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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des Lois est appelée à vous présenter ses conclusions sur deux propositions de loi (n° 240, 1994-1995 ; n° 259, 1994-1995) présentées par nos collègues MM. Louis Souvet et Philippe Marini.

La proposition de loi n° 240 de M. Louis Souvet vise à clarifier les conditions d'accueil des gens du voyage sur le territoire des communes de plus de 5 000 habitants.

La proposition de loi n° 259 de M. Philippe Marini tend à permettre au maire d'interdire le stationnement d'une durée excédant vingt-quatre heures en-dehors des aires publiques d'accueil.

Par leur objet, ces propositions de loi témoignent des difficultés croissantes auxquelles les communes sont confrontées pour régler de manière satisfaisante le stationnement sur leur territoire des divers véhicules utilisés par les gens du voyage.

Celles d'entre elles qui ont réalisé d'importants efforts pour aménager des aires d'accueil peuvent légitimement déplorer que ces efforts ne permettent pas de mettre un terme au stationnement " sauvage ". A l'inverse, les gens du voyage, dont les comportements à l'égard du voyage sont très diversifiés, ont, dans certains cas, le sentiment que les aires d'accueil ne sont pas bien adaptées à leurs véritables besoins.

Il en résulte trop souvent une confrontation des points de vue entre la population locale et les gens du voyage, préjudiciable à la paix publique.

Or, le droit positif n'apporte pas de réponses suffisantes aux difficultés rencontrées par les communes.

D'une part, telle qu'elle résulte de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, la législation en vigueur apparaît circonstancielle et en partie inadaptée notamment parce qu'elle traite la question de l'accueil des gens du voyage de façon homogène, alors que les situations sont très hétérogènes et parce qu'elle prévoit un seuil de population pour la réalisation d'aires d'accueil qui ne paraît pas correspondre aux réalités locales.

D'autre part, si des sanctions -fixées pour l'essentiel par la voie réglementaire- du stationnement illicite existent, elle ne paraissent pas suffisamment dissuasives. Quant aux procédures juridictionnelle utilisables pour faire cesser l'occupation illicite d'un terrain communal ou privé, leur utilisation peut apparaître aux élus locaux assez complexe au regard de l'urgence d'un règlement des difficultés rencontrées.

Consciente de la nécessité d'apporter un remède à ces difficultés, votre commission des Lois -après que votre rapporteur eut procédé à une très large consultation en particulier des élus locaux qui y sont directement confrontés et des représentants des gens du voyage- a examiné ces propositions de loi, animée par une double préoccupation.

En premier lieu, il s'agit de définir un équilibre satisfaisant entre le droit légitime des gens du voyage à pouvoir stationner, dans des conditions régulières, sur le territoire des communes qu'ils traversent et la volonté tout aussi légitime des élus locaux de préserver la tranquillité publique en disposant des moyens d'éviter que le stationnement illicite n'aboutisse à des confrontations dangereuses avec la population locale.

En second lieu, il est indispensable de rompre l'isolement dans lequel se trouvent trop souvent les communes concernées par le stationnement des gens du voyage, alors même que cette question devrait appeler naturellement la mise en oeuvre de solidarités au niveau intercommunal et départemental mais aussi national, voire européen, en particulier pour les grandes migrations traditionnelles.

Inspiré par cette double préoccupation, le présent rapport, après avoir situé la nature des problèmes posés par le stationnement des gens du voyage et décrit le cadre législatif en vigueur, vous présentera le contenu des propositions de loi et les conclusions auxquelles votre commission des Lois vous demandera de souscrire.

Il convient enfin de souligner que d'autres questions concernant les gens du voyage -notamment les titres de circulation, la scolarisation des enfants ou encore les problèmes de logement- appellent également une réflexion qui n'entre pas néanmoins dans le cadre du présent rapport consacré exclusivement aux problèmes du stationnement, conformément à l'objet même des propositions de loi qui vous sont soumises.

