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Rapport n° 370 : Ppl organique relative à la fiscalité applicable en Polynésie française


M. Lucien LANIER, Sénateur


Commission des Lois - Rapport n° 370 - 1996-1997

Table des matières


LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
XPOSÉ GÉNÉRAL
I.LE FINANCEMENT DU RÉGIME DE PROTECTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE : L'INSTITUTION D'UNE CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ TERRITORIALE
A.LA GENÈSE DE LA CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ
1.Une histoire tumultueuse : l'annulation de la CST 1 et de la CST 2
2.La CST 3
B.LA VALIDATION DE LA DÉLIBÉRATION DU 8 DÉCEMBRE 1994 INSTITUANT LA CST 3
1.La compétence du législateur
2.L'existence d'un but d'intérêt général
3.Le respect des décisions passées en force de chose jugée
II.LA FISCALITÉ COMMUNALE
A.LA POSSIBILITÉ OFFERTE AUX COMMUNES POLYNÉSIENNES DE PERCEVOIR DES TAXES LOCALES
1.Une base légale initiale applicable à la seule commune de Papeete
2.La création d'une base légale permettant l'institution de taxes par l'ensemble des communes polynésiennes
B.LA VALIDATION DES TAXES LOCALES PERÇUES PAR LES COMMUNES POLYNÉSIENNES
1.Les taxes locales perçues par les communes
2.L'opération de validation




N° 370

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 26 juin 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi organique, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la fiscalité applicable en Polynésie française,

Par M. Lucien LANIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Michel Charzat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 3110, 3379 et T.A. 676.

Sénat : 261 (1996-1997).

Départements et territoires d'outre mer.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 25 juin 1997 sous la présidence de M. René-Georges Laurin, Vice-Président, puis de M. Jacques Larché, Président, la commission des Lois a examiné en première lecture, sur le rapport de M. Lucien Lanier, la proposition de loi organique relative à la fiscalité applicable en Polynésie française.

Cette proposition de loi organique tend, d'une part, à valider la délibération n° 94-142 du 8 décembre 1994 de l'assemblée de la Polynésie française instaurant, à compter du 1er janvier 1995, la contribution de solidarité territoriale (CST 3) ainsi que les impositions perçues sur son fondement par le territoire et, d'autre part, à permettre à l'ensemble des communes polynésiennes de percevoir les taxes énumérées par le décret du 5 août 1939 et à valider les impositions levées jusqu'alors par certaines d'entre elles en l'absence de base légale.

Approuvant cette initiative tendant à régulariser la situation fiscale du territoire et des communes, à assurer la pérennité du régime de protection sociale généralisée et à ouvrir aux communes polynésiennes la faculté de percevoir les recettes fiscales nécessaires à la continuité des services publics locaux, la commission des Lois a adopté conforme la proposition de loi organique.

XPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi organique relative à la fiscalité applicable en Polynésie française aujourd'hui soumise à votre examen a été adoptée par l'Assemblée nationale le 13 mars 1997. Il s'agit de valider des mesures fiscales prises par les autorités territoriales et communales polynésiennes faisant l'objet de recours contentieux devant le tribunal administratif de Papeete. La fiscalité territoriale constituant une compétence propre du territoire de la Polynésie française, une telle validation, aux termes de l'article 74 de la Constitution, nécessite l'intervention d'une loi organique.

La proposition de loi organique a pour origine une initiative de M. Gaston Flosse, Président du gouvernement de la Polynésie française, tendant à valider d'une part la délibération n° 94-142 du 8 décembre 1994 de l'assemblée de la Polynésie française instituant la contribution de solidarité territoriale (CST 3) constituée de quatre impôts cédulaires afin de financer le régime territorial de protection sociale généralisée, d'autre part les mesures d'imposition perçues par le territoire sur son fondement. Le texte a en outre été enrichi de dispositions relatives à la fiscalité communale résultant de deux amendements du même auteur. Ces dispositions ont pour objet de permettre à l'ensemble des communes polynésiennes de percevoir les taxes énumérées par le décret du 5 août 1939 et de valider les impositions levées jusqu'alors par certaines de ces communes en l'absence de base légale.

