EXAMEN
EN COMMISSION
Réunie le mercredi 15 janvier 1997, sous la présidence de M. Jean Cluzel, Vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Hubert Haenel sur le projet de loi n° 35 (1996-1997) portant création de l'établissement public "Réseau ferré national".
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a tout d'abord rappelé les conclusions de la commission d'enquête sur la situation de la Société nationale des chemins de fers français (SNCF) qu'il avait présidée en 1993. Cette commission d'enquête avait alors avancé trois propositions : d'abord, que l'Etat assume la plénitude de son rôle vis-à-vis de la SNCF ; ensuite, que le partenariat entre la SNCF et les collectivités locales soit renouvelé ; enfin, que la SNCF élabore un véritable projet d'entreprise. Il est ainsi apparu à M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , que la réforme proposée par le Gouvernement reprenait ces trois préconisations : par la création d'un établissement public dénommé Réseau ferré national (RFN), par l'expérimentation du transfert de la compétence, aux conseils régionaux, de l'organisation des services régionaux de voyageurs, et par la mise en oeuvre d'un projet industriel.
Puis, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission avait demandé à être saisie pour avis sur le projet de loi en raison de l'importance des concours publics à la SNCF, soulignant à ce propos que l'effort de la nation en faveur de la SNCF s'élève chaque année à 50 milliards de francs et qu'après la réforme, ce chiffre serait porté à près de 60 milliards de francs dans un premier temps.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a précisé les objectifs que devrait se fixer à ses yeux la commission : analyser les implications financières du projet et s'en remettre pour l'appréciation de l'équilibre général de la réforme au rapport de la commission des affaires économiques établi par M. François Gerbaud, rapporteur au fond.
Cette analyse financière porte sur les quatre acteurs de la réforme : l'Etat et la SNCF, mais aussi les régions et Réseau ferré national (RFN). La réforme crée des relations financières entre ces acteurs et doit être appréciée en fonction de ce qu'on peut anticiper de la situation financière future de chacun d'eux. A cet égard, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a considéré que le niveau des différents paramètres financiers, qui n'est pas fixé par le présent projet de loi, à l'exception de la dette de RFN envers la SNCF, était d'une importance capitale.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a rappelé sur ce sujet qu'en novembre dernier, il avait indiqué au Gouvernement qu'il ne lui était pas possible de rapporter devant la commission des finances sans posséder des indications précises sur ces paramètres financiers. Il a estimé que le Gouvernement avait désormais donné tous les éclaircissements souhaitables. La réforme de l'organisation des chemins de fer en France, lui est apparue exclusivement motivée par la volonté de favoriser le redressement de la SNCF et le renouveau du transport ferroviaire en France.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a relativisé les responsabilités propres de la SNCF dans ses difficultés, démontrant que le déclin des chemins de fer sur longue période pour le fret, la stagnation pour les voyageurs, malgré des investissements considérables, sont des phénomènes européens, voire mondiaux. Une étude du ministère japonais des transports de 1995 montre en effet que la Japanese national railways (JNR) connaissait, il y a dix ans, des difficultés analogues à celles de la SNCF aujourd'hui. En termes de parts de marché, le rail français tire plutôt mieux son épingle du jeu que ses partenaires européens. La SNCF a perdu plus de trafic, mais elle conserve des parts de marché plus importantes : 8 % pour les voyageurs (6,6 % pour la moyenne européenne) ; 24 % pour les marchandises (15 % pour la moyenne européenne).
Tous les pays industriels confrontés au déclin de leurs transports ferroviaires ont réformé l'organisation de leurs chemins de fer. Chaque pays l'a fait de façon adaptée à ses contraintes. M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a donc jugé indispensable que la France le fasse à son tour, pour sauvegarder l'autonomie de son transport ferroviaire, mais aussi de celle de son industrie ferroviaire. Si nous perdions cette indépendance, a-t-il déclaré, des entreprises étrangères, comme la Deutsche Bahn pourraient assurer ce service en France, en passant des commandes non plus à Alcatel-Alsthom, mais à Siemens.
Ensuite, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a présenté le dispositif de la réforme. Il a estimé que la réforme n'avait qu'un seul objectif, le renouveau du transport ferroviaire, au service duquel trois instruments étaient instaurés : la création de Réseau ferré national, la régionalisation des transports régionaux de voyageurs, et le projet industriel de la SNCF. M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a d'ailleurs observé que dans cet ensemble, le projet de loi n'est qu'une pièce - certes importante - parmi d'autres : le projet industriel incombe à la seule SNCF et il est déjà bien avancé ; la régionalisation des services régionaux de voyageurs a été décidée par la loi d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire, et elle est concrètement engagée en Rhône-Alpes et bientôt en Alsace.