I. LE PROBLÈME PERSISTANT DU STATIONNEMENT DES GENS DU VOYAGE DANS UN TROP GRAND NOMBRE DE COMMUNES MET EN ÉVIDENCE LES INSUFFISANCES DU DISPOSITIF EN VIGUEUR

A. LE STATIONNEMENT DES GENS DU VOYAGE : UN PROBLÈME PERSISTANT DANS UN TROP GRAND NOMBRE DE COMMUNES

1. Une population diverse

a) Le nombre

Le dénombrement des gens du voyage constitue une entreprise difficile : d'une part, la très grande diversité de cette population rend délicate toute classification; d'autre part, il n'existe pas de terme permettant de définir de manière indiscutable des catégories de personnes pouvant être regardées comme des itinérants. Ainsi, le terme " nomade " utilisé par la loi du 16 juillet 1912 a disparu de la législation avec la loi du 3 janvier 1969.

Des indications ressortent néanmoins des statistiques officielles, malheureusement assez anciennes, notamment le recensement spécial réalisé en septembre 1960 et en mars 1961 et diverses enquêtes périodiques effectuées par le ministère de l'intérieur.

Le recensement de 1960-1961, qui avait pour objet de faire constater le nombre de gens du voyage itinérants aux fins d'évaluer les équipements nécessaires à leur accueil sur des terrains de stationnement, avait permis de dénombrer sur l'ensemble du territoire, à l'exception d'un département, 79 452 personnes pouvant elles-mêmes -votre rapporteur y reviendra- être classées en plusieurs catégories selon leur comportement au regard du voyage.

Les enquêtes réalisées par la suite par le ministère de l'intérieur ont permis de recenser le nombre de possesseurs d'un document administratif institué par la loi du 3 janvier 1969.

Si les personnes recensées comme étant titulaires de l'un de ces documents administratifs ne sont pas toutes des gens du voyage, néanmoins, par extrapolation, le nombre de ces derniers a pu être évalué à 140 000 personnes en 1989.

Il convient, en outre, de prendre en compte les personnes qui ne sont pas titulaires d'un titre de circulation.

Au total, le nombre de 220 à 250 000 personnes paraît rendre compte de la situation actuelle.

b) Origine et caractéristiques

Sur le fondement de leur origine, plusieurs groupes de gens du voyage peuvent être distingués.

Les tziganes sont originaires du nord-ouest de l'Inde, région qu'ils auraient quittée, autour de l'an mil sans doute sous la pression d'envahisseurs musulmans. Ils auraient atteint l'Europe occidentale au XVe siècle.

Au XIXe siècle, une deuxième migration de tziganes est liée à la suppression de l'esclavage dans les principautés roumaines de Modalvie et de Valachnie (1856) qui poussent plusieurs milliers de Roms aux quatre coins de la Terre. Cette migration est concomitante au redéploiement des tziganes d'Europe occidentale, notamment les Manouches et Yéniches qui quittent l'Alsace-Lorraine à partir de 1850, puis en 1871.

A partir de 1960, une troisième migration concerne à nouveau des Tziganes originaires de l'Europe de l'Est, par vagues successives. Une première est le fait de tziganes yougoslaves qui cherchent à s'insérer comme travailleurs immigrés dans des pays plus industrialisés. D'autres vagues, essentiellement yougoslaves, se concrétisent souvent par le développement d'une économie de cueillette. A la fin de la décennie quatre-vingt, de nouvelles vagues poussées par les difficultés économiques croissantes des pays de l'ancien bloc soviétique concernent surtout des ressortissants roumains.

Parmi les communautés tziganes, trois groupes principaux peuvent être identifiés :

- Les Manouches (de l'indien " Manusch " qui signifie homme) ou Sinti qui se trouvent essentiellement en Belgique, en France (dans le nord et l'ouest, essentiellement des marchands), en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Luxembourg ;

- Les Gitans qui sont surtout localisés en Espagne (Andalousie et Catalogne), en France (Provence, Languedoc-Roussillon), au Portugal et en Italie ;

- les Roms (mot qui signifie homme en Romani, langue dérivée du sanscrit), dernier groupe arrivé en Europe occidentale, qui sont répartis dans presque tous les pays européens mais surtout en Europe de l'Est. Ils sont les plus concernés par les problèmes de migration Est-Ouest, provoqués par les bouleversements politiques et économiques de l'Europe de l'Est.

