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Rapport n° 421 - Projet de loi autorisant la convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est


M. Jacques HABERT


Commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées -Rapport n° 421 - 1996/1997

Table des matières







N° 421

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est (ensemble quatre annexes et deux appendices),

Par M. Jacques HABERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre,
MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, Michel Rocard, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 386 (1996-1997).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification de la convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est signée à Paris le 22 septembre 1992 par 15 Etats européens : l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Islande, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède, pays ayant des côtes sur l'océan ou sur des mers qui s'y rattachent, auxquels se sont ajoutés deux Etats enclavés, le Luxembourg et la Suisse, intéressés par le fait que les cours d'eau qui les arrosent coulent vers le Rhin et la mer du Nord. La Communauté européenne, en tant qu'organisation régionale, a également signé la convention et participera à se mise en oeuvre dans ses domaines de compétence.

La convention a été paraphée en 1992 par un membre du gouvernement Bérégovoy, Mme Ségolène Royal, alors ministre de l'environnement. La décision de la soumettre à l'approbation parlementaire a été prise en 1996 par le Premier ministre, M. Alain Juppé. Elle arrive enfin, sous le couvert de M. Lionel Jospin et du ministre des Affaires étrangères, M. Hubert Védrine ... Un parcours de cinq années qui constitue un bel exemple de la continuité de l'Etat.

Cette convention représente une étape supplémentaire dans la prise en compte, par le droit international, des problèmes liés à la pollution des espaces maritimes. En effet, aux côtés des principes généraux énoncés sous l'égide des Nations unies à la Conférence de Stockholm en 1972 puis au Sommet de Rio en 1992 ou ceux figurant dans la Convention de Montego Bay sur le droit de la mer, est apparue la nécessité d'élaborer des instruments plus précis, plus complets et plus efficaces, soit pour traiter certains types de pollution, soit pour préserver l'environnement d'une zone maritime spécifique.

C'est ainsi qu'à été élaborée dès 1954 une convention pour la prévention de la pollution par les hydrocarbures, fréquemment amendée depuis ou encore, en 1972, la convention de Londres sur l'immersion. Parallèlement à ces instruments de portée mondiale, ont été adoptées diverses conventions à portée régionale concernant par exemple la Méditerranée, l'Afrique du centre et de l'ouest ou le Pacifique sud.

La convention du 22 septembre 1992 possède elle aussi une portée régionale puisqu'elle couvre l'Atlantique du Nord-Est, vaste zone s'étendant de Gibraltar aux Açores et du Groenland à la Norvège. Elle concerne la protection du milieu marin et vise ainsi toutes les sources de pollution, à l'exception toutefois de la pollution créée par les navires pour laquelle elle renvoie à une convention spécifique à caractère mondial, la convention de Londres de 1973, dite "convention MARPOL".

La protection de l'Atlantique du Nord-Est faisait déjà l'objet de deux conventions, la convention d'Oslo pour la prévention de la pollution marine par immersion, signée en 1972, et la convention de Paris pour la prévention de la pollution marine d'origine tellurique, signée à Paris en 1974.

La convention du 22 septembre 1992 vise à remplacer les conventions d'Oslo et de Paris par un instrument unique, désormais désigné sous une appellation qui réunit les syllabes des deux capitales : la " convention OSPAR " Elle instaure ainsi un cadre rénové pour la protection de l'Atlantique du Nord-Est tout en renforçant cette dernière grâce à la prise en compte de types de pollution jusqu'alors non couverts.

Votre rapporteur rappellera tout d'abord le contenu et le bilan des conventions d'Oslo et de Paris en montrant en quoi la nouvelle convention améliore le cadre institutionnel de la protection de l'Atlantique du Nord-Est.

Il évoquera ensuite le renforcement de la prévention des pollutions permis par cette nouvelle convention.

I. UN CADRE RÉNOVÉ POUR LA PROTECTION DE L'ATLANTIQUE DU NORD-EST

La protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est relevait jusqu'à présent des conventions d'Oslo et de Paris concernant respectivement l'immersion des déchets et la pollution d'origine tellurique. Un processus de révision de ces conventions a été engagé dès 1990, à l'initiative notamment de la France, en vue d'unifier les deux instruments mais aussi de couvrir l'ensemble des pollutions marines (à l'exception de celles causées par les navires) et d'introduire des principes nouveaux du droit international de l'environnement, issus en particulier de la Conférence de Rio de 1992.

