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Rapport n° 433 - Projet de loi relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes


M. Louis SOUVET


Commissions des Affaires sociales - Rapport n° 433 - 1996/1997

Table des matières







N° 433

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes,

Par M. Louis SOUVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mmes Dinah Derycke, Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 200, 206 et T.A. 3.

Sénat : 423 (1996-1997).

 
Jeunes.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE MME MARTINE AUBRY, MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ

Le mardi 23 septembre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission des Affaires sociales a procédé à l'audition de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a tout d'abord rappelé que le taux de chômage des jeunes était très important en France alors que, parallèlement, existaient de nombreux besoins non satisfaits, notamment dans le domaine de la culture, de l'environnement, de la sécurité et de la valorisation du patrimoine. Après avoir souligné que les Etats-Unis avaient réussi à réduire leur niveau de chômage en développant des activités semblables dans le secteur marchand, elle a insisté sur la nécessaire intervention de l'Etat pour les développer en France.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré que ce texte de loi n'avait pas pour objectif de financer des emplois publics, ni celui de pénaliser les entreprises et les associations qui avaient déjà pris des initiatives comparables. Elle a tenu à préciser que les projets seraient sélectionnés en fonction de leurs perspectives de pérennisation et de leur capacité à faire émerger de véritables métiers.

Le ministre de l'emploi et de la solidarité a rappelé que l'Etat s'engageait à verser une aide représentant 80 % du montant du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) charges comprises. Elle a souhaité que les projets soient discutés entre les préfets et les maires, le financement pouvant être complété par tout organisme qui souhaiterait participer. Après avoir réitéré sa préférence pour un dispositif souple, elle a néanmoins précisé que les préfets seraient attentifs à la qualité des projets proposés et que l'ensemble des dispositions du code du travail s'appliquerait aux contrats de droit privé conclus dans le cadre du dispositif.

Après son propos liminaire, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a répondu aux questions de M. Louis Souvet, rapporteur, relatives à l'application du code du travail, à la pérennisation, aux services de l'Etat, à la formation, aux emplois villes et au cas particulier des adjoints de sécurité.

A cette occasion, le ministre a notamment précisé que les dispositions relatives aux institutions représentatives du personnel s'appliqueraient aux associations ayant le nombre d'employés suffisant et que les jeunes cotiseraient pour leur retraite à la caisse habituelle de leur employeur ; il s'agirait par exemple de l'Institution des retraites complémentaires des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) pour les collectivités locales.

Le ministre a souligné que la pérennisation serait d'autant plus aisée que les projets auraient été bien préparés en amont.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a cité l'exemple de Lille où un financement privé avait déjà pris le relais de l'aide municipale pour de nombreux emplois créés dans ces mêmes conditions.

Le ministre a également rappelé que le SMIC constituait une rémunération minimum qui pouvait être majorée par l'employeur ou ses partenaires pour prendre en compte les qualifications des jeunes.

Mme Martine Aubry a considéré que tous les jeunes intéressés par les projets n'avaient pas forcément besoin d'une formation, mais qu'il était toutefois possible d'y recourir pour certains d'entre eux. Elle a en outre rappelé que le projet ne concernait pas les jeunes ayant des difficultés d'orientation. A ce sujet, elle a tenu à souligner que le nouveau dispositif ne devait pas évincer l'apprentissage, ni les contrats de qualification. Elle a enfin confirmé que les emplois villes pourraient être basculés dans le nouveau dispositif.

A l'occasion des questions qu'ils ont alors posées au ministre, les commissaires ont tenu à faire part d'un ensemble de préoccupations concernant la capacité du texte proposé à répondre à la question du chômage de manière satisfaisante.

M. Jean Chérioux a regretté une certaine frilosité envers le secteur privé, et notamment que les conventions ne prévoient pas une participation de l'usager au financement du service. Il a souhaité que l'ensemble du secteur logement puisse bénéficier du nouveau dispositif.

M. Roland Huguet, tout en se satisfaisant du texte, s'est inquiété du coût de la pérennisation. Il a manifesté son souci que le dispositif proposé évite les " effets d'aubaine " et a avancé l'idée d'une aide pour la recherche des emplois. Il s'est également interrogé sur le montant de l'aide qui pourra être imputée par le département sur les crédits d'insertion du RMI.

Mme Joëlle Dusseau s'est enquise du redevable des indemnités en cas de rupture du contrat à l'initiative de l'employeur. Elle s'est également interrogée sur la possibilité d'un cumul d'un contrat emploi-solidarité (CES) et d'un contrat de travail à mi-temps, ainsi que sur " l'activation " en termes d'emploi de certaines allocations.

M. Marcel Lesbros a souhaité que des services répondant à leurs besoins puissent être proposés aux anciens combattants et s'est interrogé sur l'utilisation des crédits d'insertion du RMI ainsi que sur la forme que pourrait prendre une aide financière des départements aux communes pour le développement des emplois jeunes.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est interrogée sur la capacité des petites associations à devenir de véritables employeurs ainsi que sur les perspectives de pérennisation au terme de cinq ans. Elle a souhaité que l'apprentissage ne soit pas fragilisé par le nouveau dispositif. Elle s'est également inquiétée du risque de désespérance des autres chômeurs.

M. Alain Gournac, considérant qu'il était impossible, comme l'expérience l'avait montré, de mettre en place des accompagnateurs dans les bus sans une formation d'au moins 900 heures a insisté sur la nécessaire professionnalisation de ces emplois ; il s'est inquiété de l'impact du dispositif sur le bénévolat et a souhaité que les comités de pilotage sur le terrain comprennent de véritables professionnels.

M. André Vézinhet a insisté sur l'espoir qu'avait fait naître le projet du Gouvernement. Il a souligné que des emplois pouvaient être créés pour assurer la sécurité dans les écoles et qu'un tel dispositif permettrait des économies substantielles en mettant un terme aux déprédations.

M. Guy Fischer a fait observer que l'ampleur des candidatures dans les rectorats tendait à démontrer qu'il y avait une véritable attente de la part des jeunes. Il s'est inquiété du sort des quartiers défavorisés et du risque d'éviction des jeunes les plus en difficulté.

M. Paul Vergès a fait part de sa préoccupation quant à la situation de l'île de La Réunion en évoquant un taux de chômage supérieur à 40 % et une forte pression démographique.

M. Alain Vasselle, quant à lui, s'est interrogé sur l'ampleur des redéploiements de crédits supposés financer les emplois jeunes, sur la précarité de ces emplois et sur les conséquences du dispositif proposé pour la prestation spécifique dépendance (PSD). Il s'est inquiété en outre de la situation des petites communes rurales ainsi que des projets d'intervention du centre national de la fonction publique territoriale et de leurs incidences financières.

M. Georges Mazars a souhaité avoir des précisions concernant les dérogations accordées par le préfet sur les emplois jeunes à mi-temps ; il s'est inquiété de la situation spécifique des handicapés.

M. André Jourdain a évoqué la création d'associations à vocation économique susceptibles de créer des emplois ; il a souligné l'importance des mesures propres à favoriser la création et la transmission d'entreprises ; il s'est interrogé sur l'exclusion des emplois à domicile du nouveau dispositif.

M. Jean-Louis Lorrain a fait part de ses inquiétudes, au regard du dispositif proposé, quant à la place du bénévolat, créateur de liens sociaux, et du risque de détourner les jeunes de l'entreprise.

M. Serge Franchis a fait part de ses réserves concernant les conséquences du nouveau dispositif sur la formation professionnelle et de la difficulté de déterminer les missions " traditionnelles " des collectivités locales. Il a également abordé la question de la réduction du temps de travail.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a fait remarquer que l'échec des politiques de l'emploi était un échec collectif. Il a fait part de ses réserves sur le mélange d'emplois de nature différente dans un même dispositif, les uns relevant résolument de la fonction privée, les autres dits " d'utilité sociale ". Il a considéré que, dans un contexte de mondialisation, il importait d'associer étroitement les professionnels et les entreprises à la création d'emplois pérennes. Il a souligné l'importance, dans le cadre du dispositif privé, de mettre en place un système largement décentralisé.

En réponse, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a déclaré être convaincue que le problème du chômage ne trouverait un début de solution que par le développement d'activités émergentes d'intérêt général. La production de biens durables, qui avait porté la croissance d'après guerre, lui est apparue aujourd'hui comme très insuffisante, n'intervenant généralement plus qu'à titre de renouvellement, alors qu'apparaissait une demande forte de biens collectifs immatériels. Elle a estimé que la vraie question était celle des ressources permettant d'accélérer la réponse à cette demande.

En réponse à MM. Alain Gournac et Jean-Louis Lorrain, elle a souligné que ces emplois ne devaient pas fragiliser le bénévolat mais lui apporter des moyens d'accompagnement pour accomplir ses missions. Elle a évoqué à cette occasion la possibilité de faire bénéficier le bénévolat d'un statut particulier.

En réponse à M. Jean Chérioux, le ministre a tenu à réaffirmer que l'objectif était bien que ces activités rencontrent à terme une demande solvable notamment de la part des usagers et des ménages.

En réponse à plusieurs questions de M. Roland Huguet, Mme Martine Aubry a déclaré que les crédits d'insertion du dispositif du revenu minimum d'insertion (RMI) ne devaient être sollicités qu'avec modération pour le nouveau dispositif. Elle a également précisé que l'aide serait versée pour cinq ans pour chaque poste créé en respect des conventions et qu'elle ne s'éteindrait pas en cours de route si un jeune était remplacé par un autre sur un même poste.

En réponse à Mme Joëlle Dusseau, le ministre a confirmé que des emplois à temps partiel seraient possibles dans certains cas.

En réponse à M. André Jourdain, Mme Martine Aubry a déclaré qu'il ne serait pas sain d'étendre le dispositif au travail à domicile dans la mesure où il ne s'agissait pas d'une activité nouvelle.

En réponse à plusieurs questions, notamment de Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Alain Gournac, André Vézinhet et Serge Franchis, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a tenu à rappeler que des formations en tant que de besoin pourraient être organisées.

Elle a indiqué que l'idée d'une modulation de l'aide apportée par l'Etat pour tenir compte, notamment, de la situation des petites communes rurales n'avait pas été retenue face à la réticence des maires eux-mêmes à l'égard de cette formule.

En réponse à Mme Joëlle Dusseau et M. André Jourdain, le ministre a déclaré que le contrat emploi-solidarité devrait être recentré sur les publics en difficulté.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a partagé l'inquiétude de M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission et de M. Paul Vergès sur l'évolution de la situation à la Réunion. Elle a toutefois considéré que les solutions envisagées devraient sortir du simple cadre de l'assistance.

Mme Martine Aubry a considéré, en réponse à M. Alain Vasselle, que les redéploiements de crédits touchant l'ensemble des ministères financeraient bien l'essentiel du coût du dispositif pour 1998, soit 10 milliards de francs.

S'agissant de la place du secteur marchand, évoqué par plusieurs intervenants, elle a précisé que les entreprises privées pourraient fort bien s'associer à des collectivités locales pour participer au plan emploi jeunes, qu'en revanche la participation directe des entreprises privées n'était pas apparue possible en raison des risques de distorsion de concurrence.

En réponse à trois questions de M. Jean-Pierre Fourcade, président, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a considéré que les emplois prévus à l'Education nationale ou dans la police nationale ne donnaient pas une image exacte du dispositif et qu'il existait effectivement deux catégories d'activités bien différentes dans les faits, que l'ensemble de ces emplois devaient être considérés comme des investissements pour l'avenir qui ne contredisaient en rien les efforts à fournir pour adapter le secteur concurrentiel à la mondialisation de l'économie et que les maires avaient un rôle fondamental à jouer dans la mise en oeuvre du dispositif.

En réponse à Mme Gisèle Printz, le ministre a précisé que ces emplois bénéficieraient du régime spécifique de protection sociale d'Alsace-Moselle.

Concluant son propos, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, consciente de l'expérience nouvelle que constituait le dispositif proposé, a souhaité qu'il soit mis en oeuvre avec souplesse et vigilance.

II. EXAMEN DU RAPPORT

Le mercredi 24 septembre 1997, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Louis Souvet sur le projet de loi n° 423 relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes.

Après avoir cité les chiffres du chômage des jeunes -plus de 600.000 jeunes sont inscrits comme demandeurs d'emploi et leur taux de chômage est de 25,1 %- M. Louis Souvet, rapporteur, a rappelé que l'objectif du projet de loi était de créer 350.000 emplois destinés aux jeunes dans les secteurs public et associatif. Ces emplois devront avoir un caractère d'utilité sociale et répondre à des besoins émergents ou non satisfaits. Il a cependant ajouté que les élus locaux n'avaient pas attendu le projet de loi pour créer ce type d'emplois, la liste des 22 nouveaux métiers n'étant que le recensement de ce qui avait été fait par les collectivités territoriales jusqu'à présent.

Le rapporteur a ensuite retracé les évolutions récentes de la politique de l'emploi, caractérisées par une déconcentration, voire une décentralisation des mesures, le projet de loi ne faisant que poursuivre dans cette voie. Il a résumé la philosophie du texte en disant que l'Etat cherchait à inciter les collectivités locales à se transformer en pépinières d'activités nouvelles.

M. Louis Souvet, rapporteur, a ensuite présenté les principales dispositions du projet de loi ; il a indiqué que l'Etat contribuerait au financement des activités nouvelles en versant une aide correspondant à 80 % du montant du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) avec les charges sociales par emploi créé, que les bénéficiaires devraient avoir entre 18 et 25 ans et, exceptionnellement, moins de 30 ans, les employeurs étant obligatoirement les collectivités territoriales ou leurs groupements, les autres personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public ; l'Etat et le service privé marchand sont exclus du dispositif sauf, en ce qui concerne l'Etat, dans le cadre de l'article 2 instituant les adjoints de sécurité.

Il a précisé que l'aide de l'Etat s'élèverait en moyenne à 92.000 F par poste et par an pour un coût de 10 milliards en 1998 et de 35 milliards par an, lorsque les emplois auront été tous créés.

Le rapporteur a ajouté que ces emplois avaient vocation à être professionnalisés et pérennisés. Il a également indiqué que le projet de loi innovait en instituant un contrat de droit privé à durée déterminée de cinq ans, susceptible d'être rompu chaque année.

M. Louis Souvet, rapporteur, a alors présenté son analyse du projet de loi, estimant que celui-ci était dangereux pour les collectivités locales et susceptible de générer une profonde désillusion chez les jeunes et au sein du corps social dans son entier.

Il a tout d'abord souligné la grande ambiguïté du texte quant à la nature des activités envisagées. Pour lui, les métiers de l'environnement ou ceux qui sont liés à l'entretien et à la maintenance des logements, relèvent à l'évidence de la sphère privée ; cela aura pour conséquence de concurrencer les petites entreprises du secteur privé, notamment dans le cadre des gestions déléguées, et d'entraîner d'importantes destructions d'emplois.

Il a également souligné que certains de ces métiers ne lui semblaient pas adaptés aux jeunes de moins de 26 ans sans expérience professionnelle ni expérience humaine, et a cité la médiation familiale, la réinsertion des détenus ou encore la prévention de la violence. Les risques d'échec sont donc grands.

M. Louis Souvet, rapporteur, a encore indiqué que les annonces des différents ministères de créer des emplois jeunes accentuaient l'ambiguïté du dispositif en laissant supposer que l'on créait une fonction publique bis. Il a ajouté que le projet de loi n'abordait pas les vrais problèmes de l'exclusion des jeunes du marché du travail, liés notamment à la médiocre qualité ou à l'inadaptation aux besoins des entreprises de la formation initiale. Il a en outre observé que le dispositif ne s'articulait pas avec la question de l'exclusion générale du marché du travail, alors que ce lien aurait permis, par exemple, de profiter de l'expérience des cadres au chômage pour encadrer ces activités nouvelles.

Enfin, le rapporteur a insisté sur la perte d'autonomie des collectivités locales et sur la charge financière qui leur sera imposée. Pour lui, le problème majeur du projet de loi est en effet la sortie du dispositif, non organisée, et dont on voit bien que la charge incombera aux collectivités locales contraintes à financer elles-mêmes la pérennisation de ces emplois, imposée par la pression sociale. Pour lui, à terme, ce dispositif débouchera sur une augmentation de la pression fiscale, et par conséquent, sur des destructions d'emplois.

