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Rapport N° 243: PJL, 2ème lecture, portant diverses dispositions relatives à l'immigration


M. Paul MASSON, Sénateur


Commission des Lois -Rapport 243 - 1996 / 1997

Table des matières


EXPOSÉ GÉNÉRAL
EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER

DISPOSITIONS MODIFIANT L'ORDONNANCE N° 45-2658
DU 2 NOVEMBRE 1945 RELATIVE AUX CONDITIONS D'ENTRÉE ET DE SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE
Article premier
(article 5-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Aménagement du régime du certificat d'hébergement
Article 3
(articles 8-1 à 8-3 nouveaux de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Retenue du passeport ou du document de voyage
Visites sommaires des véhicules dans la bande de Schengen
Empreintes digitales
Article 4
(article 12 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Elargissement des cas d'attribution de plein droit
de la carte de séjour temporaire
Article 4 bis
(article 16 de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Renouvellement de plein droit de la carte de résident
Article 6 bis
(article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Modification de la liste des étrangers protégés
contre une mesure d'éloignement
Article 8
(article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Modification du déroulement de la rétention administrative
TITRE II

DISPOSITIONS DIVERSES
Article 10
(article 78-2-1 nouveau du code de procédure pénale)
Visites et contrôles d'identité dans les lieux professionnels
dans le cadre de la lutte contre le travail illégal





RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté avec modifications par l'assemblée nationale, en deuxième lecture, portant diverses dispositions relatives à l'immigration,

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Michel Charzat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ) : Première lecture : 3103, 3217 et T.A. 629.

Deuxième lecture : 3334, 3377 et T.A. 659.

Sénat : Première lecture : 165, 200 et T.A. 67 (1996-1997).

Deuxième lecture : 236 (1996-1997).

Etrangers.

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 6 mars 1997 sous la présidence de M. Jacques Larché, la commission des Lois du Sénat a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Paul Masson, le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration, adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Après que M. Paul Masson, rapporteur, eut constaté que, à l'exception de l'article premier relatif aux certificats d'hébergement, l'Assemblée nationale avait largement repris, en deuxième lecture, les modifications apportées par le Sénat en première lecture, la commission des Lois a adopté deux amendements concernant les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière :

- à l'article 3, elle a réaffirmé, en deuxième lecture, la nécessité de donner une liste exhaustive des fichiers d'empreintes digitales dont le législateur autorise, sous le contrôle de la CNIL, la consultation par les agents habilités du ministère de l'intérieur et de la gendarmerie chargés de procéder à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière : à savoir le fichier de l'OFPRA et le fichier de l'identité judiciaire.

- à l'article 8, elle a souhaité à nouveau que le procureur demande immédiatement que son appel d'un refus de prolongation d'une rétention administrative ait un effet suspensif sans attendre le délai de quatre heures qu'avait proposé l'Assemblée nationale.

La commission a accepté sans modification les cinq autres articles en navette.

Cependant, à propos des certificats d'hébergement (article premier), la commission des Lois demande expressément que le texte réglementaire d'application associe étroitement le maire à la procédure. Ce décret en Conseil d'Etat devrait prévoir à la fois la consultation du maire avant la délivrance du certificat d'hébergement et son information sur la décision prise par le préfet de viser ou non le certificat.

DESCARTES - TRAITÉ DES PASSIONS :

Que c'est d'elles seules que dépend tout le bien et le mal de cette vie (...) mais la sagesse est principalement utile en ce point qu'elle enseigne à s'en rendre (...) maître ".

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Comme l'avait souligné votre rapporteur dès la première lecture d'un projet de loi dont l'objet lui apparaissait, malgré sa portée limitée à des modifications ponctuelles, toujours soumis à des réactions passionnelles, " l'absence de déclaration d'urgence (permet) à la navette parlementaire de jouer tout son rôle pour définir, de manière juste et équilibrée, les solutions les plus adéquates " [1].

La première lecture au Sénat fut ainsi l'occasion d'un meilleur cadrage constitutionnel confirmé en deuxième lecture à l'Assemblée nationale. A l'exception de l'article premier relatif au certificat d'hébergement dont le dispositif est radicalement différent de celui envisagé par le projet de loi initial et voté par les deux assemblées, l'Assemblée nationale a globalement repris la plupart des positions adoptées par le Sénat en première lecture.

Restent à examiner aujourd'hui sept articles sur les vingt deux qui avaient été transmis au Sénat en première lecture (dix articles du projet de loi initial et douze articles additionnels insérés par l'Assemblée nationale).

Sans méconnaitre la nécessité d'arriver à une conclusion que chacun voit proche, votre commission ne peut pas ne pas présenter deux amendements qui peuvent, certes, apparaître techniques mais n'en sont pas moins nécessaires pour compléter les garanties apportées à deux dispositions essentielles. Il appartient au Sénat de se déterminer à partir de ces observations.

*

* *

Dès la première lecture, le Sénat avait adopté conformes les articles 2 (vérification des titres de séjour à l'occasion des contrôles dans les lieux professionnels), 3 bis et 3 ter (retrait du titre de séjour de l'étranger employeur d'un étranger dépourvu d'autorisation de travail), 5 (suppression de la commission départementale du séjour des étrangers), 6 (transfert aux cours administratives d'appel de l'appel des jugements relatifs aux arrêtés de reconduite à la frontière), 7 bis (extension de l'interdiction administrative du territoire), 8 bis (suppression de l'article 38 de l'ordonnance de 1945), 8 ter (coordination), 9 A (départ de l'interdiction judiciaire du territoire) et 9 (extension de la rétention judiciaire).

Ayant la volonté de veiller à un meilleur respect des libertés individuelles, il s'était en revanche opposé à quatre dispositions additionnelles insérées par l'Assemblée nationale, suppressions acceptées par celle-ci en deuxième lecture : il s'agit des articles 4 ter (modification des conditions de péremption de la carte de résident), 6 bis (suppression de la protection contre l'éloignement des étrangers résidant en France depuis plus de quinze ans), 6 ter (délai d'attente pour le regroupement familial en cas de remariage) et 11 (contrôle de la régularité du séjour du conjoint ou concubin du prestataire en matière de prestations familiales).

Enfin, il avait également modifié les huit autres articles :

- soit en annulant certaines modifications de l'Assemblée nationale principalement aux articles 4 (rétablissement par le Sénat d'un titre de séjour pour les étrangers ayant résidé plus de quinze ans en France), 8 (refus du Sénat de fixer à quatre heures le délai de demande de l'effet suspensif de l'appel en matière de prolongation de la rétention administrative) et 10 (exclusion par le Sénat de la visite des locaux mixtes).

- soit en améliorant les garanties juridiques principalement aux articles premier (certificats d'hébergement), 3 (retenue des passeports, visites des véhicules et empreintes digitales), 4 bis (carte de résident), 7 (recours abusif aux procédures d'asile).

Au cours de la deuxième lecture et sans reprendre ici le détail de ces modifications qui sera analysé à l'occasion de l'examen des articles, l'Assemblée nationale a accepté la rédaction du Sénat aux articles 7 (recours abusif aux procédures) et 9 bis (contrôles d'identité en Guyane) ainsi que la suppression des articles 4 ter (péremption de la carte de résident), 6 ter (regroupement après un remariage) et 11 (prestations familiales).

