II. L'INADÉQUATION DU CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE
A. LES DIFFICULTÉS D'APPLICATION DE LA LOI DU 31 MAI 1990
1. Une réglementation circonstancielle
a) Le contenu du dispositif
Les conditions d'accueil spécifiques des gens du voyage sont régies par les dispositions de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 , adoptée en lecture définitive par la seule Assemblée nationale.
L'article 28 de cette loi -issu des travaux de l'Assemblée nationale- prévoit, pour la détermination de ces conditions d'accueil, l'élaboration d'un schéma départemental qui concerne à la fois le passage et le séjour, les conditions de scolarisation des enfants et celles d'exercice d'activités économiques par ces populations.
En outre, une obligation particulière est faite aux communes de plus de 5 000 habitants qui doivent prévoir les conditions de passage et de séjour des gens du voyage sur leur territoire, par la réservation de terrains aménagés à cet effet.
Sous la condition de la réalisation de ces aires, le stationnement des gens du voyage peut être interdit sur le reste du territoire communal.
b) Les limites du dispositif
Ainsi conçu, ce dispositif est apparu circonstanciel et en partie inadapté , comme le Sénat l'avait observé lors de l'examen de la loi du 31 mai 1990.
D'une part, il a procédé d'une volonté de régler précipitamment le problème de l'accueil des gens du voyage, alors même que devait être rendu public le rapport de mission confié au préfet Arsène Delamon.
D'autre part, il n'a pas constitué un progrès par rapport aux solutions en vigueur. Une circulaire du 10 juillet 1980 avait, en effet, déjà invité les collectivités locales à créer des zones aménagées dans le cadre d'un plan départemental élaboré par un syndicat intercommunal d'études.
Le respect du droit de passage et de stationnement des gens du voyage était, pour sa part, déjà assuré par la jurisprudence. Dans un arrêt Ville de Lille du 2 décembre 1983, le Conseil d'Etat avait ainsi considéré qu'un maire ne peut pas limiter " à 48 heures, sans possibilité de prolongation, autres que pour des raisons de santé exceptionnelles, le stationnement de ceux-ci sur le territoire de la commune " et interdire le stationnement " hors des emplacements fixés par les arrêtés contestés qui ne permettent l'accès que d'un très petit nombre de véhicules et sont dépourvus des aménagements indispensables, notamment sur le plan sanitaire ".
En outre, dans un arrêt du 25 mars 1988 (Ville de Lille c. comité de quartier rue de Bavai, rue de l'Est) le Conseil d'Etat avait favorisé la réalisation d'aires d'accueil, préconisée par la circulaire ministérielle, en considérant qu'un emplacement réservé pouvait être prévu dans le plan d'occupation des sols.
Enfin, la définition d'un critère de population -initialement fixé à 500 habitants puis à 5 000 habitants- est apparu à la fois comme une solution rigide et mal adaptée à la réalité. Les gens du voyage ont, en effet, essentiellement besoin d'aires d'accueil sur les chemins traditionnels. En outre, les solutions intercommunales paraissent répondre de manière plus adéquate au problème du stationnement.
2. Le bilan mitigé des schémas départementaux
a) Les caractéristiques des schémas départementaux
A la suite de la loi du 31 mai 1990, une circulaire interministérielle du 16 mars 1992 a donné des instructions aux préfets quant au contenu du schéma départemental, à son élaboration et à sa portée.
Pour ce qui est de l 'élaboration du schéma, la circulaire fixe certains principes généraux, notamment :
- une élaboration conjointe par l'Etat et le département ;
- la participation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ;
- la participation d'un représentant du conseil régional et d'associations ;
- la conclusion du schéma par un arrêté conjoint du préfet et du président du conseil général ;
- la publication du schéma au recueil des actes administratifs de la préfecture, et du département, puis sa transmission aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.
