont d'ordre public. Le conseil d'administration ou de surveillance des entreprises visées à l'article 1er en fixe la date d'application. Celle-ci ne peut être postérieure au 30 juin 1984, sauf dans les entreprises mentionnées aux 4 et 5 de l'article 1er dont l'effectif est inférieur à 1.000, pour lesquelles cette limite est fixée au 30 juin 1985.

Les conseils d'administration mis en place en application des articles 7, 22 et 35 de la loi de nationalisation n° 82-155 du 11 février 1982 restent en fonctions jusqu'à la date de la première réunion des conseils prévus dans la présente loi.

Les statuts des entreprises régies par la présente loi doivent, dans les mêmes délais, être mis en conformité avec ces dispositions.

Les dispositions du chapitre II du titre II de la présente loi sont applicables à l'établissement public industriel et commercial " Société nationale des chemins de fer français " au terme du premier mandat de cinq ans des membres du conseil d'administration de l'établissement public en fonction à la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

Art. 40. - Lorsqu'une entreprise entre, pour quelque cause que ce soit, dans le champ d'application de la présente loi, tel qu'il est défini à l'article 1er du titre Ier, et lorsqu'une entreprise vient à dépasser en moyenne pendant vingt-quatre mois consécutifs les seuils définis au premier alinéa de l'article 4 ou au troisième alinéa de l'article 6, les dispositions de la présente loi relatives à la composition des conseils d'administration ou de surveillance sont applicables dans un délai de trois mois.

Toutefois, le conseil d'administration ou le conseil de surveillance d'un établissement public ou d'une société relevant du 1° ou du 3° de l'article 1er qui est nouvellement créé peut valablement siéger avant l'élection des représentants des salariés.

Dans un délai maximum de deux ans à compter de la première réunion du conseil ainsi constitué, il doit être procédé à l'élection des représentants des salariés appelés à compléter ce conseil. Par dérogation aux dispositions de l'article 15, l'ancienneté nécessaire pour être éligible est alors réduite à six mois.

Art. 40-1. - Sous réserve de l'application des dispositions de l'article 40, une élection est organisée pour procéder à une nouvelle désignation des représentants des salariés au conseil d'administration ou de surveillance d'une entreprise régie par les dispositions du titre II lorsque les effectifs de cette entreprise augmentent de plus de 33 p. 100 du fait d'une opération ne revêtant pas un caractère manifestement provisoire et entraînant, par application de l'article L. 122-12 du code du travail, le transfert des contrats de travail de salariés employés par une autre entreprise relevant également du titre II de la présente loi.

L'élection des nouveaux représentants des salariés a lieu dans les six mois suivant la date à laquelle est réalisée cette opération.

Ces représentants n'exercent leurs fonctions que pour la durée restant à courir jusqu'au renouvellement de la totalité du conseil.

Les dispositions du présent article ne sont pas applicables lorsque l'opération est réalisée dans les douze mois précédant le renouvellement de la totalité du conseil.

Art. 40-2. - Sous réserve de l'application des dispositions des articles 40 et 40-1, lorsque intervient une modification dans la répartition du capital social d'une entreprise régie par les dispositions du titre II, son conseil d'administration ou de surveillance est mis en conformité avec les dispositions de la présente loi relatives à la composition des conseils d'administration ou de surveillance dans un délai de trois mois. Les nouveaux membres du conseil qui sont ainsi désignés n'exercent leurs fonctions que pour la durée restant à courir jusqu'au renouvellement de la totalité du conseil.

Si la modification dans la répartition du capital social entraîne une augmentation ou une réduction du nombre des représentants des salariés, il y a lieu de procéder à une nouvelle élection de ces représentants, sauf si la modification intervient dans les douze mois précédant le renouvellement de la totalité du conseil.

Si la modification dans la répartition du capital social ne rend pas nécessaire une augmentation ou une réduction du nombre des représentants des salariés, le nombre des membres du conseil ne peut être modifié qu'à l'occasion du prochain renouvellement dudit conseil dans son ensemble.

Art. 41. - Les négociations en vue de la conclusion des accords prévus aux articles L. 412-23 et L. 462-3 du code du travail doivent être engagées dans un délai de six mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi. Elles doivent être engagées dans le même délai lorsque, par la suite, une entreprise vient à entrer dans le champ d'application de la loi.

