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17 septembre 1997 : Coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales ( rapport - première lecture )

 

Rapport n° 420 - Projet de loi sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales


M. Michel ALLONCLE


Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées - Rapport n° 420 - 1996/1997

Table des matières






N° 420

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation du protocole additionnel à la convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (ensemble trois déclarations),

Par M. Michel ALLONCLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre,
MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 371 (1996-1997).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation du protocole additionnel à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, signé à Strasbourg le 9 novembre 1995.

Ce protocole complète la convention dite "de Madrid", élaborée sous l'égide du Conseil de l'Europe et signée le 21 mai 1980.

En se souciant depuis de nombreuses années de la coopération transfrontalière, le Conseil de l'Europe a rejoint une préoccupation qui ne cesse de s'amplifier au sein des collectivités territoriales, sous le double effet de l'ouverture des frontières et de l'intégration européenne d'une part, et du mouvement de décentralisation d'autre part.

Cette aspiration s'est traduite, en France, par une évolution de la législation qui a peu à peu élargi les possibilités, pour les collectivités locales, de traiter avec des collectivités étrangères voisines. La France a également conclu avec la plupart des pays voisins des conventions internationales permettant de donner une meilleure assise juridique aux relations de coopération transfrontalière.

Votre rapporteur a eu l'occasion, dans un passé récent, d'analyser dans le détail la problématique de la coopération transfrontalière en France à l'occasion de l'examen par le Sénat du traité de Bayonne du 10 mars 1995 entre la France et l'Espagne, et de l'accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 entre la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse (voir documents du Sénat nos 20 et 132, 1996-1997).

Aussi se contentera-t-il de rappeler brièvement l'évolution récente du cadre de la coopération transfrontalière en France avant d'analyser le protocole additionnel à la convention-cadre du Conseil de l'Europe qui, en s'inspirant des conceptions françaises, vise à fournir un certain nombre de principes juridiques aux pays qui souhaitent développer les relations transfrontalières entre collectivités locales.

I. LA FRANCE DISPOSE DÉSORMAIS D'UN CADRE JURIDIQUE ÉTOFFÉ POUR DÉVELOPPER LES COOPÉRATIONS TRANSFRONTALIÈRES ENTRE COLLECTIVITÉS LOCALES

Depuis la loi de décentralisation de 1982 qui, la première et très modestement, abordait le domaine de la coopération transfrontalière entre collectivités locales, le droit français a considérablement évolué, tant sur le plan de la législation interne que grâce à divers accords interétatiques conclus avec plusieurs pays voisins.

A. L'ÉVOLUTION DE LA LÉGISLATION INTERNE

La loi de décentralisation du 2 mars 1982 permettait aux conseils régionaux, avec l'autorisation du gouvernement, de nouer des contacts avec les collectivités locales étrangères limitrophes. Bien que très insuffisant puisqu'il ne concernait que les régions et qu'il n'envisageait aucune modalité précise pour mettre en oeuvre concrètement des projets transfrontaliers, ce texte précurseur jetait les bases de la reconnaissance de la capacité des collectivités locales à traiter avec des autorités ou des organismes étrangers.

Les avancées concrètes ont été apportées par la loi du 6 janvier 1992 sur l'administration territoriale de la République et la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, qui ont défini les principes généraux de l'action des collectivités locales en matière de coopération transfrontalière et les instruments juridiques de cette coopération.

En premier lieu est reconnu le droit, pour les collectivités françaises, de contracter avec des collectivités étrangères, ce droit étant assorti de plusieurs conditions :

- les collectivités doivent rester dans les limites de leurs compétences, c'est-à-dire qu'elles ne peuvent s'engager sur un domaine qui relève de l'Etat, d'une autre collectivité locale française ou du secteur privé ;

- elles doivent respecter les engagements internationaux de la France ;

- elles ne peuvent en aucun cas passer convention avec un Etat étranger ;

- les conventions passées avec les collectivités étrangères sont soumises au contrôle de légalité de droit commun, ce qui signifie qu'elles n'entrent en vigueur qu'après transmission au préfet qui peut, dans les deux mois, les déférer au tribunal administratif.