Réseau ferré national, créé par le présent projet de loi, se voit transférer la pleine propriété des infrastructures de transport. Elles ont été évaluées à 134,2 milliards de francs par un cabinet d'audit indépendant. RFN reprendra le même montant de dette à la SNCF.
Le report du projet a été mis à profit par le Gouvernement pour relever cette somme de 125 à 134,2 milliards de francs. Ainsi, la création de Réseau ferré national permet à la SNCF, pour le passé, d'effacer le déficit accumulé pour le financement de l'infrastructure et, pour l'avenir, de supprimer la source principale de ses difficultés financières.
S'agissant de la régionalisation des services régionaux de voyageurs, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a expliqué qu'elle permettrait à terme d'éponger le déficit que ces services laissent à la charge de la SNCF. La rationalisation de leur gestion qui en résultera adaptera l'offre de transport à la demande des usagers. Elle ne se traduira pas nécessairement par une régression du transport ferroviaire : l'amélioration de sa qualité devrait au contraire le faire progresser. Compte tenu des avantages d'intérêt général procurés par la voie ferrée par rapport à la route, les exécutifs régionaux auront à coeur de la développer, mais avec un réalisme financier accru.
Enfin, grâce au projet industriel , M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a émis le souhait que la SNCF et ses employés fassent retrouver aux familles et aux entreprises françaises le chemin du train, le goût du chemin de fer. L'ambitieuse politique commerciale définie au printemps 1996 a d'ailleurs déjà porté des fruits au quatrième trimestre 1996 a-t-il estimé.
Le rapporteur pour avis a considéré que les trois volets de la réforme étaient indissociables, et il a notamment fait remarquer que le report du débat législatif avait permis de faire prendre conscience de la nécessité de la création de RFN pour mener à bien le projet industriel.
Cependant, si M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a estimé que dans ses principes la réforme devrait réussir, il a néanmoins concédé que beaucoup dépendait du niveau retenu pour les différents paramètres financiers : celui de la dette reprise par RFN ; mais aussi celui du péage acquitté à RFN par la SNCF, celui de la compensation forfaitaire attribuée par l'Etat aux régions, et surtout celui de la contribution de l'Etat aux charges d'endettement de RFN, seul apport financier entièrement nouveau dans le circuit actuel des aides publiques au chemin de fer.
A ce sujet, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a informé la commission que comme M. François Gerbaud, rapporteur au fond, il avait fait valoir au Gouvernement que la réforme ne pourrait avoir d'effets positifs si le jeu était à somme nulle au départ : la situation financière de la SNCF étant désespérée, la répartir entre l'entreprise et RFN ne la rendrait pas saine par miracle. Il a donc estimé qu'il fallait s'attendre à un effort significatif de l'Etat dans l'immédiat pour soutenir le fonctionnement de RFN, la charge de sa dette à l'égard de la SNCF et les investissements nouveaux qui, tels que le TGV est-européen, ne pourront se réaliser sans d'importantes subventions publiques.
Ainsi, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a expliqué que l'Etat avait augmenté son effort de 800 millions de francs pour assurer la réussite de la régionalisation. Le niveau du péage que la SNCF paiera à RFN pour l'utilisation des infrastructures restant modéré en 1997 et 1998 (5,85 puis 6 milliards de francs ; à trafic et à réseau constants), l'Etat accordera au nouvel établissement public une dotation en capital de 8 milliards de francs en 1997. M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a rappelé que la dotation initialement prévue était de 3,8 milliards de francs, ce qu'il ne jugeait pas réaliste puisque la charge de la dette de RFN vis-à-vis de la SNCF serait de l'ordre de 9 milliards de francs.
L'importance de l'effort financier consenti pour le lancement de la réforme lui a paru de nature à déclencher les enchaînements vertueux espérés : RFN permettra de réduire les coûts de l'infrastructure, la régionalisation rendra les services régionaux plus performants, et le chiffre d'affaires de la SNCF devrait augmenter grâce au projet industriel. La collectivité nationale sera finalement gagnante, l'effort de l'Etat pouvant se réduire si la réforme réussit.
En conclusion, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a demandé à la commission d'approuver cette réforme ambitieuse, indispensable au redressement de la SNCF, même si celui-ci ne pouvait malheureusement pas être garanti.
Un débat s'est ensuite engagé auquel ont participé MM. Guy Cabanel, René Régnault, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. François Trucy, Roland du Luart, Denis Badré, Philippe Marini, Emmanuel Hamel, Yann Gaillard et Maurice Schumann .