Pour ce qui est du contenu du schéma, la circulaire précise qu'il s'agit d'un " document constatant les besoins locaux d'accueil, prévoyant les structures nécessaires pouvant fonder les décisions des autorités responsables et leur servir de référence en vue d'une meilleure coordination des actions. ". Il doit notamment comprendre " une analyse des besoins de toute nature liés à l'accueil des gens du voyage dans le département, la présentation du dispositif de stationnement, d'accès aux services publics, notamment d'éducation et de formation ainsi que d'insertion économique. "
b) L'état d'avancement des schémas départementaux
Après deux enquêtes réalisées respectivement en septembre 1992 et avril 1994 afin d'évaluer l'état d'avancement des schémas, une troisième enquête a été menée auprès des préfets conformément à une circulaire du ministère de l'Intérieur du 21 août 1995 , à la suite de plusieurs questions parlementaires notamment celle de votre rapporteur.
A la date du 16 octobre 1995, quinze départements étaient dotés d'un schéma approuvé conjointement par le préfet et par le président du conseil général.
Quatre départements étaient également pourvus d'un schéma mais signé par le seul préfet, le président du conseil général ayant décidé de ne pas endosser la responsabilité du document.
Dans une troisième catégorie, peuvent être situés vingt et un départements qui, bien que non dotés d'un schéma, avaient néanmoins achevé les études préalables et arrêté un avant-projet.
Des départements accusaient un certain retard dans l'élaboration des schémas. Dans un premier groupe ( vingt-huit départements), les études préalables étaient néanmoins désormais achevées et devraient donc pouvoir déboucher sur la rédaction d'un avant-projet. Dans un deuxième groupe ( dix-sept départements), en revanche, l'élaboration des schémas paraissait encore au stade des études préalables.
Notons, par ailleurs, que deux départements sont dotés d'un document directeur faisant fonction de schéma.
Enfin, neuf départements n'avaient pas répondu à la circulaire du 21 août 1995 .
De ces données, il ressort, en premier lieu, qu'une faible minorité de départements est dotée d'un schéma en vigueur en bonne et due forme ( quinze départements), un autre groupe de départements ( vingt et un ) étant néanmoins susceptible d'avoir un schéma élaboré dans un délai rapproché.
Dans l'ensemble, les départements ont cependant conduit des enquêtes préalables qui ont permis de recenser le nombre et de situer l'emplacement des aires d'accueils existantes, de mieux identifier les parcours des nomades, d'identifier les processus de sédentarisation et de prendre en compte, le cas échéant, la survenance de grands rassemblements.
Mais il demeure un certain nombre de facteurs ralentissant la procédure d'élaboration d'un projet de schéma.
Un facteur conjoncturel a pu résulter des échéances municipales de 1995 qui ont pu favoriser un certain attentisme.
D'autres facteurs sont structurels : le caractère intersectoriel du contenu du schéma ; le problème de l'articulation du schéma d'accueil des gens du voyage avec le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (certains départements ont fait du schéma d'accueil un volet du plan départemental) ; l'interférence avec la conduite d'autres politiques publiques (par exemple, la négociation des contrats de ville) ; dans des cas, semble-t-il plus rares, le manque de représentativité des organisations de nomades.
Des difficultés plus sérieuses apparaissent dans certains départements, notamment dans les départements urbanisés où la désignation d'un site pour implanter une aire d'accueil peut soulever des difficultés entre l'hostilité des nomades à l'égard d'emplacements périphériques et le souci des riverains et des commerçants d'éviter le voisinage des aires d'accueil avec des quartiers d'habitat sédentaire. La pénurie foncière est également un motif avancé notamment pour les grands rassemblements.
Par ailleurs, l'insuffisance des crédits (qui sont, s'agissant de la contribution de l'Etat, inscrits au chapitre 65-48 du ministère de l'équipement) pour financer la réalisation et le fonctionnement des aires d'accueil est souligné par certaines préfectures.
L' approche intercommunale semble l'une des voies permettant de remédier à ces difficultés financières.
