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Rapport n° 336 - Projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le gouvernement de la République française et la République du Niger relative à la circulation et au séjour des personnes


Serge VINÇON, Sénateur


Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées - Rapport n° 336 6 1996/1197

Table des matières


I.CHAMP D'APPLICATION
A.FRANÇAIS AU NIGER ET NIGÉRIENS EN FRANCE : DES COMMUNAUTÉS SENSIBLEMENT ÉQUILIBRÉES
1.Une communauté française en progression
2.Les Nigériens en France : une communauté paisible
B.FRANÇAIS AU TOGO ET TOGOLAIS EN FRANCE : UN NET DÉSÉQUILIBRE AU PROFIT DES TOGOLAIS EN FRANCE
1.La communauté française au Togo
2.Les Togolais en France : une communauté relativement stable
II.COMMENTAIRE DES ACCORDS AUXQUELS SE SUBSTITUERONT LES CONVENTIONS FRANCO-NIGÉRIENNE DU 24 JUIN 1994 ET FRANCO-TOGOLAISE DU 13 JUIN 1996
A.LES CONVENTIONS FRANCO-TOGOLAISE ET FRANCO-NIGÉRIENNE DU 25 FÉVRIER 1970 SUR LA CIRCULATION DES PERSONNES
1.Des conditions particulièrement libérales d'accès au territoire de l'autre Partie
2.Conditions relatives à l'exercice d'une activité professionnelle sur le territoire de l'autre Partie
B.LA CONVENTION FRANCO-NIGÉRIENNE DU 19 FÉVRIER 1977 RELATIVE À LA CIRCULATION DES PERSONNES
1.Conditions d'accès au territoire de l'autre Partie
2.Diversification des conditions de séjour
III.MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME DE CIRCULATION DES PERSONNES PAR LES CONVENTIONS FRANCO-NIGÉRIENNE DU 24 JUIN 1994 ET FRANCO-TOGOLAISE DU 13 JUIN 1996
A.CONDITIONS D'ENTRÉE ET DE SÉJOUR : LE PRINCIPE GÉNÉRAL DE L'OBLIGATION DE VISA
1.Conditions relatives aux séjours de moins de trois mois
2.Conditions relatives aux longs séjours
3.Stipulations relatives aux titres de séjour
B.RÉFÉRENCES À LA LÉGISLATION DE L'ÉTAT D'ACCUEIL
1.Délivrance des titres de séjour
2.Regroupement familial
3.Exercice, par les étrangers, d'une activité professionnelle
CONCLUSION
EXAMEN EN COMMISSION
PROJET DE LOI
PROJET DE LOI
ANNEXE : ÉTUDE D'IMPACT3 (CONVENTION FRANCO-TOGOLAISE DU 13 JUIN 1996)
1.Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances
2.Bénéfices escomptés en matière :
(1)d'emploi
(2)de regroupement familial
(3)d'intérêt général
(4)financière
(5)de simplification des formalités administratives
(6)de complexité de l'Ordonnancement juridique




N° 336

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 avril 1997.

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 mai 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi, adopté par l'assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Niger relative à la circulation et au séjour des personnes (ensemble un échange de lettres),

- et le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République togolaise relative à la circulation et au séjour des personnes (ensemble deux échanges de lettres),

Par M. Serge VINÇON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Guy Robert, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 1979, 2420 et T.A. 666.

Sénat : 247 et 299 (1996-1997).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Les projets de loi visant à autoriser les conventions franco-nigérienne du 24 juin 1994 et franco-togolaise du 13 juin 1996 relatives à la circulation et au séjour des personnes permettront de compléter un réseau de conventions qui, négociées depuis 1991, tirent les conséquences, sur le régime de circulation des personnes en vigueur avec nos partenaires d'Afrique subsaharienne francophone, des engagements souscrits par la France dans le cadre de Schengen.

Ces diverses conventions qui nous lient aujourd'hui à la Côte d'Ivoire, au Bénin, au Burkina-Faso, à la Mauritanie, au Cameroun, à la République centrafricaine, au Congo, au Mali, au Sénégal et, plus récemment, au Niger et au Togo, ont été conclues sur la base d'un texte-type élaboré conjointement par les ministères des Affaires étrangères, de la Coopération, de l'Intérieur et des Affaires sociales. Les nuances susceptibles d'être relevées d'un texte à l'autre n'affectent donc pas la cohérence de l'ensemble.