Lorsque l'employeur prend l'initiative de la négociation, il en informe toutes les organisations syndicales de salariés représentatives dans l'entreprise.

Toute organisation syndicale représentative dans l'entreprise peut demander à l'employeur que soient engagées les négociations prévues au premier alinéa du présent article. Dans les quinze jours qui suivent la demande formulée par cette organisation syndicale, l'employeur doit en informer les autres organisations syndicales et convoquer les parties à la négociation. L'employeur qui contrevient à cette obligation est passible des peines prévues à l'article L. 471-2 du code du travail.

Art. 42. - Pour apprécier les effectifs des salariés pris en compte au sens de la présente loi, il est fait application de l'article L. 431-2 du code du travail.

La présente loi est applicable aux salariés employés sur le territoire français même s'ils sont détachés à l'étranger à titre temporaire.

Art. 43. - Dans tous les cas où une entreprise sort du champ d'application de la présente loi, les accords mentionnés à l'article 41 demeurent en vigueur, sous réserve des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 132-8 du code du travail.

Art. 44. - Lorsque le nombre de salariés d'une entreprise visée à la présente loi devient inférieur aux seuils prévus à l'article 1er pendant vingt-quatre mois consécutifs, les dispositions du titre II cessent de s'appliquer à l'issue de cette période.

Lorsque le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois dans une entreprise visée à la présente loi devient inférieur aux seuils prévus aux articles 4, 6 et 16, la représentation des salariés au conseil d'administration ou de surveillance est maintenue jusqu'au terme du mandat de cinq ans en cours.

Art. 45. - Il est fait état de l'application des dispositions du chapitre Ier du titre III de la présente loi,: dans le rapport mentionné à l'article 10 de la loi n° 82-689 du 4 août 1982 relative aux libertés des travailleurs dans l'entreprise.

Le Gouvernement adressera au Parlement tous les deux ans un rapport relatif à l'application du titre Ier de la présente loi. Le premier rapport sera adressé au plus tard le 31 décembre 1984.

Annexe I

Banque française du commerce extérieur ;

Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur ;

Caisse des dépôts-développement ;

Société nationale Elf-Aquitaine.

Annexe II

Caisse nationale de crédit agricole ;

Compagnie nationale Air France ;

Groupe Air France S.A. ;

Air Inter ;

Port autonome de Dunkerque ;

Port autonome du Havre ;

Port autonome de Rouen ;

Port autonome de Nantes-Saint-Nazaire ;

Port autonome de Bordeaux ;

Port autonome de Marseille ;

Port autonome de la Guadeloupe ;

Port autonome de Paris ;

Port autonome de Strasbourg ;

Etablissement et sociétés mentionnés au titre III de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

Semmaris (Société d'économie mixte d'aménagement et de gestion du marché d'intérêt national de la région parisienne) ;

Réunion des musées nationaux,

Voies navigables de France.

Annexe III

Entreprise de recherche et d'activité pétrolières ;

Théâtre national de Chaillot ;

Théâtre national de l'Odéon ;

Théâtre national de l'Est parisien ;

Théâtre national de Strasbourg ;

Comédie-Française ;

Agence nationale pour les chèques-vacances ;

Banque de France ;

Institut d'émission d'outre-mer ;

Institut d'émission des départements d'outre-mer ;

Caisse centrale de coopération économique ;

Economat des armées ;

Institution de gestion sociale des armées ;

Matra et ses filiales ;

Etablissements publics d'aménagement définis à l'article L. 321-2

du Code de l'urbanisme;

Les sociétés d'économie mixte concessionnaires d'ouvrages routiers à péage, lorsque plus de la moitié de leur capital est détenu, directement ou indirectement, par l'Etat ou un de ses établissements publics.

ANNEXE N° 2 -

ETUDE D'IMPACT

Par lettre de M. le Premier Ministre en date du 16 octobre 1996, M. le Président du Sénat a reçu l'étude d'impact relative au projet de loi qui nous est soumis. Compte tenu de l'intérêt de ce document, votre commission a décidé de l'annexer au présent rapport.