A. LES CONVENTIONS D'OSLO ET DE PARIS : UN BILAN POSITIF

Bien que limitées dans leur objet à certains types particuliers de pollution, les conventions d'Oslo et de Paris ont permis aux Etats riverains de l'Atlantique du Nord-Est d'édicter des mesures de nature à réduire considérablement les pollutions marines les plus nuisibles.

1. La convention d'Oslo et la pollution par immersion

Signée à Oslo le 15 février 1972 par 12 Etats riverains de l'Atlantique du Nord-Est, la convention pour la prévention de la pollution marine par les opérations d'immersion effectuées par des navires et aéronefs est entrée en vigueur le 6 avril 1974. Elle a ensuite été amendée par le protocole du 2 mars 1983 relatif à l'incinération en mer puis par un protocole du 5 décembre 1989, non entré en vigueur, étendant son champ d'application aux eaux intérieures.

La convention d'Oslo interdit tout d'abord l'immersion de plusieurs substances toxiques, du mercure, du cadmium et de leurs composés, des plastiques ou autres matériaux synthétiques persistants qui peuvent rester en suspension dans la mer et gêner la navigation ou la pêche, ainsi que des substances dont les parties considèrent qu'elles possèdent un effet cancérigène.

La convention d'Oslo énumère une seconde série de substances ou de matériaux (arsenic, plomb, cuivre, zinc, cyanures, fluorures, pesticides, conteneurs, ferrailles, goudrons) dont l'immersion nécessite un permis spécifique accordé par l'autorité nationale compétente, ce permis n'étant délivré qu'au vu d'un ensemble de renseignements relatifs aux déchets eux-mêmes et au lieu ainsi qu'aux méthodes d'immersion (l'immersion ne peut en tout état de cause être effectuée qu'en en eau profonde et à plus de 150 milles des côtes).

Les parties à la convention s'engagent à faire respecter ces interdictions par leurs propres navires et aéronefs ainsi que par les autres navires ou aéronefs qui se trouvent dans les limites de la mer territoriale. Elles s'engagent également à signaler aux pays concernés les infractions survenant en haute mer.

Une commission, dite "commission d'Oslo", composée des représentants de chaque Etat partie, veille au respect de la convention, se voit communiquer les permis d'immersion, examine l'état des mers situées dans le champ d'application de la convention. Cette commission peut adopter des recommandations à l'unanimité mais celles-ci n'entrent en vigueur qu'avec l'approbation unanime des gouvernements des Etats-parties.

Le protocole du 2 mars 1983 porte sur l'incinération en mer et ne l'autorise que pour un nombre restreint de produits, sous certaines conditions et pour une période limitée dans le temps, en attendant le développement des méthodes de traitement et d'élimination à terre.

C'est sur la base de la convention d'Oslo et du protocole qu'ont été décidés l'arrêt des immersions de déchets industriels (à la fin de 1989 pour la mer du Nord et la Manche et à la fin de 1995 pour les autres parties de l'Atlantique du Nord-Est) ainsi que l'arrêt définitif, en 1990, de l'incinération en mer. Parallèlement à été entrepris un développement des capacités de destruction à terre des produits chlorés. Une réglementation a été élaborée pour l'immersion des déblais de dragage et des structures pétrolières désaffectées.

2. La convention de Paris et la pollution d'origine tellurique

La convention de Paris pour la prévention de la pollution marine d'origine tellurique a été signée le 4 juin 1974 et est entrée en vigueur le 6 mai 1978. Elle a été complétée par le protocole du 26 mars 1986 traitant de la pollution par l'atmosphère.

La pollution tellurique recouvre la pollution de la zone maritime par les cours d'eau, ainsi que la pollution à partir de la côte (y compris par des canalisations sous-marines) ou à partir de plates-formes en mer.

La convention de Paris couvre donc un champ très vaste de pollutions allant des rejets sur le littoral à ceux effectués dans les fleuves ou à partir de plates-formes pétrolières ou gazières.

La convention définit deux grandes catégories de produits, classés selon leur degré de persistance et de toxicité.