L'objet de ces divers accords est de mettre à jour un régime de circulation et de séjour élaboré avec nos partenaires d'Afrique subsaharienne pendant les années 1970. Jusqu'en septembre 1986, quand la menace terroriste a obligé la France à faire prévaloir l'exigence du visa en toutes circonstances, les conventions de circulation en vigueur avec ces pays prévoyaient un régime privilégié d'accès à notre territoire, aucun visa n'étant exigé avant cette date, et un passeport en cours de validité n'étant pas même requis des ressortissants de certains pays.

Après avoir précisé le champ d'application des deux accords qui nous sont soumis, votre rapporteur commentera les accords de circulation auxquels se substitueront les conventions du 24 juin 1994 et du 13 juin 1996.

I. CHAMP D'APPLICATION

Alors que les communautés française au Niger et nigérienne en France peuvent être considérées comme équilibrées, on relève un déséquilibre très net entre la communauté française au Togo et la communauté togolaise en France, au profit de cette dernière.

A. FRANÇAIS AU NIGER ET NIGÉRIENS EN FRANCE : DES COMMUNAUTÉS SENSIBLEMENT ÉQUILIBRÉES

1. Une communauté française en progression

Le nombre de Français immatriculés au Niger était, en 1996, de 1 857, dont 511 binationaux, auxquels s'ajouteraient quelque 100 non-immatriculés.

Cette population se répartissait en deux groupes pratiquement égaux, puisque l'on comptait 933 expatriés et 924 détachés. On relevait, par ailleurs, 48 agents des ambassades et services annexes, 91 " militaires " (dont 41 coopérants du service national), 101 enseignants, 32 personnels médicaux, et 52 religieux.

La communauté française au Niger est en progression régulière, puisqu'elle est passée de 1 684 membres en 1994 à 1 795 en 1995, puis à 1 857 en 1996.

2. Les Nigériens en France : une communauté paisible

La communauté nigérienne en France comptait, en 1993 (dernières statistiques disponibles), 798 titulaires d'une autorisation de séjour. Cette donnée ne comprend, certes, ni les mineurs, ni les éventuels clandestins, mais il semble que la population nigérienne en France subisse un certain reflux, puisque de 1 307 personnes en 1990, elle est passée à 1 244 en 1991, à 1 084 en 1992, puis à 788 en 1993. Les flux d'entrée ont baissé de 170 en 1992 (dont 58 étudiants) à 53 en 1995 (dont 30 étudiants).

Si l'on en juge par l'absence d'expulsion (les deux dernières ayant été prononcées respectivement en 1994 et 1995), et par la faiblesse du regroupement familial (0 en 1995, 12 familles en 1993 et 1994), l'immigration nigérienne en France semble ne poser aucun problème particulier.

B. FRANÇAIS AU TOGO ET TOGOLAIS EN FRANCE : UN NET DÉSÉQUILIBRE AU PROFIT DES TOGOLAIS EN FRANCE

1. La communauté française au Togo

En 1996, la communauté française au Togo comptait 2 609 immatriculés, dont 1 025 double-nationaux, le nombre des non-immatriculés étant estimé à 200.

Cette communauté était composée presque exclusivement d'expatriés, puisque l'on recensait en 1996 350 détachés seulement, et 2 259 expatriés.

La répartition socio-professionnelle des Français établis au Togo en 1996 faisait apparaître 62 agents des ambassades et services annexes, 59 militaires, 34 enseignants, 21 personnels médicaux et 27 religieux.

2. Les Togolais en France : une communauté relativement stable

En 1993 (dernières statistiques disponibles), on comptait 6 251 Togolais titulaires d'une autorisation de séjour. Cet effectif, qui ne comprend ni les enfants mineurs, ni les éventuels clandestins, s'est élevé à 6 720 en 1990 et à 6 431 en 1991. Les flux d'entrée et de séjour récemment enregistrés (456 en 1994, 402 en 1995) pourraient attester un léger recul du nombre de Togolais entrant et séjournant dans notre pays.

Aucune mesure d'expulsion n'a été prononcée depuis 1994 (deux ressortissants togolais seulement avaient alors été concernés ; un en 1993). Il s'agit donc d'une communauté paisible, qui ne pose pas de problème particulier.