En deuxième lieu, les collectivités étrangères d'Etats membres de l'Union européenne peuvent adhérer à deux types d'organismes de droit français :

- le groupement d'intérêt public contribuant à la coopération interrégionale et transfrontalière ou au développement social urbain, qui est une personne morale dotée de l'autonomie financière. Il doit comprendre au moins une personne publique et il ne peut avoir de but lucratif. Sa convention constitutive doit être approuvée par les ministres de l'intérieur et du budget. L'Etat y est représenté par un commissaire du gouvernement ou un contrôleur d'Etat ;

- la société d'économie mixte locale, sous réserve d'un accord interétatique préalable qui doit comporter une règle de réciprocité. La société doit avoir pour seul objet l'exploitation de services publics d'intérêt commun.

Enfin, la possibilité pour des collectivités françaises de participer à des organismes de droit étranger a été ouverte par la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire qui autorise les collectivités territoriales françaises ou leurs groupements à adhérer à des organismes publics de droit étranger ou à participer au capital d'une personne morale de droit public étranger comprenant au moins une collectivité ou un groupement d'un Etat européen frontalier.

Plusieurs conditions sont néanmoins posées :

- cette participation doit s'effectuer dans le respect des compétences des collectivités et des engagements internationaux de l'Etat ;

- l'organisme étranger doit avoir pour objet exclusif l'exploitation d'un service public ou la réalisation d'un équipement local d'intérêt commun ;

- l'admission ou la participation sera autorisée par décret en Conseil d'Etat ;

- l'engagement financier des collectivités françaises ne pourra dépasser 50 % du budget de l'organisme ;

- enfin, la convention d'adhésion sera soumise au contrôle de légalité de droit commun et les organismes devront fournir des comptes certifiés par un commissaire aux comptes.

Une étape supplémentaire pourrait être franchie par l'introduction dans le droit français du groupement local de coopération transfrontalière, formule juridique nouvelle créée par l'accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 entre la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse. Soumis au droit interne applicable aux établissements publics de coopération intercommunale dans le pays où il possède son siège, ce groupement se veut un instrument adapté aux exigences de la coopération tranfrontalière, notamment pour la maîtrise d'ouvrage de projets transfrontaliers ou la gestion d'équipements communs. Une modification du code général des collectivités territoriales visant à créer cette catégorie nouvelle est actuellement à l'étude.

B. LA CONCLUSION DE TROIS ACCORDS INTERNATIONAUX

La France est actuellement partie à trois accords interétatiques de coopération transfrontalière qui sont révélateurs de l'évolution rapide du droit interne.

L'accord franco-italien concernant la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales, signé à Rome le 26 novembre 1993 et publié par décret du 2 janvier 1996, concerne l'ensemble des régions et collectivités frontalières des deux pays y compris la Corse, mais son champ géographique est limité, pour la partie italienne, aux collectivités situées, au moins en partie, dans la zone frontalière de 25 km à compter de la frontière franco-italienne. Des discussions sont en cours avec les autorités italiennes afin de donner une portée plus large à l'accord côté italien, dans un souci de symétrie.

L'accord franco-italien énumère des domaines très divers de coopération : développement urbain et régional, transports et communications, énergie, protection de l'environnement, traitement des déchets, collecte des eaux usées et épuration, enseignement et recherche, formation, santé, culture et sport, assistance mutuelle en cas de catastrophe, développement économique et social, amélioration des structures agraires, tourisme.

Il précise simplement que les accords conclus entre collectivités doivent respecter des procédures internes de chaque Etat.

Sur un plan pratique, les actions de coopération entre collectivités françaises et italiennes restent encore peu développées. On peut citer les actions conjointes menées par les villes de Vintimille et de Menton dans le domaine de l'urbanisme et de l'environnement.

Le traité franco-espagnol signé à Bayonne le 10 mars 1995 pose quant à lui le principe de la liberté pour les collectivités frontalières de passer des conventions de coopération sous réserve de respecter la prééminence du droit interne et les compétences de chaque collectivité. Des domaines tels que les pouvoirs de police ou la fiscalité sont expressément exclus du champ de la coopération.

Le traité permet la participation des collectivités espagnoles à des groupements d'intérêt public ou des sociétés d'économie mixte locales françaises, et réciproquement. Il définit les règles de base (statut, procédures, responsabilité financière) que doivent respecter les organismes de coopération. Enfin, il précise les modalités de mise en oeuvre et de fonctionnement de la commission franco-espagnole de coopération transfrontalière dont la création avait fait l'objet d'un échange de lettres lors du Sommet franco-espagnol de Foix le 21 octobre 1994.