Les Yeniches sont d'origine germanique et ont depuis plusieurs générations adopté le mode de vie et les coutumes des Tziganes.

Enfin, dans une dernière catégorie, peuvent être rangés des individus isolés ou membres de multiples groupes, qui vivent en habitat mobile.

La population des gens du voyage revêt certaines caractéristiques qui en font sa spécificité : une organisation structurée autour du nomadisme, le respect des traditions, l'usage d'une langue à caractère essentiellement oral et elle-même fractionnée en de nombreux dialectes, une solidarité familiale affirmée, une tradition d'activités indépendantes et polyvalentes.

C'est une population où la proportion de jeunes de moins de 16 ans est plus forte que la moyenne nationale et où, à l'inverse, la proportion de personnes âgées de plus de 65 ans est inférieure à la moyenne nationale. En outre, le respect de l'obligation scolaire est bien moins assuré chez les gens du voyage que dans les autres catégories de la population.

En dépit de leurs caractéristiques communes, les gens du voyage n'en demeurent pas moins marqués par une grande diversité des modes de vie, d'activités professionnelles et d'habitat. Cette même diversité peut être observée à l'égard du voyage.

Les structures familiales ont par ailleurs évolué, sous l'effet notamment du contexte économique qui a également remis en cause les métiers traditionnels. Les élus locaux se plaignent, souvent à bon droit, de ne pas disposer d'interlocuteurs représentatifs avec lesquels examiner les conditions de règlement des difficultés rencontrées.

Afin de favoriser la concertation entre les pouvoirs publics et les gens du voyage, un décret du 24 mars 1992 a créé une commission nationale consultative des gens du voyage qui est présidée par le Premier Ministre.

c) Le statut

La définition d'un statut particulier pour les non sédentaires a résulté en premier lieu de la loi du 16 juillet 1912 qui, d'une part, obligeait les commerçants ambulants à déclarer leur activité à la préfecture (article premier) et, d'autre part, astreignait les forains à détenir un carnet d'identité (article 2).

Quant aux nomades, ils étaient définis de manière négative comme les individus qui " quelle que soit leur nationalité, circulent en France sans domicile fixe et ne sont ni commerçants ambulants, ni forains, même s'ils ont des ressources ou prétendent exercer une profession " (article 3).

Ils devaient pour se déplacer être titulaires d'un carnet anthropométrique individuel visé dans chaque commune où ils s'arrêtaient.

Le régime juridique actuellement en vigueur pour la circulation des gens du voyage résulte de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 qui distingue trois catégories.

1.- Les commerçants ambulants

Cette première catégorie est elle-même scindée en deux selon que les commerçants ambulants possèdent ou non un domicile fixe.

Pour ceux qui ont leur domicile en France ou une résidence fixe depuis plus de six mois, l'exercice d'une activité ambulante hors du territoire de la commune où est située leur habitation est subordonné à une déclaration, qui doit être renouvelée périodiquement, auprès des autorités administratives (article premier). La même déclaration est exigée de tout ressortissant d'un des Etats membres de l'Union européenne qui justifie d'un domicile ou d'une résidence fixe depuis plus de six mois dans un Etat membre de l'Union européenne autre que la France. Lorsque le déclarant n'est pas ressortissant d'un des Etats membres de la communauté européenne ou d'un autre Etat partie à l'Espace économique européen, il doit justifier d'une résidence régulière en France depuis cinq ans au moins.

Pour ceux qui n'ont ni domicile ni résidence fixes depuis plus de six mois dans un Etat membre de l'Union européenne, ils ne peuvent exercer une activité ambulante sur le territoire national que s'ils sont ressortissants de l'un de ces Etats. Ils doivent être munis d'un livret spécial de circulation.

