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Rapport n° 434 - Projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier


M. Alain LAMBERT, Sénateur


Commission des finances, du controle budgétaire, et des comptes économiques de la Nation - Rapport n°434 - 1996-1997

Table des matières







N° 434

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 septembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 201, 204 et T.A. 4.

Sénat : 425 (1996-1997).

Politique économique.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier comporte six articles. Les trois premiers sont la traduction législative des mesures fiscales annoncées par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le 23 juillet dernier. Ces mesures sont consécutives à la remise de l'audit des finances publiques réalisé par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse. Elles ont parfois été présentées comme un "impôt européen" que les entreprises seraient naturellement conduites à acquitter au motif qu'elles "profiteront" de la monnaie unique.

Cette présentation est trop abrupte pour emporter l'adhésion : la monnaie unique n'est pas faite pour les entreprises, mais pour le pays tout entier, pour tous les agents économiques. De surcroît, et conformément à une tradition établie, ces mesures fiscales -ainsi que les mesures de régulation budgétaire concomitantes- auraient du figurer dans une loi de finances rectificative dans la mesure où les grandes lignes de l'équilibre économique et financier se trouvent bouleversées.

Les trois derniers articles sont issus du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 2 avril 1997. Ils concernent pour l'un (article 4), une disposition ayant un impact budgétaire important et, pour les deux autres, des mesures ayant commencé à produire des effets, et qu'il s'agit, pour l'essentiel, de valider.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le présent projet de loi a essentiellement pour objet de faire face au creusement du déficit des comptes publics de 35 à 51 milliards de francs, constaté par l'audit réalisé par MM. Nasse et Bonnet qui ne nous permettrait pas de faire face à l'échéance de la monnaie unique. Le rapport évalue ainsi le déficit 1997 des administrations publiques au sens de Maastricht dans une fourchette allant de 3,5 à 3,7 % du PIB.

Les trois premiers articles du présent projet de loi, qui constituent le volet fiscal du plan de redressement, visent ainsi à instituer une surtaxe temporaire sur le taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui réalisent plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, fixée à 15 % en 1997 et 1998 et à 10 % en 1999 (ce qui portera le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % puis à 40 %), à élargir l'assiette de l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme (hors titres de participation) et, enfin à modifier le régime des acomptes pour assurer le rendement de ces mesures dès 1997.

Outre que le constat sur lequel le Gouvernement se fonde pour accroître la pression fiscale doit être nuancé, la stratégie qu'il déploie pour réduire le déficit budgétaire n'apparaît pas conforme aux intérêts à long terme de la France. En effet, la lutte contre les déficits publics doit reposer en priorité sur une réduction des dépenses et non sur un accroissement des prélèvements. Rappelons que les dépenses publiques représentent en France 54,6 % du PIB en 1996 contre 50,6 % dans l'Union européenne.

Deux arguments sont avancés pour justifier que l'on fasse porter l'effort de solidarité nationale en priorité sur les grandes et moyennes entreprises. Outre qu'elles seraient moins taxées que leurs concurrentes étrangères si l'on considère le faible poids de l'impôt sur les sociétés dans le PIB, leur bonne santé apparente en ferait des contributeurs tout désignés. Ces arguments reflètent une interprétation du comportement des entreprises que ne partage pas votre rapporteur général.

Il convient au contraire de faire confiance aux entreprises et en leur capacité de créer des emplois dès lors que toutes les conditions sont réunies à cet effet. Et ce n'est pas en accroissant le poids de leur prélèvement fiscal que l'on s'y emploie. En effet, il existe une norme internationale de rentabilité des fonds propres et toute réduction de la profitabilité dans un pays peut entraîner des délocalisations et une chute de l'investissement des grandes entreprises.

Au total, votre rapporteur général souscrit sans réserve à la nécessité de respecter dès 1998 toutes les conditions du passage à la monnaie unique et donc de réduire à due concurrence le déficit budgétaire. Mais en choisissant la solution de court terme consistant à alourdir la fiscalité des entreprises plutôt que la politique vertueuse visant à contenir les dépenses, le Gouvernement peut compromettre les intérêts à long terme de la Nation en mettant en péril les investissements et la croissance.

I. UN CONSTAT, UNE STRATÉGIE ET DES MOTIVATIONS CONTESTABLES

A. UN CONSTAT PESSIMISTE REPOSANT SUR DES HYPOTHÈSES MOUVANTES

L'audit réalisé par MM. Nasse et Bonnet met notamment en exergue l'insuffisance des recettes fiscales qui conduirait à un creusement du déficit budgétaire compris entre 15 et 17 milliards de francs, et évoque, s'agissant des dépenses, des " dérapages localisés, bien identifiés et dont l'ampleur reste sous contrôle ", dont le montant peut être évalué à 30 milliards de francs.

Néanmoins, il convient de nuancer le constat effectué par les deux magistrats de la Cour des comptes. En effet, ainsi que l'écrivent les rapporteurs eux-mêmes, leur " examen de la situation de 1997, ressortit beaucoup plus aux méthodes de la prévision qu'à celles de l'observation comptable. " Ils ont en effet confronté l'évaluation globale du dérapage des dépenses publiques effectuée par la Direction du Budget aux données réunies par un échantillon de Contrôleurs financiers, ce qui leur permet d'évaluer le supplément des dépenses prévisibles en 1997 à une somme comprise entre 27 et 30 milliards de francs.

Mais c'est oublier que l'exécution intra-annuelle de la loi de finances suit un profil non linéaire comme l'indique le graphique ci-après. En effet, les premiers mois de l'année enregistrent un fort déficit, tant en raison du calendrier de recouvrement des recettes que de l'effet différé des mesures de régulation. Un jugement porté en mai 1995 ou en mai 1996 aurait sans doute laissé pensé que les objectifs du Gouvernement ne pouvaient être atteints. Et pourtant, ils l'ont été globalement, tant en 1995 qu'en 1996. Au demeurant, et malgré les difficultés rencontrées, le déficit d'exécution du budget se situe sur une pente descendante, ce que ne manquent pas de constater MM. Nasse et Bonnet : 349 milliards de francs en 1994, 323 milliards de francs en 1995, 295 milliards de francs en 1996.

En outre, les deux auteurs se sont placés dans le contexte macro-économique décrit par l'INSEE et dans le cadre de la loi de finances pour 1997, qui ne sauraient constituer des données définitives.

Mais sur le fond, il semble que les données relatives à l'exécution budgétaire au 31 juillet 1997 présentées par le ministère de l'économie et des finances le 15 septembre dernier nuancent le constat dressé par l'audit. Il apparaît en effet que les recettes nettes du budget général ont augmenté beaucoup plus vite entre juillet 1996 et juillet 1997 (+ 3,1 %) que les dépenses (+ 0,5 %), ce qui a pour conséquence une amélioration du solde budgétaire de 13,8 milliards de francs. Ainsi, le déficit budgétaire s'établit-il à 259,8 milliards de francs à la fin juillet 1997 contre 273,6 milliards de francs à la fin juillet 1996.