L'Assemblée nationale a, en revanche, réexaminé le dispositif du certificat d'hébergement prévu par l'article premier, afin de prendre en compte les inquiétudes qui s'étaient exprimées sur l'innovation essentielle proposée par cet article, consistant à obliger la personne hébergeant un étranger dans le cadre d'une visite privée à déclarer le départ de celui-ci à la mairie.

L'Assemblée nationale a ainsi remplacé cette obligation en prévoyant que l'étranger hébergé lui-même devra remettre le certificat d'hébergement aux services de police, à sa sortie du territoire.

Jugeant que cette compétence intéressait la souveraineté nationale, elle a par ailleurs transféré au représentant de l'Etat la responsabilité d'instruire et de délivrer les certificats d'hébergement.

Ayant finalement accepté à l'article 4 la délivrance de plein droit d'une carte de séjour temporaire aux étrangers résidant depuis plus de quinze ans en France, elle a souscrit à l'article 6 bis au maintien voté par le Sénat de leur protection contre une mesure d'éloignement et a, en outre, à cet article étendu la protection contre l'expulsion aux personnes atteintes de pathologies graves.

Toujours à l'article 4, l'Assemblée nationale dans le même esprit que le Sénat en première lecture a poursuivi la simplification des conditions d'obtention de la carte de séjour temporaire pour les mineurs arrivés en France avant l'âge de dix ans, accepté l'extension aux titulaires d'une rente d'accident du travail ou de maladie professionnelle ainsi que la clarification de la situation des apatrides votées par le Sénat et réduit les critères d'obtention de la carte par les parents d'un enfant français.

Deux autres modifications essentielles concernant le champ d'application de l'accès des services du ministère de l'Intérieur aux fichiers dactyloscopiques à l'article 3 et la reprise du délai de quatre heures pour la demande d'appel suspensif du procureur à l'article 8 ont conduit votre commission à poursuivre sa réflexion et à vous proposer des modifications.

*

* *

La commission des Lois vous propose d'adopter conformes les articles 4, 4 bis, 6 bis et 10.

Après un large débat en son sein, la commission des Lois vous propose également d'adopter conforme l'article premier relatif au certificat d'hébergement.

En premier lieu, votre commission des Lois a été sensible à la position exprimée par l'Association des Maires de France soulignant la nécessaire affirmation de la compétence fondamentale de l'Etat en matière de lutte contre l'immigration clandestine. C'est pourquoi, elle propose au Sénat d'admettre que cette compétence qui, en toute hypothèse, constitue une compétence de l'Etat, soit exercée directement par le représentant de l'Etat et non plus par le maire agissant pour le compte de l'Etat et sous l'autorité hiérarchique du représentant de l'Etat.

Le maire ne saurait pour autant être absent de la procédure, tant dans la phase d'instruction des demandes, où sa connaissance du contexte local est irremplaçable, que postérieurement à la délivrance du certificat, son information paraissant indispensable à la bonne gestion municipale.

Votre commission souhaite donc que cette préoccupation soit clairement prise en compte lors de l'élaboration du décret en Conseil d'Etat prévu par l'article premier et que celui-ci fasse l'objet d'une concertation préalable avec les représentants des maires.

En second lieu, le nouveau dispositif prévu par l'Assemblée nationale en faisant supporter par l'étranger hébergé lui-même l'obligation de déclarer son départ semble de nature, conformément à l'objectif poursuivi par le projet de loi, à mieux prévenir les détournements de la procédure du certificat d'hébergement. Il favorise, en effet, une prise de conscience de leurs responsabilités respectives :

- par l'hébergeant qui doit d'ores et déjà remplir un certain nombre de conditions en application des règles en vigueur depuis 1982 et qui pourra, le cas échéant, rappeler à l'étranger qu'il accueille, dans l'intérêt de celui-ci, la nouvelle obligation de déclarer son départ lors de la sortie du territoire;

- par l'étranger hébergé qui aura tout intérêt à respecter le droit national.

En revanche, votre commission des Lois vous soumet deux amendements :

- à l'article 3, elle vous propose de confirmer en deuxième lecture la nécessité de nommer dans la loi les fichiers d'empreintes digitales dont le législateur autorise la consultation par les agents habilités du ministère de l'Intérieur chargés de procéder à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière afin d'éviter de donner un blanc-seing pour l'avenir ;

- à l'article 8, elle vous propose d'exiger que le procureur forme immédiatement la demande d'effet suspensif de l'appel en matière de prolongation de la rétention administrative afin d'éviter que ne soient maintenus à la disposition de la justice pendant quatre heures des étrangers dont la mise en liberté ne serait pas contestée.

Votre commission vous propose d'adopter le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS MODIFIANT L'ORDONNANCE N° 45-2658
DU 2 NOVEMBRE 1945 RELATIVE AUX CONDITIONS D'ENTRÉE ET DE SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE

Article premier
(article 5-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Aménagement du régime du certificat d'hébergement

L'article premier du projet de loi modifie l'article 5-3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, afin d'aménager le régime du certificat d'hébergement exigible d'un étranger pour une visite privée.

Sans reprendre les explications déjà données lors de l'examen du projet de loi en première lecture, il convient de rappeler qu'issue du décret n° 82-442 du 27 mai 1982, la procédure du certificat d'hébergement a établi un contrôle plus étroit des visites privées. Jusqu'en 1982, une procédure de contrôle existait déjà. Elle se limitait à l'obligation pour toute personne hébergeant à titre gratuit ou onéreux un étranger, résident ou non résident, d'en faire la déclaration aux services de police ou de gendarmerie.

Le décret du 27 mars 1982 a fait obligation à l'hébergeant de solliciter un certificat ad hoc indiquant l'identité de son auteur, son adresse personnelle et l'identité du bénéficiaire, précisant les possibilités d'hébergement et mentionnant, le cas échéant, le lien de parenté du signataire du certificat d'hébergement avec la personne hébergée. Lorsque le demandeur est un étranger, il doit être obligatoirement titulaire d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de résident.

Un décret du 30 août 1991 a précisé ce dispositif, notamment en permettant au maire en cas de doute sur les conditions d'hébergement de saisir l'office des migrations internationales (OMI) aux fins de procéder à une vérification sur place, après s'être assuré du consentement des intéressés. La loi du 31 décembre 1991 a inséré ces dispositions dans le code du travail.