Après avoir souligné que l'Assemblée nationale avait eu conscience de ces problèmes mais n'avait, pour des raisons de discipline majoritaire, pu les résoudre, le rapporteur s'est interrogé sur la conduite à tenir à l'égard de ce texte. Il a rejeté l'idée de recourir à une question préalable, d'une part parce que l'annonce des emplois jeunes avait suscité de nombreux espoirs, d'autre part parce que lui-même considérait que la recherche d'emplois nouveaux n'était pas une solution à rejeter a priori. En conséquence, pour lui, la seule solution était d'amender fortement le texte afin d'en corriger les défauts les plus criants.

M. Louis Souvet, rapporteur, a alors précisé les grandes orientations de ses amendements.

Il a tout d'abord proposé de mieux cerner les activités à créer en confiant un rôle de conseil et de suggestion au conseil départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi. Il a souligné que cette instance interviendrait avant la signature de la convention avec l'Etat, puis au cours de son exécution afin d'évaluer les activités et les emplois créés et de déterminer les conditions de leur éventuel transfert au secteur privé. En pareille hypothèse, le préfet pourra décider de supprimer l'aide de l'Etat et de subventionner de façon limitée le repreneur privé.

Le rapporteur a également indiqué qu'il souhaitait donner la possibilité aux partenaires sociaux de participer financièrement au dispositif par l'intermédiaire du fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi. Le dispositif serait également ouvert aux cadres au chômage ou en préretraite afin de favoriser l'encadrement des activités.

Le rapporteur a ensuite proposé d'adosser la professionnalisation de ces activités à un dispositif d'apprentissage au sein des collectivités locales et des entreprises partenaires.

Enfin, pour éviter de grever trop fortement les finances des collectivités locales et de créer une fonction publique de l'Etat bis, le rapporteur a proposé de sortir les emplois annoncés par le ministre de l'éducation nationale du dispositif emploi-jeunes et de les transférer dans un dispositif analogue à celui de l'article 2 pour les agents de sécurité.

En conclusion, M. Louis Souvet, rapporteur a souligné que le projet ainsi amendé confiait aux collectivités locales, avec l'aide de l'Etat, un rôle de pépinière d'activités nouvelles, celles-ci ayant vocation après consolidation, à migrer vers le secteur privé marchand. Il a alors invité la commission à adopter le projet de loi ainsi amendé.

Au cours de la discussion générale, M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est félicité de la position du rapporteur refusant l'alternative du tout ou rien.

M. Jean Chérioux a approuvé l'orientation du rapport qui consistait à organiser la migration des activités vers le secteur marchand, tout en soulignant que cette démarche rejoignait les déclarations du ministre du travail. Il s'est inquiété de la création d'une fonction publique bis. Il a approuvé la mise en place de passerelles entre différents dispositifs emploi et a souhaité que les conventions mentionnent la possibilité de faire payer une partie du coût de ces activités nouvelles directement par l'usager afin de faciliter leur passage vers le secteur marchand. Il a également proposé d'élargir la liste des employeurs potentiels.

M. Roland Huguet a trouvé excessives les critiques formulées par le rapporteur à l'encontre du projet de loi, tout en admettant que certaines améliorations pouvaient être apportées. Il a regretté que ces critiques n'aient pas été exposées directement au ministre qui aurait pu y répondre.

M. Serge Franchis s'est déclaré très favorable à la séparation opérée entre les emplois de la fonction publique de l'Etat et ceux qui ont vocation à migrer vers le secteur marchand ou à rester dans la fonction publique territoriale. Il s'est demandé pourquoi limiter les emplois de l'Etat à la police et à l'éducation nationale. Il a également indiqué sa préférence pour un système de type emploi-ville, plus souple, qui permettrait, à enveloppe constante, d'embaucher davantage de personnes et d'ouvrir ainsi le dispositif sans condition d'âge.

M. André Jourdain a trouvé les propositions du rapporteur satisfaisantes, mais a suggéré de souligner davantage le caractère économique des activités à créer, afin de favoriser leur transfert au secteur privé.

M. Alain Gournac s'est félicité de l'approche du rapporteur qui évitera aux jeunes certaines désillusions. Il a approuvé le principe d'une séparation nette des emplois publics et des emplois ayant vocation à passer dans le secteur privé et a souhaité que l'on accentue l'aspect professionnel de ces emplois, notamment au travers de la formation et du tutorat.

M. Guy Fischer a rappelé que l'examen du texte à l'Assemblée nationale avait permis de prendre en considération certaines des préoccupations évoquées. Il a souhaité cependant que des dispositions soient prises afin de pérenniser les emplois liés à la police et à l'éducation nationale. Il a évoqué la mise à jour nécessaire des grilles de qualification, les niveaux de rémunération et les problèmes posés par l'articulation de ces emplois avec les statuts des personnels. Il a également souligné l'importance des attentes de la jeunesse qui posaient la question de la sortie des dispositifs. Enfin, il s'est félicité du caractère novateur du projet de loi.

M. Jean Madelain a approuvé les propositions du rapporteur qu'il a jugées constructives et adaptées au problème posé.

Mme Joëlle Dusseau a rappelé que le projet de loi devait être complété par un plan de création de 350.000 emplois jeunes dans le secteur privé. Après avoir regretté que la commission ait une approche de l'économie qu'elle a jugée trop traditionnelle et avoir souligné l'importance du secteur tertiaire, elle a observé que le secteur marchand était également aidé. Elle a déclaré partager les réserves du rapporteur sur les embauches dans la fonction publique et sur certains métiers qui requéraient une forte expérience humaine. Elle a rappelé qu'aujourd'hui, pour un jeune, un contrat de cinq ans était loin de correspondre à un emploi précaire. Elle a contesté l'opportunité d'ouvrir le dispositif aux employeurs privés n'appartenant pas au secteur du logement social. Elle s'est déclarée en désaccord avec le rôle confié au comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (CODEF), instance qu'elle a considérée comme inadaptée.

M. Gérard Roujas a rappelé les espoirs que suscitait le projet de loi et a jugé que les amendements du rapporteur n'avaient pas pour but d'améliorer le texte, mais au contraire de le dénaturer.

M. Jean-Louis Lorrain, après avoir rappelé l'absence de perspectives d'avenir pour beaucoup de jeunes, s'est inquiété de voir les rapports entre citoyens régis dans le cadre de l'économie marchande, ce qui excluait ceux qui n'avaient pas les moyens de recourir à ces emplois. Il a donc souhaité une grande vigilance dans la sélection des activités. Enfin, il a réclamé une meilleure protection des jeunes en emplois précaires.

M. Bernard Seillier a souhaité que les missions locales pour l'emploi, plus proches du terrain, soient associées à l'élaboration des avis demandés au CODEF.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, s'est félicité de la séparation faite entre les emplois dits publics et les emplois jeunes. Il a manifesté le souci que les emplois créés soient intégrés dans les meilleurs délais au secteur marchand. Il s'est demandé si l'incitation ne pourrait pas consister en une aide dégressive. Il a rappelé qu'en France les emplois publics étaient beaucoup plus nombreux que dans le reste de l'Union européenne et qu'il n'était pas opportun d'y affecter la moitié des 700.000 emplois annoncés par le Gouvernement en faveur des jeunes. Il a indiqué que d'après les déclarations du ministre de l'intérieur, il n'était pas sûr que les collectivités locales ne seraient pas amenées à financer indirectement les emplois de sécurité dans la mesure où il pourrait être fait appel à des emplois-jeunes, partiellement financés par les communes, en complément des postes d'agent de sécurité. Selon lui, cela justifiait donc pleinement de disjoindre ces deux types d'emplois.

M. Paul Vergès a rappelé la situation de l'emploi à la Réunion, qu'il a qualifiée d'explosive, et a insisté sur la spécificité de ce département d'outre-mer.

M. Louis Souvet, rapporteur, a répondu aux différents commissaires, en précisant les orientations qu'il avait retenues dans ses amendements et en proposant d'y intégrer certaines des suggestions formulées.

Après avoir repoussé l'idée de recourir à une motion de procédure conduisant à ne pas examiner le texte, la commission a procédé à l'examen des articles.

A l'article premier (aide à la création d'activités d'utilité sociale pour l'emploi des jeunes), la commission a examiné cinq amendements proposés par le rapporteur sur l'article L. 322-4-18 à insérer dans le code du travail. Après un long débat portant notamment sur la notion d'utilité sociale finalement remplacée par celle d'intérêt général, au cours duquel sont intervenus Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean Chérioux, Roland Huguet, Serge Franchis, André Jourdain, Jean-Pierre Fourcade, président, Mme Joëlle Dusseau, MM. Paul Blanc, Jean Madelain, Georges Mazars, Guy Fischer et Bernard Seillier, la commission a adopté le premier amendement, qui vise à clarifier la liste des employeurs et des activités concernés par le dispositif emploi-jeunes.

La commission a précisé la portée du deuxième amendement du rapporteur, qui vise à énumérer le contenu des conventions, afin d'une part d'y inclure la mention d'une éventuelle participation financière de l'usager, et d'autre part de permettre au CODEF de déléguer le soin de formuler son avis aux missions locales pour l'emploi.

Elle a adopté sans modification les trois autres amendements rédactionnels ou de précision.

Elle a adopté, après un débat sur la professionnalisation des emplois au cours duquel sont intervenus MM. Roland Huguet, Jean-Pierre Fourcade, président, Jean Chérioux, Guy Fischer et Mme Joëlle Dusseau, deux amendements du rapporteur à l'article L. 322-4-19 relatifs à l'encadrement et à la possibilité de recourir à l'apprentissage sur proposition de M. Louis Souvet, rapporteur. Elle a adopté un amendement portant sur l'article L. 322-4-20 précisant le régime juridique des contrats puis deux amendements visant à insérer deux articles nouveaux, L. 322-4-21 et L. 322-4-22, le premier pour organiser le transfert éventuel de l'activité vers le secteur privé en confiant un rôle d'évaluation au CODEF, le deuxième pour permettre au préfet de subventionner dans certaines limites l'entreprise qui aura repris l'activité.

La commission a ensuite adopté sur proposition du rapporteur un article additionnel avant l'article premier bis afin d'autoriser le fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi à financer les postes d'encadrement et les postes transférés dans le secteur marchand, puis un article additionnel avant l'article premier bis, de simple coordination.

Aux articles premier ter (quota d'emplois réservés aux handicapés) et premier quinquies (aide à la création d'entreprise), elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 2 relatif aux emplois d'adjoints de sécurité, elle a porté la limite d'âge à 30 ans afin de permettre le recrutement de personnes hautement qualifiées.

Elle a ensuite adopté sur proposition du rapporteur un article additionnel avant l'article 2 bis autorisant l'Etat à engager des adjoints d'éducation et, après intervention de MM. Henri de Raincourt, Alain Gournac, Guy Fischer, Louis Souvet, rapporteur, Jean Pierre Fourcade, président, Serge Franchis et Alain Vasselle, des adjoints de justice, dans les mêmes conditions que les adjoints de sécurité.

Après intervention de M. Paul Vergès qui s'interrogeait sur les conditions d'un recours au fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer, la commission a adopté une nouvelle rédaction de l'article 2 bis, s'inspirant de la loi de 1988 sur le revenu minimum d'insertion (RMI).

Enfin, la commission a adopté sur proposition du rapporteur un article additionnel après l'article 3, dont l'objet est d'inclure dans le projet de loi le dispositif adopté par la commission à l'occasion de l'examen de la proposition de loi relative à la promotion de l'apprentissage dans le secteur non industriel et commercial.

Puis, après intervention de M. Jean-Pierre Fourcade, président, observant que certaines des dispositions adoptées avaient des implications financières mais que les modifications retenues allaient dans le sens des préoccupations du ministre de l'emploi, la commission a approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.


Mesdames, Messieurs,

Attendu depuis le changement de majorité à l'Assemblée nationale, le projet de loi relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes a été adopté par le conseil des ministres le 20 août dernier, puis examiné par l'Assemblée nationale les 15, 16 et 17 septembre ; celle-ci l'a adopté sans bouleversements notables.

L'objectif annoncé, repris des promesses de campagne électorale, est de créer 350.000 emplois pour répondre à des besoins nouveaux ou non satisfaits présentant un caractère d'utilité sociale. A cet effet, 22 métiers plus ou moins nouveaux concernant le logement, la santé, la sécurité, la culture ou l'environnement, ont été recensés. Ces " vrais " emplois devront permettre à des jeunes d'entrer dans la vie active au sein des secteurs publics et associatifs. Les emplois auraient vocation à être pérennisés.

Il s'agit de l'un des deux volets du plan visant à créer 700.000 emplois pour les jeunes en trois ans, le second volet, la création de 350.000 emplois dans le secteur privé, restant pour l'instant, en l'état des informations recueillies, à l'état de projet.

Le projet de loi vise à répondre à l'angoisse sociale générée par le fort taux de chômage des jeunes en poursuivant dans la voie ouverte depuis plusieurs années d'une délégation de la politique de l'emploi aux acteurs locaux.

Répondre à l'angoisse sociale générée par le chômage des jeunes...

Sur les 8 millions de jeunes de 16 à 25 ans, plus de 600.000 sont au chômage : ils représentent 20 % des chômeurs. 120.000 sont au chômage depuis plus d'un an.

Quant à la situation des jeunes de plus de 25 ans, elle n'est guère plus enviable. En juin 1996, 220.000 jeunes âgés de 25 à 29 ans bénéficiaient du RMI. Pour ceux qui ont un emploi, celui-ci est le plus souvent précaire ; d'après une enquête INSEE, le niveau de vie des moins de 25 ans a diminué de 15 % entre 1989 et 1994.

En outre, les difficultés d'accès au marché du travail incitent les jeunes à poursuivre des études, ce qui retarde leur entrée dans la vie active et explique pourquoi la France a un taux d'activité des jeunes parmi les plus faibles des grands pays industrialisés. Cette surqualification par rapport aux besoins entraîne un allongement de la durée moyenne de chômage des jeunes diplômés avant leur premier accès à l'emploi, et donc une augmentation des taux de chômage.



En juin 1997, le taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans était de 25,1 %, 22 % pour les hommes et 28,9 % pour les femmes.

Cette situation suscite une attente forte du corps social pour que soient prises des mesures permettant de lutter efficacement contre ce fléau.

Pour y répondre, le Gouvernement a poursuivi dans la voie, tracée depuis quelques années, d'une délégation des instruments de la politique de l'emploi aux acteurs les plus proches du terrain, notamment aux élus locaux. Ceux-ci n'ont d'ailleurs pas attendu les aides du Gouvernement en ce domaine et pour beaucoup expérimentent déjà, depuis des années, ces nouveaux emplois de proximité : la liste des 22 métiers proposée par le ministre de l'emploi n'est pour partie que le recensement de ces emplois.

... En poursuivant dans la voie d'une délégation de la politique de l'emploi

Depuis plusieurs années, l'Etat confie à d'autres, collectivités territoriales ou partenaires sociaux, le soin de gérer certaines actions qui relevaient jusqu'alors de sa compétence. Il s'agit ainsi d'intervenir au plus près des besoins, en laissant l'initiative à ceux qui ont une connaissance du terrain ou de la réalité de l'entreprise. Les contraintes budgétaires ne sont évidemment pas neutres, et poussent aux transferts de financements. On citera la prise en charge partielle de l'allocation de formation reclassement par l'UNEDIC, ainsi que le transfert de l'inscription des demandeurs d'emploi, le financement de la préretraite par l'UNEDIC avec l'allocation de remplacement pour l'emploi, l'allégement du coût du travail et l'assouplissement du cadre juridique de l'exécution du contrat de travail.

L'action gouvernementale consiste donc moins à oeuvrer directement pour l'emploi, qu'à créer un cadre général favorable qui facilitera la démarche des relais locaux.

Le présent projet s'inscrit pleinement dans cette démarche en l'accentuant. Non seulement l'Etat crée un cadre favorable à l'emploi en allégeant le coût du travail, mais il pousse en outre à l'émulation des acteurs locaux en cherchant à généraliser des initiatives spontanées d'élus locaux, d'organismes publics ou d'associations.

On retrouve d'ailleurs la démarche proposée par le Président René Monory l'année dernière d'une politique de proximité. Mais le dispositif élaboré par le Gouvernement souffre d'un handicap majeur : il concentre ses efforts -volontairement ou involontairement, mais le résultat sera celui-là- sur le secteur public, au risque de faire peser à terme une charge insupportable sur les collectivités territoriales au premier rang desquelles il faut placer les communes. La proposition du Président Monory ne souffrait pas de ce vice rédhibitoire puisqu'elle s'insérait dans le tissu économique.

Or, ce n'est là qu'une des faiblesses du projet de loi dont les conséquences à long terme restent à établir, notamment en matière d'augmentation des prélèvements obligatoires. Le texte du Gouvernement avec ses défauts et ses incohérences risque de ne pas être à la hauteur des espoirs suscités, accentuant de ce fait encore un peu plus la détresse de toute une partie de la jeunesse.

III. LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES S'INTERROGE SUR LA LOGIQUE PROFONDE DU TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. UN SOPHISME ÉCONOMIQUE RISQUÉ ET COÛTEUX ?

Pour résoudre le lancinant problème du chômage des jeunes, le Gouvernement a développé une argumentation économique sophistiquée qui ne résiste pas complètement à un examen rigoureux.

La logique du dispositif se veut pourtant simple : pour réduire le nombre des jeunes chômeurs de 350.000, il suffirait de créer 350.000 emplois subventionnés dans des activités nouvelles pour lesquelles il existerait un besoin qui n'est pas satisfait par le fonctionnement des mécanismes du marché. La simplicité du rapprochement est séduisante, on aurait même tendance à se demander pourquoi l'on n'y avait pas pensé plus tôt, ou pourquoi l'on ne créerait pas tout simplement 3.000.000 d'emplois subventionnés de la même façon pour régler la question du chômage, mais elle n'est pas convaincante. La raison en est simple : l'Etat n'est pas forcément le mieux à même pour décider des besoins qui doivent être satisfaits ou des activités qui seraient émergentes. Ce sont les consommateurs qui, pour un revenu donné, déterminent librement les besoins qu'ils souhaitent satisfaire, en arbitrant entre la consommation des divers biens et services qui sont à leur disposition.

Dans le cas qui nous occupe, l'Etat décrète qu'il existe des besoins non satisfaits et à satisfaire, c'est ici le coeur du sophisme, car bien qu'il soit évident qu'il existe des besoins non satisfaits, rien ne permet d'affirmer qu'il incombe à l'Etat de les satisfaire. Les besoins non satisfaits sont en effet la raison profonde de l'existence de la société économique.

L'idée que des besoins ne seraient pas satisfaits du fait de l'absence d'offre correspondante de la part des entreprises est également contestable. Si les consommateurs sont prêts à mettre le prix, on ne voit pas pourquoi les entreprises renonceraient à un profit assuré.

Le Gouvernement soutient également l'idée que certaines activités seraient rentables à terme mais qu'il faudrait assurer leur financement dans leur phase de développement. On comprend mal pourquoi le marché ne pourrait pas permettre le développement de telles activités, le caractère lointain de la rentabilité n'est pas un obstacle incontournable au développement d'une activité économique. On peut penser en fait que si l'Etat est le seul acteur volontaire pour assurer le développement de telles activités, c'est qu'il est prêt à prendre plus de risques que les particuliers, ceci lui est d'autant plus facile qu'il utilise pour cela l'argent du contribuable.

On peut penser que le Gouvernement accepte ce surcroît de risque parce qu'il soustrait au coût de son dispositif l'ensemble des prestations qui ne seront pas versées aux jeunes s'ils étaient restés chômeurs. Dans ces conditions, on ne voit pas pourquoi le secteur privé ne pourrait pas faire mieux en disposant des mêmes avantages, c'est-à-dire une subvention égale au coût des prestations liées à l'inactivité. On comprend bien dès lors que le véritable problème réside dans le coût du travail des jeunes.

Ce programme n'a donc pas principalement pour objet de pallier d'éventuels défauts du marché ; bien au contraire, il tire les conséquences des obstacles au bon fonctionnement du marché du travail. Plutôt que de rémunérer les jeunes dans certains cas et pour une durée limitée - celle de leur apprentissage du métier - en fonction de la valeur de marché de leur travail, qui peut être inférieure aux minimums légaux, l'Etat décide de faire payer le coût de cet ajustement par les contribuables.

Comme l'a déclaré Mme le ministre, les Etats-Unis ont déjà créer tous ces emplois " d'intérêt général ", sans avoir recours à ces dispositifs complexes, interventionnistes et extrêmement coûteux, en laissant fonctionner le marché. On peut comprendre le choix politique du Gouvernement, on ne peut pas accepter par contre qu'il mette en cause les entreprises qui ne développeraient pas ces activités émergentes ; si elles ne le font pas, c'est qu'on les en empêche ; qu'on leur en donne les moyens et elles les développeront.

Après ces remarques de bon sens relatives à la philosophie économique générale du texte, il convient maintenant d'analyser l'économie du dispositif qui nous est présenté. Là encore, la confusion entre les notions domine, notamment entre ce qui doit relever du privé à 100 %, du public à 100 % et les matières qui pourraient éventuellement transiter du secteur non-marchand subventionné au secteur marchand.

B. CERTAINS DES EMPLOIS ENVISAGÉS RELÈVENT EN FAIT À 100 % DU SECTEUR PRIVÉ OU À 100 % DU SECTEUR PUBLIC.

1. Certains emplois évoqués relèvent en fait à 100 % du secteur privé...

Lorsque l'on analyse avec attention les multiples listes de " nouveaux métiers " qui ont été établies, on remarque que nombre d'entre eux existent déjà dans le secteur privé sous un autre nom ou pourraient tout à fait y trouver leur place moyennant une aide qui compenserait momentanément un coût du travail trop élevé. On pense notamment au traitement des déchets, à l'entretien des espaces verts, à l'initiation aux nouvelles technologies, aux agents de prévention et d'ambiance, aux agents accompagnateurs, aux agents techniques d'entretien et de maintenance, aux agents d'entretien polyvalents ou encore aux agents de gestion locatives, la liste n'étant sans doute pas complète.

La commission des affaires sociales considère que l'ensemble de ces activités pourraient être développées directement dans le secteur privé moyennant des aménagements concernant le coût du travail ou, ce qui comptablement (mais pas économiquement) revient au même, une subvention.

A défaut, la commission est prête à envisager un court passage de ces activités dans le secteur non-marchand subventionné comme moyen de socialiser le surcoût engendré par le déficit de productivité de nombreux jeunes sans expérience ; mais chacun comprendra que cette politique coûteuse est trompeuse, injuste pour les jeunes qui ne bénéficieront pas du dispositif et peu démocratique puisqu'elle permet d'éviter un grand débat national sur les causes du chômage et les mécanismes du fonctionnement du marché du travail.

La commission ne revient pas sur les emplois annoncés dans les grandes entreprises publiques comme la SNCF et la Poste qui se substitueront pour une large part aux emplois déjà existant ou prévus, il s'agit là d'un fort effet d'aubaine.

2. ... alors que d'autres relèvent en définitive à 100 % du secteur public

Après un moment d'hésitation, le Gouvernement a finalement décidé d'exclure les emplois d'adjoints de sécurité du dispositif initial pour leur appliquer des dispositions particulières. Cette décision relève du bon sens. Les fonctions de police constituent le coeur des missions de l'Etat, le coeur de la souveraineté et la condition du respect des règles de l'Etat de droit. Ces fonctions ne peuvent être exercées par des agents qui ne relèveraient pas directement d'un régime de droit public. Il apparaît comme une conséquence logique de ce qui précède que ces emplois doivent être financés à 100 % sur les deniers publics de l'Etat.

Dans ce cas précis, il se pose de plus des questions particulières relatives au régime de protection des policiers qui doit être à la hauteur des risques encourus par les personnels. A cet égard, la commission se félicite de la référence qui est faite à la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité et particulièrement à son article 20 qui assure aux personnels une protection étendue, il va sans dire que d'autres articles comme l'article 21 et l'article 22 relatifs aux droits des conjoints des policiers décédés dans l'exercice de leurs fonctions doivent également pouvoir s'appliquer.

En fait, c'est la pertinence même d'un recours à des personnels non statutaires que la commission souhaiterait discuter. En effet, les missions régaliennes peuvent tout à fait justifier des augmentations d'effectifs titulaires et il ne faudrait pas que ces emplois jeunes d'adjoints de sécurité remettent en question les plans de recrutement qui avaient été définis à la suite de l'adoption de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité de 1995.

Plus généralement, on ne voit pas pourquoi les ministères de l'Education nationale et de la Justice pourraient avoir recours à des personnels extérieurs sous contrats privés. Ceci serait préoccupant dans le cadre des compétences de Justice qui doivent impérativement demeurer au coeur des missions de l'Etat et de la souveraineté. Les missions de l'Education nationale quant à elles impliquent nécessairement des contacts avec les élèves qui dans le contexte actuel commandent une vigilance rigoureuse quant aux exigences de moralité, de déontologie et d'absence de passé judiciaire des personnels qu'il semble plus difficile d'attendre de personnels extérieurs recrutés rapidement que de titulaires avertis.

La commission est soucieuse de ramener les emplois manifestement publics dans un cadre juridique de droit public. A défaut de pouvoir envisager des recrutements de personnels titulaires, il conviendrait pour le moins de s'inspirer du régime des adjoints de sécurité pour créer des adjoints d'éducation et des adjoints de justice sous contrat public.

C. D'AUTRES EMPLOIS POURRAIENT ÊTRE EFFECTIVEMENT " IMPLANTÉS " POUR UNE DURÉE LIMITÉE DANS LE SECTEUR NON-MARCHAND SUBVENTIONNÉ ALORS QUE CERTAINS AURAIENT VOCATION À RESTER DURABLEMENT DANS CET ENTRE-DEUX

1. D'autres emplois pourraient effectivement être " implantés " par le secteur non-marchand subventionné pour une durée limitée...

Le secteur non-marchand subventionné peut effectivement jouer le rôle de pépinières d'activités pour certaines activités qui ne sont pas rentables immédiatement compte tenu des modes de fonctionnement du marché du travail. Mais pour que cette dépense publique soit utile, il convient de prévoir des mécanismes solides de structuration de l'offre productive des services à travers l'encadrement et la formation, ainsi que des mécanismes précis de transition vers le marché dès que la rentabilité des activités sera avérée, le terme des cinq ans mentionné dans le texte adopté par l'Assemblée nationale apparaissant comme lointain et riche d'incertitudes.

Les emplois concernés par ce mécanisme pourraient être ceux d'accompagnement de personnes dépendantes, d'agent de médiation, de valorisation du patrimoine ou encore d'accueil de familles de détenus. Cette liste est bien entendu indicative et ne fait que reprendre des exemples évoqués depuis le mois d'août dernier.

2. ... alors que certains auraient vocation à rester durablement dans cet entre-deux

Les emplois précédemment évoqués sont à la frontière du public et du privé. La commission des affaires sociales est donc toute disposée à envisager qu'ils puissent être pérennisés pour certains dans le secteur public à travers une intégration selon des modalités à définir dans la fonction publique territoriale (à travers des concours probablement). Ces emplois pourraient également être pérennisés dans un entre-deux, un " secteur social " en émergence depuis déjà quelques années, mais celui-ci doit être défini de manière restrictive.

Grosso modo, ces activités devraient répondre au critère de l'" externalité positive ", c'est-à-dire qu'elles doivent être examinées en fonction de leur capacité à améliorer la situation des agents par rapport aux conditions de l'équilibre naturel du marché. Ce cas se présente par exemple lorsque nul n'est prêt à payer individuellement un service par nature collectif (comme un agent de surveillance) mais que le bien-être de chaque agent bénéficiant dudit service est supérieur au coût qui lui aurait été imputé. Ce raisonnement tendrait à promouvoir des mécanismes de financement originaux pour des emplois garantissant la " paix civile " dans certains quartiers en difficulté. Il est évident dans ce cas précis que les habitants répugneraient à financer un service de sécurité privé, alors que pourtant la valeur du service rendu serait largement supérieure à son prix. On peut ajouter que ce coût serait largement recouvré par l'activité économique rendue ainsi possible. En effet, pour beaucoup d'entreprises, il n'est pas question de s'installer, et donc de créer des emplois, dans des quartiers où la paix civile n'est pas assurée.

A cette occasion, la commission tient à encourager les initiatives d'un établissement public comme la RATP qui a entrepris un travail de fond pour " recoudre " le tissu social, associer les acteurs locaux autour de " projets de territoire " qui ne peuvent qu'améliorer les perpectives de développement de ces quartiers urbains considérés comme " à risque ". Dans ce cas précis, des initiatives innovantes peuvent effectivement donner lieu à des mécanismes de financement originaux qui associent les acteurs publics et privés, les collectivités, les entreprises, les organismes sociaux, les assurances et mutuelles etc.

IV. LE PROJET DE LOI N'INNOVE QU'EN APPARENCE

A. IL AJOUTE UN DISPOSITIF COÛTEUX À UNE SUITE DÉJÀ LONGUE

La démarche qui consiste à favoriser des initiatives locales et à susciter de nouvelles activités s'inscrit dans la logique de la politique de l'emploi suivie ces dernières années. On constate, en effet, que l'Etat confie de plus en plus souvent à d'autres, collectivités locales ou partenaires sociaux, le soin de mettre en oeuvre et de gérer des actions qui relevaient jusqu'alors de sa compétence : on citera le transfert de l'allocation formation reclassement (AFR) ou de l'inscription des demandeurs d'emploi sur l'UNEDIC, le financement par le secteur privé, au travers là encore de l'UNEDIC, des préretraites avec l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), ou l'allégement du coût du travail et l'assouplissement -encore timide, il est vrai- du cadre juridique de l'exécution du contrat de travail. Cette déconcentration, voire cette décentralisation, de la politique de l'emploi a deux raisons essentielles : se rapprocher du terrain et des réalités de l'emploi, et alléger les contraintes pesant sur le budget de l'Etat en les transférant à d'autres.

Le projet de loi relatif au développement d'activités pour l'emploi des jeunes s'inscrit donc dans cette logique et la pousse encore un peu plus loin. En fait, pour résumer la philosophie du projet, l'Etat cherche à inciter les collectivités locales, directement ou indirectement, par le biais de leurs établissements publics ou du monde associatif, à se transformer en pépinière sinon d'entreprises, du moins, d'activités nouvelles. Cette démarche se fonde sur le constat indéniable qu'il y a des besoins, qualifiés de nouveaux ou émergents, ou insatisfaits, considérés comme étant d'utilité sociale. Le plus souvent, ils sont insatisfaits parce qu'ils sont coûteux et que le marché potentiel est insolvable.

Aussi, pour favoriser la création d'emplois correspondant à ces activités socialement utiles, émergentes ou seulement résurgentes- car certaines existaient et ont disparu en raison de leur coût-, l'Etat financera ces emplois pendant cinq ans dans des conditions fixées par décret et qui devrait correspondre à 80 % du montant d'un SMIC avec ses charges sociales, le reste étant à la charge d'autres intervenants... Quant aux jeunes concernés, ils doivent avoir entre 18 et 25 ans, exceptionnellement moins de 30 ans lorsqu'ils connaissent de graves difficultés d'insertion. Les employeurs sont les mêmes que pour les contrats emploi-solidarité, c'est-à-dire les collectivités territoriales et leurs groupements, les autres personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public. L'Etat et le secteur privé marchand ne peuvent être employeurs, sinon pour le premier dans le cadre très spécifique de l'article 2 du projet de loi qui crée les adjoints de sécurité.

D'un point de vue strictement financier, l'aide de l'Etat s'élèvera en moyenne à 92.000 F par poste et par an, pour une montée en charge progressive qui coûtera deux milliards en 1997, un peu plus de 10 milliards en 1998 et autour de 35 milliards par an lorsque les 350.000 emplois seront créés.

Ces emplois ont, d'après le ministre de l'emploi, vocation à être pérennisés ; pour professionnaliser ces activités l'Etat s'engage à apporter des aides et des conseils ; enfin, pour composer avec les règles des fonctions publiques, le projet de loi innove en instituant un contrat de droit privé à durée déterminée de 5 ans susceptible d'être rompu chaque année, ce qui constituera un exemple de flexibilité que les entreprises privées envieront sans doute ! Enfin, très classiquement, le dispositif est mis en oeuvre dans le cadre d'une convention conclue avec l'Etat par l'employeur.

Il apparaît donc que le projet de loi, loin d'innover, vient s'ajouter à une suite déjà longue de mesures visant à développer l'emploi sans les remettre en cause. Simplement, le ministre de l'emploi a fait part de son intention de réorienter certains de ces dispositifs sur les publics les plus en difficulté.

B. SON EXAMEN À L'ASSEMBLÉE NATIONALE A RÉVÉLÉ SES FAIBLESSES SANS QU'Y SOIENT APPORTÉS LES REMÈDES

L'analyse plus approfondie du texte, au-delà des intentions affichées, en révèle immédiatement les faiblesses : les résultats -en dehors de l'effet statistique sur le chômage- en sont difficilement appréciables et s'accompagnent du risque d'une profonde désillusion des jeunes et du corps social dans son entier et d'une prise en otage des collectivités locales.