2.- Les " caravaniers "

Dans une deuxième catégorie, sont visés les " caravaniers ", c'est-à-dire ceux qui ne pratiquent pas d'activité ambulante, qui sont dépourvus de domicile ou résidence fixes depuis plus de six mois et qui logent, de façon permanente, dans un véhicule, une remorque ou un abri mobile.

Lorsque ces personnes justifient de ressources régulières leur assurant des conditions normales d'existence, notamment par l'exercice d'une activité salariée, il leur est remis un livret de circulation qui doit être visé à des intervalles qui ne peuvent être inférieurs à trois mois, par l'autorité administrative.

3.- Les nomades au sens du statut de 1912

Enfin, une troisième catégorie correspond aux nomades tels que les entendait le statut de 1912, c'est-à-dire ceux qui sont réputés ne disposer que de ressources aléatoires. Ils doivent être munis d'un carnet de circulation qui doit être visé tous les trois mois -de quantième en quantième- par l'autorité administrative. S'ils circulent sans avoir obtenu un tel carnet, ils sont passibles d'un emprisonnement de trois mois à un an.

Comme l'ont mis en évidence les auditions auxquelles votre rapporteur a procédé, ce régime des titres de circulation a vieilli et paraît désormais à la fois inutilement complexe et mal adapté à la situation des gens du voyage.

4.- La commune de rattachement

L'article 7 de la loi du 3 janvier 1969 fait, par ailleurs, obligation à tout titulaire d'un titre de circulation de choisir une commune de rattachement. Cette disposition s'est substituée à l'article 103 du code civil -restée sans application pratique- qui faisait obligation aux forains et nomades de choisir un domicile dans l'une des communes du territoire où ils circulaient.

Le rattachement est prononcé par le préfet ou le sous-préfet, après avis motivé du maire. Il produit ses effets pendant une durée minimale de deux ans.

L'article 8 de la loi du 3 janvier 1969 fixe néanmoins une limite de 3 % de la population municipale -telle qu'elle a été dénombrée au dernier recensement- que ne doit pas dépasser le nombre de personnes détentrices d'un titre de circulation sans domicile ni résidence fixes, rattachées à une commune. Lorsque ce pourcentage est atteint, le préfet ou le sous-préfet doit inciter le déclarant à choisir une autre commune de rattachement. Des dérogations à cette règle sont néanmoins admises en vue d'assurer l'unité des familles.

Les effets du rattachement à une commune sont énumérés par l'article 10 de la loi de 1969. Ce sont -en tout ou en partie- ceux attachés au domicile, à la résidence ou au lieu de travail (en ce qui concerne : la célébration du mariage ; l'inscription sur les listes électorales après trois ans de rattachement ininterrompu à la même commune ; l'accomplissement des obligations fiscales et de sécurité sociale ; l'obligation du service national).

Le rattachement à une commune ne vaut néanmoins pas domicile fixe et déterminé. En outre, il ne saurait entraîner un transfert de charges de l'Etat sur les collectivités locales, notamment en ce qui concerne les frais d'aide sociale.

2. Des comportements variables à l'égard du voyage qui rendent plus difficile une évaluation des besoins de stationnement

a) Essai de classification des gens du voyage

Le voyage est étroitement lié à l'économie nomade. Le rythme et l'importance des déplacements dépend souvent des activités économiques exercées. Celles-ci obéissent à des spécificités réelles même si certaines d'entre elles ont aujourd'hui disparu (affûtage d'outils, fabrication de parapluies, d'objets en bois...). Des activités traditionnelles, comme la récupération des métaux, le commerce de chevaux, le cirque, la vente ambulante (fruits, légumes, tapis, brocante, vêtements), les travaux agricoles, sont souvent exercées par les Tziganes.

Néanmoins, ces activités, sous l'effet de l'évolution économique et sociale -notamment l'exode rural qui supprime une clientèle traditionnelle- apparaissent plus vulnérables.

En outre, les comportements à l'égard du voyage ne sont pas homogènes, ce qui n'est pas sans influence sur la façon dont le problème du stationnement doit être appréhendé.