Enfin, l'enquête met en évidence -comme le Sénat l'avait déjà relevé lors de l'examen de la loi du 31 mai 1990- que le seuil de 5 000 habitants est parfois sans lien avec la réalité. Des communes de plus de 5 000 habitants ne connaissent pas de haltes migratoires habituelles sur leur territoire. A l'inverse, des communes moins peuplées peuvent accueillir de grands rassemblements.
3. La mise en oeuvre de l'obligation de créer des aires de stationnement
a) Les préconisations administratives
Dans le régime antérieur à la loi du 31 mai 1990, conformément à la jurisprudence administrative, toute commune, quelle que soit sa taille et sa fréquentation par les gens du voyage, devait, faute de disposer d'une aire de stationnement aménagée, assurer le stationnement sur des terrains de passage officiellement désignés et bénéficiant d'un équipement minimum convenant à une halte d'une courte durée.
Ce régime juridique est resté inchangé pour les communes de moins de 5 000 habitants.
Pour les communes de plus de 5 000 habitants, la loi du 31 mai 1990 fixe une obligation légale qui confirme et précise la jurisprudence administrative : les communes doivent prévoir les conditions d'accueil en ce qui concerne le passage (halte de courte durée) et le séjour ; l'accueil des gens du voyage doit être assuré par la réservation de terrains spécialement aménagés.
Diverses instructions ministérielles ou interministérielles ont été prises pour conseiller les maires dans le choix des emplacements et la réalisation des équipements, notamment des circulaires du 16 décembre 1986 , du 16 octobre 1991 et du 16 septembre 1992 .
Les caractéristiques de ces terrains avaient été précisées par la circulaire du 16 décembre 1986 .
Le terrain de passage est l'emplacement réservé au stationnement des caravanes qui sont autorisées à s'y arrêter en principe pendant le délai fixé par arrêté municipal. Ces terrains doivent être non seulement salubres et pourvus d'un minimum d'équipements mais aussi permettre une scolarisation aisée des jeunes enfants. Ils doivent également être dotés d'un point d'eau et l'enlèvement des ordures ménagères doit y être assuré régulièrement. Les communes peuvent réclamer aux usagers une redevance de stationnement correspondant au service rendu, calculée de préférence par journée et par caravane.
Pour ce qui est des aires de stationnement envisagées, la circulaire précise qu'elles doivent être conçues pour accueillir un nombre de caravanes relativement important et être implantées de préférence aux abords des agglomérations.
Le choix des emplacements doit, de préférence, être pris en compte lors de l'élaboration du plan d'occupation des sols. La circulaire du 10 juillet 1980 -qui insistait également sur ce point- relevait que le choix des emplacements devait être guidé en particulier par le souci de la compatibilité du caractère de ces terrains (terrains équipés par nature) avec la vocation de chaque zone du plan d'occupation des sols. Elle précisait que les règles générales applicables aux terrains (densité, équipement en voirie et réseaux, implantation de bâtiments à usage social, ...) devaient être fixés.
Une circulaire du 16 mars 1992 a, pour sa part, précisé que le plan d'occupation des sols doit organiser l'accueil des gens du voyage en respectant les diverses modalités d'accueil.
Une réponse ministérielle (Journal officiel, Assemblée nationale, 7 août 1995) indique qu'il résulte de ces différentes circulaires que les terrains destinés au passage et au séjour des nomades doivent être de préférence choisis aux abords des agglomérations, en évitant des emplacements exposés à des nuisances (bretelles d'autoroutes, zones aéroportuaires,...). Pour l'aménagement des terrains d'accueil, il y a lieu de s'inspirer des normes minimales régissant les terrains de camping. Des adductions d'eau, d'électricité, d'éclairage de même que l'installation d'équipements élémentaires destinés à satisfaire l'hygiène (douches, sanitaires, lavoirs,...) doivent être prévus. Les aires d'accueil doivent être adaptées aux besoins locaux tels qu'ils sont recensés par le schéma départemental.
L'établissement d'un règlement intérieur permet, par ailleurs, de fixer les obligations des gens du voyage, le montant des droits d'occupation et la durée du stationnement.
La gestion de l'aire peut être assurée soit directement par la commune, soit par une association avec laquelle la commune a passé convention.