Des risques de concurrence déloyale

Une analyse objective du dispositif proposé révèle sa grande ambiguïté quant à la nature des activités qui seront mises en place et ainsi subventionnées : s'agit-il d'activités relevant de la sphère privée, du secteur marchand des services, ou s'agit-il d'activités relevant de la sphère publique, voire d'un secteur mixte qui, bien que privé, ne peut survivre qu'avec des aides publiques ? A cet égard, la liste des vingt-deux nouveaux métiers, non exhaustive a-t-il été dit, est on ne peut plus ambiguë : certains relèvent à l'évidence de la sphère privée, notamment les métiers de l'environnement ou ceux liés à l'entretien et à la maintenance des logements. Or, subventionner ces emplois, c'est sans doute et surtout susciter une concurrence déloyale pour nombre d'entreprises du secteur privé, notamment dans le cadre des gestions déléguées, avec pour conséquence de graves menaces pour l'emploi.

S'il peut paraître judicieux de faciliter la germination d'activités nouvelles, pour reprendre l'image de la pépinière, encore faut-il que ces activités n'étouffent pas celles qui existent -on a évoqué le chiffre de 100.000 destructions d'emploi-, encore faut-il aussi, en raison du coût du dispositif, qu'elles aient quelques chances de durer, c'est-à-dire qu'elles répondent à une demande solvable.

Des métiers inadaptés

La liste recèle aussi de graves dangers potentiels : d'abord, parce que certains de ces métiers nouveaux ne semblent pas faits pour des jeunes de moins de 26 ans, sans expérience professionnelle et sans expérience humaine : médiation familiale, réinsertion des détenus, prévention de la violence, par exemple, autant d'activités qui nécessitent une connaissance de la nature humaine que n'auront pas ces jeunes. D'ailleurs, de façon plus générale, votre commission considère que, lorsqu'on crée des activités nouvelles, il vaut mieux faire appel à des professionnels confirmés et, inversement, que l'insertion est plus facile dans des activités déjà rodées. Dans ces conditions, dire que l'on va professionnaliser ces métiers ne paraît pas suffisant. Car le résultat de cette formation se fera sentir trop tard : l'échec sera déjà survenu, avec son cortège de désillusions et d'amertumes. Votre commission craint hélas que nombre de ces métiers soient sans perspectives et sans avenir. Ce qui est grave au regard des espoirs suscités.

Cette ambiguïté est encore accentuée par les annonces intempestives de différents ministères de créer 5.000, 3.000, ou 40.000 emplois jeunes, laissant ainsi penser que l'on est en train de mettre en place une fonction publique bis, au rabais, lourde de dangers de tous ordres pour les années à venir. Que dire également des emplois envisagés à la SNCF ou à la Poste, qui semblent, à l'évidence, être des résurgences de métiers autrefois assurés par ces organismes et que l'on va désormais financer sur fonds publics ?

Les véritables causes du chômage des jeunes ne sont pas abordées

Une autre faiblesse du projet de loi est qu'il n'aborde pas les vrais problèmes de l'exclusion des jeunes du marché du travail. Si, à l'évidence, la conjoncture économique y est pour beaucoup, il y a d'autres raisons : la rigidité du code du travail et aussi, et peut-être surtout, la médiocre qualité ou l'inadaptation aux besoins des entreprises de la formation initiale. Sans aller jusqu'à proposer une réforme du système éducatif, sans doute aurait-il été opportun de coordonner la création de ces activités nouvelles avec des mesures de formation professionnelle. Or, il n'y avait rien en ce sens dans le projet initial.

Le professionnalisme de certains demandeurs d'emploi n'est pas utilisé

Le dispositif reste refermé sur lui-même, sans passerelles avec la question de l'exclusion générale du marché du travail : or, votre commission l'a déjà souligné, créer des activités nouvelles suppose de l'expérience. Il est dommage que le projet ne fasse pas appel à ceux qui ont cette expérience et qui, très souvent, pour une part d'entre eux, se trouvent exclus du marché du travail par les restructurations et les autres effets de la compétition économique. De plus, s'engager dans cette voie aurait permis de commencer à rationaliser et à réduire le nombre des dispositifs emplois dont l'empilement atteint aujourd'hui des proportions rédhibitoires. Cette simplification avait été annoncée, mais n'a pas été réalisée.

Une grave menace sur les finances des collectivités locales

Enfin, et ce n'est pas le moindre des dangers de ce projet de loi, il fait peser une lourde menace sur les finances des collectivités locales, qui se verront imposer des choix qu'elles n'auraient pas faits spontanément, et sur les finances de l'Etat. Le coût pour l'Etat est peut-être supportable pendant les cinq ans prévus s'il est financé par des économies. Mais pour les collectivités locales qui, au bout des cinq ans subiront une pression sociale considérable pour maintenir ces emplois, qu'en sera-t-il ? La sortie du dispositif est la grande inconnue. Comment être sûr que, dans quelques années, tout cela ne débouchera pas sur une pression fiscale accrue, avec tous les effets négatifs que l'on sait sur l'emploi ? De plus, dès maintenant, le projet de loi va entraîner une perte d'autonomie des collectivités territoriales qui, si elles avaient créé ce type d'emplois -et certaines l'ont déjà fait- l'auraient fait sur des bases beaucoup plus saines que celles retenues par le texte. Ces activités n'auraient été créées qu'après avoir été financées sur le long terme, après que les élus se seraient assurés de leur pérennité sur des bases solides, en collaboration avec d'autres partenaires ayant pris des engagements fermes.

*

L'Assemblée nationale semble avoir eu conscience de ces défauts. Les modifications apportées au texte en témoignent. Mais, freinée par la discipline majoritaire et la volonté de ne pas gêner le Gouvernement, elle n'a pas été, loin s'en faut, au bout de sa logique. Ainsi, elle a posé le principe d'une pérennisation, mais sans en préciser ni les modalités ni les moyens, elle a parlé de formation, mais là encore sans en définir les moyens, elle a prévu l'intervention d'autres collectivités territoriales que les communes, mais de façon marginale, et surtout, elle n'a pas su éviter les risques de dérapage vers une fonction publique bis. En fait, beaucoup des amendements adoptés à l'Assemblée nationale sont des ajustements techniques, utiles certes, mais insuffisants pour corriger les défauts les plus criants du texte, comme celui par exemple de la concurrence déloyale faite au secteur privé ou celui du financement des emplois au-delà des 5 ans.

V. LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES PRÉCONISE QUE D'AUTRES MESURES MOINS ALÉATOIRES SOIENT EXPLORÉES OU POURSUIVIES

A. UNE MEILLEURE ADÉQUATION DES FORMATIONS AUX BESOINS DU MARCHÉ DU TRAVAIL RESTE UN PRÉALABLE À UNE BAISSE DURABLE DU CHÔMAGE

1. Les obstacles à l'emploi des jeunes doivent être identifiés et traités simultanément

Le plan qui nous est présenté par le ministre de l'emploi et de la solidarité est un plan d'urgence. Derrière les préoccupations légitimes de satisfaction de besoins collectifs plus ou moins hypothétiques se cache en fait un souci bien réel de trouver des débouchés pour les dizaines de milliers de jeunes qui sortent de l'enseignement secondaire ou supérieur sans aucune perspective, avec ou sans diplôme.

On sait que cette situation est la conséquence de la conjonction de trois phénomènes :

- la conjoncture économique est le premier facteur explicatif. On observe en effet une assez bonne concordance entre les variations de l'activité et le taux de chômage des jeunes. La forte récession de 1993 pourrait expliquer partiellement la forte augmentation observée du taux de chômage des jeunes entrant sur le marché du travail à cette époque, par exemple.

- le diplôme et la formation constituent le second facteur explicatif. On sait en effet que les moins diplômés sont près de trois fois plus exposés au chômage que les diplômés de l'enseignement supérieur. Or, de nombreuses études montrent que la nature de la profession exercée est assez étroitement liée au diplôme obtenu.

- le coût du travail représente le troisième facteur explicatif. Une entreprise ne peut pas en effet rémunérer durablement un salarié davantage que sa productivité marginale, or celle-ci est déterminée largement par son capital humain (diplôme, formation, expérience...). L'existence d'un salaire minimal supérieur à la valeur de marché du capital humain d'un jeune entrant sur le marché du travail peut s'avérer une barrière importante pour son accès à l'emploi. Le jeune se trouve alors privé de l'opportunité d'accumuler de l'expérience et du savoir-faire, ce qui tend à accroître l'écart entre le salaire minimal et le salaire minimal justifié par le marché. Dans ce cas, l'employabilité des jeunes, loin de s'améliorer se détériore avec le temps.

L'examen des causes principales du chômage des jeunes laisse penser que le retour de la croissance attendu pour 1998 devrait mécaniquement améliorer la situation de l'emploi des jeunes. Une politique déterminée d'amélioration de la structure productive de l'économie française ne pourrait que renforcer cette tendance.

On peut faire observer que le dispositif proposé par Mme Martine Aubry ne s'inscrit pas dans le cadre des remarques précédentes. En effet, il s'avère un peu plus chaque jour que les candidats aux emplois jeunes sont très majoritairement des jeunes ayant échoué dans le cadre de leurs études, des jeunes qui s'étaient spécialisés sur des créneaux peu porteurs ou au contraire dans des filières encombrées.

Affecter ces jeunes sur des emplois spécialement créés à leur intention et sans que ne soit prévu aucun dispositif de formation pourrait être un dangereux contresens en termes de perspectives de pérennisation. La démarche appropriée pour beaucoup d'entre eux ne peut consister qu'à les former, la logique à suivre doit être celle de la deuxième chance, un diplôme spécialisé pouvant être obtenu à la clé.

Une critique importante qui peut être adressée au Gouvernement réside dans le fait qu'on ne traite pas les racines du mal. Le plan devrait diminuer à terme une partie du stock de jeunes chômeurs - avec des perspectives à l'horizon de 5 ans à préciser comme on l'a vu - mais il ne prévoit aucune disposition pour empêcher que ce stock ne se reconstitue, ceci en particulier à l'issue de la prochaine phase basse du cycle conjoncturel. Ce travail de fond ne peut consister qu'en une évaluation systématique de l'adéquation des formations et des filières aux besoins du marché, une plus grande professionnalisation et une régulation plus coercitive des flux d'entrées dans l'enseignement supérieur, accompagnée d'un développement de nouvelles formations dans les métiers d'avenir (nouvelles technologies, télécommunications, électronique, services collectifs ...).

Le dernier point sur lequel il conviendrait d'agir serait la modulation du coût salarial en fonction de la productivité. En clair, pour faciliter l'accès de nombreux jeunes à l'emploi, il serait nécessaire de réduire le coût du travail pour l'employeur. La modulation du salaire minimal en fonction de la productivité étant encore un sujet tabou, une réduction des charges sociales pourrait être envisagée sur la première année qui suit l'embauche d'un jeune.

2. La poursuite du développement des formations professionnalisées reste une priorité incontournable

Outre le diplôme, on sait que l'expérience et la formation pratique permettent une insertion plus aisée des jeunes sur le marché du travail, les formations par la voie de l'apprentissage et du baccalauréat professionnel donnent à cet égard de bons résultats. La préparation des baccalauréats comprend des stages en entreprise qui font de cette filière une véritable alternance sous statut scolaire ; elle permet ainsi aux jeunes de trouver un emploi aussi rapidement que la moyenne des diplômés de l'enseignement supérieur. Les apprentis quant à eux reçoivent une formation en alternance dans le cadre d'un véritable contrat de travail qui leur assure un rythme d'insertion supérieur à celui des bacheliers.

Depuis 1993, la relance des politiques de formation en alternance et la professionnalisation des filières universitaires était devenue la pierre angulaire de la politique pour l'emploi des jeunes. Près de 200.000 nouveaux contrats d'apprentissage ont été signés en 1996, dans les secteurs traditionnels d'accueil comme dans de nouveaux secteurs où l'apprentissage est désormais parfois sanctionné par une formation de niveau supérieur (industrie, services aux entreprises...). Toutefois, l'apprentissage reste peu implanté dans les secteurs de l'énergie, des activités financières, de l'éducation, de la santé et de l'action sociale. La commission des affaires sociales considère que la poursuite de l'effort de développement de l'apprentissage doit demeurer l'axe des politiques de formation des jeunes, faute de quoi on ne pourrait empêcher la reconstitution du stock de jeunes chômeurs que s'apprête à réduire conjoncturellement le plan emplois-jeunes.

Le développement de l'apprentissage n'est en rien contradictoire avec le plan d'action proposé par le ministre de l'emploi ; ces deux actions mériteraient même d'être menées de concert tant l'on sait que l'absence de véritables projets de formation constitue le talon d'Achille du dispositif examiné. Le ministre défend l'idée que certaines des formations sont encore à imaginer, le rapporteur soutient quant à lui que l'apprentissage a naturellement son rôle à jouer.

A cet égard, le rapporteur se permet de rappeler qu'il avait déposé le 28 novembre 1996 une proposition de loi (n° 107) tendant à organiser le soutien financier du dispositif de développement de l'apprentissage dans le secteur public institué par la loi du 17 juillet 1992. Cette proposition de loi partait d'un constat très simple : aujourd'hui, certains aspects de l'esprit d'entreprise sont de moins en moins étrangers au secteur public, ce qui le place en position d'acteur potentiel de la formation économique et professionnelle. On observe également que ce même secteur public dispose d'un savoir-faire et de certaines compétences spécifiques qui intéressent particulièrement les entreprises.

Cette proposition de loi a été examinée par la commission des affaires sociales du Sénat le 16 avril 1997 en même temps que la proposition de loi n° 225 adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 6 février 1997, déposée par le député Michel Jacquemin et relative à la promotion de l'apprentissage dans le secteur public. Cet examen a donné lieu à la publication du rapport n° 311 en annexe au procès verbal de la séance du 16 avril 1997.

Le texte adopté par la commission des affaires sociales du Sénat peu avant la dissolution de l'Assemblée nationale disposait que les personnes morales de droit public employeurs pourraient conclure avec une autre personne morale de droit public ou avec une entreprise des conventions prévoyant qu'une partie de la formation pratique serait dispensée par le partenaire. Le texte prévoyait également une aide à l'embauche et une indemnité forfaitaire de soutien à l'effort de formation.

On peut remarquer que ce projet présageait l'esprit du plan emplois-jeunes du Gouvernement, à deux nuances près : le volume des aides financières comme les effectifs n'avaient rien de commun avec ce qui est envisagé aujourd'hui, le côté formation était par contre au coeur de la démarche envisagée. Autrement dit, il s'agissait de développer des filières de formations à des métiers à la frontière du public et du privé pour quelques milliers ou, au mieux, quelques dizaines de milliers de jeunes, en définissant un dispositif de formation complet et efficace alors que le plan d'aujourd'hui insiste plus sur le volume que sur la qualité. Une question évidente pourrait consister à s'interroger sur les possibilités de synthèse entre les deux approches. Le dispositif proposé par la commission des affaires sociales avait également pour avantage d'associer personnes morales de droit public et entreprises pour la formation pratique des apprentis ; or, cette disposition est très favorable pour encourager la migration des activités vers le secteur marchand.

B. UNE PRÉFÉRENCE DOIT ÊTRE MARQUÉE POUR LE DÉVELOPPEMENT DES ACTIVITÉS MARCHANDES

1. Le recours à l'encadrement doit assurer la pérennité et la migration des activités vers le secteur marchand

L'encadrement est fondamental pour la réussite de tout projet économique, il permet l'organisation en équipe, la distribution des tâches et la gestion de l'avancée des travaux. Il est le vecteur privilégié de la transmission des compétences lorsqu'il prend la forme du tutorat, il devient alors formateur et source de progrès, pour la structure comme pour les individus qui la composent. L'absence d'encadrement est au contraire une cause importante de l'affaiblissement des structures, de l'échec des projets de développement économiques et des " erreurs de pilotage ".

On peut ainsi définir les missions fondamentales de l'encadrement : optimiser les décisions et la gestion, assurer la transmission des savoir-faire et la meilleure organisation possible à travers l'adaptation des structures et la recherche de solutions innovantes riches en perpectives de développement.

Un projet de développement économique ne peut donc se passer d'encadrement. Ceci est d'autant plus vrai qu'il aurait pour objectif d'associer des jeunes sans expérience sur des activités nouvelles à inventer. Un tel projet reviendrait en fait à démultiplier les risques d'échec. Dans le cas précis du plan présenté par le ministre de l'emploi, la nécessité d'un recours à l'encadrement privé serait d'autant plus importante que le personnel public d'encadrement n'est pas forcément le mieux à même d'assurer la soutenabilité économique de projets voués à rejoindre le secteur marchand.