Source : Situation résumée des opérations du Trésor

Si l'exécution se maintient sur une telle tendance, ce que la courbe ci-dessus semble indiquer, le solde budgétaire à la fin de l'année 1997 pourrait atteindre 282 milliards de francs, soit 3,2 milliards de francs de moins que l'objectif prévisionnel figurant dans la loi de finances initiale pour 1997.

En outre, l'évolution des recettes du budget général montre que parmi les quatre grands impôts d'Etat (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe intérieure sur les produits pétroliers et TVA), celui dont le rendement s'accroît le plus fortement sur 12 mois est l'impôt sur les sociétés net, avec une croissance de 5,1 %.

Enfin, le creusement du déficit de l'Etat chiffré par MM. Nasse et Bonnet entre 27 et 37 milliards de francs est loin de rejoindre les montants atteints en 1992 et 1993 (différentiel observé entre le solde budgétaire fixé en loi de finances initiale et le solde budgétaire observé après exécution), comme l'indique le graphique ci-après :

Source : Cour des comptes

* La dernière colonne intègre l'hypothèse haute du déficit budgétaire figurant dans l'audit de MM. Nasse et Bonnet, soit 37 milliards de francs.


Encore convient-il de préciser que depuis 1995, la réduction du déficit est assurée sans l'appoint des recettes de privatisation, qui avaient été mobilisées depuis 1991. En soustrayant l'impact de ces dernières, le déficit d'exécution du budget atteint 180,6 milliards de francs en 1993 et non pas 150.

B. LE REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE DOIT REPOSER PRIORITAIREMENT SUR UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES

Votre rapporteur général ne peut que souscrire à la volonté affichée par le Gouvernement de respecter toutes les conditions du passage de la France à la monnaie unique dès la fin de l'année 1997. Il adhère également au raisonnement du rapporteur général du budget de la commission des finances de l'Assemblée nationale selon lequel il convient d'endiguer l'effet " boule de neige " de la dette publique1(*).

Néanmoins, le choix d'une politique de soutien de la demande intérieure financée par une hausse de la fiscalité des entreprises ne lui paraît pas approprié et le conduit à réitérer les recommandations qu'il émettait dans le rapport général du Sénat relatif au budget pour 1996.

Se fondant sur les conclusions d'une étude analysant les politiques budgétaires menées de 1960 à 1992 dans une vingtaine de pays de l'OCDE2(*), votre rapporteur général rappelait ainsi que " les augmentations de dépenses qui interviennent lors des phases expansives de la politique budgétaire tendent à être permanentes et font le lit des hausses d'impôt que nécessitent les phases de rééquilibrage des finances publiques. "

Il apparaît en effet que les politiques de redressement des comptes publics sont dans la plupart des cas couronnées de succès lorsqu'elles sont fondées sur la maîtrise des dépenses3(*) alors que les politiques axées sur l'augmentation des prélèvements sont en cause dans la plupart des échecs.

De surcroît, dans les périodes de politique de soutien par les finances publiques, les dépenses publiques qui s'accroissent le plus sont les dépenses salariales et de transferts, tandis que dans les périodes d'ajustement des finances publiques, l'investissement supporte l'essentiel des inflexions.

En France, le haut niveau des dépenses publiques combiné avec l'importance des prélèvements obligatoires invite à rechercher les moyens d'optimiser la dépense publique sans alourdir encore les prélèvements. Il convient en particulier d'agir en priorité sur les prestations sociales, les traitements et l'emploi public, même si l'on mesure bien le caractère socialement difficile de tels ajustements.

Cette recommandation est également celle qu'expriment MM. Nasse et Bonnet dans leur rapport sur l'état des finances publiques. Après avoir constaté la grande rigidité des dépenses publiques, constituées à 90 % par des charges inéluctables à législation constante, ils écrivent notamment :

" Pourtant, agir sur la dépense est le seul moyen de réduire les déficits, comme la France s'y est engagée, sans accroître des prélèvements obligatoires déjà très lourds. Ce résultat ne pourra donc être obtenu que par des actions de fond. Il faudra tout à la fois rendre les services de l'Etat plus productifs et leur activité plus efficace. Dans le premier cas, c'est l'organisation des services, centraux et déconcentrés, et leur fonctionnement qui est en cause. Dans le second, c'est l'instabilité, la complexité et l'efficacité, souvent inconnue et parfois contestable, des législations qui gouvernent les diverses interventions de l'Etat. "

Votre rapporteur général renvoie à cet égard à son rapport sur la proposition de résolution visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en France du 19 juin 19964(*). Une étude figurant en annexe de ce rapport recensait en effet les expériences récentes de réduction de la dépense publique dans les pays industrialisés et les analyses du FMI. Ce dernier parvenait notamment aux conclusions suivantes :

Dans les pays industrialisés, le FMI démontre qu'une politique de restriction budgétaire n'entraîne pas forcément de récession. Il constate même qu'une politique rigoureuse, menée par des dirigeants déterminés, peut conduire à une baisse des taux d'intérêt, à des anticipations favorables des entreprises et à une augmentation de l'investissement et de la croissance.

Les politiques d'ajustement ayant permis une diminution du ratio dette publique/PIB ont toutes comporté des mesures de réduction des dépenses et, plus particulièrement, des dépenses sociales et de transfert et des dépenses de personnel.

Un ajustement budgétaire réussi passe non seulement par la réduction des dépenses à court terme5(*) mais aussi par une réforme structurelle des dépenses. Le FMI cite au nombre des réformes structurelles des dépenses la redéfinition du champ d'intervention du secteur public, la réforme de la gestion administrative de l'Etat et la réforme des dépenses de transfert et des programmes sociaux.

Les expériences de la Nouvelle Zélande, du Canada, de l'Irlande et de la Suède, pays qui ont choisi de préserver un modèle de solidarité nationale développé, font notamment apparaître l'importance des réformes structurelles dans la réussite de leurs politiques de restriction budgétaire. En effet, pour atteindre des objectifs ambitieux, leurs politiques se sont traduites par des coupes importantes dans les dépenses et par une sensible réduction de la taille de l'Etat. En outre, au Canada et en Nouvelle Zélande, une rénovation des procédures d'élaboration des budgets a été mise en uvre ainsi qu'une réforme de la gestion de l'Etat fondée sur la substitution de la notion de résultat à celle de moyen.

C. DES MOTIVATIONS CONTESTABLES

Deux arguments ont conduit le Gouvernement à privilégier l'alourdissement de la taxation des entreprises :

- l'impôt sur les sociétés représente en France une part plus faible des recettes fiscales compte tenu de l'étroitesse de son assiette6(*) ; ainsi, la France se situe au troisième rang des pays dont le rendement de l'imposition sur les sociétés est le plus faible (1,6 % du PIB), loin derrière le Japon (4 %), l'Italie (3,7 %) ou les Etats-Unis (2,5 %).