Pour le financement , une circulaire du 3 avril 1992 précise que les apports financiers de l'Etat seront prioritairement affectés aux projets cohérents avec le schéma départemental : financement à hauteur de 35% des investissements par l'intermédiaire du chapitre 65-48 qui comprend des crédits déconcentrés en catégorie II et III du ministère de l'équipement.
D'autres partenaires sont susceptibles d'intervenir (communes, départements, régions, caisses d'allocation familiales, fonds d'action sociale...) pour apporter un appui financier tant en investissement qu'en fonctionnement. La Caisse des dépôts et consignations peut également apporter son concours pour l'aménagement d'aires d'accueil.
b) Les difficultés rencontrées
Pour les raisons déjà indiquées par votre rapporteur, les difficultés concrètes de mise en oeuvre de ces préconisations pour la création d'aires d'accueil ne doivent néanmoins pas être sous-estimées.
En premier lieu, le caractère hétérogène de la population nomade rend d'autant plus délicate l'évaluation puis la prise en compte des besoins en stationnement.
En outre, les besoins en stationnement sont très différents lorsqu'ils concernent un petit groupe familial avec quelques caravanes ou, au contraire, de grands déplacements dans le cadre de pèlerinages . Dès lors, les maires se trouvent confrontés à une triple interrogation qui porte à la fois sur la taille optimale de l'aire d'accueil, le niveau des équipements requis et la programmation, les aires d'accueil existantes pouvant devenir attractives au point d'aboutir à une surfréquentation.
Ces interrogations sont, par ailleurs, d'autant plus fortes que l'enjeu financier est loin d'être négligeable, le coût d'une place pouvant être évalué à 100 000 francs en investissement et à 20 000 francs en fonctionnement.
En second lieu, les communes qui ont créé des aires d'accueil demeurent malgré tout exposées -en fonction de la plus ou moins bonne adéquation de l'offre à la demande- au risque de stationnement en dehors des zones aménagées.
Enfin, le fonctionnement même des aires d'accueil peut soulever des difficultés, notamment si les élus locaux ne peuvent s'adresser à des représentants de la communauté des gens du voyage pour régler les problèmes concrets. Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont souligné que la gestion par un personnel permanent favorisait le bon fonctionnement de l'aire d'accueil.
B. DES MOYENS DE COERCITION INSUFFISANTS POUR FAIRE FACE AUX PROBLÈMES POSÉS PAR LE STATIONNEMENT ILLÉGAL
1. Des moyens théoriquement étendus pour faire cesser le stationnement illégal
a) Les pouvoirs de police municipale
En vertu des pouvoirs de police qu'il tient des articles L. 2212-2 (2°) et (3°) et L. 2213-2 (2°) du code général des collectivités territoriales, le maire peut réglementer les conditions de stationnement et de séjour des gens du voyage sur le territoire communal.
Néanmoins, dans les communes dotées d'une police d'Etat ( article L. 2214-4 ), le préfet est chargé de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telle que définies à l'article L. 2212-2 (2°) du code général des collectivités territoriales. De même, le préfet a la charge du bon ordre lorsque se produisent occasionnellement de grands rassemblements ( article L. 2214-4 ).
Dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val de Marne, le préfet a en outre les pouvoirs de police de la voie publique sur les routes à grande circulation.
Sur le territoire de la Ville de Paris, les pouvoirs de police générale sont exercées par le préfet de police dans les conditions prévues par l'article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales.
Enfin, dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, les compétences des autorités de police sont définies par les articles L. 2542-4 et L. 2542-10 selon que la commune a ou non une police d'Etat.
Sous ces réserves, et comme l'a confirmé l'arrêt du Conseil d'Etat Ville de Lille du 2 décembre 1983, l'autorité de police générale peut réglementer les conditions de circulation et de séjour des nomades pour éviter qu'elles ne créent un danger pour la salubrité , la sécurité ou la tranquillité publique .