Conformément à l'article 74 de la Constitution, les dispositions constituant la proposition de loi organique initiale ayant pour objet de valider la délibération du 8 décembre 1994 ont été soumises à la consultation de l'assemblée de la Polynésie française qui a rendu, le 20 février 1997, un avis favorable. Sans avoir été saisie d'une demande d'avis au sens de l'article 74 précité, elle a par ailleurs spontanément confirmé, par cette même délibération du 20 février, le voeu adopté par la commission permanente dans sa séance du 4 février 1997 tendant à compléter la loi du 24 décembre 1971 par la référence au décret du 5 août 1939 et à valider les perceptions effectuées sur le fondement dudit décret. C'est à ce voeu que répondent les articles 3 et 4 de la proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale. L'assemblée de la Polynésie française a d'ailleurs émis un nouvel avis favorable sur ces dispositions dans une délibération n° 97-30 du 20 février 1997.

I. LE FINANCEMENT DU RÉGIME DE PROTECTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE : L'INSTITUTION D'UNE CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ TERRITORIALE

En application du Pacte de progrès conclu le 23 janvier 1993 entre l'Etat et le territoire de la Polynésie française, le gouvernement du territoire a décidé de restructurer le régime de protection sociale pour en faire bénéficier l'ensemble de la population et en compléter le financement, fondé jusqu'alors exclusivement sur des subventions territoriales, par le recours à la fiscalité. Ainsi est née la contribution de solidarité territoriale dont la mise en place s'est heurtée à de nombreuses difficultés et dont la validation est aujourd'hui proposée.

A. LA GENÈSE DE LA CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ

1. Une histoire tumultueuse : l'annulation de la CST 1 et de la CST 2

Par deux délibérations du 11 juin 1993 (art. 10) et du 22 juin 1993 (art. 2) modifiant la précédente, l'assemblée territoriale de la Polynésie française a décidé la création de deux impositions dénommées contribution de solidarité territoriale (CST) et inspirées de la contribution sociale généralisée (CSG) métropolitaine, l'une assise sur les revenus d'activités salariées et de remplacement, les salaires et pensions étant jusque-là exonérés de toute imposition directe, l'autre sur la cotisation annuelle à l'impôt sur les transactions.

Confirmant un jugement du tribunal administratif de Papeete du 29 juillet 1994 qui annulait les dispositions instituant cette contribution (CST 1), le Conseil d'Etat, par un arrêt du 30 juin 1995, a considéré que l'assemblée territoriale " ne pouvait, sous peine de méconnaître le principe d'égalité devant les charges publiques, exclure sans justification une catégorie de revenus professionnels du champ d'application de l'imposition qu'elle instituait ". En effet, la contribution ainsi créée ne s'appliquait pas aux revenus provenant d'activités agricoles, " aucun motif d'intérêt général de nature à justifier cette non-imposition n'étant établi ".

A la suite des graves tensions sociales et du mouvement de grève générale consécutifs à l'annulation prononcée par le tribunal administratif de Papeete, l'assemblée territoriale, réunie en session extraordinaire, a adopté le 7 septembre 1994 une nouvelle délibération créant la CST 2 pour en étendre l'assiette aux revenus du secteur primaire. Mais le tribunal administratif de Papeete devait à nouveau prononcer l'annulation, pour vice de procédure cette fois, la délibération ayant été prise en dehors de la période de session.

2. La CST 3

Le gouvernement du territoire ayant renoncé à interjeter appel, une nouvelle délibération du 8 décembre 1994 a institué, à compter du 1er janvier 1995, une contribution de solidarité territoriale, dite CST 3, constituée de quatre impôts cédulaires auxquels sont assujettis respectivement les salaires et pensions, les revenus des professions et activités non salariées, les revenus des activités agricoles et assimilées, les revenus des capitaux mobiliers.