Ce besoin d'encadrement doit être examiné au regard des capacités disponibles dans le pays, ce potentiel se répartit en deux catégories : les salariés âgés qui partent à la retraite sans faire bénéficier les nouvelles générations et les projets de nouvelles activités de leur expérience et les cadres au chômage qui pourraient être disponibles pour lancer des projets propres à déboucher sur des créations d'entreprises.

La commission des affaires sociales et son rapporteur sont largement préoccupés par l'augmentation du chômage des cadres. En mars 1986, un peu plus de 140.000 cadres étaient au chômage contre environ 60.000 en mars 1986, soit plus du double. Il apparaît que la plupart de ces cadres au chômage sont issus de l'entreprise, et qu'ils occupaient des fonctions administratives ou commerciales. Cette augmentation du chômage des cadres s'explique par une accélération des restructurations, une augmentation du nombre de jeunes diplômés et une insuffisance de créations de postes qualifiés. Ce phénomène est un signe supplémentaire des difficultés de l'économie française à créer de nouvelles activités, de nouvelles entreprises, de nouvelles richesses. Il traduit également un certain gâchis, humain bien entendu comme pour l'ensemble des chômeurs, mais également technique, professionnel.

La commission des affaires sociales considère qu'une politique active en matière d'utilisation des compétences et des savoir-faire doit être poursuivie et développée pour assurer et favoriser le développement de nouvelles activités. Le projet de développement d'emplois et d'activités nouvelles à destination des jeunes doit pouvoir bénéficier d'un fort taux d'encadrement propre à assurer la pérennisation d'un maximum de projets et leurs structuration aux exigences de compétitivité du marché. De nombreux dispositifs déjà existants pourraient être sollicités pour assurer le financement des cadres qui seraient embauchés pour travailler au développement des nouvelles activités.

2. Le secteur privé doit être associé le plus possible au développement d'activités nouvelles dans le secteur public

La création d'entreprise doit être encouragée, elle demeure le plus sûr moyen pour créer des richesses, de la croissance et des emplois. Pour favoriser la création d'entreprises, il convient de supprimer au maximum les formalités administratives. Des progrès ont été réalisés avec notamment la déclaration unique d'embauche, mais beaucoup reste à faire. Un objectif pourrait consister à instituer la déclaration unique de création d'entreprise, un seul formulaire devrait permettre de faciliter la tâche à de nombreux créateurs qui ont d'autres préoccupations que la " paperasse ". Il serait souhaitable que toutes les entreprises créées par des jeunes ou par des cadres employés travaillant sur ces activités nouvelles puissent bénéficier à titre expérimental d'une déclaration unique.

La discrimination entre privé et public ne peut se justifier lorsque l'activité dont le développement est envisagée est manifestement exercée par les deux secteurs d'activités. Le non-respect de cette condition représenterait une rupture flagrante du principe d'égalité comme l'exemple d'une concurrence déloyale. On peut s'interroger par exemple sur une disposition qui étendrait le plan emplois-jeunes au logement social géré par des organismes publics tout en excluant les organismes privés. Plus généralement, on pourrait s'interroger sur l'exclusion des entreprises du champ des emplois liés à l'environnement et à la dépollution.

La migration vers le secteur marchand des activités nouvelles rentables qui viendraient à être créées durablement doit être organisée pour s'assurer que le secteur non marchand ne conserve pas indûment dans son périmètre des activités qui seraient mieux exercées par le secteur concurrentiel sans recours massif aux fonds publics. Pour s'assurer du respect de ce principe de saine gestion et préparer au plus tôt la pérennisation des activités, la commission des affaires sociales propose qu'au terme de la deuxième année de chaque convention signée par l'Etat, une commission établisse un bilan annuel de l'emploi créé, de sa rentabilité, de ses perspectives et puisse autoriser ou exiger une migration anticipée de l'emploi et du marché correspondant vers le secteur privé, à travers le cas échéant la création d'une entreprise. L'employeur privé qui prendrait la suite du secteur public et non marchand devrait pouvoir bénéficier d'une aide d'une durée proportionnelle au reste du contrat à courir sous la forme d'une subvention ou d'un allégement de charges.

VI. LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SE PROPOSE D'AMENDER TRÈS SENSIBLEMENT LE TEXTE POUR LE RENDRE COMPATIBLE AVEC LE FONCTIONNEMENT D'UNE ÉCONOMIE MODERNE

A. LES EMPLOIS JEUNES DOIVENT POUVOIR S'APPUYER SUR L'APPRENTISSAGE DANS LE SECTEUR PUBLIC

1. La formation doit être au coeur du dispositif, l'apprentissage doit être privilégié

La commission propose que les formations aux métiers nouvellement créés soient réalisées principalement par la voie de dispositifs qualifiants comme l'apprentissage.

La commission ouvre le dispositif de financement des emplois jeunes aux apprentis du secteur public et du secteur non-marchand travaillant dans le cadre d'une activité visée par le dispositif emplois-jeunes (pour un montant à déterminer par décret).

La commission rétablit le texte de la proposition de MM. Jacquemin et Souvet développant l'apprentissage dans le secteur public (aide financière et possibilité d'une formation pratique conjointe avec une entreprise).

2. En introduisant la formation par la voie de l'apprentissage, la commission professionnalise les emplois et les jeunes

La formation professionnalise les emplois, structure la qualité et les standards du service rendu, elle renforce ainsi les chances de pérennisation dans le secteur privé.

La formation donne une qualification à l'employé qui pourra toujours être valorisée, l'apprentissage est sanctionné par un diplôme qui constitue une garantie pour l'avenir du jeune.

Les emplois jeunes sans formation et sans apprentissage risquent de devenir un dispositif de stockage de jeunes ayant échoué dans leurs études et occupés sur des tâches inutiles et coûteuses.

B. LES EMPLOYEURS DOIVENT POUVOIR ASSURER L'ENCADREMENT DES JEUNES ET LE DÉVELOPPEMENT DES MÉTIERS

1. Les jeunes doivent être encadrés afin que l'activité soit structurée

La commission ouvre le dispositif emplois-jeunes à des postes d'encadrement, ceci sans condition d'âge, avec une aide de l'Etat égale à 80 % du montant du SMIC, charges comprises.

La commission ouvre aux partenaires sociaux la possibilité de compléter le financement du montant de la rémunération de ces cadres à travers le fonds paritaire d'intervention pour l'emploi, créé par la loi du 21 février 1996.

La commission étend aux cadres employés dans le dispositif emploi-jeunes les aides pour la création d'entreprises et les aides à l'ingénierie, puisqu'elle les mentionne à l'article L. 322-4-19 et que l'article premier quinquies relatif à ces aides reprend comme bénéficiaires de ces aides les personnes visées à l'article L. 322-4-19.

2. En introduisant l'encadrement, la commission renforce les chances de succès des projets, fait bénéficier les jeunes d'un savoir-faire et favorise une migration vers le secteur privé

L'ouverture du dispositif à certains préretraités et à des cadres au chômage permet un apport de compétences et de savoir-faire pour développer les nouvelles activités.

L'encadrement permet de structurer la nouvelle offre selon les exigences en vigueur dans le secteur privé, favorisant la migration vers le secteur marchand.

L'encadrement permet un meilleur apprentissage de leur métier par les jeunes.

C. LA MIGRATION DES ACTIVITÉS DEVENUES RENTABLES DOIT ÊTRE ORGANISÉE SANS ATTENDRE LE TERME DES CINQ ANS

1. Une migration anticipée des activités créées vers le secteur privé doit être organisée et accélérée dès que leur rentabilité est constatée

La commission établit une évaluation annuelle des activités créées par les comités départementaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi.

A ces occasions, ces comités peuvent recommander le transfert de l'activité au secteur marchand. Le préfet peut dans ce cas mettre un terme à l'aide de l'Etat, la convention qui lie l'employeur peut alors être rompue. Le préfet peut décider d'attribuer une aide à l'entreprise qui reprend l'activité pour la durée du contrat restant à courir par rapport aux cinq ans de référence.

Le fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi peut, là encore, participer au financement des emplois pérennisés dans le secteur marchand pour la durée restant à courir par rapport à la référence de cinq ans.

2. En introduisant un dispositif de migration anticipée vers le secteur privé, la commission renforce les chances de pérennisation dans le secteur marchand.

L'introduction d'un dispositif de migration anticipée assure la pérennisation anticipée des activités et des emplois.

Elle permet d'économiser des fonds publics et de limiter les risques de concurrence déloyale par le secteur non-marchand.

Par sa souplesse et sa progressivité, elle réduit les inquiétudes quant au devenir des jeunes à l'horizon des cinq ans qui préoccupent tous les employeurs intéressés et notamment les collectivités territoriales.

D. LES EMPLOIS RELEVANT DES MINISTÈRES DE LA JUSTICE ET DE L'EDUCATION NATIONALE DOIVENT PRENDRE LA FORME DE CONTRATS DE DROIT PUBLIC FINANCÉS À 100 % PAR L'ETAT

En conséquence des remarques développées précédemment dans le rapport, la commission a adopté un amendement qui dispose que les jeunes employés dans les services des ministères de l'Education nationale et de la Justice le seront dans des fonctions d'adjoints d'éducation et d'adjoints de Justice bénéficiant d'un contrat de droit public, eu égard à la nature des fonctions exercées, et payés à 100 % sur des deniers publics de l'Etat. Les recrutements concerneraient les jeunes de 18 à 30 ans sans restriction supplémentaire pour les trois catégories d'adjoints de l'Administration.

E. L'APPRENTISSAGE DANS LE SECTEUR PUBLIC DOIT ÊTRE DÉVELOPPÉ

La commission reprend mot pour mot le texte qu'elle avait adopté le 16 avril 1997 à l'occasion de l'examen par le Sénat en première lecture du texte adopté par l'Assemblée nationale le 6 février 1997 et relatif à la promotion de l'apprentissage dans le secteur public.

Ce texte avait fait l'objet d'un large consensus ; il prévoyait notamment la création au profit de l'employeur public d'une indemnité forfaitaire à l'effort de formation.

Votre commission avait également ouvert à cette occasion la possibilité de partenariats pour la formation pratique des apprentis entre l'employeur public et une autre personne morale de droit public ou une entreprise.

F. PLUSIEURS AUTRES AMENDEMENTS D'ORDRE ESSENTIELLEMENT TECHNIQUE ONT ÉTÉ ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

La commission a souhaité clarifier et préciser la liste des employeurs susceptibles de bénéficier du dispositif emploi-jeunes (les sociétés d'économie mixte locales et l'ensemble des acteurs du logement social sont maintenant mentionnés) ainsi que le contenu des conventions. Elle prévoit également que les entreprises pourront faire partie des groupements d'employeurs introduits par l'Assemblée nationale.

Elle a également décidé de compléter les matières qui doivent être traitées dans la convention en mentionnant l'encadrement, les conditions d'une éventuelle participation financière de l'usager, les conditions d'un éventuel transfert de l'activité au secteur marchand.

Elle introduit également dans le texte de l'Assemblée nationale un examen des conventions par le comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi mentionné à l'article L. 910-1 du code du travail afin que l'ensemble des acteurs économiques locaux puisse se prononcer sur la pertinence et l'opportunité des projets.

Plusieurs autres amendements constituent soit des modifications mineures, soit des précisions, corrections ou suppressions pour coordination.

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La commission des affaires sociales du Sénat, comme son rapporteur, est bien consciente de l'espoir suscité chez les jeunes par le dispositif gouvernemental prévoyant la création de 350.000 emplois dans le secteur non-marchand. Elle souhaiterait d'ailleurs pouvoir partager cet enthousiasme. Elle considère toutefois qu'il lui incombe de s'exprimer clairement sur le texte comme sur les conséquences probables des mesures annoncées.

Or, son analyse est très sensiblement différente de celle du Gouvernement, le texte proposé lui apparaît en effet discutable tant sur le fond que sur la forme. La commission n'attend pas d'effets magiques de ce dispositif pour l'emploi des jeunes, peut-être dans le meilleur cas aura-t-il un impact légèrement positif pour l'emploi lorsque l'on aura tenu compte des effets de substitution, des effets d'aubaine et des effets d'éviction, mais ceci pour un coût élevé.

En tout état de cause, elle s'inquiète des conséquences néfastes sur la croissance et sur l'emploi que pourront avoir l'augmentation de l'impôt sur les bénéfices, l'interruption de la réduction des taux d'imposition sur le revenu, la remise en question des aides aux emplois familiaux... En cela, l'avenir du texte sur l'emploi des jeunes ne peut en être apprécié indépendamment de l'ensemble de la politique économique du Gouvernement.

La commission a donc souhaité apporter des améliorations décisives pour le rapprocher des dispositifs comprenant le plus de dispositions relatives à la formation et de débouchés sur des emplois viables à long terme.

C'est pourquoi elle vous a proposé de redéployer le texte Gouvernemental autour de trois axes afin de donner une perspective et une utilité véritable à un texte de circonstance.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Aide à la création d'activités d'utilité sociale pour l'emploi des jeunes

Cet article insère trois articles nouveaux dans la section I (Fonds national de l'emploi) du chapitre II (Fonds national de l'emploi) du titre II (Emploi) du livre troisième (Placement et emploi) du code du travail.

Ces articles visent à susciter la création d'activités nouvelles, présentant un caractère d'utilité sociale, susceptibles de répondre à des besoins émergents ou non satisfaits, par les organismes employeurs des secteurs publics et non marchands, qui permettraient de créer 350.000 emplois pour les jeunes.


Art. L. 322-4-18 nouveau du code du travail
Conventions relatives à la création d'activités d'utilité sociale

Cet article, fortement amendé par l'Assemblée nationale, comprend huit alinéas.

Le premier alinéa détermine la nature des activités concernées, dresse la liste des employeurs potentiels, et énumère une partie du contenu de la convention.

Dans le texte initial du projet de loi, les activités devaient présenter un caractère d'utilité sociale, répondre à des besoins émergents ou non satisfaits et surtout être créatrices d'emplois. L'Assemblée nationale a tenu à préciser les principaux domaines concernés, sans toutefois que la liste soit limitative : il s'agit des domaines des activités sportives, culturelles, éducatives, d'environnement ou de proximité. On retrouve ici les vingt deux nouveaux métiers dont l'inventaire avait été dressé par un groupe d'experts mandatés à cet effet, et que l'on retrouve sous une présentation systématique dans le rapport " Nouveaux services, nouveaux emplois " daté d'août 1997 et récemment publié par le ministère de l'emploi et de la solidarité ; ce rapport anticipe l'adoption du dispositif par le Parlement en le présentant sous forme de questions-réponses. Il dresse la liste des nouveaux métiers en les regroupant dans les catégories suivantes : éducation, famille, santé, solidarité, logement et vie des quartiers, transports, culture, justice, sécurité et environnement. Il convient cependant de souligner que ces listes n'ont rien d'exhaustif, les besoins émergents ou (et non pas " et ") non satisfaits n'étant pas limités. En fait, elles ne sont que le recensement de ce qui a déjà été entrepris dans certaines collectivités territoriales. Leur publication vise à susciter la création de ces activités par le plus grand nombre de collectivités possibles.

Quant aux employeurs, ce sont classiquement ceux qui ont vocation à recruter des contrats emploi solidarité ou des contrats emplois consolidés, à savoir : les collectivités territoriales et leurs établissements publics (explicitation par l'Assemblée nationale de ce qui figurait de façon implicite au titre des autres personnes morales de droit public), les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public. A cette liste, l'Assemblée y a encore ajouté les associations (régies par la loi de 1901 ou le droit local d'Alsace-Moselle) regroupant des personnes appartenant aux catégories déjà énumérées, ce qui ne correspond pas à une nouvelle catégorie de groupements.

Par ailleurs, le texte d'origine (deuxième alinéa) excluait totalement le recours aux emplois jeunes pour les associations de services aux particuliers à leur domicile. L'Assemblée nationale, pensant notamment au portage des repas, a prévu une exception lorsque l'activité serait susceptible de favoriser le développement et l'animation des services aux personnes répondant à des besoins émergents ou non satisfaits.

D'une façon générale, la rédaction retenue est suffisamment souple pour donner au préfet, appelé à se prononcer sur les projets, une grande latitude d'appréciation. Tout dépendra donc des décrets, des circulaires et sans doute aussi des circonstances locales.