De nombreuses relations transfrontalières existent déjà entre collectivités françaises et espagnoles.

La structure la plus notable, par son champ géographique très vaste, est certainement la communauté de travail des Pyrénées qui réunit les régions françaises et les autonomies espagnoles couvertes par le traité de Bayonne ainsi que l'Andorre.

Créée en 1983, la communauté de travail des Pyrénées a pour objet, au travers de rencontres régulières des élus représentant les collectivités frontalières, d'échanger des informations et d'aborder les questions d'intérêt commun. Elle s'est notamment penchée sur les problèmes liés aux voies de communication, à la formation et à la recherche, au patrimoine culturel et au développement du massif pyrénéen.

Par ailleurs, les régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées se sont regroupées, avec la Catalogne, au sein de l'Eurorégion dont la charte constitutive a été signée en octobre 1991. L'Eurorégion entend promouvoir, auprès des gouvernements français et espagnol, des dossiers d'intérêt commun tels que le TGV méditerranéen. Elle a également favorisé des projets émanant des collectivités locales dans le domaine de la recherche et de l'emploi.

A l'ouest de la chaîne, la Région Aquitaine et le Pays Basque ont mis en place en 1990 une coopération, élargie à la Navarre en 1992, sous la forme d'un fonds commun Aquitaine-Euskadi-Navarre doté de moyens financiers lui permettant de soutenir des projets dans le domaine des échanges économiques et culturels, de la mise en place de réseaux scientifiques et technologiques, de la formation.

Il faut enfin mentionner la signature le 18 janvier 1993 d'un protocole d'accord entre la Députation de Guipuzcoa et le district Bayonne-Anglet-Biarritz, qui associe côté français, le conseil régional d'Aquitaine, le conseil général des Pyrénées Atlantiques, les communes de Saint-Jean-de-Luz et d'Hendaye, et côté espagnol, le gouvernement de la communauté autonome d'Euskadi et les communes d'Irun et de Saint-Sébastien.

Les thèmes visés par ce protocole portent sur l'urbanisme (politique foncière, habitat, aménagement), sur l'environnement (assainissement, traitement des déchets), sur les infrastructures (ports, routes, aéroports), sur les transports et sur l'économie (implantation d'entreprises, zones d'activités, transferts de technologie).

La coopération doit permettre notamment de définir la complémentarité des équipements existants, le dimensionnement et le rôle des équipements futurs et d'harmoniser les prises de décisions dans des secteurs tels que l'urbanisme, les transports et les infrastructures.

Elle entend favoriser l'émergence et le développement d'une agglomération transfrontalière de 600 000 habitants, s'étendant sur 50 kilomètres entre Bayonne et Saint-Sébastien.

Le traité de Bayonne fournit désormais la possibilité de créer des organismes dotés de la personnalité juridique et de l'autonomie financière pouvant assurer la maîtrise d'ouvrage pour la réalisation d'opérations communes.

Un premier exemple concret pourrait être fourni par la création, actuellement projetée, d'un " consorcio " associant les trois communes d' Hendaye en France, d'Irun et de Fontarrabie en Espagne, afin de créer et de gérer des services publics locaux d'intérêt commun. La participation de la commune d'Hendaye à cet organisme de droit espagnol devra être soumise, pour autorisation, au Conseil d'Etat.

Enfin, l'accord de Karlsruhe, conclu entre la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Suisse le 23 janvier 1996, représente une étape supplémentaire dans l'édification du cadre juridique de la coopération transfrontalière. En effet, outre son caractère quadripartite, il présente la particularité de créer un nouvel instrument de coopération, le groupement local de coopération transfrontalière, dont il définit le statut et qui pourra assurer la maîtrise d'ouvrage d'équipements transfrontaliers.

Son champ d'application couvre les zones frontalières de Longwy à Mulhouse, zones dans lesquelles les relations transfrontalières entre collectivités sont déjà largement développées. Ainsi l'accord de Karlsruhe doit-il permettre de franchir un stade supplémentaire en favorisant la mise en oeuvre de projets transfrontaliers.