Le recensement de 1960-1961 distinguaient ainsi trois catégories :

- les itinérants, catégorie correspondant à ceux qui se déplacent de façon permanente, qui étaient évalués à 26 628 personnes ;

- les semi-sédentaires, constitués de ceux qui se déplacent une partie de l'année et sont stabilisés le reste de l'année sur un même site, estimés à 21 690 personnes ;

- les sédentaires, fixés localement et ayant en principe cessé de voyager, au nombre de 31 134 personnes.

Les données statistiques généralement retenues pour ces trois catégories sont désormais les suivantes :

- environ 70 000 itinérants ;

- environ 70 000 semi-sédentaires ;

- environ 110 000 sédentaires.

b) Les différents types de parcours: le problème des grandes migrations

A la classification ainsi retenue correspondent des pratiques de voyage extrêmement diverses.

Ainsi des exemples tirés du rapport de recherche de M. Alain Reyniers sur " le stationnement des populations nomades en France " permettent de dégager plusieurs types de parcours ayant chacun leurs caractéristiques propres.

1.- Le parcours international

Le parcours international est le fait d'une famille élargie comportant rarement moins de quinze caravanes, ce nombre pouvant avoisiner la quarantaine, et caractérisée par une flexibilité économique importante. L'itinéraire n'est pas vraiment fixé à l'avance mais les grandes villes sont privilégiées.

Ces familles font soit du stationnement " sauvage ", fortes de leur nombre, soit des haltes sur des terrains organisés. Certains membres de ces familles ont acquis des terrains avec ou sans pavillon. Ils n'y séjournent que de façon épisodique.

2.- Le parcours régional

Le parcours régional est le fait d'une famille localisée six mois de l'année dans une même commune, sur un terrain privé familial, avec une dizaine de caravanes. Marchands forains, ils se déplacent périodiquement dans des départements voisins ou dans des départements situés plus au nord où ils reconstituent leurs stocks de marchandises (textile) auprès des grossistes locaux.

Ces familles traversent, dans certains cas, des départements dépourvus de terrains équipés. Dans d'autres cas, elles préfèrent stationner en-dehors des terrains prévus à cet effet, la présence de personnes quasi-sédentarisées sur ces terrains pouvant en outre limiter les places disponibles.

3.- Le parcours local

Un troisième cas de figure correspond au parcours local avec une grande amplitude saisonnière. Il associe l'exercice d'une activité principale (la vannerie) avec des activités saisonnières telles que les cueillettes ou les vendanges. Le stationnement s'effectue en hiver sur un terrain privé appartenant à la famille de gens du voyage ou sur d'autres terrains du canton où séjournent des itinérants de passage. A la bonne saison, le voyage s'étend au département et aux départements limitrophes. Les endroits verdoyants, discrets et non organisés sont privilégiés pour le stationnement.

4.- Les grands pèlerinages

Les grands pèlerinages entraînent des déplacements d'une ampleur particulière qui soulèvent des problèmes spécifiques en matière de stationnement.

Les pèlerinages constituent l'aspect le plus visible de l'activité religieuse des gens du voyage. Ils sont souvent très fréquentés.

Le pèlerinage de Lourdes, entre le 31 août et le 3 septembre, regroupe différentes ethnies (Manouches, Roms, Sinti, Gitans) de rite catholique, ce qui attire près de 500 caravanes et 3.000 Tsiganes stationnés sur des parkings.

Le pèlerinage des Saintes-Maries de la Mer, du 24 au 26 mai, rassemble près de 15.000 tziganes.

Les Tsiganes évangélistes, de confession protestante, pour leur part, se réunissent en conventions qui peuvent concerner jusqu'à 30.000 fidèles et 400 prédicateurs.

D'autres grands lieux de pèlerinages existent également en Europe : Rome, Séville, Saragosse, Fatima au Portugal, Altenberg près de Cologne.