Les troisième et quatrième alinéas, dus en grande partie à l'Assemblée nationale, précisent encore les conditions dans lesquelles les personnes morales autorisées peuvent recourir à ces activités. C'est ainsi que les personnes morales de droit public ne peuvent créer des activités de ce type que si elles ne les assument pas déjà. Plus particulièrement, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne peuvent créer des activités dans le cadre de ce dispositif que si celles-ci ne relèvent pas de leurs " compétences traditionnelles ", expression ambiguë qui a donné lieu à de longs débats sans déboucher sur une formulation véritablement satisfaisante. Cela signifie néanmoins que ces collectivités ne peuvent créer des emplois relevant de leurs compétences légales, ni des compétences non prévues par la loi, mais incorporés de facto à leurs missions. Autrement dit, ces activités doivent être émergentes " et " non satisfaites.

Quant au quatrième alinéa, il a été ajouté pour être sûr que les personnes morales de droit privé chargé d'un service public puissent recourir au dispositif, à condition cependant que l'activité ne soit pas déjà assurée et qu'elle entre dans le cadre de la mission de service public. Cela vise notamment les organismes d'HLM. Cependant, il semble que la jurisprudence ne reconnaisse pas toujours le caractère de service public des organismes privés d'HLM.

Le premier alinéa énumère également une partie du contenu des conventions conclues, comme cela est généralement le cas, entre l'employeur et l'Etat pour ouvrir droit à l'aide accordée pour ce type d'activité. Il est précisé que ces conventions sont pluriannuelles (le projet de décret et les déclarations du ministre fixent la durée à cinq ans), qu'elles prévoient l'attribution d'aides et que les projets d'activité doivent répondre aux exigences d'un cahier des charges établi en concertation avec les partenaires locaux (amendement de l'Assemblée nationale afin d'organiser une concertation à l'échelon local) ; ce cahier des charges doit comporter les exigences requises quant à la pérennisation des activités et aux dispositions à prévoir pour assurer la professionnalisation des emplois. Ces notions de pérennisation et de professionnalisation sont apparues au cours du débat à l'Assemblée nationale, même si ces exigences n'étaient pas absentes du discours de présentation du projet de loi. Néanmoins, rien n'est dit sur les moyens de pérenniser et de professionnaliser les emplois.

Ce dispositif de conventionnement est encore précisé par les alinéas six et sept. Ceux-ci prévoient que le contenu et la durée des conventions, les conditions dans lesquelles leur exécution est suivie et contrôlée ainsi que les modalités de leur dénonciation en cas de non-respect des clauses sont déterminées par décret. Cette énumération du contenu du décret a été ajoutée par l'Assemblée nationale. Il est encore précisé, toujours à la suite d'un amendement parlementaire, que les conventions doivent comporter des objectifs de qualification, qui supposent de recourir à la formation professionnelle, voire au tutorat. Enfin, il est ajouté que les régions et d'autres personnes morales peuvent participer à la formation, ce qui ouvre le partenariat, d'ailleurs non prohibé, avec d'autres collectivités locales ou avec les entreprises.

Ces précisions, intégrées dans l'article de façon quelque peu désordonnée, souffrent d'une certaine imprécision quant aux moyens à mettre en oeuvre.

Enfin, le cinquième alinéa prévoit une information des institutions représentatives du personnel de l'organisme employeur et un rapport annuel sur l'exécution de la convention. Pour lever l'ambiguïté sur la question de savoir si les comités techniques paritaires sont des institutions représentatives du personnel, l'Assemblée a ajouté une référence à ces comités et a, en outre, précisé que l'information de ces instances et le rapport annuel portaient aussi sur les emplois consolidés et les emplois-villes en incluant une référence à l'article L. 322-4-8-1 du code du travail.

La simple lecture de ce commentaire révèle un certain désordre dans l'organisation de l'article. C'est la raison pour laquelle, afin de retrouver une présentation plus cohérente, votre commission vous propose six amendements. Ceux-ci visent aussi à préciser certains points et à corriger le dispositif gouvernemental pour faciliter, ainsi que cela a été dit, le transfert des activités dans le secteur marchand.

Le premier amendement vise à clarifier et à préciser la liste des employeurs susceptibles de bénéficier du dispositif emploi-jeunes : les sociétés d'économie mixte et les organismes d'HLM (qu'ils soient publics ou privés) sont donc expressément mentionnés.

Il est en outre spécifié que les entreprises privées peuvent se regrouper, dans le cadre d'associations, avec les autres employeurs énumérés à l'article pour créer des activités correspondant aux exigences du projet de loi.

Par ailleurs, les conventions devant répondre aux exigences d'un cahier des charges, l'amendement vise également d'une part à fixer par décret ce cahier des charges à l'échelon national, d'autre part à prévoir une consultation de toutes les parties intéressées -des secteurs publics et privés- à l'occasion de son élaboration au travers du conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (cf. art. L.910-1 du code du travail) chargé d'assister le comité interministériel de la formation professionnelle et de la position sociale.

La consultation des partenaires locaux se fera (cf. amendement suivant) lors de l'élaboration de la convention elle-même.

Enfin, la notion d'utilité sociale, peu explicite, a été remplacée par la notion d'intérêt général, mieux cernée par la jurisprudence.

Le deuxième amendement vise à énumérer le contenu des conventions. Il reprend et précise des dispositions figurant de façon éparse dans le texte de l'Assemblée nationale. Il ajoute que les conventions précisent les conditions d'une éventuelle participation financière de l'usager à l'activité, afin de faciliter le passage de celle-ci au secteur privé.

Mais surtout il introduit une consultation, préalable à la signature de la convention, du comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (CODEF), lui-même assisté, aux termes de l'article L. 910-1 du code du travail, du conseil départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi afin que toutes les parties intéressées -élus locaux et nationaux et partenaires sociaux- puissent se prononcer sur le caractère novateur et émergent des activités projetées. Il s'agit ainsi d'éviter tout risque de concurrence avec le secteur privé, ou de mettre en place des activités de service public déjà assurées.

Le CODEF sera ainsi mieux à même de se prononcer sur les conditions de pérennisation de l'activité et de son éventuel transfert au secteur privé, rôle qui lui est confié par un amendement créant un article L. 322-4-21 proposé ci-après.

Enfin, il est précisé que le CODEF peut déléguer le soin de rendre son avis aux missions locales pour l'emploi, si elles existent, pour se rapprocher au mieux des bassins d'emploi.

Le troisième amendement qui re-rédige le troisième alinéa est rédactionnel.

Le quatrième amendement, portant sur la fin du quatrième alinéa, propose une rédaction juridiquement plus précise : le caractère " traditionnel " des compétences reste flou ; il semble préférable de parler de compétences pures et simples d'une part, que l'on interprétera comme les compétences légales, et de métiers relevant de la fonction publique territoriale d'autre part, qui incorpore les missions que la collectivité assume spontanément.

Le cinquième amendement est de coordination. Le membre de phrase supprimé concerne les emplois consolidés. Plutôt que d'y faire référence dans ce texte, il semble préférable d'insérer cette procédure d'information des instances représentatives du personnel dans l'article L. 322-4-8-1 du code du travail qui traite des emplois consolidés. Ce sera fait par un amendement ultérieur et, par coordination, il est proposé de supprimer ici la mention de cette procédure.

Enfin, le dernier amendement est de simple conséquence : il supprime des dispositions réintroduites plus haut.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article L. 322-4-19 nouveau du code du travail
Aide pour l'emploi des jeunes

L'article L. 322-4-19 nouveau détermine à travers ses sept alinéas les modalités de l'aide de l'Etat.

Il précise que les aides de l'Etat sont attribuées aux employeurs en application des conventions pluriannuelles conclues pour l'embauche de jeunes âgés de 18 à moins de 26 ans lors de leur embauche, ces jeunes pouvant être titulaires d'un CES ou d'un CEC (les emplois-ville pour les jeunes sont considérés comme des CEC).

L'article étend le bénéfice de la mesure aux personnes de moins de 30 ans qui ne peuvent justifier des références de travail nécessaires pour pouvoir bénéficier des allocations d'assurance chômage prévues à l'article L. 351-3 du code du travail soit 122 jours au moins d'affiliation au cours des 8 mois qui précèdent la fin du contrat de travail (art. 27 du règlement annexé à la convention d'assurance chômage du 1er janvier 1997).

Cette condition d'activité est appréciée à compter de la fin d'activité et à l'exclusion des périodes de travail accomplies en exécution des contrats d'apprentissage (art. L. 115-1), des CES (L. 322-4-7), des CEC qui comprennent dans ce cas précis les emplois ville à destination des jeunes (L. 322-4-8-1) et des contrats de qualification (L. 981-1), d'adaptation (L. 981-6) et d'orientation (L. 981-7) comme celles des contrats de travail conclus avec une entreprise d'insertion (L. 322-4-16).

Le deuxième alinéa prévoit que pour chacun des postes de travail ainsi créé, l'Etat verse à l'organisme employeur une aide forfaitaire dont le montant et la durée sont fixés par décret. Il est précisé que l'organisme peut verser une rémunération supérieure. L'article prévoit également que l'Etat peut prendre en charge tout ou partie des coûts d'étude des projets de création d'activités nouvelles.

Le troisième alinéa précise que ces aides ne donnent lieu à aucune charge fiscale ou parafiscale.

Le quatrième alinéa exclut le cumul, pour un même poste de travail avec une autre aide de l'Etat à l'emploi, avec une exonération totale ou partielle des cotisations patronales de sécurité sociale ou avec l'application de taux spécifiques, d'assiettes ou de montants forfaitaires de cotisations de sécurité sociale.

Le cinquième alinéa prévoit que les aides ne peuvent être accordées lorsque l'embauche est en rapport avec la fin du contrat de travail d'un salarié quelqu'en soit le motif, ceci pour éviter des effets de substitution.

Le sixième alinéa dispose que le décret mentionné au 2ème alinéa du présent article précise les conditions d'attribution et de versement des aides de l'Etat.

Le septième alinéa prévoit quant à lui que l'employeur peut recevoir, pour la part de financement restant à sa charge, des cofinancements provenant notamment des collectivités territoriales, des établissements publics locaux ou territoriaux ainsi que de toute autre personne morale de droit public ou de droit privé.

L'exposé général du rapport développe largement les raisons qui ont motivé l'extension par la commission du dispositif aux postes d'encadrement et à l'apprentissage, cette extension constitue d'ailleurs un de ses apports importants au texte du Gouvernement.

En conséquence, votre commission des affaires sociales a décidé d'ouvrir le bénéfice de ces aides à des postes d'encadrement des emplois jeunes dans les mêmes conditions financières mais sans conditions d'âge.

Votre commission des Affaires sociales a également décidé d'ouvrir le bénéfice de cette aide forfaitaire aux employeurs qui choisiraient de former leurs jeunes à ces métiers nouveaux par la voie de l'apprentissage.

Elle vous propose donc deux amendements et vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. L. 322-4-20 du code du travail
Nature et régime juridique du contrat de travail

En trois paragraphes et onze alinéas, cet article introduit un dispositif quelque peu novateur dans le droit du travail, le contrat à durée déterminée de cinq ans susceptible d'être rompu chaque année.

Le paragraphe I fixe la nature du contrat de travail. Il s'agit d'un contrat de droit privé dont les caractéristiques sont étroitement liées à la convention. Ils ne peuvent être conclus qu'en vertu de la convention prévue à l'article L. 322-4-18. S'agissant d'un contrat à finalité d'insertion, ou relevant de la politique de l'emploi, il est précisé qu'il doit être conclu par écrit, même si cette précision à visée protectrice n'a plus guère d'intérêt aujourd'hui, puisqu'en vertu des textes européens tous les contrats de travail doivent désormais être conclus par écrit.

Il est encore précisé, au même alinéa, que le contrat est conclu pour la durée légale ou la durée collective inférieure applicable à l'organisme employeur. Cette disposition a donné lieu à un long débat à l'Assemblée nationale pour tenter de faire bénéficier ces contrats d'une réduction du temps de travail à 35 ou 32 heures, ce qui sans doute aurait été peu pédagogique au moment où l'on crée des emplois nouveaux susceptibles d'être transféré au secteur privé et destiné à des jeunes n'ayant généralement jamais travaillé. L'Assemblée nationale, passant outre au voeu du Gouvernement de faire simple, a encore prévu que ces contrats puissent être à temps partiel, d'une durée au moins égale à un mi-temps : il s'agit néanmoins d'une dérogation exceptionnelle, lorsque l'emploi à temps plein n'est pas possible, par exemple dans une petite collectivité locale, ou une petite association. Enfin, le même alinéa précise encore, de façon malencontreuse, que ces emplois doivent figurer dans les grilles de classification des conventions collectives nationales de la fonction publique ou accords d'entreprises lorsqu'ils existent. Problème de virgule ou non, le dispositif reste peu clair et peu compatible en l'état avec des activités émergentes qui ne peuvent être reconnues par les conventions collectives ou les statuts des fonctions publiques.

Le deuxième alinéa dispose que ces contrats peuvent être à durée indéterminée ou à durée déterminée en application de l'article L. 122-2 qui fait référence aux contrats à durée déterminée conclus pour favoriser l'emploi ; ce qui rattache clairement le dispositif emplois-jeunes à la politique de l'emploi. Toutefois, cette liberté de choix est immédiatement restreinte pour les personnes morales de droit public, à l'exclusion des établissements publics à caractère industriel et commercial, dont les personnels ne relèvent pas d'un statut de droit public : celles-ci ne peuvent conclure que des contrats à durée déterminée. Il s'agit, par cette interdiction, de ne pas contourner les règles régissant les recrutements dans les fonctions publiques, afin de ne pas tomber sous le coup d'une inconstitutionnalité, à laquelle on n'est d'ailleurs pas sûr que le projet de loi échappera puisque les emplois liés aux missions de l'Etat, même sous forme de CDD, ne bénéficient pas des garanties offertes par les concours.

Enfin, le troisième alinéa dispose que les services de l'Etat ne peuvent recourir, pour les mêmes raisons que précédemment, à ce type d'emploi, interdiction d'ailleurs immédiatement contredite, sous la fiction juridique de la personnalité morale indépendante des établissements d'enseignement, par les propos du ministre de l'Education nationale annonçant un plan de recrutement de 40.000 jeunes.

De ce dispositif, il ressort que ces contrats sont régis par le code du travail, c'est-à-dire que le contentieux relèvera des Prud'hommes, que les conventions et accords collectifs lorsqu'ils existeront s'appliqueront, de même que les mécanismes de représentation des salariés, que l'inspection du travail aura vocation à intervenir ou encore que ces emplois seront assujettis aux prélèvements de droit commun, y compris aux cotisations de chômage et donc ouvriront droit, au terme des cinq ans, aux allocations de chômage. Sur ce point, un doute demeure : les collectivités locales devront-elles cotiser pour l'ensemble de leurs emplois contractuels de droit privé, ou seulement pour cette seule catégorie d'emploi (comme cela est déjà prévu pour les CES, les CEC et le contrat d'apprentissage) ? Une autre solution consisterait à ne pas cotiser, mais alors la collectivité devrait elle-même verser les éventuelles allocations de chômage. La logique voudrait cependant que les collectivités locales puissent cotiser pour ces seuls emplois, dont la parenté avec les CES et les CEC (dont les emplois-ville) est renforcée par le basculement possible de ces dispositifs dans les emplois-jeunes. Le point est d'importance pour garantir le succès du dispositif.

Par ailleurs, une certaine ambiguïté demeure quant à la définition du champ d'application du code du travail ; dans une grande collectivité territoriale, on voit mal cinquante jeunes embauchés dans le cadre du présent texte réclamer la création d'un comité d'entreprise ; leur représentation se fera sûrement par l'intermédiaire des structures existantes. Des ajustements seront donc nécessaires qui, au travers de l'expérience des CES, ne semblent pas poser de problèmes particuliers.

Sur ce paragraphe, votre commission vous propose trois amendements.

Le premier, qui réécrit les deuxième et troisième phrases du premier alinéa, est essentiellement d'ordre rédactionnel. Il précise aussi, pour ne pas entrer dans le débat de la réduction du temps de travail, sans cependant en exclure la possibilité, que la durée du travail est celle habituellement pratiquée dans l'organisme employeur. Ces emplois ne se singulariseront donc pas par rapport aux autres emplois et il n'y aura pas de problème d'horaires en cas de transfert de l'activité vers le secteur privé.

Le deuxième amendement est de coordination avec le troisième : il supprime une disposition reprise dans un alinéa ajouté après le premier alinéa. Le troisième amendement se justifie par le fait qu'il paraît difficile d'imposer un niveau de rémunération aux employeurs alors qu'il s'agit d'une activité émergente souvent expérimentale. Cette intégration aux grilles de classification doit se faire spontanément, et au plus tard lors de la pérennisation de l'activité. L'amendement a donc pour conséquence d'inviter les partenaires sociaux à négocier les avenants nécessaires, lorsque les conventions n'y font pas référence.