Parmi les actions susceptibles de s'inscrire dans le cadre de cet accord, on peut citer le projet de convention entre la communauté urbaine de Strasbourg et le Kreis de l'Ortenau relative à l'exploitation commune d'une usine de traitement des ordures ménagères. Cette exploitation pourrait s'effectuer par le biais d'un groupement local de coopération transfrontalière dont la compétence pourrait ensuite éventuellement s'élargir au traitement des eaux usées.

De même, un groupement local de coopération transfrontalière pourrait constituer la structure appropriée pour la gestion de la réserve de biosphère commune franco-allemande, dont la création a été décidée entre le Parc naturel régional des Vosges du Nord et le Naturpark Pfaelzerwald.

Deux organismes transfrontaliers de coopération intercommunale pourraient également voir le jour entre des communes de Haut-Rhin et leurs voisines allemandes.

Enfin, un ensemble d'organismes transfrontaliers existants pourraient se transformer en groupement local de coopération transfrontalière afin de surmonter diverses difficultés juridiques.

II. LE PROTOCOLE ADDITIONNEL À LA CONVENTION DE MADRID : UN INSTRUMENT INTERNATIONAL FORTEMENT INFLUENCÉ PAR L'EXPÉRIENCE FRANÇAISE

Apparaissant comme l'une des applications les plus concrètes de la construction européenne, la coopération transfrontalière a retenu l'attention des instances européennes. Sur le plan financier, l'Union européenne, au travers du programme INTERREG, a dégagé d'importants moyens pour soutenir des projets à vocation transfrontalière. Sur le plan institutionnel, le Conseil de l'Europe s'est quant à lui efforcé d'établir un socle juridique permettant aux différents pays européens, par delà les différences d'organisation administrative et de législation, de mener des actions de coopération transfrontalière décentralisée. Elaborée à son initiative, la convention-cadre du 21 mai 1980 apparaît surtout comme un premier jalon posé sur la voie d'un développement de la coopération transfrontalière entre collectivités locales, dont la pertinence est reconnue et la pratique encouragée. Le protocole additionnel du 9 novembre 1995 constitue le complément nécessaire à cette convention-cadre et il entend apporter des réponses juridiques précises aux problèmes soulevés par la coopération transfrontalière en définissant les moyens d'engager la réalisation de projets concrets.

La France apparaît dans ce domaine comme un pays précurseur en Europe. Elle a pris une part très active à l'élaboration de ce protocole additionnel qui permet en quelque sorte d'étendre à nos partenaires du Conseil de l'Europe des solutions déjà éprouvées dans notre pays.

A. LES INSUFFISANCES DE LA CONVENTION DE MADRID

La convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, dite "convention de Madrid" du 21 mai 1980, a été signée et ratifiée par les 20 Etats suivants : France, Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, Hongrie, Irlande, Italie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Suède, Suisse et Ukraine. Un 21e Etat, la Roumanie, a également signé la convention mais ne l'avait pas encore ratifiée à la date de rédaction du présent rapport.

La convention de Madrid s'attache essentiellement à définir des principes très généraux. Les Etats s'engagent "à faciliter et à promouvoir la coopération transfrontalière entre les collectivités ou autorités territoriales" et à "promouvoir la conclusion des accords et arrangements qui s'avéreront nécessaires à cette fin dans le respect des dispositions constitutionnelles propres à chaque partie". La convention rappelle que "la coopération transfrontalière s'exercera dans le cadre des compétences des collectivités ou autorités territoriales, telles qu'elles sont définies par le droit interne", l'étendue et la nature de ces compétences ne pouvant être affectées par la convention. Chaque partie est invitée à s'efforcer de "résoudre les difficultés d'ordre juridique, administratif ou technique qui sont de nature à entraver les développements et le bon fonctionnement de la coopération transfrontalière" et à envisager "l'opportunité d'accorder aux collectivités ou autorités territoriales qui y participent les mêmes facilités que dans le cas où la coopération s'exercerait sur le plan interne".