- les entreprises connaissent une bonne santé financière comme en témoignent notamment leur taux d'autofinancement qui est passé de 94 % en 1990 à 123 % en 1996, le retour à des taux de marge équivalents à ceux des années 1960, ou l'existence d'un écart de 134 milliards de francs entre l'effort d'équipement et l'excédent d'épargne des entreprises.

Aucun de ces arguments n'emporte vraiment la conviction.

En effet, s'agissant du poids de l'impôt sur les sociétés, le taux facial d'imposition n'a aucune signification détaché de l'assiette d'imposition. Or cette assiette varie d'un pays à un autre. Ainsi, s'il est vrai que l'impôt sur les sociétés pèse assez peu dans le PIB par rapport à nos principaux concurrents, c'est qu'a contrario les autres charges assises sur les entreprises et qui sont déductibles de leurs résultats (charges sociales certes, mais aussi taxe professionnelle7(*)) obèrent leur compétitivité. Les comparaisons internationales sont délicates à établir ( notamment en raison des modes de financement variables de la protection sociale), mais les éléments disponibles illustrent assez bien cet écart.

Ainsi, la direction des études économiques du Crédit commercial de France chiffre à 19,5 % du PIB le poids des prélèvements obligatoires sur les entreprises en 1996, contre 14 % en Allemagne, 10,9 % au Royaume-Uni et 9,6 % aux Pays-Bas.

De même, le CNPF avait estimé en 1994 sur la base des statistiques de l'OCDE que les prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises atteignaient 17,69 % du PIB (dont près de 12 % pour les cotisations sociales employeurs) contre 11,32 % pour l'Allemagne, 9,87 % pour le Royaume-Uni et 8,96 % pour les Etats-Unis.

Le tableau suivant offre une comparaison internationale de la pression fiscale :

Tableau comparatif de la pression fiscale et sociale

Source : Le Monde - Mercredi 13 août 1997

Alle-magne

Belgi-
que

Espa-
gne

France

Irlande

Italie

Luxem-bourg

Pays-Bas

Royau-me-Uni

Suède

Suisse

Etats-Unis

Impôts sur
les sociétés

30 % ou 45 %

(1)

40,17 %

35 %

(30 %
pour les PME)

36,67 %

(2)

36 %

53,2 %

39,34 %

(1998 :
37,45 %)

35 %

31 %

(21 %
pour les PME)

28 %

de 15 %

à 38 % (3)

35 %

(+ impôt de
l'Etat)

Cotisations sociales (employeur)

7,5 % et

13,4 % (4)

40 %

30,8 %

40 %

12 %

env. 43 %

21,1 %

11,65 %

10,2 %

33,06 %

6,35 %

7,65 %

Cotisations sociales (employé)

7,5 % et 13,4 % (4)

13,07 %

6,4 %

20 %

14,35 %

9,89 %

18,5 %

12,4 %

10 %

0 %

6,35 %

7,65%

Impôt sur
le revenu

53 %

55 %

56 %

54 %

(5)

48 %

51 %

50 %

60 %

40 %

56 %

11,50 % (6)

39,6 %

33,5 %

25 %

20 %

10,5 % (5)

27 %

10 %

10 %

37,5 %

20 %

31 %

0,77 % (6)

15 %

Plus-values mobilières (particuliers)

0 %

(7)

0 %

(9)

Barème IR

jusqu'à 35 %

(8)

20,9 %

40 %

Barème IR ou
taux for-faitaire

0 %

(9)

0 %

(9)

Barème IR

Barème IR

0 %

(9)

28 %

(1) 30 % pour les bénéfices distribués ; 45 % pour le non-distribué ;
+ taxe de solidarité de 7,50 %

(2) Avec projet de hausse temporaire à 41,66 %

(3) Selon le canton

(4) 7,5 % en dessous du seuil de 6 150 DM ; 13,4 % au-dessus.

(5) Hormis CSSG et RDS

(6) Sans l'impôt cantonal

(7) 0 % si la participation est détenue depuis plus de six mois.

(8) Exonération ou taux de 20 % pour les plus-values
à long terme (supérieur à 2 ans)

(9) dans la plupart des cas

N.B. : Ce tableau étant synthétique, il ne peut couvrir toutes les particularités des régimes en droit comparé. Il faut aussi tenir compte des assiettes et des couvertures qui peuvent varier d'un Etat à l'autre, ainsi que des évolutions.

En second lieu, l'excédent d'épargne des entreprises sur leur effort d'équipement démontre essentiellement l'insuffisance de ce dernier. Les entreprises se désendettent et constituent parallèlement un portefeuille de titres dans un contexte de taux d'intérêt réels très élevés depuis le début des années 80. De plus, la part des profits dans la valeur ajoutée (taux de marge) s'est légèrement effritée depuis 1989. La profitabilité des investissements est donc directement concurrencée par les placements sur les marchés financiers.

Le Gouvernement argue qu'après imputation sur leur épargne des 21 milliards de francs d'impôts supplémentaires institués par le présent projet de loi, les entreprises disposeront toujours d'un excédent d'épargne de 113 milliards de francs. Cet argument repose sur un raisonnement économique discutable. La bonne santé financière des entreprises n'est en effet pas un déterminant de l'investissement contrairement aux anticipations de la demande, au niveau des taux d'intérêt ou aux perspectives de profit. En revanche, le poids des prélèvements obligatoires dégrade le taux de rendement interne de ces investissements.

Au demeurant, le taux de progression des taux de marge ou des taux d'autofinancement sur les dix dernières années n'est pas pertinent si on ne le place pas en perspective. Il importe, en effet, de comparer les moyens dont dispose la France dans un contexte de compétition économique mondiale. Or, avec 7 % de retour sur fonds propres (résultats nets sur capitaux propres), les entreprises françaises affichent un niveau de rentabilité inférieur de moitié à celui des entreprises américaines, qui a atteint 15 % en 1994.

Enfin, la bonne santé financière des entreprises doit être nuancée au regard de la dégradation globale de leurs résultats d'exploitation en 1996, comparables aux résultats enregistrés en 1990, année du retournement du cycle économique. Elle s'explique par la quasi-stagnation de la valeur ajoutée des entreprises non financières, qui s'est accrue de 0,5 % seulement, alors que le PIB progressait de 1,5 %, et surtout par le laminage des marges dû à l'accentuation de la concurrence.

II. L'AUGMENTATION DE LA FISCALITÉ PESANT SUR LES ENTREPRISES N'EST PAS CONFORME AUX INTÉRÊTS À LONG TERME DE LA FRANCE

En portant à 41,2/3 % le taux de l'impôt sur les sociétés et en supprimant, même partiellement, le mécanisme de taxation réduite des plus-values à long terme, le présent projet de loi placera la France dans le trio de tête des pays européens les plus sévères fiscalement à l'égard de leurs entreprises.