Pour ce qui concerne une éventuelle pérennisation de l'emploi dans la fonction publique territoriale, la question de la classification est résolue par le niveau du concours. Il n'est donc pas nécessaire d'y faire ici référence.

Le paragraphe II de l'article L. 322-4-20 précise le régime juridique des contrats à durée déterminée mentionnés au I.

Leur durée, aux termes du premier alinéa, est de soixante mois, soit cinq ans, c'est-à-dire la durée annoncée de l'aide de l'Etat.

Le deuxième alinéa précise que la période d'essai est d'un mois, renouvelable une fois (amendement de l'Assemblée nationale).

Mais la novation la plus intéressante, qui attirera sans doute l'attention des entreprises du secteur privé, est la possibilité, dérogatoire du droit commun du CDD, prévue au troisième alinéa, de rompre ce contrat chaque année, à sa date anniversaire, à l'initiative du salarié, moyennant un préavis de deux semaines, ou à celle d'employeur, s'il justifie d'une cause réelle et sérieuse. La question est évidemment de savoir ce qu'il faut entendre par cause réelle et sérieuse. Il peut s'agir naturellement d'une cause liée à la personne du salarié (il ne s'agit cependant pas de la faute lourde, plutôt d'une insuffisance ou d'une inaptitude) mais plus probablement à l'activité, à son intérêt ou à son succès. La jurisprudence en la matière est abondante et l'interprétation finale reposera sur le juge du contrat.

En cas de rupture de contrat telle que prévue ci-dessus, la procédure de licenciement des articles L. 122-6 (mode de calcul des délais-congés) et L. 122-14 (procédure d'information du salarié qui peut se faire assister lors de l'entretien) du code du travail s'applique. Le quatrième alinéa, où figurent ces précisions, fixe également la procédure de notification de la rupture, par lettre recommandée avec accusé de réception, qui s'inspire de façon succincte de celle de l'article L. 122-14-1. Il précise également le point de départ des délais-congés.

Le cinquième alinéa, totalement réécrit par l'Assemblée nationale, précise le mode de calcul de l'indemnité perçue par le salarié en cas de rupture de son contrat pour cause réelle et sérieuse. Il s'agit de l'indemnité de précarité définie à l'article L. 122-3-4, calculée sur le base d'un taux minimum de 6 % et fonction de la rémunération perçue. Il a cependant été précisé par l'Assemblée nationale que l'indemnité ne pouvait dépasser un montant équivalent aux dix-huit derniers mois de salaire. En revanche, aucune indemnité n'est due, contrairement aux contrats à durée déterminée de droit commun, au terme normal du contrat, ce qui est logique puisqu'il s'agit d'un contrat intervenant dans le cadre de la politique de l'emploi.

Par ailleurs (alinéa 6), l'Assemblée nationale a précisé qu'en cas de rupture avant terme, quelle qu'en soit la cause, l'employeur pouvait procéder à une nouvelle embauche pour la durée restant à courir de la convention, et donc de l'aide.

Enfin, le septième alinéa prévoit qu'en cas de méconnaissance par l'employeur des dispositions relatives à la rupture du contrat et, ajout de l'Assemblée nationale, si la rupture du contrat intervient à la suite de la dénonciation par le préfet de la convention pour non-respect des clauses, le salarié a droit à des dommages et intérêts. Ceux-ci ne sont pas calculés comme le prévoit l'article L. 122-3-8 pour les contrats à durée déterminée de droit commun sur la base du temps restant à courir, mais en fonction du préjudice subi, ce qui sera peut-être difficile à déterminer.

Le paragraphe III, ajouté par l'Assemblée nationale, prévoit de permettre une suspension du contrat à la demande du salarié, avec l'accord de l'employeur, pour effectuer une période d'essai chez un autre employeur en réponse à une offre d'emploi non aidée. La rupture du contrat emploi-jeune est de droit sans préavis en cas d'embauche.

Votre commission vous propose sur ce point un amendement visant à supprimer l'accord de l'employeur. En effet, l'accord de l'employeur rend inutile cette disposition puisque les deux parties peuvent toujours décider d'un commun accord de suspendre un contrat.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article L. 322-4-20 du code du travail
Migration accélérée des activités créées vers le secteur marchand
(Art L. 322-4-21 nouveau du code du travail)

Cet article additionnel est composé de deux alinéas ; il a pour objectif d'organiser une migration anticipée des activités développées dans le cadre du secteur non-marchand vers le secteur marchand dès que l'activité semble viable au regard des exigences du secteur privé.

Le premier alinéa prévoit que les comités départementaux de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (CODEF) mentionnés à l'article L. 910-1 du code du travail procèdent chaque année à une évaluation des emplois créés dans le cadre des conventions mentionnées à l'article L. 322-4-18 et se prononcent sur l'opportunité d'un transfert de l'activité au secteur marchand.

Il s'agit en fait de faire basculer les activités du secteur non-marchand vers le secteur marchand dès que possible et sans attendre le terme des cinq ans comme prévu initialement. Cette migration anticipée répond au souci de favoriser une pérennisation dans le secteur privé, le secteur non marchand se voyant ainsi confier une simple fonction de " pépinière d'activité ". Ce mécanisme d'évaluation annuelle présente également l'avantage de réduire l'incertitude sur la sortie du dispositif au terme des cinq ans.

Le second alinéa prévoit que les CODEF peuvent recommander au préfet un transfert de l'activité au secteur marchand. Cette recommandation laisse la possibilité au préfet de mettre un terme à l'aide de l'Etat prévu à l'article L. 322-4-18.

La suppression de l'aide permet d'encourager fortement le transfert de l'activité au secteur marchand.

Votre commission vous demande de bien vouloir adopter le présent article additionnel.


Article additionnel après l'article L. 322-4-20 du code du travail
Aide de l'Etat aux entreprises ayant repris des activités développées dans le secteur non-marchand
(Art. L. 322-4-22 nouveau du code du travail)

Cet article additionnel au code du travail prévoit que lorsque l'activité est transférée au secteur marchand en application du mécanisme de l'article précédent, le préfet peut attribuer à l'entreprise "repreneuse" une aide pour la durée restant à courir dans le cadre des cinq ans.

Cette aide a pour objectif de permettre une migration de l'activité vers le secteur privé le plus tôt possible, alors même que la rentabilité du projet serait encore fragile. Son montant, fixé par décret, serait sans doute inférieur à l'aide accordée à l'emploi-jeune. Cette disposition permettrait donc d'économiser des fonds publics et de lutter contre la concurrence déloyale pratiquée par certaines associations à l'encontre des entreprises.

Votre commission vous demande de bien vouloir adopter le présent article additionnel.

Article additionnel avant l'article premier bis
Aides du fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi

Votre commission a prévu une possibilité de participation du fonds paritaire d'intervention en faveur de l'emploi prévu par les articles 1 et 2 de la loi n° 96-126 du 21 février 1996 au financement des postes d'encadrement pour que les salaires proposés à ces cadres soient plus en rapport avec leurs qualifications, cette aide est limitée aux personnels recrutés précédemment bénéficiaires de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE).

Il s'agit de favoriser l'utilisation des compétences de ces travailleurs expérimentés au service de la structuration de ces nouvelles activités en fonction des critères d'exigence du secteur privé. Cette disposition a également pour objectif d'assurer une meilleure formation des jeunes à travers un véritable encadrement.

Le second alinéa prévoit que ce même fonds pourrait aider financièrement les entreprises qui auraient repris avant le terme des cinq ans, les activités développées dans le secteur non marchand. Cette aide aurait pour objet d'asseoir le développement de ces activités dans le secteur privé alors que leur rentabilité pourrait être encore fragile.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel ainsi que l'ensemble de l'article premier du projet de loi.

Article additionnel avant l'article premier bis
Information des institutions représentatives du personnel sur l'exécution des contrats emplois-consolidés

Cet article reprend une disposition supprimée à l'article L. 322-4-18 du code du travail examiné ci-dessus.

Il s'agit de prévoir une information des instances représentatives du personnel sur l'exécution des conventions conclues pour les contrats emplois-consolidés. Cette disposition avait été introduite par l'Assemblée nationale, à l'article L. 322-4-18 sur les emplois jeunes. Il est préférable de la faire figurer, par analogie avec ce qui est fait pour les CES, dans l'article traitant des emplois consolidés, c'est-à-dire l'article L. 322-4-8-1 du code du travail.

Votre commission vous propose d'adopter en conséquence un amendement créant cet article additionnel.

Article premier bis
Possibilité de cumuler un contrat emploi solidarité avec un autre emploi

Cet article additionnel a été inséré dans le projet de loi par un amendement proposé par la commission saisie au fond à l'Assemblée nationale, avec l'accord du Gouvernement. Il répond à une demande ancienne de nombreux organismes qui se consacrent à l'insertion et vise à autoriser le cumul d'un CES, contrat à mi-temps, avec une autre activité rémunérée dès lors que l'employeur n'est pas le même et relève du secteur privé défini par l'obligation d'assurance contre la privation d'emploi (art. L. 351-4 et L. 351-12, 3° et 4°). Une disposition analogue devait figurer dans le projet de loi de lutte contre l'exclusion dont l'examen a été abandonné à la suite de la dissolution de l'Assemblée nationale.

Les arguments retenus sont de plusieurs ordres. Il s'agit de faciliter l'insertion de la personne dans un emploi marchand, d'éviter que le temps libre ne soit consacré à travailler au noir (le temps libre devait à l'origine du CES être consacré à une formation, rarement suivie dans les faits), d'éviter aussi, l'argument est nouveau, de voir la plupart des CES basculer dans les emplois-jeunes. Un débat s'est instauré à l'Assemblée nationale pour savoir si seuls les jeunes devaient bénéficier de cette possibilité et qu'elle devrait être la durée de ce cumul. Le texte final concerne tous les bénéficiaires et la durée, fixée par décret, doit être limitée, le ministre ayant indiqué sa préférence pour trois mois, justifiée par son intention de réserver les CES aux personnes les plus en difficulté, qui ne pourraient donc véritablement tirer profit de ce cumul qu'en fin de parcours.

Le cumul d'un CES avec un emploi jeune est interdit par le texte.

Votre commission approuve cette démarche et vous demande d'adopter l'article sans modification.

Article premier ter
Obligation d'emploi de travailleurs handicapés

L'article premier ter a pour objet d'appliquer expressément l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés pour un minimum de 6 % des effectifs aux employeurs partie prenante au dispositif emplois-jeunes.

Cette obligation était déjà prévue, Mme Martine Aubry ayant précisé que " l'ensemble du code du travail s'applique aux emplois-jeunes ". Toutefois, M. Rogemont avait tenu à faire adopter son amendement par la commission des affaires familiales. En séance, M. Rogemont ayant retiré son amendement devant les explications du ministre, celui-ci a été repris par M. René Couanau avant d'être adopté par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté un amendement ayant pour objet de réparer une erreur matérielle dans la référence au code du travail (art L. 322-4-19 au lieu de L. 322-4-1).

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article premier quater
Information des jeunes par les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation

Le présent article a pour objet de permettre aux employeurs du dispositif " emplois-jeunes " de recourir aux missions locales pour l'emploi et aux permanences d'accueil, d'information et d'orientation. Cette précision n'était pas juridiquement nécessaire, de nombreux députés l'ont d'ailleurs considéré comme inutile ; elle a pour objectif de donner toute leur place à des structures spécialisées dans l'insertion des jeunes. Le rapporteur s'est rallié à cet amendement extérieur à la commission des affaires familiales après que le ministre s'en fut remis à la sagesse de l'Assemblée.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article premier quinquies
Aide à la création d'entreprises par les jeunes
(Art. L. 351-14 du code du travail)

Cet article additionnel, inséré dans le projet de loi à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement inspiré par la commission saisie au fond, vise à faciliter la création d'entreprise par les jeunes. Il reprend des dispositions existantes résultant de la suppression progressive de l'aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprise (ACCRE) et prévoyant pour les demandeurs d'emploi indemnisés, ou non indemnisés mais inscrits six mois à l'ANPE, ou encore les bénéficiaires du RMI, le maintien de l'affiliation à la sécurité sociale et l'exonération de cotisations prévus aux articles L. 161-1 et L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale.

Il est donc proposé par le paragraphe I de cet article d'ouvrir le bénéfice de l'aide aux jeunes remplissant les mêmes conditions que pour bénéficier du dispositif emplois-jeunes ou à ceux qui sortiraient du dispositif à la suite de la rupture de leur contrat.

Le paragraphe II prévoit que les jeunes puissent bénéficier d'une aide de l'Etat qui pourrait prendre la forme d'une avance remboursable.

Le paragraphe IV prévoit que l'aide de l'Etat puisse également porter sur des actions de suivi et d'accompagnement, organisées avant et après la création ou la reprise de l'entreprise et pendant trois ans.

Le Gouvernement tire ainsi les leçons de l'étude récente de la DARES (août 1997) montrant que les aides de l'Etat favorisaient un investissement personnel plus important dans la préparation du projet.

Les paragraphes III et V sont de coordination.

Votre commission constate que ce dispositif va dans le sens du transfert des activités vers le secteur marchand qu'elle-même préconise. En conséquence, sous réserve d'un amendement rédactionnel qui corrige en outre une erreur matérielle, elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article premier sexies
Imputation de l'aide départementale sur les crédits d'insertion du RMI
(Art. 38-1 nouveau de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988)

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel permettant aux départements d'imputer sur les crédits d'insertion du RMI l'aide qu'ils apportent à la création d'emplois-jeunes au profit de bénéficiaires du RMI.

Cette aide est limitée à un an et ne peut excéder le cinquième de l'aide forfaitaire de l'Etat soit un peu plus de 18.000 francs, ce qui d'après le ministre, correspond à ce qui est versé en moyenne (3.800 francs par an) par le département pendant cinq ans pour l'insertion d'un bénéficiaire. Cette aide peut naturellement être inférieure. L'article n'exclut pas non plus que le département puisse intervenir autrement que par des aides imputées sur les crédits d'insertion du RMI.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Votre commission vous propose d'adopter cet article.

Art. 2
(Art. 36 nouveau de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité)
Emplois d'adjoints de sécurité

Cet article est relatif au volet du dispositif des " emplois-jeunes " consacré aux emplois de sécurité relevant des missions régaliennes de l'Etat. En insérant un article 36 nouveau dans la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, il constitue une disposition dérogatoire au principe posé à l'article premier, selon lequel les contrats de travail afférents aux " emplois-jeunes " ne peuvent être conclus par les services de l'Etat.

L'exposé des motifs du projet de loi souligne en effet que la sécurité quotidienne des citoyens est de la responsabilité de l'Etat et qu'il lui appartient donc de prendre en charge directement certaines activités présentant des caractères spécifiques qui ne sauraient être confiées à d'autres employeurs.

Le premier alinéa de l'article 36 nouveau de la loi du 21 janvier 1995 prévoit en conséquence que l'Etat peut recruter des jeunes âgés de dix-huit à moins de vingt-six ans pour développer des activités répondant à des besoins non satisfaits dans le domaine de la sécurité. Les personnes ainsi recrutées ont la qualité d'agents contractuels de droit public et la durée de leur contrat est de cinq ans au plus, sans possibilité de renouvellement. Ils exercent des missions d'" adjoints de sécurité " auprès des fonctionnaires des services actifs de la police nationale.

Le deuxième alinéa du même article dispose que ces adjoints de sécurité, leurs conjoints et leurs enfants bénéficient de la protection juridique de l'Etat accordée par l'article 20 de la loi du 21 janvier 1995 aux fonctionnaires de la police nationale lorsqu'ils subissent, à l'occasion ou du fait de leurs missions ou de leurs fonctions, un préjudice corporel, matériel ou moral, ou sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages, et lorsqu'ils sont poursuivis par un tiers pour faute de service (protection prévue par l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires).

Le troisième alinéa prévoit enfin qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article et définit notamment les missions des adjoints de sécurité ainsi que les conditions d'évaluation des activités concernées.

L'exposé des motifs précise par ailleurs que ces activités, initiées ou soutenues par l'Etat à travers la mise en place des emplois de proximité, devront faire l'objet d'une articulation étroite avec les contrats locaux de sécurité, signés entre le préfet et le maire, qui seront l'outil privilégié de la mise en oeuvre du partenariat entre l'Etat et les acteurs locaux.