Par ailleurs, dans son article 3, la convention de Madrid précise que "dans le cas où les parties contractantes estiment nécessaire de conclure des accords interétatiques, ceux-ci peuvent notamment fixer le cadre, les formes et les limites dans lesquelles ont la possibilité d'agir les collectivités et autorités territoriales concernées par la coopération transfrontalière". Se référant à cette disposition, le gouvernement français avait déclaré, lors de la signature de la convention de Madrid, qu'il subordonnait l'application de celle-ci à la conclusion d'accords interétatiques. Cette réserve est par la suite devenue incompatible avec la législation interne : la loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République avait reconnu la capacité des collectivités locales de contracter avec des collectivités étrangères, si bien que le maintien de la réserve française à la convention de Madrid conduisait à exiger un accord interétatique préalable en cas de coopération transfrontalière alors que celui-ci n'était pas nécessaire pour d'autres formes de coopération décentralisée avec des collectivités de pays non frontaliers. Aussi la France a-t-elle procédé par lettre du 24 janvier 1994 au retrait de sa déclaration. On doit signaler que deux de nos voisins, l'Italie et l'Espagne, ont cependant jusqu'à présent maintenu une déclaration similaire, subordonnant à la conclusion d'un accord interétatique préalable les actions de coopération transfrontalière. Il en va de même du Danemark, de la Finlande, de la Hongrie, des Pays-Bas et de la Suède.

D'une manière plus générale, la convention de Madrid ne comporte aucun engagement précis. Elle ne reconnaît pas réellement le droit des collectivités locales de conclure des accords de coopération transfrontalière puisque celui-ci reste très dépendant du bon vouloir des autorités gouvernementales. Enfin, elle n'apporte pas de précisions juridiques permettant de résoudre les difficultés concrètes rencontrées par la mise en oeuvre de la coopération transfrontalière décentralisée en raison des différences d'organisation administrative et de législation.

Pour inciter les Etats à franchir un pas supplémentaire dans le développement de la coopération transfrontalière, un instrument juridique plus précis et plus complet que la convention de Madrid s'avérait nécessaire. C'est dans cette perspective qu'a été élaboré le protocole additionnel signé le 9 novembre 1995.

B. UN COMPLÉMENT NÉCESSAIRE : LE PROTOCOLE ADDITIONNEL DU 9 NOVEMBRE 1995

Conscient des limites de la convention de Madrid, le Conseil de l'Europe a mandaté un comité restreint d'experts pour la coopération transfrontalière et inter-régionale en vue d'élaborer un protocole additionnel, l'objectif étant de permettre aux actes conclus par les collectivités locales dans le cadre de cette coopération de posséder une valeur juridique de droit interne mais aussi de poser les bases d'une structure juridique capable de conduire des projets transfrontaliers, qu'il s'agisse de réaliser des investissements ou de gérer des équipements communs.

Il n'est pas indifférent que la présidence de ce comité d'experts soit revenue à la France, en la personne du Délégué pour l'action extérieure des collectivités locales qui, placé auprès du ministre des Affaires étrangères, constitue le véritable coordinateur de toutes les initiatives prises depuis plusieurs années pour le développement de la coopération transfrontalière, tant sur le plan administratif et juridique que diplomatique. Ainsi, les réflexions menées et les solutions mises en oeuvre en France, lors de l'adaptation de notre droit des collectivités locales ou lors de la négociation d'accords avec les pays voisins, ont pu servir de référence dans l'élaboration du protocole additionnel. Non seulement ce dernier se révèle compatible avec nos pratiques et notre droit mais il contribue également à étendre à nos partenaires notre conception de la coopération transfrontalière.

Le protocole additionnel signé à Strasbourg le 9 novembre 1995 est ouvert aux Etats déjà liés par la convention de Madrid.

Le protocole additionnel pose clairement le principe du droit des collectivités territoriales de conclure des accords de coopération transfrontalière (article ler). Cette liberté de principe suppose toutefois le respect par les collectivités de leurs domaines de compétence, des règles de légalité interne prévues par la législation nationale et des engagements internationaux de l'Etat.

En ce qui concerne les décisions prises dans le cadre d'un accord de coopération transfrontalière, le protocole additionnel (article 2) précise qu'une fois transposées par la collectivité concernée par un acte de droit interne, elles possèdent la même valeur juridique que tous les autres actes pris par cette collectivité.