Enfin, une dernière situation est celle d'une quasi-sédentarisation, qui s'explique par différents facteurs, notamment les problèmes de santé, la faiblesse des revenus, le mauvais état du véhicule, le coût du voyage.

Au-delà de ces distinctions qui concernent les pratiques de voyage, le choix des sites de stationnement peut être motivé par des considérations très diverses : l'exercice des métiers, l'accomplissement de certaines démarches, la survenance d'un événement familial, les relations sociales.

Les saisons jouent également un rôle dans ce choix : de l'automne au printemps, les concentrations sont plus fortes dans les zones urbaines ; durant les autres saisons, les gens du voyage sont plus dispersés sur l'ensemble du territoire.

c) Des difficultés réelles pour prendre en compte les besoins de stationnement

Cette diversité de situations et de comportements par rapport au voyage explique en grande partie les problèmes de stationnement.

D'une part, beaucoup de groupes -sous l'effet du décalage croissant entre leurs pratiques traditionnelles et l'évolution du tissu économique et social- perdent leur mobilité et évoluent vers une semi-sédentarisation, souvent imposée par la dégradation de leur situation économique.

D'autre part, certains groupes auxquels l'activité économique assure une réelle autonomie, privilégie pendant l'automne et l'hiver la présence sur un terrain familial privé et choisissent pour leurs itinérances de la belle saison des stationnements de courte à moyenne durée (deux à trois semaines) sur des lieux leur assurant l'hygiène, le confort et la sécurité.

Par ailleurs, la tendance à une concentration plus forte dans les zones urbanisées en période hivernale se heurte à la raréfaction des terrains disponibles face à l'urbanisation accrue.

Enfin, les grands pèlerinages soulèvent à l'évidence des problèmes spécifiques de stationnement d'une ampleur sans comparaison possible avec les autres déplacements limités à quelques caravanes.

Selon l'estimation faite par M. Arsène Delamon dans son rapport de mission remis au Premier ministre en 1990, 5.000 emplacements, dont 3.200 aménagés entre 1981 et 1989, existaient pour l'accueil de 25.000 caravanes. Le rapport soulignait la nécessité de réaliser des équipements plus nombreux.

3. Un problème partagé par les Etats de l'Union européenne

a) Evaluation des besoins de stationnement

Pour des motifs déjà indiqués par votre rapporteur qui tiennent à la diversité de la population concernée (sédentaires, semi-sédentaires, grands itinérants), une évaluation précise du nombre de gens du voyage est difficile.

Une distinction doit, par ailleurs, être opérée entre des populations appartenant à un groupe ethnique défini -tels que les tziganes- et les populations autochtones devenues nomades à une époque ou à une autre de leur histoire, tels que les Yenish en Alsace ou les " Tinkers " irlandais.

Pour s'en tenir aux seuls tziganes, ceux d'entre eux installés en Europe- dont un certain nombre ne sont plus des voyageurs- pourraient s'établir entre six et huit millions de personnes.

Dans son nouveau rapport de mission sur la situation des gens du voyage en Europe, réalisé en 1992, le préfet Arsène Delamon a estimé le nombre de gens du voyage itinérants ayant un " polygone " de vie sur une partie importante de la superficie d'un ou plusieurs Etats membres de l'Union européenne au sixième de la population concernée, soit environ 200 000 personnes, dont près de 85 000 se déplaçant en France.

Cinq Etats membres seraient les plus concernés par ces déplacements : la France, l'Allemagne, l'Italie, la Belgique et le Royaume-Uni.

Enfin, les effets de nouveaux flux migratoires provoqués par la fin de l'affrontement idéologique entre l'Est et l'Ouest et par la situation politique et sociale de certains pays de l'Est européen doivent être pris en compte. Le rapport Delamon faisait ainsi état d'estimations chiffrant entre 3,5 et 8 millions le nombre de citoyens de l'Europe centrale et orientale (pas seulement des Tziganes) susceptibles d'émigrer en direction de l'Union européenne et de l'Amérique du Nord. Il notait en particulier le souhait des Tziganes de Roumanie et de Yougoslavie de s'établir en Allemagne, en Italie, en France ou en Espagne.

b) Les réponses des Etats de l'Union européenne

Dans son rapport de mission -qui, il faut le rappeler date de 1992- M. Arsène Delamon a présenté un panorama très complet de la situation des gens du voyage dans les Etats de l'Europe des Douze, en soulignant leur hétérogénéité.