La CST sur les traitements, salaires, pensions, rentes viagères et indemnités diverses est assise sur leur montant brut. Sont exclues de l'assiette les prestations familiales, les allocations d'assistance et d'assurance ainsi que certaines pensions alimentaires et indemnités (indemnités pour frais professionnels, rentes consécutives à un accident du travail...). Cette contribution est calculée par application d'un barème progressif de quatre taux variant de 0,5 % à 5 % en fonction des tranches de revenus. Il n'est pas procédé au recouvrement lorsque le montant mensuel de l'impôt est inférieur à 750 F CFP (soit 41,25 FF), correspondant à un salaire brut mensuel de 150 000 F CFP (soit 8 250 FF).

S'agissant des revenus des professions et activités non salariées, l'assiette de la contribution est identique à celle de l'impôt sur les transactions dû par les entreprises, institué en 1968. Deux barèmes de taux sont définis en fonction de tranches d'imposition progressives, l'un applicable aux prestataires (six taux variant de 0,5 % à 2,5 %), l'autre aux commerçants (six taux variant de 0,25 % à 1,25 %). Pour ces activités non salariées, la CST s'ajoute à la contribution des patentes et à l'impôt sur les transactions. Ne sont pas mis en recouvrement les montants d'imposition inférieurs à 12 000 F CFP pour les prestataires (soit 550 FF) et à 10 000 F CFP pour les commerçants (soit 660 FF).

La CST sur les produits des activités agricoles et assimilées (pêche, perliculture, exploitation forestière...) est calculée sur le montant total annuel des recettes brutes auquel est appliqué un coefficient modérateur de 80 % qui se justifie par la nécessité d'encourager le développement du secteur primaire, indispensable à la mise en valeur des archipels, et celle de préserver des métiers traditionnels. En outre, le barème des taux applicables variant de 1 % à 5 %, correspondant à sept tranches d'imposition, est comparable à ceux des autres catégories de revenus. N'est pas mis en recouvrement l'impôt d'un montant inférieur à 40 000 F CFP (soit 2 200 FF).

La CST sur les revenus de capitaux mobiliers est assise sur l'ensemble des rémunérations soumises à l'impôt sur le revenu des capitaux mobiliers. Le taux applicable est fixé à 1,5 %.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par les autorités terrotoriales, le produit de la CST 3 pour l'année 1996 s'est élevé à 3,67 milliards de F CFP, affectés à la caisse de prévoyance sociale pour le compte du régime de solidarité territoriale. Applicable depuis le 1er janvier 1995, le tableau ci-après retrace son évolution.


Revenus salariés

Revenus non salariés

Revenus agricoles

Revenus capitaux mobiliers

TOTAL

% dans le finance-ment du régime
1995 2 178 219 - 155 2 552 21 %
1996 2 869 586 42 173 3 670 26 %

en millions de F CFP

La délibération du 8 décembre 1994 instituant la CST 3 a été à son tour attaquée devant le tribunal administratif de Papeete pour rupture de l'égalité devant les charges publiques résultant des différences de modalités de calcul (taux, coefficients modérateurs...) applicables aux quatre catégories de revenus ayant une finalité commune, le financement du régime territorial de protection sociale. Ce recours en annulation a été rejeté pour tardiveté au mois de décembre 1996 mais la légalité de la délibération reste contestable par la voie de l'exception d'illégalité, à l'occasion des recours formés par les contribuables pour demander le remboursement des sommes perçues par le territoire depuis le 1er janvier 1995.

Afin de parer à la survenance de nouveaux troubles sociaux et d'éviter que l'État ne soit conduit, comme ce fut le cas après l'annulation de la délibération instaurant la CST 1, à assumer la charge financière des remboursements subséquents (plus de 120 millions de francs), la proposition de loi organique tend à valider la délibération du 8 décembre 1994. Les sommes perçues au titre de la CST 3 pour les exercices 1995 et 1996 sont évaluées à plus de 300 millions FF.

B. LA VALIDATION DE LA DÉLIBÉRATION DU 8 DÉCEMBRE 1994 INSTITUANT LA CST 3

La validation proposée a pour objet de rendre incontestable le régime fiscal instauré par la délibération n° 94-142 du 8 décembre 1994 et d'assurer ainsi la pérennité du nouveau mode de financement de la protection sociale polynésienne, élément de l'autonomie territoriale consacrée par le nouveau statut du 12 avril 1996.