Auparavant, une circulaire du 16 octobre 1991 avait rappelé que la nouvelle procédure répondait à deux objectifs:

- rendre plus fiable le certificat d'hébergement grâce à des conditions de délivrance plus rigoureuses;

- en conséquence, renforcer l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière. "

La même circulaire citait notamment la nouvelle " obligation pour le demandeur de se présenter personnellement aux services municipaux afin de limiter le phénomène des certificats de complaisance ". Elle indiquait également qu'  " en tant qu'agent de l'Etat, le maire doit enregistrer et numéroter de façon séquentielle, par année, les demandes de certificats d'hébergement en distinguant les certificats visés et les certificats refusés, ainsi que faire le décompte des vérifications sur place; les services municipaux doivent en effet être en mesure de renseigner les consulats ou les services de contrôle à la frontière, qui peuvent être amenés à entrer en contact avec eux pour s'assurer de l'authenticité du certificat qui leur est présenté. "

La loi du 24 août 1993 a par la suite réinséré les dispositions relatives au certificat d'hébergement dans l'ordonnance du 2 novembre 1945. Elle a permis au maire de refuser la délivrance du certificat lorsque les mentions qui y figurent sont inexactes et précisé qu'en cas de refus par l'hébergeant d'une vérification des conditions d'hébergement par des agents de l'OMI, ces conditions seraient réputées non remplies. Le Conseil constitutionnel, saisi de ces dispositions, a considéré qu'elles n'étaient pas " de nature à porter atteinte à la liberté individuelle et que le moyen tiré d'une atteinte à la vie privée manquait en fait " (décision n° 93-325 du 13 août 1993).

Il convient de rappeler pour relativiser la portée de ce dispositif qu'environ 180 000 certificats d'hébergement sont demandés chaque année, chiffre qui doit être mis en rapport avec les quelque 1,3 million de visas de court séjour délivrés.

L'article premier du projet de loi composé de trois paragraphes prévoyait, dans sa rédaction initiale, une seule véritable innovation à ce dispositif.

Son paragraphe I faisait, en effet, obligation à l'hébergeant de déclarer le départ de l'étranger hébergé.

Cette obligation tendait à mieux faire prendre conscience à l'hébergeant de ses responsabilités et à éviter que ce certificat d'hébergement, détourné de son objet, ne soit un des moyens d'entrée en France d'immigrants clandestins.

Il répondait ainsi à la préoccupation exprimée par différentes propositions de loi déposées sur ce thème sur le bureau du Sénat.

Le paragraphe II prévoyait qu'à défaut de respecter cette obligation, l'intéressé ne pourrait plus obtenir le visa par le maire d'un nouveau certificat pendant une période de deux ans.

Il précisait, en outre -sans véritablement innover par rapport aux procédures déjà mises en oeuvre- les autres motifs de refus du certificat d'hébergement :

- en supprimant le fait que pour justifier un refus de visa, les conditions d'hébergement anormales devaient ressortir manifestement de la teneur du certificat d'hébergement ou de la visite au domicile ;

- en permettant d'apprécier les conditions d'hébergement au vu des informations disponibles ;

- en codifiant dans l'ordonnance du 2 novembre 1945, le détournement de procédure, vérifié par une enquête des services de police ou de gendarmerie.

En première lecture, l'Assemblée nationale, outre certains aménagements formels, avait souhaité préciser la procédure en établissant que l'information de la mairie sur le départ de l'étranger hébergé devrait prendre la forme d'une notification, effectuée dans un délai de huit jours.

Elle avait, en outre, complété le présent article par un paragraphe III qui, destiné à renforcer la crédibilité du contrôle de l'office des migrations internationales (OMI), spécifiait que celui-ci pourrait procéder à des visites inopinées. Cette faculté -que n'exclut pas le texte en vigueur- ne correspond cependant pas à la procédure actuellement suivie par l'OMI.

Le Sénat avait pour sa part sensiblement atténué la porté du dispositif proposé d'une part, en supprimant le délai de huit jours prévu par l'Assemblée nationale pour la notification du départ de l'étranger hébergé, d'autre part, en spécifiant que la déclaration porterait sur le départ du domicile et non pas du territoire et, enfin, en limitant l'obligation au cas où l'étranger a été effectivement hébergé. Le Sénat avait également prévu que l'obligation de déclarer le départ ne serait pas opposable à l'hébergeant de bonne foi et non pas seulement à l'hébergeant qui justifie de circonstances personnelles ou familiales. Dans un grand nombre de cas, l'hébergeant ne se serait donc pas vu opposer la nouvelle obligation introduite par le projet de loi.

Votre commission des Lois avait, en outre, tenu à souligner que la procédure de notification du départ ne devrait revêtir aucun formalisme excessif, la mise en place d'une formulaire unique comprenant un volet qui constituerait le certificat proprement dit et un volet relatif à la notification du départ pouvant satisfaire cette exigence.

Cependant, l'Assemblée nationale a, en deuxième lecture, jugé préférable de réexaminer l'ensemble de la procédure du certificat d'hébergement.

Sur la proposition de sa commission des Lois, elle a ainsi adopté une nouvelle rédaction de l'article premier qui, comprenant deux innovations, aboutit à modifier non seulement le dispositif proposé par le projet de loi mais aussi la procédure du certificat d'hébergement telle qu'elle a fonctionné depuis 1982.

En premier lieu, la compétence pour délivrer ce certificat serait désormais exercée par le représentant de l'Etat dans le département et non plus par le maire, lequel agissait, en l'espèce, il faut le souligner, au nom de l'Etat.

En second lieu, la déclaration effectuée par l'hébergeant serait remplacée par la remise du certificat d'hébergement aux services de police par la personne hébergée elle-même lors de sa sortie du territoire.

Enfin, un décret en Conseil d'Etat devrait déterminer les conditions d'application de cet article.

Ayant supprimé, par coordination, parmi les motifs de refus du certificat d'hébergement le cas où le signataire n'a pas déclaré le départ d'un étranger hébergé dans les deux années précédant la demande de visa, l'Assemblée nationale n'a en revanche pas modifié les autres cas de refus de celui-ci, tels qu'ils résultaient des travaux de première lecture.

Ainsi modifié, le dispositif proposé appelle de la part de votre commission des Lois les observations suivantes.

1. Le transfert au représentant de l'Etat de la mission de délivrer les certificats d'hébergement

En premier lieu, le transfert au représentant de l'Etat est fondé sur la double considération que la mise en oeuvre de la réglementation relative au séjour des étrangers constitue un attribut de l'Etat et qu'il convient d'assurer la mise en oeuvre de solutions identiques sur le territoire national.

Le maire agit, en l'espèce, en qualité d'agent de l'Etat -comme l'a expressément spécifié le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 août 1993. Il est soumis au pouvoir hiérarchique du représentant de l'Etat qui peut, le cas échéant, se substituer à lui, en cas de carence. Les préfets ont donc, dans le droit en vigueur, les moyens juridiques de veiller à l'homogénéité des décisions prises en la matière et à l'objectivité de la procédure. Les recours hiérarchiques ou contentieux sont en outre toujours possibles.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 13 août 1993, n'a pas considéré que l'exercice de cette attribution par le maire, sous l'autorité hiérarchique du représentant de l'Etat, était de nature à entraîner des ruptures de l'égalité de traitement des demandes.

En outre, le sérieux avec lequel les maires ont mis en oeuvre cette procédure depuis 1982 ne saurait être mis en cause. En particulier, les statistiques mettent en évidence l'absence de " blocage " de cette procédure puisque sur les 179 442 certificats d'hébergement demandés en 1995, 173 325 ont été visés, soit un taux de refus de 3,4 %. Cette procédure n'a suscité qu'un contentieux très faible.

Le recours hiérarchique ou contentieux doit, par ailleurs, permettre de sanctionner le détournement de pouvoir que constituerait un refus systématique de délivrer des certificats d'hébergement. De même, la délivrance systématique de tels documents alors qu'un motif légal de refus serait constaté, constituerait une violation de la loi sanctionnable par le représentant de l'Etat ainsi que, le cas échéant, par le juge.