Notons que, sur les 456 entrées sur le territoire français observées en 1994 (402 en 1995), 31 ont concerné des membres de familles rejoignantes (40 en 1995), et 212 (133 en 1995) des étudiants.

II. COMMENTAIRE DES ACCORDS AUXQUELS SE SUBSTITUERONT LES CONVENTIONS FRANCO-NIGÉRIENNE DU 24 JUIN 1994 ET FRANCO-TOGOLAISE DU 13 JUIN 1996

A. LES CONVENTIONS FRANCO-TOGOLAISE ET FRANCO-NIGÉRIENNE DU 25 FÉVRIER 1970 SUR LA CIRCULATION DES PERSONNES

Les conventions de circulation des personnes négociées depuis 1991 avec nos partenaires subsahariens succéderont à une génération d'accords sensiblement moins exigeants. C'est ainsi que les conventions franco-togolaise et franco-nigérienne conclues en 1970 ne renvoient en aucun cas à l'exigence de visa, comme d'ailleurs, entre autre exemples, les conventions passées entre 1974 et 1976 avec le Sénégal, le Congo, la Côte d'Ivoire et le Bénin (alors le Dahomey). Seule de cette génération d'accords, la convention franco-camerounaise du 26 juin 1976 subordonnait à un visa l'accès au territoire de l'autre Partie.

De surcroît, on relève que les conventions franco-togolaise et franco-nigérienne du 25 février 1970 permettent l'accès au territoire de l'autre Partie sur présentation d'une simple carte d'identité, ou d'un passeport même périmé (depuis moins de cinq ans), alors que les autres accords ci-dessus mentionnés se référaient, pour la plupart, à la possession d'un passeport en cours de validité.

1. Des conditions particulièrement libérales d'accès au territoire de l'autre Partie

. Sans que soit aucunement mentionnée l'exigence de visa, l'accès au territoire de l'autre Partie n'est subordonné par les conventions du 25 février 1970 qu'à la possession :

- d'une carte nationale d'identité ou d'un passeport, même périmé (depuis moins de cinq ans), assortis des certificats de vaccination exigés par la législation de l'Etat d'accueil ;

- de garanties de rapatriement définies de manière classique (billet de transport circulaire ou aller-retour nominatif ; reçu de versement d'une consignation délivré, selon le cas, par le Trésor du Togo ou du Niger, ou par la Caisse des dépôts et consignations ; attestation d'un établissement bancaire ou d'une tierce personne garantissant le rapatriement de celui qui ne pourrait en assumer lui-même les frais) ;

. De manière classique, et conformément aux usages internationaux, sont dispensés de l'obligation de fournir des garanties de rapatriement les agents diplomatiques et consulaires, les membres des Gouvernements des deux Parties, les parlementaires, les fonctionnaires en mission, les marins ainsi que les étudiants et stagiaires officiellement désignés par leurs autorités nationales.

2. Conditions relatives à l'exercice d'une activité professionnelle sur le territoire de l'autre Partie

L'exercice d'une activité professionnelle sur le territoire de l'autre Partie est subordonné à la possession d'un certificat médical délivré par un médecin agréé par les autorités de l'Etat d'accueil dans les deux mois précédant le départ, et d'un contrat de travail visé par le ministère du Travail du pays d'accueil. Notons que les conventions franco-togolaise et franco-nigérienne du 25 février 1970 n'établissent pas de distinction entre les différentes catégories d'activité susceptibles d'être exercées sur le territoire de l'autre Partie, contrairement aux conventions conclues à des dates plus récentes.

B. LA CONVENTION FRANCO-NIGÉRIENNE DU 19 FÉVRIER 1977 RELATIVE À LA CIRCULATION DES PERSONNES

La convention franco-nigérienne du 19 février 1977 traduit un degré d'exigence supérieur à l'égard du séjour et de la circulation des personnes par rapport aux précédents textes de 1970, essentiellement parce qu'est désormais requise la possession d'un passeport en cours de validité, et qu'un titre de séjour est obligatoire pour les séjours de plus de trois mois.

1. Conditions d'accès au territoire de l'autre Partie

. La convention du 19 février 1977 a, en substituant l'exigence de passeport en cours de validité à la possession d'une simple carte d'identité ou d'un passeport même périmé (depuis moins de cinq ans), mis fin à une situation relativement exorbitante du droit commun dans le régime de circulation des personnes entre la France et le Niger.