En réponse aux intervenants, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a tout d'abord fait part de sa conviction du caractère indispensable de la réforme proposée par le Gouvernement. Il a estimé que la France devrait se lancer dans la "bataille du rail du vingt-et-unième siècle", et qu'il était nécessaire de mettre en place une politique des transports efficace, notamment sur le plan de l'intermodalité. De ce point de vue, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a estimé qu'il ne convenait pas de rassurer en permanence les cheminots par des paroles, cette attitude risquant au contraire de leur faire perdre confiance, puisqu'ils connaissent à titre individuel l'ampleur des défis que leur entreprise devra relever.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a notamment fait observer que la réforme proposée n'était pas guidée par la directive européenne n° 91-440, déjà mise en oeuvre, mais par la nécessité de faire véritablement assumer ses responsabilités par l'Etat. Pour appuyer cette thèse, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a pris l'exemple des chemins de fer japonais, qui ont été profondément réformés il y a dix ans après avoir connu des difficultés analogues à celles des chemins de fer français. Mais si les exemples étrangers lui ont paru montrer la voie, aucun ne lui a semblé pouvoir servir de modèle, la solution choisie par le Gouvernement étant la plus adaptée aux spécificités de notre pays.
S'agissant de la nécessité de concevoir le transport ferroviaire comme un service public, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a rappelé que les principes posés par la loi d'orientation des transports intérieurs n'étaient nullement remis en cause et que cette loi n'était modifiée que pour coordination par le projet de loi.
Au sujet du report du projet de loi, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a estimé que le délai avait été mis a profit pour compléter les dispositions financières, informer les cheminots et la représentation nationale de la façon dont le Gouvernement entendait appliquer la réforme, et approfondir la concertation avec les organisations syndicales, ce dont celles-ci s'étaient félicitées.
A propos de l'organisation et des missions de RFN, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a estimé que le nouvel établissement public aurait peu de personnel, de l'ordre de 200 personnes, dont une partie composée de cheminots en détachement. Il a considéré qu'il n'appartenait pas à la commission de se prononcer sur la composition de son conseil d'administration, cette disposition n'ayant aucune incidence financière directe, mais il a estimé, à titre personnel, que cette structure ne devrait pas être trop lourde. Il a affirmé que RFN jouerait enfin le rôle que l'Etat devrait jouer vis-à-vis de la SNCF, en instaurant un véritable dialogue avec l'entreprise, et en assurant une réelle mission de financement et de maîtrise d'ouvrage des infrastructures.
A propos des problèmes financiers, le rapporteur pour avis a estimé à 70,5 milliards de francs environ la dette dont la charge resterait supportée par la SNCF. Il a estimé à 9 milliards de francs l'ordre de grandeur de l'allégement des frais financiers permis par la reprise de la dette de 134,2 milliards de francs par RFN. Cela ne lui a pas paru pouvoir rétablir immédiatement l'équilibre des comptes de l'entreprise, mais M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a rappelé que la relance du transport ferroviaire incomberait à la SNCF dans son projet industriel, et que le président de la SNCF envisageait un retour à l'équilibre dès 1999. La dette de RFN vis-à-vis de la SNCF lui a paru incontestablement sortir du périmètre de la dette des administrations publiques au sens du traité sur l'Union européenne, d'une part pour une raison institutionnelle, car il s'agit d'un établissement public industriel et commercial, d'autre part pour une raison économique, cette dette étant strictement égale à la valeur des actifs transférés à RFN, dont le revenu serait constitué du péage versé par la SNCF (5,8 milliards de francs en 1997) et d'autres revenus accessoires.
Puis M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a expliqué que le transfert d'actifs se ferait par convention entre la SNCF et RFN, une commission administrative impartiale étant en charge de régler les litiges éventuels.
M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a estimé que la somme supplémentaire versée par l'Etat à RFN en 1997, soit 8 milliards de francs sous forme de dotation en capital, lui paraissait de nature à permettre à l'établissement public de faire raisonnablement face à ses charges. Il lui a paru que, dans les premières années au moins, l'Etat devrait renouveler cette aide à RFN pour lui permettre d'assumer les charges de son endettement. La projection pour l'avenir lui a paru être à peu près la suivante : l'Etat devra accroître son effort au cours des premières années pour garantir la réussite de la réforme ; cette réussite étant ensuite génératrice de réduction de coûts grâce à la relance du chemin de fer, à l'abaissement des coûts d'infrastructure, et à des services régionaux plus efficaces.
Enfin, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a confirmé que la régionalisation ne concernerait pas l'Ile-de-France, dotée d'un système particulier où l'Etat joue un rôle prééminent, mais que la réussite de l'expérimentation pourrait éventuellement servir à trouver des pistes de réforme pour le dispositif francilien.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi.
Elle a donné un avis favorable à l'adoption, sans modification, de l' article premier , relatif à la création et aux missions de l'établissement public "Réseau ferré national" et de l' article 2 , relatif à la composition de son conseil d'administration.