Cependant, votre commission des Lois a été sensible à la position exprimée par l'Association des Maires de France qui a souligné la nécessaire affirmation de la compétence fondamentale de l'Etat en matière de lutte contre l'immigration clandestine.

C'est pourquoi, compte tenu de l'évolution du débat, elle propose au Sénat d'admettre, à condition que le maire soit personnellement associé à la procédure, le transfert de la responsabilité des certificats d'hébergement au représentant de l'Etat. Elle rappelle qu'en toute hypothèse la compétence est d'ores et déjà une compétence de l'Etat qui jusqu'à présent avait été exercée par le maire pour le compte de celui-ci.

Le maire ne saurait, en effet, être tenu à l'écart de la procédure que ce soit dans la procédure d'instruction des demandes, où sa connaissance du contexte local paraît difficilement contestable, que postérieurement à la délivrance du certificat, son information paraissant indispensable à la bonne gestion municipale.

Suivant les précisions apportées à l'Assemblée nationale par le ministre de l'intérieur : " le maire doit être naturellement informé des certificats d'hébergement intéressant sa commune. Il doit pouvoir aussi être sollicité par le préfet pour donner son avis, voire pour organiser l'accueil des demandeurs en mairie ".

Votre commission souhaite donc que le décret en Conseil d'Etat fasse l'objet d'une concertation préalable avec l'Association des maires de France et que les préoccupations suivantes soient clairement prises en compte lors de l'élaboration de ce décret :

- le maire devra être partie prenante à la procédure ;

- la délivrance des certificats d'hébergement devra faire l'objet d'une instruction conjointe par le maire et les services de l'Etat habilités ;

- en fonction des résultats de la concertation préalable avec les représentants des maires, l'accueil des demandeurs pourrait s'effectuer en mairie ;

- les maires devront être informés sur les décisions prises par le représentant de l'Etat.

2. L'obligation pour l'étranger hébergé de déclarer son départ

En second lieu, le transfert de l'obligation de déclarer le départ sur l'étranger hébergé lui-même paraît de nature à apaiser les craintes qui avaient pu s'exprimer quant à l'obligation imposée à l'hébergeant.

La remise du certificat d'hébergement aux services de police par l'étranger hébergé, à sa sortie du territoire suscite en outre un commentaire.

L'espace " Schengen " n'est pas en cause. Il s'agit, en effet, simplement pour l'étranger de déclarer son départ du territoire. Il ne s'agit pas de constater un franchissement de frontières, que celles-ci soient intérieures ou extérieures. La liberté de circulation à l'intérieur de l'espace " Schengen " reste bien évidemment totalement maintenue. Il appartiendra simplement à l'intéressé de respecter l'obligation qui lui est faite de déclarer sa sortie du territoire français.

A cet effet, l'étranger hébergé devra informer par tous moyens les services de police de son départ du territoire ce qui lui imposera soit de déposer le certificat d'hébergement auprès desdits services soit de leur transmettre ce document.

3. La création d'un traitement automatisé

Enfin, cette obligation faite à l'étranger hébergé dès lors qu'elle a pour objet de s'assurer du départ effectif -cette fois-ci du territoire- pourra impliquer la création d'un traitement automatisé.

Selon les indications données devant l'Assemblée nationale par le ministre de l'Intérieur, un fichier serait nécessaire: " Ce fichier sera départemental et l'archivage des données sera bien entendu limité aux prescriptions de la CNIL, de même que son contenu et sa durée. L'acte réglementaire nécessaire à la création éventuelle d'un tel fichier devra nécessairement être soumis à la commission nationale de l'informatique et des libertés, conformément à la loi du 6 janvier 1978. "

L'existence d'un fichier n'est pas un fait nouveau. Dès 1991, la circulaire précitée du 16 octobre 1991, avait mentionné l'obligation pour les maires- ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus- d'" enregistrer et numéroter de façon séquentielle , par année, les demandes de certificat d'hébergement (...) ".

Par ailleurs, la CNIL a précisé les conditions dans lesquelles un traitement automatisé pouvait être créé.

Dans son rapport d'activité pour 1994, elle a ainsi rappelé rappelé qu'elle recommandait " que les données nominatives relatives à la personne hébergeante puissent être effacées dans un délai raisonnable, qui peut être d'un mois à compter de la date de refus ou d'expiration du certificat d'hébergement ".

La CNIL, appuyant cette recommandation sur la considération que les contrôles qui peuvent être effectuées par la mairie ou par l'OMI ne pouvant avoir pour objet que de s'assurer de la possibilité matérielle pour le demandeur d'héberger le bénéficiaire dans des conditions nouvelles, a estimé que " rien ne paraît justifier que les informations relatives à un certificat ayant reçu le visa du maire soient conservées sous forme nominative au-delà de la date prévue pour la fin du séjour du bénéficiaire. "

*

* *

Il apparaît donc que le nouveau dispositif aboutirait à mieux faire prendre conscience à chacun de ses responsabilités:

- celle de l'hébergeant qui doit d'ores et déjà remplir un certain nombre de conditions en application des règles en vigueur depuis 1982 et qui pourra, le cas échéant, rappeler à l'étranger qu'il accueille, dans l'intérêt de celui-ci, la nouvelle obligation de déclarer son départ lors de la sortie du territoire;

- celle de l'étranger hébergé qui aura intérêt à respecter le droit national.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter conforme le présent article.

Article 3
(articles 8-1 à 8-3 nouveaux de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Retenue du passeport ou du document de voyage
Visites sommaires des véhicules dans la bande de Schengen
Empreintes digitales

Des trois articles additionnels 8-1 à 8-3 insérés par l'article 3 du projet de loi dans l'ordonnance du 2 novembre 1945, deux ont été adoptés par l'Assemblée nationale tels qu'amendés par le Sénat en première lecture : l'article 8-1 relatif à la retenue des passeports et l'article 8-2 sur les visites sommaires de véhicules, à l'exclusion des voitures particulières, dans les vingt kilomètres des frontières Schengen en métropole et des frontières terrestres en Guyane.

En revanche, l'article 8-3 relatif aux fichiers dactyloscopiques a été substantiellement modifié par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Cet article additionnel qui ne figurait pas dans le projet de loi initial a été inséré en première lecture par l'Assemblée nationale. Il comporte deux alinéas aux objets bien distincts.

· Le premier alinéa de l'article 8-3 permet la création par le ministère de l'Intérieur d'un nouveau fichier des empreintes digitales des étrangers. La rédaction initiale de l'Assemblée nationale avait paru exorbitante au Sénat en ce qu'elle prévoyait, outre le cas des étrangers en situation irrégulière, le relevé des empreintes de tous les étrangers demandant à séjourner en France à la seule exclusion des ressortissants de l'Union européenne. Elle se serait donc appliquée aux simples touristes, aux brefs voyages professionnels et aux visites privées.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale en est convenu. Elle a accepté la rédaction adoptée par le Sénat qui limitait ce relevé d'empreintes, outre le cas des étrangers en situation irrégulière, aux seuls étrangers non-ressortisants de l'Union européenne sollicitant un titre de séjour, c'est-à-dire ceux qui, installés en France depuis plus de trois mois, demandent à y demeurer plus longuement.