Les parties s'engagent à éliminer la pollution causée par les produits de la première catégorie au sein de laquelle on trouve les composés organohalogénés, le mercure, le cadmium et leurs composés, les matières synthétiques persistantes, les huiles et hydrocarbures persistants.

Elles s'engagent à "limiter sévèrement" la pollution générée par la seconde catégorie de produits où figurent les composés organiques du phosphore, du silicium et de l'étain, le phosphore élémentaire, les huiles et hydrocarbures non persistants, l'arsenic, le chrome, le cuivre, le plomb, le nickel, le zinc et les dérivés de ces éléments.

Enfin, les substances radioactives font l'objet d'un traitement particulier. Les parties s'engagent à prévenir et, le cas échéant, à éliminer la pollution par ce type de substance mais surtout à tenir compte des recommandations et des mesures de surveillance préconisées par les organisations internationales compétentes, à savoir principalement l'Agence internationale de l'énergie atomique.

A l'image du dispositif de la convention d'Oslo, la convention de Paris instaure une commission composée de représentants des Etats-membres. La commission peut adopter des programmes et des mesures de réduction ou d'élimination de la pollution tellurique. L'adoption de ces programmes et de ces mesures requiert, à défaut d'unanimité, une majorité des trois-quarts des membres. Les décisions n'ont de force contraignante que pour les parties ayant voté en leur faveur.

La convention de Paris a favorisé l'édiction de mesures limitant très fortement les rejets de mercure et de cadmium, réduisant l'utilisation des biphénils polychlorés (PCB) et diminuant les rejets d'effluents urbains. La législation française sur les installations classées a intégré une grande partie de ces décisions en interdisant l'utilisation de l'hexachloroéthane dans la fabrication de certains aluminiums, en réglementant les rejets de mercure et de cadmium et en fixant de nouvelles normes pour la production du chlore alcalin.

B. LA NÉCESSITÉ D'UN INSTRUMENT UNIQUE À LA PORTÉE ÉLARGIE

Le travail mené par un groupe commun aux commissions d'Oslo et de Paris a permis la signature, le 22 septembre 1992, d'une nouvelle convention qui présente l'avantage de constituer, pour l'Atlantique du Nord-Est, un instrument unique à la portée plus large que les conventions précédentes.

1. Un cadre et un fonctionnement rénovés

La convention du 22 septembre 1992 a été signée par 16 parties : l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Islande, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse, le Luxembourg et la Communauté européenne.

Le champ géographique de la convention reste identique à celui des conventions d'Oslo et de Paris et s'étend à la zone comprise entre le sud du Portugal et l'Océan Arctique (cf. carte ci-après).

La zone maritime est entendue comme comprenant "les eaux intérieures et la mer territoriale des Parties contractantes, la zone située au-delà de le mer territoriale et adjacente à celle-ci sous juridiction de l'Etat côtier dans la mesure reconnue par le droit international, ainsi que la haute-mer, y compris l'ensemble des fonds marins correspondants et leur sous-sol".

Les définitions contenues dans les conventions de Paris et d'Oslo n'étaient pas absolument identiques et, concernant cette dernière, le protocole de 1989 étendant son application aux eaux intérieures n'était pas entré en vigueur.

La définition retenue par la nouvelle convention est à la fois la plus large et la plus précise possible. Elle couvre les eaux intérieures "jusqu'à la limite des eaux douces", ce qui permet dorénavant d'appliquer aux estuaires les règles relatives à l'immersion. Par ailleurs, les fonds marins et leur sous-sol sont désormais inclus dans le champ d'application de la convention.

PARTIES CONTRACTANTES ET ZONE COUVERTE PAR LA CONVENTION DU 22 SEPTEMBRE 1992

La nouvelle convention est appelée à se substituer aux conventions d'Oslo et de Paris. C'est la raison pour laquelle elle est désignée sous l'appellation de " convention OSPAR "

Son entrée en vigueur requiert cependant la ratification de l'ensemble des parties signataires. A la date de rédaction du présent rapport, seuls quatre signataires n'avaient pas encore procédé à la ratification (la France, le Luxembourg, le Portugal et la Communauté européenne)

Sur le plan institutionnel, la nouvelle convention conduit à fusionner les commissions d'Oslo et de Paris en une commission unique. Alors que les commissions d'Oslo et de Paris étaient cantonnées aux questions liées à l'immersion, d'une part, et à la pollution tellurique, d'autre part, le champ d'action de la nouvelle commission est beaucoup plus vaste puisqu'elle pourra élaborer des programmes et des mesures visant à prévenir et à supprimer la pollution et à contrôler les activités qui, directement ou indirectement, peuvent porter atteinte à la zone maritime.