Non seulement une telle majoration de la pression fiscale pesant sur les entreprises va à contre-courant des tendances européennes, mais elle est anti-économique et ne respecte pas plusieurs principes essentiels de bonne législation.

Enfin, l'expérience montre que loin d'accroître le rendement d'un impôt, la hausse des taux nominaux a souvent pour conséquence une diminution de l'assiette sur laquelle est assise l'impôt, et, au final, une contraction du rendement attendu.

A. UNE MESURE DE DIVERGENCE FISCALE PRÉJUDICIABLE À LA COMPÉTITIVITÉ DES ENTREPRISES FRANÇAISES

Le présent projet de loi va à contre-courant des politiques fiscales menées par les principaux partenaires de la France. L'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie se sont en effet engagés sur la voie d'une baisse de l'impôt sur les sociétés. Ainsi, l'Italie vient-elle d'annoncer l'institution d'un taux de taxation réduit de 19 % pour les bénéfices réinvestis. L'Allemagne prévoit d'harmoniser la fiscalité des bénéfices distribués et non distribués pour les ramener à 30 et 28 % en 1998 puis au taux unique de 25 % en 1999. Enfin, la Grande-Bretagne a ramené son taux d'imposition marginal de 33 à 31 % et prévoit de substituer un taux unique au régime progressif actuel.

S'agissant des plus-values à long terme, la suppression du régime fiscal de faveur, qui a pour effet de multiplier par deux le taux effectif de taxation des plus-values, expose la France à la concurrence fiscale internationale.

En effet, la taxation au taux de droit commun des plus-values à long terme est certes retenue par les législations fiscales de certains de nos partenaires économiques, mais avec une clause d'exonération.

Les plus-values sur cessions d'actifs immobilisés faites par les entreprises bénéficient, dans la généralité des pays, d'un régime d'imposition particulier, ces profits étant, compte tenu de leur nature propre, soit soumis à un taux d'imposition réduit lorsque l'actif cédé est détenu depuis un certain temps par l'entreprise au moment de sa cession, soit exonéré sous condition de remploi. Les Etats-Unis, le Japon et la Belgique ont, de façon presque constante appliqué la première de ces solutions, alors que l'Allemagne, l'Espagne, les Pays-Bas, la Grande-Bretagne et l'Italie retiennent au contraire la seconde.

En outre, certains régimes étrangers de sociétés-holdings existant aux Pays-Bas et, dans une moindre mesure, au Luxembourg, en Belgique et dans certains cas en Allemagne, exonèrent totalement les plus-values sur les cessions de participations.

La suppression du régime de taxation réduite des plus-values en France irait donc à contre-courant des législations fiscales de la plupart de nos partenaires économiques et placerait nos entreprises en situation anti-concurrentielle.

B. DES CONSÉQUENCES ANTI-ÉCONOMIQUES

L'accroissement de la fiscalité pesant sur les entreprises risque non seulement de conforter l'attentisme des entreprises en matière d'investissements, mais aussi de renforcer la tendance à la délocalisation des activités, de pénaliser les épargnants et de poser aux entreprises des problèmes de trésorerie.

1. Un risque de report des investissements

De nombreux économistes s'accordent pour faire de l'investissement industriel la variable clé de la reprise de l'activité. Deux causes leur semblent à l'origine de la paralysie des investissements en France, malgré la situation financière plutôt favorable des entreprises : la faible rentabilité des fonds propres qui reste trop éloignée des normes américaines et internationales (2 à 3 % contre 6 à 8 %) en raison du niveau élevé des charges des entreprises, d'une part ; l'atonie de la demande d'autre part.

Une autre cause est fréquemment évoquée par les économistes : il s'agit du facteur confiance. Ce serait l'incertitude des chefs d'entreprise sur les prélèvements que l'Etat peut effectuer sur les firmes et sur certains ménages dans le futur qui peut les dissuader d'investir malgré des conditions plutôt favorable. Avec un tel manque de visibilité, les firmes n'investissent que si elles sont assurées d'un rendement supérieur aux 4,5 % de taux d'intérêt réel à long terme des placements financiers.

Or, en portant le taux nominal de taxation des bénéfices à 41,66 % en 1997 et en 1998, le présent projet de loi induit ce que la théorie économique appelle un " choc externe " tendant à réduire le taux de rendement interne des investissements et conduisant les chefs d'entreprise à contracter ces derniers.

Selon une enquête à paraître réalisée par le cabinet Ernst & Young, les entreprises jugent moins prometteuses qu'au début de l'été les perspectives de croissance de l'économie française. En effet, l'augmentation de l'impôt sur les sociétés dégrade leurs perspectives de profit et contrarie leurs projets d'investissements.

C'est également ce que conclut une étude intitulée " Retrouver le chemin de l'investissement industriel ", réalisée pour la Commission permanente de concertation de l'Industrie par le Centre de recherches pour l'expansion de l'économie et de développement des entreprises (Rexecode). Selon cette étude, si la profitabilité de l'industrie française s'est améliorée en 1996, ce redressement reste menacé par d'éventuelles " fausses manoeuvres " alourdissant ses coûts et risquant de reporter à plus de six mois le redémarrage de l'investissement.

2. Un risque de délocalisation des activités

Par ailleurs, le poids des prélèvements obligatoires devient un élément déterminant du choix de l'implantation des entreprises. Il est à craindre que non seulement l'accroissement de la pression fiscale pesant sur les entreprises rende les groupes étrangers encore plus frileux lorsqu'il s'agit d'implanter des activités en France, mais également que des entreprises françaises, notamment parmi les plus innovantes, délocalisent certains services commerciaux, leurs directions de la trésorerie ou des unités de recherche, voire de production.

3. Un dispositif pénalisant pour les épargnants

La fixation du taux de l'impôt sur les sociétés à 33,1/3 % n'est pas anodine. Elle résulte mécaniquement du mode de calcul de l'avoir fiscal qui permet de supprimer la double imposition des bénéfices distribués par les sociétés relevant de l'impôt sur les sociétés. L'avoir fiscal constitue à la fois un revenu imposable (il est à rajouter aux dividendes) et un instrument de paiement (il vient en déduction de l'impôt exigible).

Suivant les dispositions de l'article 158 bis du code général des impôts, cette créance sur le Trésor est égale à la moitié du dividende net. En fixant à 33,1/3 % le taux de l'impôt sur les sociétés, l'avoir fiscal correspondait donc strictement au montant de l'impôt acquitté par la société sur le bénéfice mis en distribution.