· Le deuxième alinéa autorisant la consultation par les services du ministère de l'Intérieur des empreintes digitales d'étrangers figurant dans des fichiers gérés par les autorités publiques avait été strictement encadré par le Sénat, en première lecture, qui avait précisé :

1/ que la consultation devait avoir pour finalité de procéder à " l'identification d'un étranger qui n'a pas présenté à l'autorité compétente les documents de voyage permettant l'exécution de l'une des mesures (d'éloignement) prévues au premier alinéa de l'article 27 ou qui, à défaut de ceux-ci n'a pas communiqué les renseignements permettant cette exécution " ;

2/ que seule la consultation des fichiers de l'OFPRA et de l'identité judiciaire était autorisée par cet article ;

3/ que seuls des agents expressément habilités des services compétents du ministère de l'Intérieur pourraient procéder à cette consultation ;

4/ que la CNIL aurait à intervenir lors de l'élaboration des textes réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de cette consultation.

La notion de consultation est en outre bien distincte de celle de connexion et il n'est pas prévu ici d'interconnexion de fichiers.

L'Assemblée nationale a admis la nécessité de cet encadrement mais, avec l'accord du Gouvernement, a modifié cet alinéa sur trois points :

- elle a étendu, sur amendement de M. Jean-Pierre Philibert, le champ de la consultation des autres fichiers aux contrôles de titres de séjour opérés dans le cadre de l'article 8 de l'ordonnance de 1945 ;

- sur amendement de sa commission des Lois cosigné par M. Jean-Pierre Philibert, elle a permis comme en première lecture, la consultation de tous les fichiers contenant des empreintes digitales d'étrangers détenus par des autorités publiques ;

- enfin, elle a adopté un amendement de M. Jean-Pierre Philibert étendant la possibilité d'habilitation à la gendarmerie nationale.

Ces modifications sont de portée inégale. L'extension aux services compétents de la gendarmerie nationale est de bon sens, compte tenu de leur rôle, dans les zones rurales et en Guyane notamment, en matière d'éloignement.

L'extension de l'accès aux fichiers au cas du défaut de présentation des titres de séjour est dans la logique de cette consultation dont elle conforte l'efficacité.

En revanche, la troisième modification a de nouveau fait l'objet d'un examen approfondi de votre commission. En effet, reprenant sa rédaction de première lecture, l'Assemblée nationale n'a pas estimé utile de préciser, comme le proposait le Sénat, quels seraient les fichiers susceptibles d'être consultés. Ce faisant, elle permet l'accès à tous les fichiers d'empreintes digitales présents et à venir quelle que soit leur finalité.

Les arguments avancés tant par son rapporteur que par M. Jean-Pierre Philibert qu'il chargea de défendre l'amendement en séance n'ont pas convaincu la commission.

M. Pierre Mazeaud, rapporteur au nom de la commission des Lois indique dans son rapport écrit [2] que la démarche du Sénat consistant à énumérer limitativement les fichiers est " compréhensible " mais estime que " la rédaction retenue est ambiguë car, outre le fichier de l'OFPRA, elle ne semble viser que le fichier FAED [3], qui est un fichier d'identité judiciaire, et non celui sur lequel figureraient les empreintes des demandeurs de titre de séjour, de nature administrative, a contrario, elle exclut la consultation de tout autre fichier qui pourrait, le cas échéant, être créé en la matière ".

M. Philibert, quant à lui, a cité l'utilité pour ces services d'accéder au fichier des personnes recherchées (FPR) et à l'application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF).

Si la question de l'ambiguïté éventuelle de l'une ou l'autre rédaction peut être tranchée aisément par leur comparaison littérale (dénommer les fichiers comme l'avait souhaité le Sénat est à coup sûr moins ambigu que de viser les fichiers " détenus par les autorités publiques "), celle de l'opportunité de donner auxdits services un accès en blanc est plus fondamentale.

· S'agit-il de ne pas omettre un fichier connu dont la consultation pourrait être judicieuse ?

M. Mazeaud cite le nouveau fichier créé par le premier alinéa du présent article. Or, lors de la mise en place de ce nouveau fichier, le décret pris après avis de la CNIL prévoira que, géré par le ministère de l'Intérieur pour les besoins de l'identification des étrangers en situation irrégulière, il sera nécessairement accessible à ces services qui en seront les gestionnaires et les premiers utilisateurs. Le législateur n'a donc pas besoin d'intervenir pour autoriser cet accès.

Quant aux fichiers cités par M. Philibert, outre qu'ils sont déjà largement accessibles à ces services, ils ne contiennent pas d'empreintes digitales...

Aucun autre fichier d'empreintes digitales n'a été jusqu'à présent cité car il n'en existe pas d'autres à l'heure actuelle.

On rappellera pour mémoire que l'autorisation du législateur n'est nécessaire pour les deux fichiers cités par le Sénat (OFPRA et identité judiciaire) que parce que le premier est protégé par l'article 3 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 portant création de l'OFPRA et que la consultation du second n'est prévue par le code de procédure pénale que dans le cadre judiciaire.

· S'agit-il d'autoriser en blanc la consultation de fichiers à créer ?

M. Mazeaud indique dans son rapport que la rédaction du Sénat exclut la consultation de tout autre fichier à créer. Tel n'est pas le cas. Comme il l'a déjà été précisé pour le nouveau fichier autorisé au premier alinéa de l'article 8-3, les fichiers sont en principe créés par une disposition réglementaire et, si leur finalité justifie l'accès des services du ministère de l'Intérieur, celui-ci devrait être accepté par la CNIL nécessairement consultée.

En revanche, la rédaction proposée par l'Assemblée nationale permettrait de facto l'accès des agents habilités du ministère de l'Intérieur et de la gendarmerie à tout nouveau fichier d'empreintes créé par décret, quelle que soit sa finalité et sans que la CNIL puisse excercer sa compétence pour en moduler l'accès.

S'agissant des cas résiduels pour lesquels la création du fichier serait autorisée par la loi ou de ceux où une incompatibilité de niveau législatif (comme celle de la loi de 1952 sur l'OFPRA) exclurait qu'une telle consultation puisse être autorisée par décret, le législateur doit-il anticiper à l'aveugle ces cas en adoptant la rédaction votée à nouveau par l'Assemblée nationale ou ne doit-il pas plutôt se prononcer explicitement au vu des futurs fichiers ?

Votre commission continue d'estimer préférable de n'autoriser que la consultation du fichier de l'OFPRA et de celui de l'identité judiciaire. Elle vous présentera un amendement en ce sens.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(article 12 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Elargissement des cas d'attribution de plein droit
de la carte de séjour temporaire

Cet article tend à modifier l'article 12 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, afin d'étendre la liste des étrangers pouvant se voir attribuer une carte de séjour temporaire de plein droit, d'une durée de validité d'un an.

Il a ainsi pour finalité de régler les difficultés qui ont résulté de l'existence de situations où un étranger ne peut ni prétendre de plein droit à un titre de séjour ni faire l'objet d'une mesure d'éloignement, en raison de dispositions protectrices de l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945.