Le régime juridique des décisions s'inspire de celui prévu par la convention de Paris.

Les décisions et recommandations, à défaut d'unanimité, doivent être adoptées à la majorité des trois-quarts des parties contractantes. Une distinction est opérée entre les recommandations de la commission, qui ne lient pas les parties, et les décisions, qui produisent des effets contraignants à l'expiration d'un délai de 200 jours pour les parties qui l'ont votée, à condition toutefois qu'au terme de ce délai aucun retrait d'acceptation de nature à remettre en cause la majorité des trois-quarts ne soit intervenu. La convention OSPAR prévoit également le maintien du caractère non contraignant des décisions prises dans le cadre des conventions antérieures. La possibilité de régionaliser les décisions, c'est-à-dire de ne viser qu'une partie de la zone ou de prévoir un calendrier d'application différent pour les diverses régions et sous-régions, constitue une innovation de la convention.

La convention permet à la commission de décider, à l'unanimité, d'admettre en qualité d'observateur un Etat non partie à la convention, une organisation internationale ou encore une organisation non gouvernementale. Cette disposition permet à diverses ONG sélectionnées en fonction de leur représentativité et de leur compétence sur les sujets abordés d'assister aux séances plénières de la commission. C'est le cas des représentants des industriels, des armateurs et des autorités portuaires ainsi que des associations de défense de l'environnement. Par ailleurs, la convention garantit un accès aux informations détenues par les Etats parties et relatives à l'état de la zone maritime et aux activités qui s'y déroulent en liaison avec la convention.

2. Une approche nouvelle et élargie de la protection de l'Atlantique du Nord-Est

Alors que les conventions d'Oslo et de Paris visaient une liste précise de substances ou de produits dont elles souhaitaient limiter voire supprimer les effets polluants, la nouvelle convention adopte une approche beaucoup plus globale.

Elle définit ainsi des obligations générales pour les Etats parties, qui ne se limitent pas aux domaines couverts par les conventions d'Oslo et de Paris.

Ces obligations générales consistent à prendre "toutes les mesures possibles afin de prévenir et de supprimer la pollution, ainsi que les mesures nécessaires à la protection de la zone maritime contre les effets préjudiciables des activités humaines". Plus précisément, les parties s'engagent à appliquer le principe de précaution, qui implique des mesures préventives dès lors qu'un risque de pollution existe, même si le lien de causalité entre les rejets et les effets nuisibles n'est pas entièrement établi, ainsi que le principe du pollueur payeur selon lequel le pollueur supporte les frais liés à la prévention de la pollution et à sa réduction.

La convention impose aux parties, dans leurs programmes et mesures de lutte contre la pollution, de faire application des meilleures techniques disponibles et de la meilleure pratique environnementale. Ces notions sont définies dans l'appendice 1 à la convention.

Le recours aux meilleures techniques disponibles implique l'utilisation de technologies non productrices de déchets et la meilleure pratique environnementale suppose une combinaison optimale des mesures de lutte contre la pollution (information du public, mise à sa disposition de moyens de collecte et d'élimination, recyclage, etc...).

Au-delà de ces obligations générales qui visent à prendre en compte très en amont les préoccupations environnementales, les mesures précises concernant les différentes sources de pollution sont évoquées dans les 4 annexes, la convention étant conçue comme un cadre général susceptible d'être ultérieurement complété par des annexes supplémentaires destinées à protéger la zone maritime contre des pollutions d'autres types.

II. UNE PROTECTION RENFORCÉE DU MILIEU MARIN

Au-delà des principes généraux que les parties s'engagent à mettre en oeuvre, ce sont essentiellement les annexes de la convention qui traitent des dispositions précises relatives à la protection du milieu marin.

La convention OSPAR comporte quatre annexes : deux d'entre elles concernent les domaines couverts par les conventions d'Oslo et de Paris, à savoir l'immersion et la pollution tellurique, et deux autres traitent de domaines nouveaux, la pollution provenant de sources "offshore" et l'évaluation de la qualité du milieu marin.