L'exemple ci-après illustre le phénomène :

Soit une société ayant réalisé un bénéfice de 15.000 francs et souhaitant distribuer l'intégralité de ce bénéfice à son seul actionnaire. Ce dernier disposera du dividende suivant :

Bénéfice imposable 15.000

Impôt sur les sociétés à 33,1/3 % - 5.000

Dividende distribué à l'actionnaire 10.000

Avoir fiscal correspondant + 5.000

Dividende imposable 15.000

Impôt sur le revenu au taux de 50 % 7.500

Imputation de l'avoir fiscal - 5.000

Impôt à payer 2.500

Revenu net de l'actionnaire (10.000 - 2.500) 7.500

En portant le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % le présent article ne permet plus à l'avoir fiscal de compenser le poids de l'impôt sur les sociétés. Dans l'exemple précédent, l'actionnaire voit ainsi son revenu net diminuer de près de 1.000 Francs :

Bénéfice imposable 15.000

Impôt sur les sociétés à 41,66 % 6.250

Dividende distribué à l'actionnaire 8.750

Avoir fiscal correspondant + 4.375

Dividende imposable 13.125

Impôt sur le revenu au taux de 50 % 6.562

Imputation de l'avoir fiscal - 4.375

Impôt à payer 2.187

Revenu net de l'actionnaire (8.750 - 2.187) 6.562

Ainsi, en taxant davantage les entreprises, on pénalise également les épargnants et les actionnaires, ce qui nuit au bon fonctionnement du marché des capitaux.

Les relations entre les sociétés étrangères et leurs filiales françaises pourraient également connaître des difficultés pour la même raison. En effet, un relèvement trop important du taux de l'impôt sur les sociétés rend le mécanisme de l'avoir fiscal insuffisant pour permettre à une maison-mère d'éviter d'être doublement taxée sur les dividendes qu'elle reçoit de ses filiales. Cela peut avoir des répercussions sur la stratégie à long terme du groupe.

4. Un dispositif pénalisant pour la trésorerie des entreprises

Enfin, la facture supplémentaire qu'auront à payer les moyennes et grandes entreprises pourrait poser des problèmes de trésorerie. En effet, les entreprises pourraient se voir notifier à l'automne une sorte de " rappel " d'impôt sur les sociétés assis sur leurs résultats de 1996, présentés au cours du premier semestre de cette année, ou encore, un acompte au 15 novembre prochain, sur leur contribution due au titre de 1997 et payable au printemps 1998. Dans les deux cas de figure, la base de référence reste la même, c'est-à-dire le résultat fiscal de 1996. Mais pour amortir l'échéance, les entreprises ont des choix limités : les dividendes 1996 ont déjà été distribués, et ne peuvent servir de variable d'ajustement.

Un problème de même nature se pose pour le versement à la réserve de participation des salariés et à la réserve spéciale des plus-values à long terme. En effet, dans le premier cas, le calcul de la participation est assis sur le bénéfice après imputation de l'impôt sur les sociétés au taux de base de 33,33 % et ne tient donc pas compte de l'accroissement du taux effectif de l'impôt sur les sociétés. Il en est de même pour la réserve spéciale des plus-values à long terme. En conséquence, les entreprises devront concéder un effort de trésorerie supplémentaire.

C. UN CHIFFRAGE SUJET À CAUTION

Selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, les deux dispositions devraient rapporter respectivement 14,4 et 6,7 milliards de francs de recettes supplémentaires au budget de l'Etat, soit 21 milliards de francs en 1997. Le rendement attendu en 1998 est de 18 milliards de francs.

L'estimation du rendement de la surtaxe temporaire sur l'impôt sur les sociétés repose sur deux méthodes d'évaluation différentes. La première consiste, à partir du fichier central des bilans de 1995, à appliquer un différentiel de taux de l'impôt sur les sociétés de 5 points (41,66 % - 36,66 %) au bénéfice fiscal des entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires. Le rendement issu de cette méthode s'élève à 16,4 milliards de francs.

La seconde consiste à prendre la contribution brute de 10 % acquittée en 1996 sous déduction des excédents de versements ; ces derniers ont été arbitrés selon le même pourcentage que celui constaté en impôt sur les sociétés, soit 17%. A partir de cette contribution nette majorée d'un tiers (15/10), il a été appliqué :

- une réfaction de 28 %, poids des PME dans l'impôt sur les sociétés,

- une majoration de 4 % pour tenir compte de l'augmentation du rendement de la contribution de 1997 par rapport à 1996 et du poids des mères et des filiales faisant partie d'un groupe et donc le chiffre d'affaires est inférieur à 50 millions de francs.

Selon cette dernière méthode, les recettes issues de la contribution exceptionnelle de 15 % en 1997 atteindraient 14,4 milliards de francs.



Or, le rendement devrait, en réalité, être plus aléatoire que ces chiffres ne le laissent penser.

C'est ce que la société de bourse Transbourse indiquait dans une étude réalisée le 4 août dernier : en diminuant leurs bases imposables en France, les 40 sociétés du CAC 40 prévoyaient de ne payer que 2,5 milliards de francs supplémentaires d'impôt sur les sociétés en 1997 et 2,6 milliards en 1998 contre respectivement 5,6 et 6,5 milliards de francs de recettes prévisionnelles.

De même, le chiffrage du rendement de la suppression partielle du régime des plus-values à long terme ne prend pas en compte les éventuelles moins-values à long terme provenant de cessions d'éléments d'actifs désormais exclus du champ d'application du régime, qui pourraient venir s'imputer d'une part sur des plus-values de même nature, et d'autre part sur le résultat de l'exercice.

Il convient donc de prendre avec circonspection les évaluations chiffrant à 6,7 milliards de francs en 1997 et à 2,5 milliards de francs en 1998 les recettes issues de la suppression partielle du régime particulier des plus-values à long terme des sociétés.

Cette estimation, qui figure dans la note d'impact jointe par le Gouvernement au présent projet de loi, repose sur les hypothèses suivantes :

Plus-values à long terme qui auraient été taxées à 33,33 % en 1995 42.000 MF

Plus-values à long terme effectivement taxées à 19 % en 1995 46.000 MF

Pourcentage des titres de participation 50 %

Pourcentage des produits de la propriété industrielle 12,5 %

Poids des concessions de licences 83 %

Poids des PME dans l'IS 28 %

Le maintien dans le régime des plus-values à long terme des titres de participation et des produits de la propriété industrielle revient à réduire l'assiette des plus-values imposées au taux de droit commun de l'IS de :

50 % + (12,5 % x 83 %) = 60,37 %

Le calcul de l'incidence de la suppression partielle du régime des plus-values à long terme figure dans le tableau ci-après :

D. LE DISPOSITIF PROPOSÉ NE RESPECTE PAS PLUSIEURS PRINCIPES DE BONNE LÉGISLATION

1. Un dispositif complexe

L'institution d'une contribution exceptionnelle sur l'impôt sur les sociétés devrait avoir pour effet de créer trois taux d'imposition différents pour les entreprises : les petites entreprises qui font moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires continueront à bénéficier du taux de faveur de 19  % (soit 20,9 % si l'on ajoute la contribution Juppé de 10 %) si elles réinvestissent leurs bénéfices à hauteur de 200.000 francs, conformément au " plan PME pour la France " ; les autres PME resteront imposées au taux de 36,66 % ; les entreprises réalisant plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires verront quant à elles leurs bénéfices taxés au taux de 41,66 % si l'on inclut la contribution exceptionnelle de 10 % instituée en août 1995 et la surtaxe de 15 % prévue par le présent projet de loi (40 % en 1999).