Sans mettre en totale conformité la liste des étrangers pouvant bénéficier de plein droit d'une carte de séjour temporaire, figurant à l'article 12 bis de l'ordonnance, avec celle des étrangers protégés contre une mesure d'éloignement, résultant de l'article 25, le projet de loi avait initialement retenu une rédaction qui aurait permis de régler environ les trois-quarts des situations complexes qui ont pu être relevées.

En outre, pour les cas restants, les préfets conservaient toujours la faculté d'attribuer ce titre, notamment au vu de la situation personnelle et familiale de l'intéressé.

En première lecture, cependant, l'Assemblée nationale avait sensiblement restreint le champ d'application du dispositif proposé par le Gouvernement au présent article, au risque de faire perdurer ces situations complexes auxquelles le projet de loi a précisément pour objet de mettre un terme.

Ainsi, l'Assemblée nationale avait supprimé l'attribution de plein droit de la carte de séjour temporaire à l'étranger non polygame qui justifie par tous moyens avoir sa résidence habituelle en France depuis plus de quinze ans. Pourtant, ces étrangers -au demeurant peu nombreux et qui ont pu ne pas être toujours en situation irrégulière sur la période de quinze ans- semblent de fait être intégrés à la société français dès lors qu'ils n'ont pas été arrêtés ou condamnés.

Elle avait porté à deux ans au lieu d'un an, dans la rédaction initiale, la durée de mariage requise du conjoint étranger d'un Français pour obtenir ce titre de séjour. L'Assemblée nationale avait néanmoins clarifié la portée de la notion de polygamie dont l'état, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, doit s'apprécier en France.

L'Assemblée nationale avait par ailleurs précisé, dans le cas d'un étranger parent d'un enfant français, que si cette qualité résulte d'une reconnaissance postérieure à la naissance, la carte de séjour temporaire ne serait délivrée à l'étranger que s'il subvient aux besoins de l'enfant depuis au moins un an ou depuis sa naissance.

Enfin, l'Assemblée nationale avait étendu le bénéfice de plein droit de la carte de séjour temporaire à l'apatride qui réside régulièrement en France depuis plus de six mois ainsi qu'à son conjoint et à ses enfants mineurs.

Le Sénat avait pour sa part considéré qu'il était nécessaire -conformément à l'esprit du projet de loi initial- de limiter le plus possible les catégories d'étrangers qui ne sont ni éloignables, ni susceptibles de bénéficier de plein droit d'une carte de séjour temporaire, situation à l'évidence inacceptable au regard des principes juridiques. Tel fut l'objet des principales modifications retenues par le Sénat pour les différentes catégories d'étrangers visées par le présent article.

Le Sénat avait ainsi :

- rétabli la preuve par tous moyens de la résidence habituelle en France depuis au plus l'âge de six ans pour l'étranger mineur et atténuer pour celui ayant une résidence habituelle en France depuis au plus l'âge de dix ans la charge de preuve de l'impossibilité de mener une vie familiale effective dans le pays d'origine (2° de l'article 12 bis) ;

- rétabli la catégorie des étrangers ayant quinze ans de résidence habituelle en France (3° de l'article 12 bis) ;

- réduit à un an -conformément à la rédaction initiale du Gouvernement- la durée de mariage requise du conjoint d'un Français (4° de l'article 12 bis) ;

- introduit la catégorie des bénéficiaires d'une rente d'invalidité (5° bis de l'article 12 bis) ;

- clarifié la situation des apatrides, en prévoyant la délivrance de la carte de séjour temporaire dès l'adoption du statut et en reprenant pour le conjoint les conditions fixées pour la délivrance de la carte de résident (6° de l'article 12 bis).

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a admis le bien-fondé de la position du Sénat. Les deux assemblées ont donc d'ores et déjà retenu des rédactions identiques pour les cas suivants :

- l'étranger mineur ou âgé de moins de dix-neuf ans, dont l'un des parents est titulaire de la carte de séjour temporaire et qui est lui-même autorisé à séjourner en France au titre du regroupement familial (1° de l'article 12 bis) ;

- l'étranger ne vivant pas en état de polygamie qui justifie par tous moyens avoir sa résidence habituelle en France depuis plus de quinze ans (3° de l'article 12 bis),

- l'étranger, ne vivant pas en état de polygamie, marié depuis au moins un an avec un Français (4° de l'article 12 bis),

- le titulaire d'une rente d'invalidité (5° bis de l'article 12 bis) ;

- l'étranger apatride ainsi que ses conjoints et enfants mineurs (6° de l'article 12 bis).

Les divergences de rédaction entre les deux assemblées ne concernent donc plus que deux catégories d'étrangers.

1. L'étranger mineur ou âgé de moins de dix-neuf ans ayant sa résidence habituelle en France depuis qu'il a atteint au plus l'âge de six ans, cas déjà visé par l'article 12 bis- ou depuis qu'il a atteint au plus l'âge de dix ans s'il justifie être dans l'impossibilité de poursuivre une vie familiale normale dans le pays d'origine (2° de l'article 12 bis).

Cette dernière hypothèse s'inspirait des dispositions de l'article 38 de l'ordonnance qui accorde la carte de résident de plein droit à l'étranger qui n'a pas été autorisé à séjourner en France au titre du regroupement familial mais qui justifie par tous moyens y avoir sa résidence habituelle depuis qu'il a atteint au plus l'âge de dix ans à condition qu'il soit entré en France avant le 24 août 1993 et que sa présence ne constitue pas une menace pour l'ordre public.

En première lecture, le Sénat avait rétabli la possibilité de prouver par tous moyens, qui avait été supprimé de la rédaction initiale et qui devait concerner les deux catégories d'étrangers visés.

En outre, considérant que l'impossibilité de mener une vie effective dans le pays d'origine pourrait être, dans bien des cas, difficile à établir, le Sénat -sur la proposition de votre commission des Lois- avait retenu une rédaction atténuant sensiblement la charge de la preuve pesant sur l'intéressé.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a en définitive décidé -avec l'accord du Gouvernement- de faire bénéficier d'une carte de séjour temporaire de plein droit tous les étrangers mineurs ou âgés de moins de dix-neuf ans qui justifient par tous moyens avoir leur résidence habituelle en France depuis qu'ils ont atteint au plus l'âge de dix ans.

Cette solution rend ainsi conforme la rédaction du 2° de l'article 12 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 avec celle de l'article 38, parallèlement supprimé par l'article 8 bis du projet de loi.

Devant l'Assemblée nationale, le ministre de l'Intérieur a indiqué que " la rédaction initiale du projet du Gouvernement visait à faire obstacle à l'octroi d'un titre de séjour lorsque la vie familiale de l'intéressé se déroule toujours dans son pays d'origine. C'est conforme à la jurisprudence relative à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme. Il s'agissait aussi pour nous d'éviter - les entrées d'enfants hors regroupement familial, dans l'esprit de la loi du 24 août 1993. "

Pour autant, force est de constater -comme l'a reconnu le ministre de l'Intérieur devant l'Assemblée nationale- que si l'étranger a vécu toute sa jeunesse en France, son départ est difficilement envisageable. Telle était d'ailleurs l'inspiration du projet initial.