La structure de la convention, qui se décompose en une convention cadre et des annexes, permet éventuellement aux parties d'adopter ultérieurement, si nécessaire, de nouvelles annexes sur d'autres sujets relatifs à la protection du milieu marin, seule restant exclue la pollution par déversement de déchets provenant de l'exploitation normale des navires, qui fait l'objet d'une convention spécifique de portée mondiale, la convention "MARPOL" de 1973.

A. L'ACTUALISATION DES DISPOSITION RELATIVES À LA POLLUTION TELLURIQUE ET À L'IMMERSION

Dans les domaines traités par les convention d'Oslo et de Paris, la nouvelle convention adopte une approche sensiblement différente en substituant aux listes de produits prohibés ou réglementés des principes généraux assortis de méthodes et de procédures de nature à en garantir l'application.

1. La pollution tellurique

L'annexe I de la convention porte sur la prévention et la suppression de la pollution provenant de sources telluriques.

Elle s'applique aux sources ponctuelles et diffuses à terre qui entraînent une pollution de la zone maritime par l'intermédiaire de l'eau, de l'air ou directement depuis la côte.

A la différence de la convention de Paris, l'annexe ne dresse pas de liste de produits prohibés ou réglementés. Toutefois, un ensemble de critères doivent permettre aux parties de fixer les priorités et d'évaluer la nature et l'ampleur des programmes et mesures à prendre. Les critères sont notamment la persistance des substances polluantes, leur toxicité, leur tendance à la bioaccumulation, leur radioactivité, la ratio entre les teneurs observées et les teneurs normales, le risque d'eutrophisation, l'importance sur le plan transfrontalier, le risque de modification de l'écosystème, la gêne pour la pêche et la consommation des produits de la mer.

En conséquence, les parties devront adopter des programmes et mesures pour un ensemble de produits englobant les métaux lourds et leurs composés, les composés organohalogènés, les composés organiques du phosphore et du silicium, les biocides (pesticides, insecticides, herbicides, etc.), les huiles et hydrocarbures d'origine pétrolière, les composés d'azote et de phosphore, les substances radioactives, y compris les déchets, les matières synthétiques persistantes.

Ces programmes ou mesures doivent exiger le recours aux meilleures techniques disponibles et à la meilleure pratique environnementale.

Deux types de pollution font l'objet d'une mention spéciale : la pollution causée par les accidents, contre laquelle les parties doivent prendre des mesures de prévention, et celle liée aux substances radioactives, y compris les déchets, pour lesquelles les parties doivent tenir compte des recommandations et des procédures de surveillance effectuées par les organisations et institutions internationales, cette clause visant particulièrement l'Agence internationale de l'énergie atomique et l'Agence pour l'énergie nucléaire de l'OCDE.

La commission se voit pour sa part fixer comme mission d'élaborer des plans en vue de la réduction et de la cessation de l'emploi des substances persistantes, toxiques et susceptibles de bioaccumulation, et des programmes et mesures visant à réduire des apports d'éléments nutritifs d'origine urbaine, municipale, industrielle ou agricole.

Enfin, il est précisé que les rejets ponctuels dans la zone maritime et les émissions dans l'eau ou dans l'air qui atteignent la zone maritime sont strictement soumis à réglementation ou autorisation des autorités nationales compétentes, ces dernières pouvant faire application des décisions de la commission lorsqu'elles lient la partie concernée.

2. La pollution par immersion ou incinération

Par rapport à la convention d'Oslo, la nouvelle convention et son annexe II sur la prévention et la suppression de la pollution par les opérations d'immersion ou d'incinération constitue un progrès important. Elle tient compte des décisions déjà entrées en vigueur sous l'empire de la convention d'Oslo et de la convention de Londres sur l'immersion concernant l'incinération en mer et l'immersion de déchets industriels.

L'article 2 de l'annexe stipule que "l'incinération est interdite".

L'article 3 pose le principe de l'interdiction d'immerger tous les déchets ou autre matière, à l'exception de ceux formellement spécifiés. L'interdiction est donc plus large que dans la convention d'Oslo qui dressait une liste limitative de produits dont l'immersion était prohibée.