. Les autres conditions sont inchangées par rapport au texte de 1970 : garanties de rapatriement (assorties des dispenses d'usage) et certificats internationaux de vaccination.

. La convention franco-nigérienne du 19 février 1977 prévoit le régime d'accès au territoire de l'autre Partie qui s'applique aux familles rejoignantes. Celles-ci doivent être en possession, non seulement des documents de droit commun (passeport, certificats internationaux de vaccination, garanties de rapatriement), mais aussi d'une attestation de logement et d'un certificat médical délivré par un médecin agréé.

2. Diversification des conditions de séjour

La convention franco-nigérienne de 1977 distingue désormais entre court et long séjour, et différencie les conditions exigées en vue du séjour sur le territoire de l'autre Partie selon les activités susceptibles d'y être exercées.

. Tout séjour de plus de trois mois requiert la possession d'un titre de séjour (qualifié sur le territoire nigérien d'autorisation de séjour ou de " carnet d'étranger ").

. L'exercice d'une activité professionnelle est subordonné, comme le prévoyaient déjà les conventions franco-togolaise et franco-nigérienne conclues en 1970, à la possession d'un certificat médical délivré par un médecin agréé.

. A la différence des conventions du 25 février 1970 précitées, les conditions requises en vue du séjour sur l'autre Partie diffèrent selon le type d'activité ou le motif du séjour :

- l'activité salariée est subordonnée à la possession d'un contrat de travail visé par le ministère du Travail du pays d'accueil,

- l'activité non salariée (de même que l'absence d'activité lucrative) exige la justification de moyens d'existence suffisants,

- les étudiants doivent être en possession d'une attestation délivrée par l'établissement qu'ils doivent fréquenter.

III. MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME DE CIRCULATION DES PERSONNES PAR LES CONVENTIONS FRANCO-NIGÉRIENNE DU 24 JUIN 1994 ET FRANCO-TOGOLAISE DU 13 JUIN 1996

Comme les autres accords de circulation conclus avec nos partenaires subsahariens à partir du même texte-type, les conventions franco-nigérienne du 24 juin 1994 et franco-togolaise du 13 juin 1996 mettent fin au régime relativement privilégié dont bénéficiaient auparavant les ressortissants de ces deux pays, pour la circulation et le séjour des personnes. Ainsi l'obligation de visa devient-elle la règle, pour les courts comme pour les longs séjours. L'exigence de visa, établie par la France de manière unilatérale en septembre 1986 pour faire face à la menace terroriste, est donc désormais assise sur des bases conventionnelles.

Les conventions franco-togolaise et franco-nigérienne, comme les conventions issues du même modèle, déterminent les conditions d'entrée et de séjour sur le territoire de l'autre Partie, tout en renvoyant, sur de nombreux points, à la législation interne de l'Etat d'accueil, ce qui garantit que puisse être appliquée aux ressortissants de l'autre Etat toute modification de la législation du pays d'accueil.

A. CONDITIONS D'ENTRÉE ET DE SÉJOUR : LE PRINCIPE GÉNÉRAL DE L'OBLIGATION DE VISA

Quels que soient la durée et le motif du séjour envisagé, les convention franco-nigérienne du 24 juin 1994 et franco-togolaise du 13 juin 1996 posent le principe de l'obligation de visa, tout en soumettant les intéressés à un régime différent selon qu'il s'agit d'un séjour de moins de trois mois ou d'un long séjour, et selon l'objet de celui-ci.

1. Conditions relatives aux séjours de moins de trois mois

. L'admission en vue d'un court séjour est subordonnée :

- à la possession d'un passeport en cours de validité, revêtu d'un visa de court séjour, et assorti des certificats internationaux de vaccination requis par la législation de l'Etat d'accueil ;

- à la justification de l'objet et des conditions du séjour envisagé ;

- à la possession de moyens suffisants, tant pour le déroulement du séjour que pour le retour vers le pays de provenance.

Ces divers justificatifs doivent pouvoir être présentés par les ressortissants nigériens et togolais à leur entrée sur le territoire français.