Ce motif ajouté à la difficulté de preuve de l'impossibilité de mener une vie familiale effective dans le pays d'origine déjà relevée par le Sénat en première lecture conduit votre commission des Lois à admettre la rédaction retenue par l'Assemblée nationale qui est en outre conforme à celle de l'article 38 de l'ordonnance supprimée par l'article 8 bis du projet de loi.

2. L'étranger, ne vivant pas en état de polygamie, parent d'un enfant français, (5° de l'article 12 bis), âgé de moins de seize ans, résidant en France.

Dans la rédaction initiale du projet de loi, la carte de séjour temporaire de plein droit devait être délivrée à cet étranger à la double condition qu'il exerce même partiellement l'autorité parentale à l'égard de cet enfant et qu'il subvienne effectivement à ses besoins.

En outre, l'Assemblée nationale, en première lecture, avait précisé que lorsque la qualité de parent d'un enfant français résulterait d'une reconnaissance de l'enfant postérieure à la naissance, la carte de séjour temporaire ne serait délivrée à l'étranger que s'il subvient aux besoins de l'enfant depuis au moins un an ou depuis sa naissance. Cette disposition est motivée par le souci qu'un étranger ne fasse cette reconnaissance que dans le seul but d'éviter une mesure de reconduite à la frontière.

Le Sénat avait pour sa part clarifié la rédaction proposée par l'Assemblée nationale.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale -souhaitant harmoniser davantage les catégories d'étrangers susceptibles de bénéficier de plein droit d'une carte de séjour temporaire et celles d'étrangers non éloignables a, sur la proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, supprimé la condition relative à l'exercice de l'autorité parentale. L'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 subordonne, en effet, la protection contre une mesure d'éloignement de cette catégorie d'étrangers soit à l'exercice de l'autorité parentale, soit au fait que l'étranger subvient effectivement aux besoins de l'enfant.

L'étranger pourra donc bénéficier du titre de séjour dès lors qu'il subvient effectivement aux besoins de l'enfant.

Comme l'a indiqué le ministre de l'Intérieur devant l'Assemblée nationale, cette condition ne sera pas fondée sur un critère de revenu. L'entretien effectif sera apprécié à la mesure des moyens des parents.

Cette modification répondant au souci qui a été celui du Sénat en première lecture de rapprocher le plus possible les deux listes de l'article 12 bis et de l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, votre commission des Lois vous propose de l'accepter.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter conforme l'article 4.

Article 4 bis
(article 16 de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Renouvellement de plein droit de la carte de résident

Cet article additionnel -qui avait été ajouté par l'Assemblée nationale en première lecture- tend à donner une nouvelle rédaction au premier alinéa de l'article 16 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relatif au renouvellement de plein droit de la carte de résident.

Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture, il subordonnait le renouvellement de plein droit de la carte de résident à l'absence de menace pour l'ordre public.

En effet, cette condition exigée, pour la délivrance de la carte de résident par les articles 14 et 15 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, n'était en revanche pas prévue pour le renouvellement de ladite carte.

On rappellera, par ailleurs, que dès 1982, la circulaire n° 82-135 du 31 août 1982 prenait soin d'indiquer qu'" en ce qui concerne les étrangers soumis à la formalité du visa, rappelons que la possession de celui-ci ne donne pas pour autant le droit d'entrer à une personne dont le comportement serait de nature à nuire à l'ordre public. "

Tout en approuvant cette précision, le Sénat -sur la proposition de votre commission des Lois- avait en outre complété cet article afin de subordonner le renouvellement de la carte de résident à la condition que l'étranger ait conservé sa résidence habituelle en France.

Cet ajout prenait en compte la préoccupation exprimée par l'Assemblée nationale à l'article 4 ter qui modifiait l'article 18 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relatif à la péremption de la carte de résident, sous une formulation peu satisfaisante qui soulevait un certain nombre d'interrogations quant aux modalités d'application de cette disposition.

Le Sénat -suivant la proposition de votre commission des Lois- avait donc jugé préférable de supprimer l'article 4 ter et de compléter l'article 4 bis afin de préciser les conditions de renouvellement de la carte de résident.

La précision apportée par le Sénat au présent article pour l'article 16 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 répond à des situations anormales qui peuvent se présenter, l'étranger continuant à bénéficier de la carte de résident valable dix ans alors même qu'il ne réside plus à titre habituel sur le territoire.

Tout en souscrivant à la démarche du Sénat, l'Assemblée nationale a jugé nécessaire de spécifier -sur la suggestion de sa commission des Lois- que l'étranger devra avoir sa résidence habituelle en France au moment de la demande de renouvellement.

Il s'agit par cette modification, d'une part, d'éviter une interprétation qui subordonnerait le renouvellement à une résidence continue en France depuis la délivrance ou la précédente demande de renouvellement et, d'autre part, de concilier la nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 16 de l'ordonnance avec celle de l'article 18 qui autorise un séjour hors du territoire national pendant une période ne pouvant excéder trois ans.

Cette précision apparaît utile à votre commission des Lois et correspond à l'esprit dans lequel cette disposition a été adoptée par le Sénat.

Dans ces conditions, elle vous demande d'adopter conforme l'article 4 bis.

Article 6 bis
(article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Modification de la liste des étrangers protégés
contre une mesure d'éloignement

Cet article additionnel -adopté par l'Assemblée nationale en première lecture- tendait dans sa rédaction initiale à modifier l'article 25 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 afin de supprimer de la liste des étrangers protégés contre une mesure d'éloignement, l'étranger qui justifie, par tous moyens, résider en France habituellement depuis plus de quinze ans.

Il constituait une conséquence de la position adoptée à l'article 4 du projet de loi par l'Assemblée nationale -contre l'avis du Gouvernement- en ce qui concerne la délivrance de plein droit de la carte de séjour temporaire d'un an.

A cet article, en effet, l'Assemblée nationale n'avait pas souhaité retenir ces étrangers ayant une résidence habituelle en France depuis plus de quinze ans dans la liste de ceux pouvant bénéficier de plein droit d'une carte de séjour temporaire, comme l'avait envisagé le projet de loi initial.

Ainsi, ne pouvant prétendre de plein droit à un titre de séjour, ces étrangers auraient pu également être éloignés du territoire.

Le Sénat avait, pour sa part, en première lecture, rétabli à l'article 4 du projet de loi cette catégorie d'étrangers dans la liste de ceux pouvant bénéficier de plein droit de la carte de séjour temporaire et avait parallèlement supprimé le présent article afin de maintenir ces étrangers dans la liste de ceux qui sont protégés contre une mesure d'éloignement.

Votre commission des Lois avait notamment fait observer que des étrangers qui vivent habituellement en France depuis plus de quinze ans et qui n'ont pas été arrêtés étaient de fait intégrés et que ces étrangers avaient pu ne pas avoir toujours été dans une situation irrégulière au cours de la période de quinze ans.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale s'est rangée à la position du Sénat tant à l'article 4 du projet de loi qu'au présent article.

Néanmoins, sur la proposition de M. Arnaud Cazin d'Honincthun, l'Assemblée nationale a souhaité utiliser l'article 6 bis pour modifier sur un autre aspect l'article 25 de l'ordonnance, afin de protéger contre une mesure d'expulsion l'étranger résidant habituellement en France atteint d'une pathologie grave nécessitant la poursuite d'un traitement médical dont l'interruption pourrait entraîner des conséquences d'une exceptionnelle gravité.