Pour s'en tenir au seul problème du stationnement qui ne constitue que l'un des aspects des questions abordées par le rapport, on relève qu'en 1992 en Allemagne, la grande majorité des gens du voyage étaient sédentaires. Ils étaient souvent localisés sur des terrains de stationnement aux environs des grandes villes, dans des agglomérations séparées composées d'habitations provisoires ou, dans quelques grandes villes, dans des immeubles modernes.

En Belgique, l'Etat a progressivement unifié les pratiques dans un domaine considéré comme étant d'intérêt local. Quatre catégories de terrains de stationnement pouvaient être distingués dans l'étude réalisée en 1992 : les terrains privés qui étaient loués ou acquis par les gens du voyage, les terrains tolérés qui étaient disséminés sur le territoire, sans équipements particuliers, et utilisés en principe pour des séjours de courte durée afin de résoudre les problèmes que pose l'importante concentration de caravanes en des lieux ne pouvant les accueillir ; les terrains désignés mais non aménagés qui constituaient des affectations temporaires destinées à pallier les insuffisances en terrains équipés ; les terrains désignés par les communes et aménagés, eux-mêmes divisés entre des terrains de séjour généralement destinés à des voyageurs séjournant habituellement dans les communes et qui y étaient rattachés et des terrains de passage, peu nombreux, utilisés quasi-exclusivement pour le transit.

On notera que la réglementation du stationnement des caravanes des gens du voyage constituait une compétence du conseil communal. En l'absence de réglementation, il incombait au bourgmestre de prendre, dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire de police, toute mesure individuelle afin d'assurer la tranquillité et la sûreté dans les rues. En outre, par extension des dispositions du code de la route qui interdisaient le stationnement de véhicules ou remorques pendant plus de 24 heures, le stationnement des caravanes sur le domaine public n'était pas admis au-delà de cette durée.

Aux Pays-Bas, l'accueil des gens du voyage a été décentralisé à partir de 1973 : la charge de l'accueil a été transférée aux provinces et communes qui ont la responsabilité de l'aménagement et de la gestion d'un ou plusieurs petits centres, d'une capacité limitée à quinze emplacements, situés à une distance déterminée de l'agglomération. La province a été chargée d'assurer la coordination de ces aménagements.

En Espagne, la grande majorité des gitans est sédentarisée depuis la fin du XVIIIè siècle. Les problèmes rencontrés portent donc essentiellement sur le logement. Il en est de même au Portugal, la majorité des Tziganes limitant leurs déplacements à l'époque des foires du printemps à l'été. De même au Danemark, la population nomade est désormais sédentarisée, la politique menée par les pouvoirs publics ayant tendu à la suppression des aires d'accueil et au relogement en habitation. En Grèce, la sédentarisation a concerné le plus grand nombre des Tziganes. Néanmoins, un nombre important qui restent semi-sédentaires ou itinérants vivent dans des baraques pour les premiers et sous des tentes pour les seconds. En Irlande, plus de 50 % des voyageurs sont désormais sédentarisés et ont une résidence permanente.

En Italie, les familles nomades partagent leur année en deux parties : l'une consacrée au voyage, l'autre à une halte prolongée dans un lieu donné.

Les problèmes de stationnement -tels qu'en rendait compte le rapport de M. Delamon en 1992- demeuraient une compétence décentralisée, l'Etat se bornant à donner des orientations aux autorités locales, notamment aux maires.

Le code de la route donnait, par ailleurs, délégation aux maires pour réserver sur le domaine public des espaces spéciaux pour la halte de véhicules déterminés quand cela est nécessaire pour des motifs d'intérêt public. En outre, la loi donnait délégation aux maires pour établir la liste des terrains communaux disponibles pour l'installation des cirques, des activités de spectacle ambulant et des parcs d'attraction.