Notons que la convention franco-togolaise du 13 juin 1996 ne prévoit pas expressément la possession d'un billet de transport circulaire aller-retour nominatif parmi les pièces subordonnant l'accès au territoire de l'autre Partie, se bornant à mentionner la possession de moyens suffisants à assurer le retour dans le pays de provenance. La plupart des autres conventions de circulation négociées sur la base du même texte-type se réfèrent, dans le texte même de la convention, à la possession d'un billet de transport parmi les garanties de rapatriement. La convention franco-nigérienne du 24 juin 1994 définit ainsi dans un échange de lettres la nature des garanties de rapatriement (billet aller-retour, nominatif, ou certificat établi par une agence de voyage indiquant que le prix du billet de retour a été payé) et précise les conditions applicables aux malades évacués sanitaires .

. Les catégories suivantes sont, conformément aux usages, dispensées de l'obligation de présenter les documents ci-dessus évoqués : parlementaires, membres des missions diplomatiques et consulaires ainsi que les membres de leur famille à charge, fonctionnaires en mission, membres des équipages des navires et aéronefs en déplacement professionnel, et membres du gouvernement.

2. Conditions relatives aux longs séjours

L'accès au territoire de l'autre Partie pour un séjour de plus de trois mois est subordonné à la possession d'un visa de long séjour, assorti de documents justificatifs qui varient en fonction de la nature du séjour.

- Pour l'exercice d'une activité salariée est exigée la possession d'un certificat médical délivré par un médecin agréé, et d'un contrat de travail visé par le ministère du travail de l'Etat d'accueil.

- L'exercice d'une activité industrielle, commerciale ou artisanale est subordonné à une autorisation préalable des autorités de l'Etat d'accueil.

- L'absence d'activité lucrative requiert la " justification de moyens d'existence suffisants ". Ceux-ci sont appréciés, comme le précise l'article 7 de la convention franco-togolaise, " en fonction du coût de la vie dans l'Etat d'accueil ".

- Les étudiants et stagiaires doivent être en mesure de produire une attestation d'inscription ou de préinscription, et de justifier de moyens d'existence suffisants. L'article 9 de la convention franco-togolaise du 13 juin 1996 limite le séjour dans l'autre pays des étudiants et stagiaires aux " disciplines spécialisées qui n'existent pas dans l'Etat d'origine ". Selon les informations transmises à votre rapporteur, cette restriction est liée au fait que les infrastructures universitaires semblent satisfa ire la plupart des besoins en formation des étudiants togolais, ceux-ci ne ressentant le besoin d'une formation complémentaire en France que pour les cursus les plus spécialisés.

- Par ailleurs, en vertu de l'échange de lettres joint à la convention franco-togolaise du 13 juin 1996, le Gouvernement français s'est engagé à examiner avec bienveillance les demandes de visa qui seraient présentées dans le but de faire suivre à certains enfants des études primaires et secondaires en France.

3. Stipulations relatives aux titres de séjour

Un titre de séjour, délivré conformément à la législation de l'Etat d'accueil, est requis pour tout séjour de plus de trois mois.

. Trois années de séjour régulier et ininterrompu permettent la délivrance d'un titre de séjour de dix ans renouvelable de plein droit.

. Les familles rejoignantes reçoivent un titre de séjour de même nature que celui du ressortissant qu'elles ont rejoint.

. Les étudiants reçoivent un titre de séjour portant la mention " étudiant ", et renouvelé chaque année sur justification de la poursuite effective de leur formation (études ou stage), ainsi que des moyens d'existence suffisants.

. Les Parties s'engagent à fixer à un taux raisonnable les droits et taxes exigibles lors de la délivrance et du renouvellement des titres de séjour. Si l'on se réfère aux difficultés auxquelles ont été confrontés nos compatriotes établis au Cameroun, il y a un an environ, quand les autorités camerounaises ont porté les taxes sur les cartes de séjour à des montants pouvant aller jusqu'à 8 000 F, la clause prévue par l'article 10 de la convention franco-nigérienne n'est pas superflue.

B. RÉFÉRENCES À LA LÉGISLATION DE L'ÉTAT D'ACCUEIL

Tous les accords de circulation conclus avec nos partenaires subsahariens à partir du texte-type élaboré en 1991 se réfèrent à la législation de l'Etat d'accueil en ce qui concerne trois séries de stipulations : la délivrance des titres de séjour, le regroupement familial, et l'exercice, par les étrangers, d'une activité professionnelle.