Conformément à une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel depuis sa décision n° 119 DC du 22 juillet 1980, la constitutionnalité de la mesure de validation doit être appréciée à l'aune de trois critères : la compétence du législateur, la satisfaction d'un intérêt général, le respect de l'autorité des décisions passées en force de chose jugée.

1. La compétence du législateur

L'appréciation de la compétence du législateur porte à la fois sur la délimitation du domaine de la loi et, au sein même de la sphère législative, sur le type de procédure requis, loi ordinaire ou loi organique.

Sur le premier point, le Conseil constitutionnel rattache généralement la compétence du législateur à l'une des matières énumérées à l'article 34 de la Constitution. Cependant, toute atteinte à un principe général du droit ne peut être que le fait du législateur : il en est ainsi du principe de non-rétroactivité ; or, une validation est nécessairement rétroactive et donc de la compétence exclusive du législateur.

Sur le second point, le Conseil constitutionnel a été conduit à préciser la répartition des compétences entre le législateur ordinaire et le législateur organique en matière de validation. Par sa décision n° 364-DC du 8 février 1995 concernant la validation des impositions perçues par le territoire de la Nouvelle-Calédonie au titre de la contribution foncière sur les propriétés bâties et non bâties il a ainsi décidé, en application de l'article 74 de la Constitution, que " s'agissant d'un régime d'impositions ressortissant à la compétence des autorités territoriales, l'Etat ne pouvait intervenir que par le moyen d'une loi organique ". Or, la CST appartient bien à la fiscalité territoriale polynésienne, compétence propre du territoire, ce qui justifie le recours à une proposition de loi organique.

Rappelons que cette question d'ordre constitutionnel avait déjà été évoquée au début de l'année 1995 lors de l'examen au Sénat du projet de loi étendant dans les territoires d'outre-mer certaines dispositions du code de la route et portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer. Avec le souci de remédier dans les meilleurs délais aux difficultés résultant de la remise en cause de la CST 3, elle fut cependant tranchée différemment à l'occasion de l'adoption de la loi de finances pour 1996 dont l'article 59 portait validation de la délibération du 8 décembre 1994 et des impositions perçues sur son fondement par le territoire de la Polynésie française. Mais, comme on pouvait s'y attendre, le Conseil constitutionnel (décision n° 386-DC du 30 décembre 1996), confirmant sa jurisprudence de 1995 précitée, a déclaré cette disposition contraire à la Constitution en " considérant que si le législateur avait la faculté, comme il est seul habilité à le faire, de valider sous réserve du respect des décisions de justice passées en force de chose jugée et de l'existence d'un but d'intérêt général des dispositions prises par une autorité du territoire, il ne pouvait en tout état de cause,..., le faire que par la voie d'une loi organique, s'agissant d'un régime d'impositions ressortissant à la compétence des autorités territoriales en application des articles 5 et 6 de la loi du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ".

2. L'existence d'un but d'intérêt général

Comme le souligne un article de doctrine paru à la revue française de droit administratif,[1]si le législateur doit toujours légiférer dans l'intérêt général, l'appréciation doit être plus stricte en matière de validation au regard des bouleversements opérés dans l'ordonnancement des normes juridiques ".

Aussi le Conseil constitutionnel exerce-t-il un contrôle de proportionnalité entre les mesures prises et l'intérêt général poursuivi, la sanction ne pouvant cependant résulter que du constat d'une erreur manifeste d'appréciation.

Fréquemment, l'intérêt général invoqué correspond à la préoccupation de " préserver le fonctionnement continu du service public " ou plus spécialement, concernant la fonction publique, de préserver " le déroulement normal des carrières ". Le Conseil constitutionnel a toutefois fixé récemment une nouvelle limite à la notion de poursuite d'un intérêt général : dans sa décision n° 369-DC du 28 décembre 1995 relative à la loi de finances pour 1996, il a estimé que " la seule considération d'un intérêt financier... ne constituait pas un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice déjà intervenue et le cas échéant d'autres à intervenir ". Il a cependant pris soin de préciser qu'en l'espèce " eu égard aux sommes concernées et aux conditions générales de l'équilibre financier du budget annexe de l'aviation civile ", ces dernières " n'étaient pas susceptibles d'être affectées "... cela peut laisser supposer, par un raisonnement a contrario, que l'intérêt financier invoqué aurait constitué un motif d'intérêt général de nature à justifier la validation si l'équilibre général dudit budget avait été compromis.