Par ailleurs, en ne supprimant que partiellement le régime des plus-values à long terme, l'article 2 du présent projet de loi ne facilite pas la tâche des entreprises. En effet, ces dernières devront déterminer l'origine de leurs plus ou moins-values pour savoir quel régime de taxation appliquer. Les plus-values à long terme provenant de la cession de titres de participation et le résultat net de la concession de licences d'exploitation de brevets ou d'inventions brevetables continueront à bénéficier du taux réduit de 19 % (avant les majorations additionnelles), tandis que les plus-values à long terme afférentes à la cession des autres éléments de l'actif (y compris les brevets), deviendraient taxables au taux normal de 33,1/3 % (avant les majorations additionnelles).

En outre, compte tenu de sa date d'effet (plus-values dégagées au cours des exercices ouverts à compter du 1er janvier 1997), cette aggravation n'affecte pas l'impôt des exercices qui ont été clos en 1996 ni celui des exercices de douze mois qui seront clos en 1997 (jusqu'au 30 novembre) continueront elles aussi de relever du taux de 19 %, mais sauf dans le cas de ces PME, cet impôt supportera outre la contribution de 10 %, une majoration additionnelle de 15 % d'où un taux effectif de 23,75 %. En revanche, celles dégagées le 31 décembre 1997 deviendront passible de l'impôt au taux normal de 33,1/3 %, d'où un taux effectif de 41,66 % en cas d'application simultanée des majorations de 10 % et de 15 %, ou de 36,66 % en cas d'application de la seule contribution de 10 % (PME exemptées de la majoration de 15 %).

2. Un dispositif rétroactif à rendement immédiat

Le caractère rétroactif de la suppression partielle du régime des plus-values à long terme renforce la caractère incertain de notre fiscalité, qui est, rappelons le, un des facteurs de l'atonie des investissements En effet, la modification du régime fiscal des plus-values à long terme s'appliquerait à des opérations réalisées non seulement depuis le 1er janvier dernier, mais également avant cette date, si l'on considère les plus-values dont l'imposition a été reportée. Cette instabilité du droit fiscal interdit à tout acteur économique de faire des prévisions valables à moyen et long terme.

Par ailleurs, pour assurer le rendement immédiat de l'accroissement de l'impôt sur les sociétés, les entreprises verseraient dès le 15 décembre 1997 un acompte sur les plus-values devenues imposables au taux normal et réalisées au cours de l'exercice ouvert à compter du 1er janvier 1997. Cet acompte serait calculé d'après les plus-values de même nature imposées au titre de l'année précédente, soit plus de 40 milliards de francs en 1996. En outre, les entreprises devraient désormais verser un acompte fixé à 19 % du résultat net de la concession d'exploitation de brevets ou d'inventions brevetables imposées au titre de l'exercice précédent.

De la même manière, les sociétés assujetties à la contribution temporaire de 15 % devraient acquitter à la même date un acompte sur cette contribution, sur une base provisoire 1996 tenant compte de la réduction du champ d'application du régime des plus-values à long terme.

Bien que le projet de loi prévoie que la surtaxe de 15 % ne s'applique qu'aux seuls profits réalisés au cours de l'année 1997 et suivantes, la majoration devrait également toucher certains des profits réalisés en 1996 par les entreprises dont l'exercice fiscal n'est pas calqué sur l'année civile (soit environ un quart des entreprises). En contrepartie, ces entreprises sortiront du système plus tôt que celles dont l'exercice fiscal correspond avec l'année civile. La surtaxe serait acquittée pour la première fois avec l'acompte d'impôt sur les sociétés appelé le 20 novembre 1997.

3. Un dispositif fondé sur la discrimination

La fixation d'un seuil de 50 millions de chiffre d'affaires comme plafond d'exonération appelle plusieurs remarques.

En premier lieu, votre rapporteur général avait déjà émis des réserves lors de l'institution d'un taux de taxation réduit pour les bénéfices des PME réinvestis. En effet, il ne lui semblait pas de bonne législation d'introduire ainsi une discrimination entre petites et moyennes entreprises et grandes entreprises, ces dernières étant toujours exclues des mesures de faveur, ou ici en l'occurrence, frappées prioritairement par les appels à la solidarité nationale. En outre, ce type de conditions donne prise à des effets de seuil néfastes et source de contentieux.

En deuxième lieu, le chiffre d'affaires ne reflète pas vraiment la taille d'une entreprise. Tout dépend en effet du secteur d'activité dans lequel elle exerce. Ainsi, de même que le seuil de chiffre d'affaires donnant droit au bénéfice du forfait varie selon que l'activité de l'entreprise est la vente de marchandises, l'exploitation d'hôtels de restaurants ou de cafés ou la prestation de services, il conviendrait, pour être juste, d'adapter le plafond de chiffre d'affaires aux différents secteurs.

Enfin, votre rapporteur général déplore vivement qu'un tel mécanisme pénalise en dernier ressort les entreprises moyennes. En effet, la plupart des grandes entreprises et multinationales françaises réalisent aujourd'hui plus de la moitié de leur chiffre d'affaires à l'étranger. En conséquence, et compte tenu des règles de territorialité de l'impôt, l'augmentation de l'impôt sur les sociétés aura un impact probablement atténué pour elles. En revanche, les entreprises moyennes et ne possédant qu'une assise française subiront intégralement l'accroissement de la pression fiscale, sans que leur taille leur permette d'envisager une installation à l'étranger ni de songer à des montages fiscaux sophistiqués.

En outre, la suppression partielle du régime des plus-values à long terme ne concerne que les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés, ce qui induit une rupture de l'égalité des entreprises devant l'impôt, les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu demeurant taxées au taux de 19 % pour les plus-values à long terme provenant de leurs cessions d'actifs.

Ainsi, il apparaît que les entreprises moyennes, souvent localisées dans les villes moyennes de province, les plus exposées et fragiles qui ne peuvent réduire leur imposition ni par l'assiette (en agissant sur leurs bases imposables), ni par le taux (seules les entreprises réalisant moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, peuvent jouir du taux réduit de taxation des bénéfices en cas d'incorporation des bénéfices au capital) sont les mal aimées du système fiscal français alors même que ce sont probablement les plus créatrices d'emplois.

EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE PREMIER

Contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés pour les entreprises réalisant au moins 50 millions de francs de chiffre d'affaires

Commentaire : Le présent article prévoit d'instituer, pour les exercices clos à compter du 1er janvier 1997, une contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés, pour les sociétés qui réalisent au moins 50 millions de francs de chiffre d'affaires, fixée à 15 % en 1997 et en 1998 et à 10 % en 1999.

Cette contribution temporaire, qui s'ajouterait à l'actuelle contribution de 10 %8(*), aurait pour conséquence de porter, à titre provisoire, le taux effectif de l'impôt sur les sociétés de 36,66 % à 41,66 % pendant deux ans (39,99 % en 1999) et le taux réduit d'imposition des plus-values à long terme de 20,9 % à 23,75 % (22,8 % en 1999).

Cette réforme devrait avoir pour effet de créer trois taux d'imposition différents pour les entreprises : les petites entreprises qui réalisent moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires continueront à bénéficier du taux de 19  % (soit 20,9 % si l'on ajoute la contribution de 10 %) si elles réinvestissent leurs bénéfices à hauteur de 200.000 francs, conformément au " plan PME pour la France "9(*) ; les autres PME resteront imposées au taux de 36,2/3 % ; les entreprises réalisant plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires verront quant à elles leurs bénéfices taxés au taux de 41,2/3 % .

I. ECONOMIE DU DISPOSITIF

La surtaxe de 15 % sur l'impôt sur les sociétés est calquée sur la contribution exceptionnelle de 10 % assise sur l'impôt sur les sociétés prévue par l'article 235 ter ZA du code général des impôts. L'article 235 ter ZB inséré dans le code précité par le présent article renvoie en effet explicitement, dans son premier alinéa, aux conditions prévues aux II à V de l'article 235 ter ZA. Cette surtaxe s'en distingue néanmoins sur deux points :

- son caractère temporaire est mieux affirmé ;

- son champ d'application est plus restreint.

1. Durée d'application

A la différence de l'article premier de la loi de finances rectificative d'août 1995 qui ne fixait pas de date butoir pour l'application de la contribution de 10 %, le présent article limite dans le temps l'application de la surtaxe en précisant que cette fraction de 15 % de l'impôt sur les sociétés sera réduite à 10 % pour 1999 (soit un taux d'IS de 40 %).

Néanmoins, bien que le dispositif de la surtaxe de 10 % ne fût pas borné dans le temps, le secrétaire d'Etat au budget avait, à la demande de votre rapporteur général, réitéré en séance publique l'engagement du Gouvernement de proposer au Parlement la suppression ou l'atténuation de cette charge conjoncturelle dès que le redressement des finances publiques le permettrait. Il avait émis le souhait de voir disparaître la surtaxe dès 1998.

Votre rapporteur général avait en particulier soulevé le problème que posait l'absence de terme de la contribution de 10 % aux entreprises françaises de taille internationale qui sont soumises aux normes comptables américaines ou qui présentent des comptes consolidés. En effet, ces entreprises sont contraintes de provisionner la charge que représente une taxation supplémentaire pour toute la durée de son application, ce qui entraîne une dégradation de leurs résultats purement artificielle dans le cas d'une contribution temporaire.

2. Champ d'application

La contribution exceptionnelle concerne les seules personnes morales assujetties, de plein droit ou sur option, à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

Concrètement, il s'agit des sociétés ou autres organismes dont les résultats courants sont imposés au taux de 33,1/ 3 %. A contrario, les personnes morales bénéficiant d'un régime spécifique, telles les collectivités sans but lucratif, ou celles qui sont exonérées totalement d'impôt sur les sociétés ne sont pas dans le champ d'application.

Pour le calcul de la contribution de 15 % comme pour celui de la contribution de 10 %, il est proposé de faire abstraction des régimes dérogatoires du bénéfice mondial ou du bénéfice consolidé, afin d'éviter les perturbations liées à la prise en compte de résultats réalisés hors de France. Chaque entreprise française, mère ou filiale concernée, devra donc acquitter séparément sa contribution, celle-ci étant assise sur un résultat déterminé dans les conditions de droit commun.

Par ailleurs, alors que la contribution exceptionnelle de 10 % était d'application générale, le présent article prévoit d'exonérer de la surtaxe de 15 % les petites entreprises10(*).

S'inspirant du dispositif de taxation réduite institué par la loi de finances pour 1997 en faveur des petites entreprises qui incorporent une partie de leurs bénéfices à leur capital11(*), le Gouvernement a repris, pour qualifier les petites entreprises, deux des conditions prévues par la recommandation de la Commission européenne du 3 avril 1996 concernant la définition des petites entreprises. Il s'agit des entreprises :

- dont le chiffre d'affaires n'excède pas 50 millions de francs de chiffre d'affaires ;

- et qui respectent le critère d'indépendance mesuré à l'aune de la propriété du capital : sont ainsi considérées comme indépendantes les entreprises détenues à plus de 75 % par des personnes physiques.

Pour l'application de cette dernière condition, la Commission européenne considère les sociétés publiques de participation, les sociétés de capital-risque ou les investisseurs institutionnels comme des personnes physiques à la condition qu'ils n'exercent, à titre individuel ou conjointement, aucun contrôle sur l'entreprise.

Soucieux de renforcer les fonds propres des entreprises innovantes, le Gouvernement a tenu compte de l'exception autorisée par la Commission en prévoyant explicitement que les sociétés de capital-risque, les sociétés de développement régional et les sociétés financières d'innovation seront assimilées à des personnes physiques. Le présent article ayant omis dans cette énumération les fonds communs de placement à risque, l'Assemblée nationale a réparé cet oubli.

En outre, alors que le présent article renvoyait le lecteur au f du I de l'article 219 du code général des impôts12(*) - c'est-à-dire au dispositif du taux réduit de taxation pour les PME - pour retrouver les conditions d'exonération, les députés ont préféré, pour des raisons de lisibilité, rappeler ces conditions dans le corps du texte du présent article.

Les députés ont également précisé les conditions d'appréciation du seuil de 50 millions de francs de chiffre d'affaires.

Enfin, alors que dans sa rédaction initiale le présent article prévoyait que l'exonération ne concernait pas les sociétés mères d'un groupe fiscalement intégré, l'Assemblée nationale a réintégré ces sociétés dans le périmètre de l'exonération à condition que la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres de ce groupe n'excède pas 50 millions de francs.

Au total, le Gouvernement chiffre à 19.165 le nombre d'entreprises visées par la mesure, soit 2,8 % du total des entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés et 5,7 % du total des entreprises acquittant effectivement l'IS.