1. Délivrance des titres de séjour

L'ordonnance du 19 octobre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, modifiée à plusieurs reprises, distingue les titres de séjour temporaires, délivrés pour un an et renouvelables, des titres de résident valables dix ans, et qui concernent les étrangers justifiant d'un séjour régulier et ininterrompu depuis trois ans au moins. L'article 10 des conventions franco-togolaise et franco-nigérienne prend acte de l'existence de ces deux catégories de titre de séjour dans la législation française.

Votre rapporteur rappelle, par ailleurs, que la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ne permet pas de s'appuyer sur des séjours effectués en France en qualité d'étudiant pour justifier des trois ans de séjour régulier et ininterrompu exigés pour obtenir une carte de résident. Cette même loi proscrit également la délivrance de cartes de résident aux étrangers polygames.

La loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration a modifié l'ordonnance du 2 novembre 1945 de manière à limiter les cas où les cartes de séjour temporaire peuvent être délivrées aux étrangers vivant en état de polygamie, et à subordonner le renouvellement de la carte de résident " à la condition que l'étranger ait sa résidence habituelle en France au moment de la demande ".

2. Regroupement familial

Les conventions franco-nigérienne et franco-togolaise se réfèrent, s'agissant du regroupement familial, à la législation de l'Etat d'accueil. Le droit au regroupement familial a été consacré par la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.

Le regroupement familial est subordonné, selon la loi française, à la régularité du séjour effectué en France par l'étranger rejoint par sa famille, et à une durée minimale de séjour de deux ans (au lieu d'un selon les textes réglementaires qui régissaient le regroupement familial avant qu'intervienne la loi du 24 août 1993). Le requérant doit également disposer de revenus stables et suffisants, ainsi que d'un logement " considéré comme normal pour une famille comparable vivant en France ".

La loi du 24 août 1993 a limité le regroupement familial, en cas de polygamie, au premier conjoint et aux enfants mineurs de celui-ci (articles 15 bis, 29 et 30 de l'ordonnance du 2 novembre 1945).

3. Exercice, par les étrangers, d'une activité professionnelle

. L'exercice d'une activité non salariée peut être subordonné, en vertu de l'article 7 de l'ordonnance du 2 novemre 1945, à une autorisation préalable.

. La carte de résident valant permis de travail, elle permet aux étrangers d'exercer une activité salariée, alors que le titulaire d'une carte de séjour temporaire doit préalablement solliciter une autorisation de travail, et faire apposer celle-ci sur sa carte de séjour, pour être en droit d'exercer une activité professionnelle.

. Notons que la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration dispose que " la carte de résident peut être retirée à l'employeur ayant occupé un travailleur étranger (non muni du titre de séjour l'autorisant à exercer une activité salariée en France) ".

CONCLUSION

L'approbation des conventions franco-nigérienne du 24 juin 1994 et franco-togolaise du 13 juillet 1996 paraît susciter d'autant moins de difficultés que notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a déjà conclu favorablement à l'adoption de nombreuses conventions, rédigées en termes quasiment identiques, qui nous lient désormais avec la plupart de nos partenaires d'Afrique subsaharienne francophone. Ces conventions tirent les conséquences, sur la circulation et le séjour des personnes, des engagements souscrits par notre pays dans le cadre de Schengen. Elles constituent également une certaine garantie pour nos compatriotes établis en Afrique subsaharienne.

Rien ne s'oppose donc à l'adoption des projets de loi autorisant l'approbation des conventions franco-nigérienne du 24 juin 1994 et franco-togolaise du 13 juin 1996.

EXAMEN EN COMMISSION

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné les projets de loi autorisant l'approbation des conventions franco-nigérienne du 24 juin 1994 et franco-togolaise du 13 juin 1996 au cours de sa réunion du 7 mai 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Christian de La Malène s'est interrogé sur les conditions juridiques du séjour des étudiants, notamment togolais, en France. M. Serge Vinçon a fait observer que la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ne permettait plus d'obtenir une carte de résident à partir de trois années de séjour en qualité d'étudiant.