Ainsi le Conseil constitutionnel a-t-il admis très récemment (décision n° 375-DC du 9 avril 1996) la régularité de la validation d'offres de prêts effectués en méconnaissance de dispositions du code de la consommation relatives à l'échéancier des amortissements dans la mesure où le législateur avait " entendu éviter un développement des contentieux d'une ampleur telle qu'il aurait entraîné des risques considérables pour l'équilibre financier du système bancaire dans son ensemble et, partant, pour l'activité économique générale ".

Il avait en outre déjà considéré en 1993 (décision n° 332-DC du 13 janvier 1994 sur la loi relative à la santé publique et à la protection sociale) que la volonté d'éviter, par une mesure de validation du montant d'une prime, " le développement de contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner des conséquences financières préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux en cause " constituait un motif d'intérêt général légitimant l'intervention du législateur.

La validation proposée de la délibération du 8 décembre 1994 instituant la CST 3 et des décisions d'imposition prises sur son fondement a précisément pour objet d'éviter que les modalités de financement du régime de solidarité territoriale polynésien ne soient une nouvelle fois remises en cause par une multiplication des demandes de remboursement émanant des contribuables. Il s'agit de couper court à toute contestation, de préserver ainsi l'équilibre financier de ce régime dont plus du quart des recettes provient du produit de la CST et d'assurer par là même la continuité du service public de la protection sociale. Un tel objectif semble répondre au critère jurisprudentiel relatif à l'existence d'un motif d'intérêt général.

En outre, le régime fiscal tel qu'il est aménagé sous la forme de quatre impôts cédulaires correspondant à quatre catégories de revenus tend à préserver l'équilibre économique du territoire et, partant, son développement, en adaptant l'importance des prélèvements aux facultés contributives. Il permet ainsi, sans que les différences relatives aux modalités de calcul de l'impôt qui bénéficient en particulier aux activités du secteur primaire semblent pouvoir être considérées comme attentatoires au principe de l'égalité devant les charges publiques, de satisfaire deux exigences d'intérêt général : la pérennisation du régime de protection sociale et le développement économique du territoire indispensable, au demeurant, à la production des richesses constituant l'assiette fiscale. Ces deux objectifs sont intimement liés, la préservation de l'équilibre financier du régime de solidarité territoriale étant subordonnée à la réussite économique du territoire. Aussi le système fiscal aménagé par la délibération du 8 décembre 1994 ne semble-t-il pas contraire aux exigences définies par la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle " le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit " (décision 375-DC du 9 avril 1996).

Si, en l'espèce, la " différence de traitement " prévue par le système cédulaire instauré ne résulte pas d'une loi mais d'une délibération de l'assemblée de la Polynésie française qui a valeur d'acte administratif, il convient de rappeler que la fiscalité, en vertu du statut d'autonomie de ce territoire, est une compétence territoriale et que la matière fiscale relève, en métropole, du domaine de la loi.

3. Le respect des décisions passées en force de chose jugée

L'exigence selon laquelle la validation ne doit pas méconnaître l'autorité de décisions de justice devenues définitives est rappelée dans toutes les décisions du Conseil constitutionnel relatives aux lois de validation. Dès 1980 (décision n° 119-DC précitée) il affirmait qu'" il n'appartient ni au législateur ni au Gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence ".