Le maire a la faculté de limiter la durée du stationnement sur le territoire communal, aussi bien sur le terrain de passage que sur le reste du territoire communal si le stationnement y est toléré. Cette limitation est fonction des circonstances locales.
Néanmoins, les mesures mises en oeuvre ne sauraient légalement comporter ni une interdiction totale de stationnement et de séjour, ni aboutir en fait à une impossibilité pour les nomades de stationner pendant le temps minimum qui leur est nécessaire. Conformément à la jurisprudence, une limitation inférieure à 48 heures ne peut être prononcée par le maire sauf cas d'absolue nécessité résultant de troubles graves à l'ordre public.
La jurisprudence antérieure à la loi du 31 mai 1990 autorisait, en revanche, les communes qui satisfaisaient à l'obligation d'accueil des gens du voyage par la mise à disposition d'un terrain aménagé à interdire le stationnement des nomades sur le reste du territoire communal.
La loi du 31 mai 1990 a confirmé cette faculté ainsi reconnue aux maires en l'étendant aux maires des communes qui participent, dans le cadre d'un programme intercommunal, à la réalisation d'aires d'accueil.
Enfin, il faut rappeler que le préfet -outre la situation particulière des villes à police d'Etat et le cas des voies à grande circulation- dispose de pouvoirs propres qu'il exerce pour l'ensemble du département.
D'une part, il est seul compétent pour prendre les mesures relatives au bon ordre , à la sécurité et à la salubrité publique dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ( article L. 2215-1 (3°) du code général des collectivités territoriales). Les maires conservent alors la faculté de compléter sans les contredire ou d'ajouter aux mesures prises par le préfet lorsque les circonstances l'exigent.
D'autre part, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution en cas de carence de l'autorité municipale ou lorsque le maintien de l'ordre concerne deux communes limitrophes ( article L. 2215-1 1° et 2°).
b) Les dispositions spécifiques du code de l'urbanisme
Le code de l'urbanisme réglemente l'occupation de terrains, loués voire achetés, afin d'y implanter une caravane.
Son article R. 443-4 dispose, en effet, que " tout stationnement pendant plus de trois mois par an, consécutifs ou non d'une caravane est subordonné à l'obtention par le propriétaire du terrain sur lequel elle est installée (...) d'une autorisation délivrée par l'autorité compétente ".
Toutefois, pour les caravanes qui constituent l'habitat permanent de leurs utilisateurs, l'autorisation n'est exigée que si le stationnement est continu .
L'autorisation, délivrée par le maire ou par le préfet, selon que la commune est ou non dotée d'un plan d'occupation des sols approuvé, ne peut être accordée pour une durée supérieure à trois ans mais qui est renouvelable.
L'autorisation peut être subordonnée à des prescriptions spéciales, notamment si le mode d'occupation des sols est susceptibles de porter atteinte à la salubrité , à la sécurité ou à la tranquillité publique ( article R. 443-10 ). En outre, lorsque sur un terrain, plus de six caravanes stationnent de façon habituelle, le propriétaire du terrain ou la personne en ayant la jouissance doit avoir obtenu l'autorisation de l'aménager conformément aux dispositions du code de l'urbanisme (article R. 443-7 ).
Lorsque les gens du voyage stationnent sur des terrains appartenant aux collectivités publiques, outre la mise en oeuvre du pouvoir de police municipale ci-dessus exposé, certaines dispositions du code de l'urbanisme permettent d'encadrer ce stationnement.
D'une part, le camping et le stationnement de caravanes sont interdits , de manière générale, dans certaines zones, telles que les rivages de la mer, les sites classés ou inscrits autour d'un monument historique, dans les zones de protection du patrimoine architectural ou urbain ou des monuments naturels et des sites ( article R. 443-9 ).