1. Avantages attendus

En janvier 1996, le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme et le secrétaire d'Etat aux transports ont décidé à donner à la réflexion sur ce sujet un cadre à la mesure de la place du chemin de fer dans la politique des transports, mais aussi à la mesure des choix importants que devait faire la Nation pour redresser la SNCF.

Ce débat a été introduit par le rapport d'un groupe de travail, présidé par M. Claude Martinand, qui a rendu ses conclusions le 29 février 1996. Le débat s'est immédiatement engagé, durant les mois de mars et avril dans les conseils régionaux et les conseils économiques et sociaux régionaux, permettant l'expression très riche de nombreux points de vue sur l'ensemble du territoire. Au plan national, le Conseil économique et social a pu débattre de cet important sujet les 23 et 24  avril 1996, et le Conseil national des transports les 27 mars et 12 avril 1996. Enfin, ce débat s'est conclu au Parlement, à l'Assemblée nationale le 11 juin 1996 puis au Sénat le 25 juin 1996.

Le rapport introductif du groupe de travail avait montré le caractère très préoccupant de la situation du transport ferroviaire. C'est ainsi que le déficit d'exploitation de la SNCF a doublé entre 1994 (- 8,2 milliards de francs) et 1995 (-16,6 milliards de francs), tandis que son endettement dépasse les 200 milliards de francs.

Pourtant les contributions publiques qui sont apportées au chemin de fer sont considérables : l'Etat apporte chaque année près de 40 milliards de francs de concours à l'exploitation de la SNCF. Celle-ci bénéficie également de plus de 5 milliards de francs en provenance des collectivités locales et du Syndicat des transports parisiens et d'un montant voisin au titre des compensations entre régimes de retraite.

En fait, au-delà des chiffres, l'existence même du transport ferroviaire comme mode de déplacement pour les personnes et pour le fret pourrait être mise en cause. Le chemin de fer, qui a été pendant un siècle le mode de transport dominant, n'est plus en effet qu'un élément parfois minoritaire d'un système de transport multimodal.

Cela étant, et sans que cela conduise à retarder les mesures de redressement qu'elle impose, cette crise du transport ferroviaire n'et pas propre à la France. Tous les pays européens y sont confrontés avec des phénomènes comparables : baisse du trafic et de la part de marché du ferroviaire, croissance des déficits, de l'endettement et des concours publics. La France apparaît même en fait comme l'un des pays où le déclin du chemin de fer est le moins sensible puisque, grâce notamment à un dynamisme technique, ce mode de transport y garde un pourcentage de trafic sensiblement plus élevé que dans les autres Etats européens.

Pourtant, le chemin de fer ne manque pas d'atouts : fiabilité dans les acheminements, sécurité, économie d'énergie, respect de l'environnement, excellente adaptation à certains types de transport (comme le transport de voyageurs en zone dense, les dessertes intercités ou les grands courants de trafic fret à travers l'Europe). Comment, par conséquent, redresser la SNCF et mettre le chemin de fer en situation de faire valoir ses atouts ? Voilà la principale question à laquelle devait répondre la Nation.

Cela impliquait pour le Gouvernement de mettre fin à la dérive actuelle de la SNCF en s'attaquant à ses causes structurelles, telles qu'elles ressortaient du rapport du groupe de travail et du débat qui s'est déroulé dans tout le pays. La qualité des échanges qui ont eu lieu au cours de ce débat, les nombreuses contributions apportées, y compris par les cheminots eux-mêmes, la prise de conscience de la gravité de la situation ont été des facteurs importants pour la mise au point des propositions du Gouvernement.

Au travers du désendettement de la SNCF et de la clarification des responsabilités en matière d'infrastructure, le Gouvernement crée les conditions d'un redressement durable de la SNCF sur des bases saines. Il appartient à l'entreprise de se mobiliser autour du projet industriel qu'elle prépare, afin de renverser durablement les perspectives du trafic ferroviaire et de reconquérir la clientèle voyageurs et fret.

Le rétablissement de la SNCF et ce dynamisme nouveau devraient permettre au transport ferroviaire compte tenu de ses qualités, d'occuper la place qui doit être la sienne dans le système de transport intermodal, et de partir à la conquête ou la reconquête des clients.