Le volet le plus important du protocole additionnel est celui consacré aux organismes de coopération transfrontalière. En effet, dès lors que ces organismes ne sont plus de simples instances de concertation mais ont vocation à mener à bien la réalisation d'équipements ou leur gestion, les difficultés liées à leur nature juridique et à leur statut apparaissent.

Laissant les parties libres de doter ou de ne pas doter les organismes de coopération transfrontalière de la personnalité juridique, le protocole additionnel (article 3) stipule cependant que l'accord créant un tel organisme indiquera, en respectant la législation nationale, s'il doit être considéré comme un organisme de droit public ou de droit privé dans l'ordre juridique dont relèvent les collectivités contractantes.

Abordant plus précisément le statut et les règles de fonctionnement des organismes, le protocole définit deux modèles d'organismes de coopération transfrontalière possédant la personnalité juridique, les deux modèles n'étant pas exclusifs l'un de l'autre, chaque Etat pouvant opter pour l'application de l'un d'entre eux ou des deux modèles. Ces deux modèles tiennent compte des pratiques en vigueur dans les Etats parties, le premier s'inspirant de l'approche franco-allemande alors que le second permet d'englober les formules prévues dans le cadre de la convention du Bénélux, qui représentent une forme plus poussée de la coopération transfrontalière.

Dans le premier modèle (article 4), les actes et la gestion de l'organisme de coopération transfrontalière relèvent de la législation de l'Etat où il possède son siège.

Dans ce modèle, que l'on pourrait qualifier de franco-allemand, la nature de droit public ou de droit privé de l'organisme n'est pas définie a priori. C'est la législation du pays hôte qui la détermine, avec les conséquences que cela entraîne sur la gestion et le contrôle. Les autres parties reconnaissent la personnalité juridique de l'organisme en fonction de leur droit national, ce qui signifie qu'un organisme de coopération transfrontalière régi par le droit privé, conformément à la législation du pays où il possède son siège, pourra être considéré comme de droit public par le pays voisin si la législation de ce dernier applique le droit public à des organismes de même type.

En ce qui concerne les attributions des organismes de coopération transfrontalière dotés de la personnalité juridique, celles-ci -dans ce premier modèle- ne peuvent avoir une vocation générale mais doivent se limiter à des missions spécifiques confiées par les collectivités contractantes, conformément à l'objet de l'organisme. L'organisme n'est pas habilité à prendre des actes de portée générale ou susceptibles d'affecter les droits et libertés des personnes, c'est-à-dire des règlements ou des arrêtés qui s'adressent à la généralité des administrés ou des actes relevant de prérogatives de puissance publique, tels que les actes d'expropriation.

Les actes de l'organisme, dans ce premier modèle, sont régis par le droit du pays hôte. Son contrôle relève du droit du pays hôte, les intérêts des autres collectivités étant pris en compte puisque l'organisme devra répondre aux demandes d'information des autorités des autres Etats et qu'une coordination devra être mise en place entre les autorités de contrôle des Etats contractants.

Sur le plan financier, l'organisme est alimenté par les participations budgétaires des différentes collectivités participantes. Il ne peut décider de prélèvements de nature fiscale mais peut le cas échéant recevoir des redevances au titre des services qu'il rend aux collectivités elles-mêmes ou aux usagers. Les comptes de l'organisme doivent être certifiés par des experts indépendants des collectivités participantes.

Aux côtés de ce premier type d'organisme, le protocole additionnel définit les bases juridiques d'un second modèle, inspiré des pratiques en vigueur dans le cadre de la convention de Benelux, qui représente une intégration plus poussée et la mise sur pied d'une sorte de collectivité transfrontalière et "supranationale".

Ce second modèle permet la création d'organismes de coopération transfrontalière ayant, pour l'ensemble des parties contractantes, une nature de droit public, et dont les actes possèdent la même valuer juridique et produisent les mêmes effets que s'ils avaient été pris par les collectivités elles-mêmes. Dans ce cas, le contrôle de ces actes est identique à celui prévu par le droit de chaque partie contractante pour les actes des collectivités locales concernées. Une clause du protocole prévoit toutefois que l'accord peut restreindre les attributions de tels organismes en laissant aux collectivités participantes le soin d'exécuter les actes qui peuvent affecter les droits, les libertés ou les intérêts des individus. De même, une partie contractante peut prévoir que l'organisme ne disposera pas d'un mandat général ou ne pourra pas prendre des actes de portée générale.