L'immersion reste autorisée, sous certaines conditions, pour les matériaux de dragage, les matières inertes d'origine naturelle, les boues d'égout jusqu'au 31 décembre 1998, les déchets de poissons issus des opérations industrielles de transformation du poisson et les navires ou aéronefs jusqu'au 31 décembre 2004.

Un sort particulier a été réservé, à la demande de la France et du Royaume-Uni, à l'immersion des déchets faiblement ou moyennement radioactifs. Les déchets radioactifs sont classés en trois catégories : les déchets de très haute activité, qui sont vitrifiés puis stockés dans des puits en béton, les déchets de moyenne activité et les déchets de faible activité dont la teneur en produits à très longue période est suffisamment faible pour que leur radioactivité soit du même ordre de grandeur que celle des minerais radioactifs naturels.

L'immersion des déchets fortement radioactifs a été prohibée par la convention de Londres de 1972. Lors de la négociation de la nouvelle convention relative à l'Atlantique du Nord-Est, la France et le Royaume-Uni ont obtenu de conserver la possibilité de déroger, pendant une période de 15 ans, au principe d'interdiction, pour les déchets moyennement et faiblement radioactifs. Cette exception, qui a soulevé certaines difficultés lors de la négociation de la convention, reste toutefois théorique. En effet, la France comme le Royaume-Uni ont depuis lors officiellement déclaré renoncer à son bénéfice. Entre temps, les deux pays se sont ralliés à une décision prise sur la base de la convention de Londres qui prohibe l'immersion de tous les déchets radioactifs.

En ce qui concerne les immersions de déchets qui demeurent acceptées, l'annexe II impose une autorisation des autorités nationales compétentes ou une réglementation qui doivent se conformer aux critères, lignes directrices et procédures définies par la commission, celle-ci étant informée par chaque partie des autorisations délivrées.

B. LA DÉFINITION D'OBJECTIFS NOUVEAUX

La différence de nature entre la nouvelle convention, à vocation générale de protection du milieu marin, et les conventions d'Oslo et de Paris, ayant chacune une portée spécifique, est illustrée par la réglementation de deux domaines nouveaux : la pollution provenant de sources "offshore" et l'évaluation de la qualité du milieu marin.

1. La pollution provenant de sources en mer

La pollution provenant de sources en mer, qualifiées de sources "offshore" par la convention, fait l'objet de l'annexe III. Il s'agit de la pollution provenant des installations pétrolières et gazières situées au large.

L'annexe III interdit toute immersion de déchets à partir des installations "offshore".

S'agissant des rejets ou émissions, ceux-ci sont soumis à autorisation et obéissent à un régime voisin que celui retenu pour la pollution d'origine tellurique.

Enfin, des dispositions précises s'appliquent au problème du maintien en place et de l'immersion des installations désaffectées. Ces opérations ne peuvent intervenir qu'après autorisation des autorités nationales concernées et à condition que les installations ne présentent pas de risque pour la santé de l'homme, les ressources vivantes et les écosystèmes marins, qu'elles ne portent pas atteinte aux valeurs d'agrément et n'entravent aucune autre utilisation légitime de la mer. Pour les installations mises en place à partir du ler janvier 1998, la partie concernée devra, lorsqu'elle accorde un permis d'immersion, en informer les autres parties à la convention en leur précisant les motifs de l'autorisation.

La commission doit être informée par chaque partie de toutes les installations immergées ou laissées en place.

2. L'évolution de la qualité du milieu marin

Les parties s'engagent à établir et à publier conjointement et à intervalles réguliers des bilans sur l'état de la qualité du milieu marin et de son évolution et à dresser une évaluation de l'efficacité des mesures prises pour la protection de la zone maritime.

Plus précisément, l'annexe IV prévoit la réalisation de programmes de surveillance continue du milieu marin, à l'initiative notamment de la commission.

Il s'agit d'un volet nouveau abordé par la convention du 22 septembre 1992 bien que dans le cadre des conventions d'Oslo et de Paris, un programme conjoint portant sur l'eau, les sédiments et les organismes avait été défini dès 1978. Ce programme impliquait une harmonisation des procédures d'échantillonnage et du traitement des échantillons, la centralisation des données étant effectuée par le Centre international pour l'exploration de la mer siégeant à Copenhague. Pour la France, la responsabilité du programme est revenue à l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), gestionnaire du réseau national d'observation de la qualité du milieu marin.