Sur l' article 3, relatif aux principes de gestion financière et comptable de RFN, la commission a adopté un amendement prévoyant que les filiales de l'établissement ne pourraient recevoir de subventions de l'Etat.
Un débat s'est engagé à propos de l' article 4 , relatif au transfert des actifs entre la SNCF et RFN, le partage des biens paraissant poser des problèmes à MM. Alain Richard, Denis Badré, Guy Cabanel et Jean-Philippe Lachenaud.
En réponse, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a concédé que la logique de ce partage n'était pas strictement celle de la séparation des infrastructures et du transporteur, certains biens immobiliers non liés au domaine ferroviaire étant transmis à RFN, tandis que la SNCF conservait notamment les gares. Il lui a ainsi paru nécessaire d'exclure les filiales de la SNCF de ce partage, même si certaines pouvaient gérer des immeubles liés au transport, pour conserver à l'entreprise ses sources de profit. La commission a alors adopté un amendement prévoyant cette exclusion.
La commission a ensuite émis un avis favorable à l' article 5 , relatif à la subrogation de RFN dans les droits et obligations de la SNCF.
A propos de l' article 6 , relatif au désendettement de la SNCF, MM. Alain Richard et Jean-Philippe Lachenaud se sont interrogés sur la consistance de la dette transférée et notamment sur le point de savoir si RFN devrait en rembourser le capital. M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a alors présenté un amendement précisant que la dette transférée serait représentative des conditions moyennes de la dette à long terme de la SNCF, notamment en durée, ce qui implique le remboursement du capital. La commission a adopté cet amendement.
La commission a ensuite adopté un article additionnel après l'article 6 prévoyant un rapport au Parlement relatif aux effets de la reprise de 134,2 milliards de francs de dette de la SNCF par RFN sur l'assainissement financier de l'entreprise. Sur une intervention de M. Jean-Philippe Lachenaud, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a informé la commission de l'intention de M. François Gerbaud, rapporteur de la commission des affaires économiques, de demander un rapport dressant un bilan global de la réforme à l'horizon de la fin de l'expérimentation régionale (dans un délai de trois ans). M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a alors proposé à la commission de se rallier le cas échéant à la position de la commission des affaires économiques, en mentionnant explicitement la préoccupation du redressement financier de la SNCF. M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , s'est en effet préoccupé de la situation financière de l'entreprise, qui resterait fragile : si son redressement financier n'était pas au rendez-vous, l'ensemble de la réforme pourrait en pâtir, alors que seul son paramétrage financier serait en cause. M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a donc considéré qu'il valait mieux dès maintenant prévoir la possibilité d'une rectification à terme des différents curseurs financiers.
Sur l' article 7 , relatif à la neutralité financière et fiscale des transferts en capital entre la SNCF et RFN, la commission a adopté un amendement de précision. Elle a de même adopté deux amendements rédactionnels sur l' article 8 relatif à la neutralité comptable des transferts à l'égard de la fiscalité locale.
Elle a ensuite donné un avis favorable à l' article 9 relatif aux principes comptables applicables au transfert d'actifs de la SNCF vers RFN, à l' article 10 relatif à la nature juridique des biens affectés au transport ferroviaire transférés à RFN et à leur situation au regard de la police des chemins de fers et à l' article 11 relatif à l'application des règles de grande voirie au réseau ferré national.
Sur l' article 12 , relatif aux ressources de RFN, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer le critère d'harmonisation des conditions de la concurrence intermodale dans l'élaboration des tarifs du péage acquitté par la SNCF à l'égard de RFN. M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a expliqué que cet amendement avait surtout pour but de provoquer un débat sur la question fondamentale de l'intermodalité, le rail étant aujourd'hui pénalisé par rapport aux autres modes de transport. Elle a également adopté un amendement rédactionnel.
Elle a ensuite émis un avis favorable à l' article 13 , portant diverses coordinations avec la loi d'orientation des transports intérieurs.
Sur l' article 14 , relatif à l'expérimentation de la régionalisation des services régionaux de voyageurs, la commission a adopté un amendement tendant à neutraliser les effets de ce dispositif sur le fonctionnement des fonds de correction des déséquilibres régionaux. M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis , a en effet expliqué que l'assiette des contributions des régions à ces fonds était constituée de leurs dépenses totales, ce qui les amènerait à devoir contribuer sur les fonds versés pour le fonctionnement des services régionaux de voyageurs, qui ne feraient que transiter par leurs comptes.
Elle a ensuite émis un avis favorable à l' article 15 , relatif à des dispositions transitoires.
Enfin, la commission a décidé de modifier l'intitulé du projet de loi , rappelant que la création de RFN n'était pas une fin en soi, mais que l'objectif de la loi était le renouveau du transport ferroviaire en France.