La commission des affaires sociales du Sénat a décidé de repousser par amendement la limite d'âge pour l'embauche des adjoints de sécurité de moins de 26 ans à 30 ans, sans autre condition restrictive, afin de permettre aux services de police de recruter des collaborateurs qualifiés dans les domaines de la police scientifique et de l'informatique qui auraient pu être exclus par une limite d'âge à 26 ans.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article additionnel avant l'article 2 bis
Emplois d'adjoints d'éducation et d'adjoints de justice

Cet article additionnel qui crée les emplois d'adjoints d'éducation et d'adjoints de justice comprend deux alinéas

La commission a décider de s'inspirer du régime des adjoints de sécurité pour créer des adjoints d'éducation et des adjoints de justice recrutés par des contrats de droit public et rémunérés à 100 % par le budget général de l'Etat.

La commission aurait préférer que des besoins en effectifs dans ces administrations soient pourvus par des redéploiements de personnels titulaires à l'intérieur des ministères ou entre ministères, voire par des recrutements de titulaires. Elle ne peut en tout état de cause cautionner le fait que des emplois qui participent à des missions aux coeur de la responsabilité de l'Etat, comme l'éducation et la justice, soient exercées par des agents qui ne relèveraient pas du droit public. Par conséquent, elle propose d'adopter la solution moyenne du contrat de droit public de cinq ans non renouvelable financé à 100 % par l'Etat.

Cette formule a l'avantage de limiter le mélange des genres opéré par le projet de loi. La commission considère en effet que les emplois relatifs à l'éducation dans des structures de droit public ne sont ni une activité émergente, ni un besoin non satisfait mais seulement la conséquence d'une évolution des besoins du service public de l'Education nationale. Les mêmes remarques s'appliquent avec d'autant plus d'acuité pour les emplois dans le domaine de la justice.

Ces jeunes pourraient être âgés de dix-huit à trente ans lors de leur embauche sans exigence particulière d'absence d'activités professionnelles antérieures.

Le second alinéa de l'article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application et définit notamment les missions des adjoints d'éducation et des adjoints de justice, ainsi que les conditions d'évaluation des activités concernées.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Art. 2 bis
Modalités d'application du dispositif emplois-jeunes dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Tamaya, député de La Réunion, tend à prévoir des mesures spécifiques pour l'application de la présente loi.

La référence au taux de chômage vise sans doute à inciter à proportionner l'aide à l'ampleur des difficultés de l'emploi. Cette aide pourrait transiter par le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, créé par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994, dite loi " Perben ". Une enveloppe de 300 millions a déjà été annoncée par le ministre.

Toutefois, votre commission vous propose un amendement qui reprend une rédaction inspirée de la rédaction de l'article 51 de la loi du 1er décembre 1988 relative au RMI, qui ne préjuge pas de la façon dont les mesures spécifiques seront prises et appliquées.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 3
Rapport au Parlement

Cet article prévoit la présentation au Parlement, avant le 31 décembre 1998, d'un rapport au Gouvernement dressant le bilan de l'application de la loi et analysant ses effets sur l'emploi des jeunes et sa contribution à la satisfaction des besoins à couvrir.

Sur proposition de sa commission, l'Assemblée nationale a adopté à cet article plusieurs amendements ayant pour objet :

- de préciser que le rapport devrait analyser les effets de la loi sur l'emploi et non pas seulement sur l'emploi des jeunes ; qu'il devait évaluer également l'impact du dispositif sur la création d'entreprises par les jeunes ;

- de préciser que le rapport devra permettre de vérifier que les emplois créés en application de la loi résultent d'initiatives locales dans la proportion d'au moins trois quarts ;

- de prévoir que le Gouvernement devra présenter au Parlement avant le 31 décembre 1998 un ensemble de dispositions de nature à encourager les jeunes à s'orienter vers les métiers.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 3
Développement de l'apprentissage dans le secteur public

Votre commission des affaires sociales a introduit par amendement un article additionnel qui reprend mot pour mot le texte qu'elle avait adopté le 16 avril 1997 après l'examen de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale relative à la promotion de l'apprentissage dans le secteur public.

Il s'agissait en particulier de développer ce mode de formation très qualifiant par la création d'une indemnité forfaitaire d'aide à la formation dont le montant serait fixé par un décret ; le principe de cette aide avait été adopté à l'unanimité par votre commission.

Ce texte permettait également qu'une partie de la formation pratique soit assurée en partenariat avec une entreprise ou une autre personne morale de droit public. Cette dernière disposition serait tout à fait utile dans le cadre de l'apprentissage aux nouveaux métiers prévus par le texte du gouvernement pour favoriser une migration de l'activité vers le secteur privé.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

*

Sous réserve de ses observations et de ses amendements, votre commission des affaires sociales vous propose d'adopter le présent projet de loi.

ANNEXE

ÉTUDE D'IMPACT

1°) Situation actuelle

Deux chiffres permettent de mener l'importance des difficultés d'accès à l'emploi des jeunes :

- 670.000 jeunes entrent chaque année sur le marché du travail,

- le nombre des demandeurs d'emploi de moins de 25 ans, avoisine les 600.000 (données corrigées des variations saisonnières).

Les politiques d'insertion engagées à leur intention par les pouvoirs publics reposent sur les dispositifs suivants :

Dans le secteur marchand :

- des mesures associant embauche et formation :

. l'apprentissage

. les contrats d'insertion en alternance (contrat de qualification, contrat d'adaptation, contrat d'orientation)

- des mesures visant l'accès direct à l'emploi

. le contrat initiative emploi (CIE)

Dans le secteur non marchand :

- des contrats aidés ayant pour objectif l'insertion des publics en difficulté

. les contrats emploi solidarité (CES)

. les contrats emploi consolidés (CEC)

. les emplois ville.

Le tableau joint en annexe récapitule des différents éléments relatifs aux dispositifs d'insertion dans le secteur non marchand (descriptif de la mesure, public jeune visé, niveau d'aide pour l'employeur, nombre de jeunes concernés en 1996, ...).

2°) Problèmes rencontrés

Malgré des résultats positifs (le nombre de jeunes demandeurs d'emploi a, en tendance, significativement diminué depuis le niveau maximal atteint en 1984), plusieurs éléments montrent une détérioration dans la période récente des conditions d'entrée dans la vie active :

* une augmentation de la proportion des jeunes sans emploi plusieurs mois ou plusieurs années après leur sortie du système éducatif (cette évolution touche notamment les jeunes diplômés, dont les chances d'accéder à un emploi restant cependant supérieures à celles des jeunes sortis sans qualification du système scolaire),

* une plus grande précarité des emplois offerts aux jeunes (80 % des embauches de jeunes se font sur des contrats à durée déterminée dont la moyenne est de quelques mois) ;

* une diminution continue du nombre de jeunes actifs occupés : à peine plus d'un jeune sur quatre est actif aujourd'hui, contre près d'un jeune sur deux il y a vingt ans, une évolution qui place la France loin derrière l'Allemagne (52 %) ou le Royaume-Uni (63 %).

3°) Motifs à l'origine du projet de loi et dispositif proposé

Ces éléments sont la conséquence d'un contexte économique et social marqué par une insuffisance des créations d'emploi.

Le projet de loi retient donc pour objectif d'engager un programme ambitieux de création d'emplois supplémentaires pour les jeunes :

3.1 - En développant des activités répondant à des besoins non satisfaits ou émergents :

L'option prise est de répondre aux besoins que le marché et les services publics ne satisfont pas.

Il est ainsi prévu d'apporter une aide forfaitaire, correspondant à 80 % du SMIC, pour le développement de ces nouvelles activités créatrices d'emploi pour les jeunes. Le recensement des besoins, des activités et des emplois correspondants a été confié à des personnalités qualifiées, associant les différents ministères intéressés.

Les grands domaines de création et de développement d'activité sont : les services aux personnes, les activités liées à l'environnement et au traitement des déchets, les activités liées au développement culturel et aux nouvelles technologies de communication, les activités liées à la justice et au monde judiciaire, les activités liées à la sécurité et la prévention de la délinquance, les activités liées à l'éducation nationale et périscolaires liées au temps de l'enfant, les activités liées aux logements, les activités liées à la jeunesse et aux sports, les activités liées au transport, etc.

3.2 - Dans le domaine de la sécurité, en complétant les activités développées dans le cadre précédent avec les acteurs locaux par le recrutement d'adjoints de sécurité auprès de la police nationale

Le recrutement par la police nationale de ces jeunes adjoints de sécurité, pour mettre en oeuvre des activités de sécurité qui ne peuvent être réalisées en faisant appel aux employeurs éligibles au dispositif général, s'inscrit dans le cadre d'ensemble de la création de 35.000 emplois de proximité pour la sécurité. Comme les emplois pris en charge en partenariat avec des collectivités locales et des associations, ces emplois d'adjoints de sécurité au sein de la police nationale permettront de développer la sécurité des lieux publics, les relations avec la population et notamment avec les victimes, et la prévention de la délinquance au sens large.

Ces activités seront définies dans le cadre des futurs Contrats locaux de sécurité.

4°) Impact des modifications législatives proposées

4.1 - Emploi


Le projet de loi a pour objectif direct et immédiat la création d'emplois nouveaux et supplémentaires, l'objectif étant à terme de 350.000 emplois dans le secteur non-marchand. Les créations attendues à ce stade, pour 1997 et 1998, sont les suivantes :

Mesure

1997

1998

Développement d'activités pour l'emploi des jeunes

50.000

100.000

Ces prévisions correspondent à ces créations nettes d'emploi. En effet, les options retenues dans le projet de loi, et les conditions prévues pour sa mise en oeuvre (cahier des charges, examen des projets de développement d'activités nouvelles pour les jeunes, après réponse aux appels d'offre, par des commissions dans lesquelles les organisations professionnelles sont représentées), font obstacle à une substitution à des emplois existants.

4.2 - Insertion des jeunes

Les effets positifs du dispositif sur l'insertion professionnelle des jeunes devraient être constatés sans délais. Il convient de plus de souligner :

* le caractère durable des emplois ainsi créés ; l'aide de l'Etat, apportée pour une durée de cinq ans, assure aux jeunes une situation stable sur cette période ;

* l'inscription de cette mesure dans une logique de professionnalisation et de qualification, ce qui favorisera la pérennisation des activités, et renforcera, en tout état de cause, les possibilités d'insertion ultérieure des jeunes dans le secteur marchand.

La mesure n'est pas ciblée sur les seuls jeunes en grande difficulté. Le risque d'une concurrence ou d'un effet d'éviction vis-à-vis de ce public devra être limité :

* les dispositifs actuels d'aide à l'emploi non marchand seront maintenus : ils sont en effet le support le plus adapté pour des périodes d'activités plus courtes entrant dans le cadre de parcours d'insertion ;

* l'intervention des agences locales pour l'emploi et des missions locales dans le processus de recrutement leur permettra d'orienter vers les embauches suscitées par le dispositif les jeunes qu'elles accueillent ;

* les jeunes actuellement en CES pourront être embauchés dans le cadre de nouveau dispositif.

4.3 - Incidences financières

Le coût budgétaire du projet de loi, comprenant la participation de l'Etat pour la rémunération et des aides à l'ingénierie des projets, est estimé à :

Mesure

1997

1998

Développement d'activités pour l'emploi des jeunes

2 milliards de francs (Décret d'avance)

Chiffrage définitif à arrêter dans le projet de loi de finances

à quoi il convient d'ajouter les crédits consacrés par la police nationale aux adjoints de sécurité.

4.4 - Incidences administratives

Le projet de loi prévoit une évaluation du dispositif, après un an de mise en oeuvre. Les résultats de cette évaluation devraient permettre d'apprécier l'opportunité d'une simplification des dispositifs d'aide à l'emploi non marchand (maintien ou non des emplois ville en particulier).

* La mise en place de ces activités pour les jeunes s'inscrira dans une logique administrative différente des méthodes retenues jusqu'à présent pour les contrats aidés : la démarche d'appel à projet. Elle s'appuiera sur la négociation et la formalisation avec les partenaires locaux des projets ayant les incidences les plus significatives en terme d'emploi des jeunes.

Le niveau local (bassin d'emploi, arrondissement, agglomération, ...) sera retenu pour l'animation du programme, et pour la détection des activités et des porteurs de projets.

Les différentes composantes du service public de l'emploi (services déconcentrés du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, ANPE, AFPA) interviendront sous l'autorité du préfet.

Les décrets d'application prévoiront les procédures de contrôle des conventions entre l'Etat et les employeurs.

Les programmes de formations proposés aux agents des services déconcentrés comportent des actions centrées sur ces nouvelles méthodes d'intervention administratives (conduites de projet, ...), qui pourront être renforcées.

Les interrelations avec ce mode d'intervention administrative et la globalisation des crédits devront être recherchées.

LES CONTRATS AIDÉS DANS LE SECTEUR NON MARCHAND : CES, CEC, EMPLOIS DE VILLE, CONTRATS D'INITIATIVE LOCALE



 

Contrat emploi-solidarité

(L 322-4-7 et suivants)

Contrat emploi-consolidé

(L 322-4-8-1)

Emploi de ville

(L 322-4-8-1)

Contrat d'initiative locale

(projet)

Employeurs

- Collectivités territoriales

- autres personnes morales de droit public

- organismes de droit privé à but non lucratif

- personnes morales chargées de la gestion d'un service public

Activités

Développement d'activités correspondant à des besoins collectifs non satisfaits

Publics

- Chômeurs de longue durée

- chômeurs âgés de plus de 50 ans

- personnes handicapées

- bénéficiaires du RMI

- jeunes de 18 à moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières d'accès à l'emploi

décret ajoute : à titre exceptionnel, personnes en difficulté ne remplissant pas ces conditions

Personnes sortant de CES et qui à l'entrée en CES étaient publics prioritaires :

- demandeurs d'emploi depuis plus de trois ans

- bénéficiaires du RMI et sans emploi depuis plus d'un an

- handicapés

- demandeurs d'emploi depuis plus d'un an et âgés de plus de 50 ans

Jeunes âgés de 18 à moins de 26 ans résidant dans les grands ensembles et quartiers d'habitat dégradés rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi et ayant au plus achevé un second cycle de l'enseignement secondaire général, technologie ou professionnel (niveau bac)

- bénéficiaires du RMI

- bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique

- bénéficiaires de l'allocation de parent isolé

Accès direct

Oui

Non : passage préalable par un CES obligatoire

Oui

Oui

Durée du contrat

3 à 12 mois, renouvelables pour les publics prioritaires jusqu'à 24 mois

CDD d'un an renouvelable jusqu'à 5 ans ou CDI

Idem

Durée du travail

Fixée par le décret, 20 heures par semaine

Non fixée par le décret, au minimum 16 heures par semaine

Au minimum 30 heures

Taux de prise en charge par l'Etat

- 85 % (CLD, Rmistes, handicapés)

- 65 % (autres publics)

- un fonds de compensation créé par circulaire permet jusqu'à 100 %

- dégressif : de 60 % à 20 % sur 5 ans

- constant : 50 % sur 5 ans pour les personnes les plus en difficulté

Selon le choix de l'employeur :

- soit dégressif : de 75 % à 35 % sur 5 ans

- soit constant : 55 % sur 5 ans

Constant : 50 % sur 5 ans

Assiette de prise en charge

- pour les taux de 65 ou 85 %, calcul sur la rémunération seule

- le fonds de compensation prend en charge 50 ou 100 % du coût restant à la charge de l'employeur (*)

Calcul sur le coût afférent à l'embauche (**) pour une rémunération plafonnée à 120 % du SMIC et 30 heures hebdomadaires

Idem

Exonérations

Exonération de toutes les charges patronales sauf assurance-chômage

Exonérations de toutes les charges patronales sauf assurance-chômage, retraite complémentaire, FNAL, versement transport

Idem

Aide à la formation

Financement de 22 F par heure de formation dans la limite de 400 heures

Financement de 22 F par heure de formation dans la limite de 400 heures par bénéficiaire

Idem

Volume

570.000 entrées arbitrées pour 1996 (500.000 en 1997)

20.000 entrées nouvelles budgétées en 1996 (s'ajoutant aux renouvellements de conventions signées les années précédentes)

25.000 entrées nouvelles par an pendant 4 ans, y compris 1996

60.000 entrées par an pour atteindre 300.000 contrats en 5 ans ?

*)   La prise en charge couvre alors le montant de la rémunération et de l'assurance-chômage, seule charge due par l'employeur.

(**)  Soit le montant de la rémunération auquel s'ajoutent les charges sociales non exonérées restant dues par l'employeur (assurance-chômage, FNAL, retraite complémentaire, versement transports).



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