D'autre part, ils peuvent être interdits en dehors de terrains aménagés, après avis de la commission départementale d'action touristique, par arrêté du maire (ou du préfet dans les communes non dotées d'un plan d'occupation des sols approuvé). Cette interdiction n'est possible que pour des motifs limitativement énumérés par l'article R. 443-10 (atteinte à la réglementation de l'urbanisme notamment les dispositions du plan d'occupation des sols interdisant le stationnement des caravanes dans les zones concernées, l'atteinte à l'ordre public, aux paysages naturels et urbains, à la conservation des perspectives monumentales, à l'exercice d'activités forestières ou agricoles ou à la conservation des milieux naturels, de la faune ou de la flore).
2. Des sanctions pas toujours effectives
a) Les sanctions applicables
L'inobservation des arrêtés de police en matière de stationnement des caravanes donnent lieu à une sanction pénale de portée générale -contravention de première classe- prévue par l'article R.610-5 du Code pénal (amende de 30 à 250 francs ). Cette sanction peut sembler faiblement dissuasive sauf à se répéter.
La même sanction est encourue si la caravane est laissée en stationnement ininterrompu sur une dépendance du domaine public routier pendant une durée excédant sept jours , contrevenant ainsi aux dispositions de l'article R.37 du code de la route. L'occupation sans titre du domaine public routier constitue, en outre, car non conforme à la destination du domaine, une contravention de voirie sanctionnable par le juge pénal.
De même, peuvent être mises en oeuvre les sanctions prévues par l'article R.233-1 du code de la route qui concerne le stationnement abusif, gênant ou dangereux au sens des articles R.37 et suivants du même code.
En revanche, la circulaire du 16 décembre 1986 précisait que les dispositions relatives à l'immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules ne pouvaient être appliquées à l'encontre d'une caravane servant à l'habitation, car une telle mesure serait contraire au principe d'inviolabilité du domicile. La jurisprudence a admis que les voitures des nomades constituent leur domicile dont l'inviolabilité est consacrée par le code pénal (Conseil d'Etat, 2 décembre 1983 , ville de Lille).
Le non respect de la réglementation d'urbanisme fait également l'objet de sanctions pénales. L'article L. 480-4 du code de l'urbanisme prévoit que l'utilisation des sols en méconnaissance de cette réglementation peut être punie d'une amende (qui ne peut être inférieure à 8 000 francs ). En cas de récidive, outre cette peine d'amende, un emprisonnement de six mois peut être prononcé.
Même si la multiplication des procès verbaux peut inciter les contrevenants à quitter le territoire de la commune, notamment si la procédure de contrainte par corps prévue par les articles 749 et suivants du code de procédure pénale leur est appliquée, il n'en est pas toujours ainsi. Aussi, existent-ils certaines procédures judiciaires qui permettent d'ordonner le départ des gens du voyage occupant un terrain de manière illicite.
b) Les procédures judiciaires
Le propriétaire du terrain occupé ou celui qui en a la jouissance, peut demander au juge l'expulsion de ceux qui y stationnent sans leur autorisation. Le juge compétent est le juge judiciaire si le terrain appartient à une personne privée ou s'il constitue une dépendance du domaine privé d'une collectivité publique. En revanche, le tribunal administratif est compétent pour prononcer l'expulsion d'un occupant sans titre du domaine public.
En cas d'urgence, l'expulsion peut être recherchée par la procédure du référé devant la juridiction compétente au principal.
Conformément aux règles générales applicables à l'exécution des actes administratifs, l'autorité administrative ne peut, en revanche, assurer directement l'application de sa décision par la force, en dehors d'une décision de justice le prescrivant ou si l'urgence et la gravité du danger constaté le rendaient absolument indispensable. Le recours à l'exécution forcée en dehors de ces circonstances serait irrégulier et susceptible d'engager la responsabilité administrative .
Force est néanmoins de constater que si des procédures juridictionnelles existent, leur mise en oeuvre requiert inévitablement des délais pendant lesquels la situation créée par un stationnement irrégulier de gens du voyage dans une commune ne peut que s'aggraver .
En outre, lorsque les gens du voyage s'installent de façon irrégulière sur un terrain privé , le maire se trouve relativement démuni pour faire cesser cette situation alors même que la prolongation du stationnement non autorisé pourrait avoir des conséquences néfastes pour l'environnement local.