De façon plus précise, les objectifs du projet de loi sont globalement au nombre de quatre :

ANNEXE N° 3 -

PRINCIPALES CONCLUSIONS DE L'AUDIT KPMG SUR LES SERVICES RÉGIONAUX

ANNEXE N° 4 -

CONVENTION CADRE RELATIVE À L'EXPÉRIMENTATION D'UN TRANSFERT À LA RÉGION DE L'ORGANISATION ET DU FINANCEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS D'INTÉRÊT RÉGIONAL


ANNEXE N° 5 -

LISTE DES PERSONNALITÉS ENTENDUES
PAR LE RAPPORTEUR

- M. Louis GALLOIS, Président de la SNCF

*

* *

- M. THIBAULT, Secrétaire général, et une délégation de la Fédération nationale des travailleurs, cadres et techniciens des chemins de fer français - CGT (2 entretiens) ;

- M. ROCHE, Secrétaire général, et une délégation de la Fédération des syndicats d'ingénieurs, cadres, techniciens et agents de maîtrise des chemins de fer et activités annexes FMC (2 entretiens) ;

- M. J.L. DENISE, puis M. Rémi DEBOUTEILLER, Secrétaire général, et une délégation de la Fédération générale autonome des agents de conduite FGAAC (2 entretiens) ;

- M. DALBERTO, Secrétaire général, Mme Monique FONTAINE, Secrétaire fédérale, et une délégation de la Fédération générale des transports et de l'équipement CFDT (2 entretiens) ;

- M. GOUTORBE, Secrétaire général, et une délégation de la Fédération CFTC des cheminots (2 entretiens) ;

- M. PALLAC, Président, M. MALASSENET, Secrétaire général, et une délégation du Syndicat national du personnel d'encadrement des chemins de fer et des activités connexes CFE-CGC (2 entretiens) ;

- M. Gérard DE CORTA, Président et une délégation du Syndicat national des cadres supérieurs de la SNCF-SNCS (2 entretiens) ;

- M. Lucien CARMENTRANT, Secrétaire général, M. DURON, Secrétaire fédéral et une délégation de la Fédération syndicaliste Force ouvrière des cheminots CGT-FO (2 entretiens).

*

* *

- M. Régis BERGOUNHOUX, Vice-président de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) ;

- M. Jean CHAPON, Président de l'Association des utilisateurs de transport de fret (AUTF).

*

* *

- M. Jacques DOUFFIAGUES, ancien ministre, Président de la Fédération des industries ferroviaires (FIF) ;

- M. Philippe ROUVILLOIS, ancien président de la SNCF, Président de CEA industrie ;

- M. Jean-Claude BERTHOD, PDG de Novatrans, vice-président de la Fédération nationale des transporteurs routiers (FNTR), Président de la Commission " Transports " du CNPF ;

- M. Guy SALMON-LEGAGNEUR, Président du Conseil national des Transports (CNT) ;

- M. Claude MARTINAND, Directeur des Affaires économiques et internationales au Ministère de l'Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme ;

- M. Yves MOSSÉ, Délégué général de l'Association des présidents de conseils régionaux (APCR) ;

- Mme Pascale PECHEUR, déléguée générale du Groupement des autorités responsables en matière de transports (GART) ;

- M. Francis BRAUD, juriste représentant de l'association " France Nature Environnement ".

- MM. Bernard TARBES, président, et Jean-Jacques MASSIP, président de la commission " Entreprises " du Syndicat national du béton armé, des techniques industrialisées et de l'entreprise générale.




1 cf. annexe n° 6

2 Directive 95/18/CE du Conseil du 19 juin 1995.

3 Cf. rapport d'information n° 76 (1996-1997) de M. Nicolas About p. 5 à 18.

4 Cf. rapport n° 422 (Sénat 1995-1996) 28 p.

5 Cf. rapport d'information n° 76 (Sénat 1996-1997) de M. Nicolas About, p. 19.

6 Déclaration n° 238 (Sénat 1995-1996).

7 Avis n°79, tome XVIII (Sénat 1995-1996), page 14.

8 Cf. avis n°79, tome XVIII (Sénat 1995-1996), page 14.

9 Cf. " Les grandes orientations du contrat de plan Etat-SNCF. 1996-2000 " - JO du 29 avril  1996 n° 13 - page 6.

10 Avis du Conseil économique et social. JO n° 13 du 29 avril 1996.



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