A la demande de M. Xavier de Villepin, président, et de M. Paul d'Ornano, M. Serge Vinçon a indiqué qu'aucun contentieux n'opposait actuellement la France au Togo ou au Niger du fait des droits liés à la délivrance ou au renouvellement des titres de séjour des ressortissants français établis dans ces pays. Rappelant le différend qui avait opposé à ce sujet la France au Cameroun en 1996, le rapporteur a noté que l'article 10 de la convention franco-nigérienne du 24 juin 1994 engageait les deux parties à fixer à un taux raisonnable les droits et taxes exigibles lors de la délivrance ou du renouvellement des titres de séjour.

La commission a ensuite, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé les deux projets de loi qui lui étaient soumis.

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention entre le gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Niger relative à la circulation et au séjour des personnes (ensemble un échange de lettres), signée à Niamey le 2 juin 1994, et dont le texte est annexé à la présente loi [1].

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République togolaise relative à la circulation et au séjour des personnes (ensemble deux échanges de lettres), signée à Lomé le 13 juin 1996 et dont le texte est annexé à la présente loi [2].

ANNEXE : ÉTUDE D'IMPACT[3 ] (CONVENTION FRANCO-TOGOLAISE DU 13 JUIN 1996)

1. Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

La Convention qui lie la France et le Togo en matière de circulation des personnes depuis le 25 février 1970 et qui fixe de façon particulièrement libérale les règles de circulation des nationaux de chacun des Etats dans le territoire de l'autre ne correspond plus à notre vision des déplacements internationaux et à la traduction que nous en avons fait dans notre droit.

En septembre 1986, la décision a été prise de généraliser les visas pour un meilleur contrôle des flux migratoires et, en 1990, signé avec certains de nos partenaires européens la Convention de Schengen. Les règles relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ont été renforcées. Les conséquences en ont été tirées en amendant l'Ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée.

Toutefois et pour illustrer la spécificité des relations de la France avec les pays d'Afrique subsaharienne francophone, les conventions de circulation ont été renégociées sur la base d'un modèle type qui permettrait de maintenir l'égalité de traitement entre ces Etats, tout en marquant l'aspect privilégié de nos liens.

Il était donc logique que la Convention sur la circulation des personnes avec le Togo soit, elle aussi, renégociée.

2. Bénéfices escomptés en matière :

(1) d'emploi

La convention renvoie au droit commun pour l'accès à l'emploi salarié, ainsi qu'aux activités professionnelles industrielles, commerciales ou artisanales. Ainsi son incidence sur la situation de l'emploi ne sera que théorique. Il convient toutefois de considérer que l'établissement d'un contrôle frontalier plus strict permettra de limiter l'entrée de clandestins, donc de demandeurs d'emploi non déclarés.

(2) de regroupement familial

Les ressortissants togolais seront dorénavant soumis aux dispositions du droit commun sur le regroupement familial, ce qui facilitera la venue des familles dans la mesure où l'intervention de l'OMI et la décision favorable du Préfet conduiront à la délivrance d'un visa de long séjour.

(3) d'intérêt général

Le principe du double contrôle, au moment de la délivrance du visa, puis lors du franchissement de la frontière, des documents justifiant de l'objet et des conditions du séjour et des moyens suffisants pour garantir le séjour et le retour est de nature à réguler les flux et à limiter les risques de maintien sur le territoire.

(4) financière

Sans objet.

(5) de simplification des formalités administratives

Le nouveau texte n'impose aucune formalité administrative nouvelle pour les agents chargés de l'instruction et du traitement des dossiers dans les Consulats puisqu'il ne fait que reprendre des dispositions déjà appliquées (Convention d'application de l'accord de Schengen notamment).

(6) de complexité de l'Ordonnancement juridique

Les ressortissants des Etats étrangers (les Etats membres de l'Union européenne faisant exception) relèvent :

- soit du droit commun,

- soit d'un statut spécial. C'est notamment le cas de la plupart des Etats africains anciennement colonies françaises.

Ce second groupe se distinguait par les grandes disparités de traitement selon les dates auxquelles avaient été négociées les conventions.

Le texte négocié avec le Togo :

- est très proche du droit commun,

- est presque identique, à quelques détails près, aux Conventions de circulation et de séjour renégociées avec l'ensemble des pays de la zone depuis l'été 1991.

L'ordonnancement juridique en est donc simplifié.




1 Voir le texte annexé au document A.N. n° 1979

2 Voir le texte annexé au document Sénat n° 299.

3 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



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