Lors de la signature du protocole additionnel, la France, l'Allemagne et la Suède ont déclaré écarter l'application du second modèle, préférant s'en tenir à la première formule qui s'inscrit dans le cadre de la législation interne existante dans chaque Etat.

A la date de rédaction du présent rapport, le protocole additionnel avait été signé par 8 des 21 Etats-parties à la convention de Madrid, à savoir la France, l'Allemagne, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède, la Suisse et la Belgique, et sa ratification était intervenue dans 3 pays : la Suède, le Luxembourg et les Pays-Bas.

*

* *

CONCLUSION

D'un strict point de vue français, le protocole additionnel du 9 novembre 1995 apportera peu d'innovations. Il pourrait certes permettre d'éviter le recours à un accord bilatéral préalable pour la mise en place de coopérations transfrontalières avec les collectivités belges et certaines collectivités suisses, dans les zones qui ne sont pour l'instant pas couvertes par de tels accords. En réalité, par les accords déjà passés avec ses voisins et par sa législation interne, la France dispose déjà d'un cadre juridique solide et se situe donc "en avance" par rapport à la plupart des membres du Conseil de l'Europe.

L'intérêt principal du protocole additionnel réside dans l'effet d'entraînement qu'il pourrait provoquer, en incitant un certain nombre de nos partenaires à adapter leur législation et en offrant, grâce aux bases juridiques qu'il établit, une perspective concrète pour la mise en oeuvre de projets transfrontaliers. Figurant parmi les précurseurs en la matière, la France, par le rôle moteur qu'elle a joué dans l'élaboration de ce texte, a veillé à ce que le développement de la coopération transfrontalière en Europe s'effectue en harmonie avec sa propre législation et ses traditions juridiques. Elle a également permis à des solutions françaises de s'exporter dans d'autres pays membres du Conseil de l'Europe.

Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur vous invite à adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 17 septembre 1997, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, suivant l'avis de son rapporteur, a adopté le présent projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation du protocole additionnel à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (ensemble trois déclarations), fait à Strasbourg le 9 novembre 1995 et dont le texte est annexé à la présente loi 1(*).

ANNEXE -
ÉTUDE D'IMPACT 2(*)

1. Insuffisances propres à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, dite "convention de Madrid"

a) Le dispositif de la "convention de Madrid" se limite, outre la reconnaissance du droit des collectivités locales de développer entre elles une coopération décentralisée transfrontalière, à l'énoncé de grandes règles applicables aux conventions (respect des engagements internationaux des Etats, respect des compétences des collectivités territoriales).

b) La "convention de Madrid" s'analyse donc comme une déclaration peu contraignante, ce qu'atteste la faculté laissée aux Etats par la convention-cadre européenne de conclure des accords interétatiques pour encadrer et limiter toute coopération décentralisée transfrontalière entre leurs collectivités territoriales concernées.

Par conséquent, le Conseil de l'Europe s'est attaché dans les années 1990 à structurer la coopération transfrontalière, en donnant notamment la possibilité aux collectivités territoriales de créer des maîtres d'ouvrage pour réaliser leurs projets.

2. Bénéfices escomptés de la mise en oeuvre du protocole additionnel

a) bénéfices liés au dispositif lui-même

- reconnaissance mutuelle de la valeur des conventions de coopération décentralisée transfrontalière conclues par des collectivités ou autorités territoriales,

- proposition collective d'un cadre juridique adapté à la coopération décentralisée transfrontalière (faculté laissée aux collectivités territoriales de recourir à un organisme de coopération transfrontalière).

b) prolongements du dispositif du protocole additionnel

- détermination d'un cadre juridique pouvant faciliter le développement d'une coopération décentralisée transfrontalière par certaines collectivités locales françaises avec des collectivités de pays avec lesquels nous n'avons pas encore d'accord (Belgique, Suisse),

- reconnaissance du modèle français par les Etats membres du Conseil de l'Europe,

- exportation du modèle français dans l'ensemble des Etats membres du Conseil de l'Europe (sous réserve de leur signature puis approbation ou ratification du protocole additionnel).



1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 371 (1996-1997)

2 Texte transmis par le gouvernement pour l'information des parlementaires.