La délibération du 8 décembre 1994 dont la validation est proposée n'ayant pas été attaquée devant la juridiction administrative dans le délai du recours pour excès de pouvoir, seules certaines mesures d'imposition prises sur son fondement font aujourd'hui l'objet de recours par la voie de l'exception l'illégalité. Ces recours excipant du caractère inconstitutionnel de la délibération leur servant de base légale sont actuellement pendants devant le tribunal administratif de Papeete : aussi la validation proposée ne devrait-elle pas se heurter au principe du respect de l'autorité de la chose jugée. En outre, pour le cas où une décision juridictionnelle deviendrait définitive avant l'entrée en vigueur de la loi de validation, l'article 2 de la proposition de loi organique réserve expressément cette hypothèse.

II. LA FISCALITÉ COMMUNALE

Les articles 3 et 4 constituent le second volet de la proposition de loi organique : ils résultent de deux amendements présentés par M. Gaston Flosse à la commission des Lois de l'Assemblée nationale dont le rapport se contente d'indiquer que " l'un complète la loi du 24 décembre 1971 sur l'organisation des communes de Polynésie française afin de préciser que les taxes énumérées dans le décret du 5 août 1939 peuvent être perçues par l'ensemble des communes du territoire " et que " l'autre valide les impositions mentionnées par ce même décret ".

Ces deux dispositions ne relevant pas du domaine de compétence propre du territoire auraient dû être insérées dans une loi simple. Toutefois, le Conseil constitutionnel admet que des dispositions relevant d'une loi simple soient intégrées dans une loi organique : il en constate, le cas échéant, le caractère ordinaire. Aussi la nécessité de remédier à une situation risquant de compromettre l'équilibre de certains budgets municipaux du fait des contentieux en cours a-t-elle conduit l'Assemblée nationale à accepter l'introduction des dispositions précitées dans la présente proposition de loi organique.

A. LA POSSIBILITÉ OFFERTE AUX COMMUNES POLYNÉSIENNES DE PERCEVOIR DES TAXES LOCALES

1. Une base légale initiale applicable à la seule commune de Papeete

L'article 3 a pour objet de permettre à l'ensemble des communes de la Polynésie française d'instituer les taxes locales dont la liste figure à l'article premier du décret du 5 août 1939 modifiant et complétant, en ce qui concerne la commune de Papeete, l'article 47 du décret du 8 mars 1879 créant un conseil municipal à Nouméa rendu applicable à Tahiti par l'article 2 du décret du 20 mai 1890 instituant dans les Etablissements français de l'Océanie une commune ayant pour chef-lieu Papeete.

Pour ouvrir cette faculté aux communes polynésiennes, l'article 3 de la proposition de loi organique prévoit de compléter, par la référence à la liste des taxes figurant au décret du 5 août 1939 précité, le libellé de l'article 8 (12°) de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française, qui énumère les recettes de la section de fonctionnement du budget communal. Ce décret avait pour objet de modifier et de compléter l'article 47 du décret du 8 mars 1879, disposition abrogée par l'article 24 de la loi du 24 décembre 1971 précitée.

En outre, aux termes des deux décrets précités, seule la commune de Papeete bénéficiait de la possibilité d'instituer ces taxes pour la simple raison qu'aucune autre commune n'existait alors sur le territoire. La commune d'Uturoa, dans l'île de Raiatea a en effet été créée en 1945, celles de Faaa et Pirae, dans l'île de Tahiti, en 1965, et les quarante-quatre autres, dans les cinq archipels, sur le fondement de la loi de 1971 précitée.

2. La création d'une base légale permettant l'institution de taxes par l'ensemble des communes polynésiennes

L'article 3 de la proposition de loi organique prévoit donc de restaurer la faculté d'instituer des taxes pour la commune de Papeete et de l'instaurer pour les autres communes polynésiennes.

S'il convient d'observer que l'article 47 du décret du 8 mars 1879 modifié par le décret du 5 août 1939 a été abrogé par l'article 24 de la loi du 24 décembre 1971, il paraît néanmoins envisageable d'approuver les termes des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale. En effet ces dispositions procèdent par simple référence à la liste des taxes " énumérées au décret du 5 août 1939 ". Dans cette liste, figure en particulier au paragraphe h) la " taxe sur la valeur locative des locaux servant à l'exercice d'une profession ".