Les lois régionales prises, depuis 1984, sans contraindre les communes à créer des terrains de stationnement, ont cherché à établir des critères d'aménagement d'aires publiques et des participations financières de la région.

Au Royaume-Uni, 50 % des voyageurs et tziganes sont sédentaires, ce pourcentage pouvant néanmoins fortement varier en fonction des groupes considérés (romanichels, voyageurs écossais ou irlandais, kalé du Pays de Galles, groupes divers).

La loi du 28 juillet 1968 a fait obligation aux 28 conseils de comtés, aux 32 arrondissements de Londres et aux 36 districts de région d'aménager des aires de stationnement pour les nomades vivant dans les communes. L'obligation portait sur la création de terrains de quinze caravanes au plus.

Une loi de 1980 sur l'aménagement du territoire a cherché à clarifier et préciser le dispositif, en supprimant notamment les exemptions prévues en 1968 pour les zones urbaines. Néanmoins, la très grande majorité des terrains permanents ayant un usage résidentiel, ils étaient, selon l'étude de 1992, souvent délaissés par les gens du voyage au profit de terrains privés de transit sommairement équipés. En outre, certaines caractéristiques des déplacements méritent d'être soulignées : les trois quarts des Tziganes anglais s'efforcent de rester près des zones urbaines pendant toute l'année ou les trois quarts de celle-ci, ne voyageant que pendant les mois d'été ; 15 % restent pendant toute l'année dans des zones urbaines limitrophes, 10 % sont des grands itinérants qui exercent pour la plupart des emplois procurant des hauts revenus.

c) Les travaux de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe

Il convient d'abord de relever que de nombreux gens du voyage ont acquis la nationalité du pays dans lequel ils séjournent ou d'un autre pays limitrophe. Cette situation -très généralisée en Europe occidentale- a néanmoins été sensiblement modifiée par les évolutions des pays d'Europe de l'Est, un pourcentage important des Tziganes et gens du voyage émigrés récemment de ces pays ayant soit la nationalité du pays d'immigration, soit le statut d'apatride, soit aucun document administratif.

Différentes réflexions ont été menées dans le cadre du Parlement européen et du Conseil de l'Europe sur les problèmes intéressant les gens du voyage, le stationnement n'étant que l'un des aspects examinés.

Ces réflexions ont notamment tendu à inviter les gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe à mettre un nombre suffisant de terrains à la disposition des familles d'itinérants pour l'installation de leurs caravanes (recommandation de l'Assemblée consultative du 30 septembre 1969 ; résolution du comité des ministres du 22 mai 1975).

En outre, la constatation que certains Etats et certaines collectivités étaient plus concernées que d'autres a conduit à préconiser une coopération étroite entre les municipalités pour créer les infrastructures nécessaires et une péréquation des charges financières par les instances régionales, nationales et européennes.

Dans une résolution du 24 mai 1984, le Parlement européen a ainsi chargé la commission d'élaborer des programmes, subventionnés sur crédits communautaires, notamment, en provoquant une intervention adéquate du fonds social européen en vue de l'aménagement de terrains destinés aux populations non sédentaires.

Il faut, par ailleurs, prendre en compte les conséquences de la mise en oeuvre de l'Accord de Schengen et de sa convention d'application. La suppression des contrôles aux frontières intérieures facilitera les déplacements des gens de voyage, sans les dispenser d'avoir à justifier, le cas échéant, de leur qualité de national de l'un des Etats signataires. La situation pourra s'avérer plus délicate pour ceux d'entre eux qui ne seraient pas en possession de documents d'identité valables.

Enfin, le Traité d'Union Européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992, peut avoir des effets sur les actions menées en matière d'éducation, de formation professionnelle et de santé en direction des gens de voyage même si, conformément au principe de subsidiarité, la responsabilité dans ces domaines relève des Etats membres, l'Union Européenne ne pouvant intervenir qu'à titre complémentaire.



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