L'Assemblée nationale a néanmoins fait réserve du cas où cet étranger pourrait effectivement poursuivre un traitement approprié dans le pays de renvoi.

Lors de la première lecture du projet de loi devant le Sénat, votre rapporteur avait rappelé que, dans son avis rendu le 22 août 1996, le Conseil d'Etat avait indiqué que l'administration ne pouvait refuser le séjour et, par voie de conséquence, procéder à l'éloignement de l'intéressé lorsque sa décision pourrait avoir des conséquences d'une gravité exceptionnelle sur la situation de celui-ci. Tel est notamment le cas lorsque l'état de santé de la personne est sérieusement en cause.

Le ministre de l'Intérieur avait pour sa part indiqué devant le Sénat que les étrangers en situation irrégulière souffrant de pathologies graves, lorsque le traitement n'est pas assuré dans leur pays, pouvaient obtenir une autorisation provisoire de séjour. Il avait par ailleurs rappelé que, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat et à l'avis rendu le 22 août dernier par la Haute instance, le renvoi des étrangers atteints de maladies graves dans des pays dépourvus de structures médicales était impossible.

Considérant que ces solutions étaient suffisantes pour préserver les droits fondamentaux de la personne, s'agissant des malades gravement atteints, le Sénat avait choisi de ne pas les codifier.

Cependant, l'Assemblée nationale -avec l'accord du Gouvernement- a jugé préférable d'inscrire dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 la protection de ces étrangers contre une mesure d'expulsion.

Votre commission des Lois -poursuivant sur le fond le même objectif, à savoir éviter toute mesure d'éloignement d'un étranger résidant habituellement en France atteint d'une pathologie grave et ne pouvant recevoir les soins adaptés dans le pays de renvoi-, vous propose d'accepter cette adjonction.

Elle vous propose, en conséquence, d'adopter conforme l'article 6 bis.

Article 8
(article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945)
Modification du déroulement de la rétention administrative

Après la première lecture dans chaque assemblée, cet article, en dehors d'aménagements de pure forme, faisait l'objet d'un accord pour ses paragraphes relatifs à la répétition de la rétention basée sur une même décision d'éloignement (1°) et à la prolongation de 24 à 48 heures du délai de rétention préalable à la présentation au juge civil, avec réduction de six à cinq jours de la prolongation que celui-ci peut prononcer (2°). Il en était de même sur le principe du maintien à la disposition de la justice en attendant la tenue de l'audience (3°).

Lors de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale, celle-ci a également accepté la suppression du paragraphe 5° qu'elle avait ajouté en première lecture et dont le Sénat avait considéré qu'il était satisfait par l'article 40 du code de procédure pénale.

Reste donc à examiner la modification qu'elle a apportée au 4° de l'article 8.

Ce paragraphe ouvre au procureur la faculté de demander au premier président de la cour d'appel, ou à son délégué, de déclarer suspensif l'appel formé contre la décision du juge civil saisi d'une demande de prolongation de la rétention administrative (au terme des premières 48 heures ou des premiers 7 jours). Dans l'intervalle, l'intéressé est maintenu à la disposition de la justice jusqu'à ce que le premier président se prononce sur l'effet suspensif puis, s'il l'admet, sur le fond de l'appel.

En première lecture, l'Assemblée nationale avait modifié la rédaction de cette disposition principalement pour préciser que l'appel, lorsqu'il est accompagné d'une demande d'effet suspensif, doit être formé dans les quatre heures.

Le Sénat avait limité la procédure d'appel suspensif au cas où l'intéressé ne dispose pas de garanties de représentation, indiquant ainsi que cette procédure ne doit jouer que lorsque, le juge ayant refusé la prolongation de la rétention, il est à craindre que l'intéressé remis immédiatement en liberté ne comparaisse pas en appel. La Haute assemblée avait en outre préféré, comme le faisait le texte initial du projet de loi, prévoir que l'effet suspensif doit être demandé immédiatement.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a conservé la motivation par l'absence de garanties de représentation. En revanche, contre l'avis du Gouvernement, elle a préféré rétablir le délai de quatre heures.

Il apparaît préférable à votre commission d'imposer que le procureur qui souhaite initier un effet suspensif de l'appel, procédure quelque peu exceptionnelle, le fasse immédiatement après que le juge de première instance a statué.

On a objecté que la matière relevant du juge civil, le procureur ne serait pas nécessairement présent à l'audience et aurait besoin de temps pour prendre connaissance du dossier.

Il n'est pas inutile de rappeler que l'article 35 bis de l'ordonnance prévoit l'information immédiate du procureur lors du placement en rétention, que les audiences dites du " 35 bis " ne sont pas généralement mêlées au contentieux civil habituel, qu'à Paris notamment un vice-président est chargé de les coordonner et que la mise en oeuvre d'un appel suspensif justifie que les procureurs, dûment informés des dossiers susceptibles d'y être présentés et envisageant de demander ce maintien exceptionnel à la disposition de la justice, se mettent en situation d'agir immédiatement, par exemple en assistant à l'audience où se décide le maintien d'un étranger en rétention administrative.

Ceci est d'autant plus nécessaire que dans le cas contraire, il faudrait maintenir à la disposition de la justice, jusqu'à l'expiration du délai de quatre heures, l'ensemble des étrangers présentés au juge dont la prolongation de la rétention n'aurait pas été acceptée - donc y compris ceux pour lesquels l'effet suspensif ne serait pas demandé, voire l'appel ne serait pas formé.

Votre commission vous propose donc un amendement tendant à exiger que le procureur demande immédiatement que l'appel ait un effet suspensif. C'est-à-dire sans attendre en tout état de cause le délai d'appel de 24 heures ni même les quatre heures envisagées par la rédaction de l'Assemblée nationale.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS DIVERSES

Article 10
(article 78-2-1 nouveau du code de procédure pénale)
Visites et contrôles d'identité dans les lieux professionnels
dans le cadre de la lutte contre le travail illégal

Sur cet article qui crée dans le code de procédure pénale un article 78-2-1 pour permettre l'accès dans les lieux professionnels, à l'exclusion des domiciles, des officiers de police judiciaire et des agents de police judiciaire afin d'y contrôler au travers des registres et des vérifications d'identité la régularité des emplois, l'Assemblée nationale avait voté en première lecture un amendement qui l'étendait aux " locaux principalement à usage professionnel ".

Le Sénat ayant supprimé cette extension, en deuxième lecture, l'Assemblée nationale a admis qu'elle " s'exposait au risque de censure du Conseil constitutionnel " et ne l'a pas rétablie.

En revanche, elle a, sur amendement de M. Julien Dray et des membres du groupe socialiste, prévu qu'un procès-verbal de ces visites soit remis à l'intéressé.

Votre commission vous propose d'adopter conforme l'article 10.




1 Rapport Sénat n° 200 (1996-1997) - p. 12.

2 Rapport AN n° 3377 (10è législ.) p. 21.

3 Fichier automatisé d'empreintes digitales, dit de l'identité judiciaire.



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