L'entrée en vigueur de la nouvelle convention devrait entraîner la poursuite et l'amplification de ce type de programme.

CONCLUSION

Bien que se situant dans la continuité des conventions d'Oslo et de Paris, la nouvelle convention " OSPAR ", par son approche globale, est de nature à donner une impulsion nouvelle à la coopération européenne en vue de lutter contre la pollution marine.

La nouvelle commission, qui se substituera aux commissions d'Oslo et de Paris, va certes prolonger le travail de ces dernières, notamment en ce qui concerne l'établissement de priorités d'action pour la lutte contre la pollution tellurique par des substance toxiques. Mais elle devrait également aborder des questions jusqu'alors peu évoquées, comme la pollution liée aux activités pétrolières offshore. Enfin, il est envisagé de préparer l'élaboration d'une annexe supplémentaire consacrée à la protection des espèces et des habitats, qui se préoccuperait des activités d'extraction de sables et de granulats.

La mise en place de la nouvelle commission et la définition de nouvelles actions suppose cependant l'entrée en vigueur effective de la convention du 22 septembre 1992 et, par conséquent, la ratification par tous les Etats signataires. Il est à cet égard très important que la France, dépositaire de la convention, procède rapidement à une ratification qui a quelque peu tardé.

Pour cette raison, mais également compte tenu des progrès nouveaux que ce texte laisse espérer dans la lutte contre la pollution des mers, votre rapporteur vous recommande d'adopter le projet de loi autorisant la ratification de la convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent projet de loi lors de sa séance du mercredi 17 septembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a souligné la difficulté de faire appliquer concrètement le principe du pollueur payeur.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, adopté le présent projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est (ensemble quatre annexes et deux appendices), signée à Paris le 22 septembre 1992, et dont le texte est annexé à la présente loi 1(*).

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT 2(*)

I - Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances.

Lors de son entrée en vigueur, la convention pour la protection du milieu marin de l'Atlantique du Nord-Est se substituera à deux conventions adoptées précédemment :

- la convention d'Oslo pour la prévention de la pollution marine par les opérations d'immersion effectuées par les navires et les aéronefs (signée en 1972) ;

- la convention de Paris pour la prévention de la pollution marine d'origine tellurique (signée en 1974).

La nouvelle convention constituera la réglementation internationale applicable en matière de protection du milieu marin à la zone comprise entre le sud du Portugal et l'Océan Arctique, à l'exception de la pollution créée par les navires (convention Marpol).

II - Bénéfices escomptés.

1) Sur l'emploi :

Un secrétariat unique gère les deux conventions existantes. Il assurera la gestion de la nouvelle convention.

L'incidence sur l'investissement et l'emploi des mesures prises dans le cadre de la convention est difficilement quantifiable.

2) Sur l'intérêt général :

Le vaste espace de l'Atlantique du Nord-Est, qui borde treize pays industrialisés du continent européen, nécessite une protection conçue et organisée au plan international, objectif principal de la convention.

Les concepts approuvés lors de la conférence des Nations unies tenue à Rio en 1992, c'est-à-dire les principes de précaution, du pollueur-payeur, de mise en oeuvre des meilleures technologies disponibles et des meilleures pratiques pour l'environnement, constituent l'essentiel des obligations générales des Parties contractantes.

3) Incidences financières :

Les contributions des Parties contractantes à la nouvelle convention seront constituées de la somme des contributions aux conventions anciennes.

La nouvelle convention sera donc sans effet sur la contribution française (1 million de francs environ au total en 1996).

4) Simplification des formalités administratives :

Un instrument juridique remplace les deux qui existaient précédemment.

5) Complexité de l'ordonnancement juridique :

A la différence des anciennes conventions d'Oslo et de Paris, les décisions prises dans le cadre de la nouvelle convention ont un caractère juridiquement contraignant. Toutefois, les Parties ont la faculté de ne pas accepter une décision ou d'émettre une réserve à son sujet.

Le texte de la convention prévoit que les décisions adoptées en application des anciennes conventions d'Oslo et de Paris conservent le caractère juridique qu'elles avaient lors de leur adoption (sauf si elles ont été modifiées par une décision ultérieure).




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 386 (1996-1997)

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.



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