La référence à ces taxes, introduite par le biais de l'article 3 à l'article 8 de la loi du 24 décembre 1971, crée ainsi la base légale permettant aux communes polynésiennes de prendre les délibérations autorisant la perception des recettes fiscales nécessaires à leur développement et à la continuité de services publics locaux.

Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter l'article 3 sans modification.

B. LA VALIDATION DES TAXES LOCALES PERÇUES PAR LES COMMUNES POLYNÉSIENNES

1. Les taxes locales perçues par les communes

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ce sont essentiellement les communes des Iles du Vent et Iles Sous-le-Vent, constituant l'archipel de la Société, qui perçoivent certaines des taxes locales énumérées par l'article 47 du décret du 8 mars 1879 modifié par le décret du 5 août 1939. Les taxes généralement instituées sont la taxe sur l'électricité, la taxe sur l'eau, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, la taxe sur la valeur locative des locaux professionnels. Viennent parfois s'y ajouter la taxe sur la publicité, la taxe de trottoir et de pavage et des taxes sur les jeux.

Dans les autres archipels, seules les communes de Nuku Hiva et de Ua Pou, aux Marquises, perçoivent une taxe d'enlèvement des ordures ménagères, et la commune de Rangiroa, aux Tuamotu, perçoit une taxe sur l'électricité.

2. L'opération de validation

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les recettes fiscales perçues par la commune de Papeete au titre de ces taxes ont représenté en 1995 près du tiers des recettes de fonctionnement, la part du produit de la taxe sur la valeur ajoutée locative des locaux professionnels s'élevant à plus de 12 %. En moyenne, pour les communes ayant institué ce type de taxes, leur produit fiscal constitue plus de 10 % des recettes de fonctionnement.

Or, du fait de l'abrogation par la loi du 24 décembre 1971 de l'article 47 du décret du 8 mars 1879 modifié, il apparaît que depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1971 certaines taxes locales instituées par les communes polynésiennes sont dépourvues de base légale et sont perçues indûment. Aussi les recours contentieux exercés par les contribuables tendent-ils à se multiplier, les demandes de remboursement risquant de mettre en péril l'équilibre financier des budgets de fonctionnement des communes. Comme pour la CST 1, l'Etat pourrait en outre être conduit, dans l'hypothèse où les justiciables obtiendraient gain de cause, à assumer la charge de ces remboursements.

C'est pourquoi l'article 4 de la proposition de loi organique soumise à votre examen prévoit de valider les impositions et taxes perçues par les communes en tant que leur régularité serait contestée sur le fondement de l'absence de base légale des délibérations communales les ayant instituées, sous réserve des décisions de justice devenues définitives, la régularité de l'opération de validation étant subordonnée au respect de l'autorité de la chose jugée.

En vertu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel précitée, la validation doit répondre à un but d'intérêt général qui ne soit pas de nature purement financière. La mesure proposée semble répondre à cet impératif : en effet, contribuant substantiellement à alimenter le budget de fonctionnement des communes situées dans les archipels des Iles du Vent et des Iles Sous-le-Vent, ces recettes fiscales permettent d'assurer la continuité des services essentiels à leur développement (fourniture d'eau, d'électricité, enlèvement des ordures ménagères...).

Rappelons, en outre, que l'article 10 de la loi n° 95-97 du 1er février 1995 étendant dans les territoires d'outre-mer certaines dispositions du code de la route et portant dispositions diverses relatives à l'outre-mer avait validé, pour les années 1972 à 1994, les centimes additionnels à la contribution des patentes à l'impôt foncier sur les propriétés bâties et à la contribution des licences perçues par les communes de la Polynésie française.

Le jeu combiné des articles 3 et 4 de la proposition de loi organique devrait donc permettre de régulariser la situation fiscale de ces communes et leur donner, pour l'avenir, les moyens juridiquement incontestables du financement des services publics locaux.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

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Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi organique relative à la fiscalité applicable en Polynésie française dans le texte de l'Assemblée nationale.




1 Revue française de droit administratif, article du professeur Bertrand Mathieu intitulé " Les validations législatives devant le juge constitutionnel ", juillet-août 1995.



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