La répartition des entreprises en fonction du secteur d'activité dans lequel elles exercent est la suivante :

Secteur d'activité

Entreprise dont CA 50 millions de francs

Total d'entreprises du secteur

%

Agriculture, sylviculture, pêche

Industries agricoles et alimentaires

Industrie des biens de consommation

Industrie automobile

Industrie des biens d'équipement

Industrie des biens intermédiaires

Energie

Construction

Commerce

Transports

Activités financières

Activités immobilières

Services aux entreprises

Services aux particuliers

Education, santé, action sociale

130

1.550

1.650

200

1.350

3.250

170

1.100

10.500

1.150

900

400

2.000

400

250

6.650

15.250

30.600

1.400

21.000

36.700

1.000

64.350

196.800

23.700

16.650

55.600

102.900

67.350

10.050

1,95

1,00

5,4

14,3

6,4

8,8

0,2

1,7

5,3

4,8

5,4

0,07

1,9

0,6

2,5

TOTAL

25.050

650.000

3,85

Source : Secrétariat d'Etat aux PME, au commerce et à l'artisanat.

3. Assiette et taux

La contribution est assise sur la totalité de la cotisation brute d'impôt sur les sociétés à raison de ses différents résultats imposables de l'exercice. Cette assiette représente donc la somme de deux éléments distincts :

- l'impôt dû à raison du résultat courant de l'exercice, avant imputation des éventuels crédits d'impôt dont peut bénéficier l'entreprise ;

- l'impôt afférent aux éventuelles plus-values à long terme réalisées au cours de la même période de référence.

En outre, les avoirs fiscaux ou crédits d'impôt de toute nature, la créance née du report en arrière des déficits et l'imposition forfaitaire annuelle ne sont pas imputables sur la contribution.

II. UNE MESURE INOPPORTUNE

A. UNE MESURE ACCENTUANT LES DIFFÉRENCES DE TRAITEMENT FISCAL ENTRE LES PETITES ENTREPRISES ET LES ENTREPRISES MOYENNES ET GRANDES


La fixation d'un seuil de 50 millions de chiffre d'affaires comme plafond d'exonération appelle plusieurs remarques.

Votre rapporteur général réaffirme qu'il n'est pas de bonne législation d'instituer une discrimination entre petites et moyennes entreprises et grandes entreprises, ces dernières étant toujours exclues des mesures de faveur, ou ici en l'occurrence, frappées prioritairement par les appels à la solidarité nationale. En outre, ce type de conditions donne prise à des effets de seuil néfastes et se révèle source de contentieux.

En deuxième lieu, le chiffre d'affaires ne reflète pas vraiment la taille d'une entreprise. Tout dépend en effet du secteur d'activité dans lequel elle exerce. Ainsi, de même que le seuil de chiffre d'affaires donnant droit au bénéfice du forfait varie selon que l'activité de l'entreprise est la vente de marchandises, l'exploitation d'hôtels de restaurants ou de cafés ou la prestation de services, il conviendrait sans doute d'adapter le plafond de chiffre d'affaires aux différents secteurs, au risque bien évidemment de substituer un système vraiment inextricable à un système déjà difficile.

En troisième lieu, l'argument communautaire pour justifier ce seuil est dans le cas d'espèce extrait de son contexte. En effet, s'il est vrai que dans une recommandation du 3 avril 1996, la Commission européenne fixe à 7 millions d'écus le plafond du chiffre d'affaires à ne pas excéder pour être considéré comme une petite entreprise, il faut préciser que cette recommandation s'inscrit dans le cadre des aides d'Etat aux petites et moyennes entreprises. Or il ne s'agit pas ici de favoriser telle ou telle catégorie d'entreprises, mais d'exclure d'un mécanisme de surtaxation temporaire les petites et moyennes entreprises.

De surcroît, la recommandation de la Commission fixe à 40 millions d'écus (280 millions de francs) le plafond de chiffre d'affaires définissant les PME, et non à 7 millions d'écus.

Enfin, votre rapporteur général déplore qu'un tel mécanisme pénalise en dernier ressort les entreprises moyennes. En effet, si les grandes entreprises et les multinationales françaises réalisent l'essentiel de leur chiffre d'affaires à l'étranger et ne subiront pas tous les effets de cette hausse de l'impôt sur les sociétés, ce n'est pas le cas des entreprises moyennes et captives, ne possédant qu'une assise française et peu au fait des subtilités de l'ingénierie fiscale de haut niveau.

Ainsi, il apparaît que les entreprises moyennes "captives" du marché national et qui ne peuvent réduire leur imposition ni par l'assiette (en agissant sur leurs bases imposables), ni par le taux (seules les entreprises réalisant moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires peuvent jouir du taux réduit de taxation des bénéfices en cas d'incorporation des bénéfices au capital) sont les mal aimées du système fiscal français alors même que ce sont probablement les plus créatrices d'emplois.

B. UNE MESURE À CONTRE-COURANT DE L'ÉVOLUTION DES FISCALITÉS EUROPÉENNES

Les chiffres avancés par le Gouvernement pour justifier l'augmentation de l'impôt sur les sociétés doivent être examinés avec la plus grande circonspection au vu, d'une part de l'ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les entreprises, et surtout des réformes envisagées par nos principaux partenaires économiques.

Ainsi, le Gouvernement annonce-t-il qu'avec un taux de 41,66 %, la France devrait se situer juste derrière l'Italie et l'Allemagne. En effet, l'Italie impose ses entreprises au taux de 53,2 % mais ce taux incorpore outre le taux de l'imposition d'Etat de 37 %, un taux d'imposition locale de 16,2 %. Quant à l'Allemagne, elle distingue entre bénéfice distribué, taxé au taux de 30 %, et bénéfice non distribué imposé au taux de 45 %. A ces deux taux, s'ajoute une surtaxe de solidarité de 7,5 % portant le taux marginal à 48,37 %.

Au surplus, il convient pour analyser objectivement le poids des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises de prendre en compte tous les éléments de la fiscalité (taxe professionnelle comprise) ainsi que les charges sociales. Or, la direction des études économiques du CCF chiffre à 19,5 % du PIB le poids des prélèvements obligatoires sur les entreprises en 1996, contre 14 % en Allemagne, 10,9 % au Royaume-Uni et 9,6 % aux Pays-Bas. Ces comparaisons peuvent être discutées, en raison notamment du mode de financement de la protection sociale, mais elles font apparaître des écarts indiscutables.

Le graphique ci-après offre une comparaison internationale de la pression fiscale :



Or la France avait, sous l'impulsion de M. Bérégovoy, montré l'exemple en matière d'harmonisation de la fiscalité des entreprises en portant progressivement le taux de l'impôt sur les sociétés de 42 % en 1989 à 33,1/3 % en 1993.

Cette réforme s'est en effet organisée autour de trois axes :

- une baisse régulière du taux de l'impôt qui a ainsi été ramené par étapes de 50 % en 1985 à 33,1/3 % en 1993 ;

- un élargissement de l'assiette, par l'intégration dans la base taxable au taux normal de différents produits de placements financiers bénéficiant auparavant du régime des plus-values ;

- la mise en place de régimes spécifiques (fiscalité de groupe notamment) qui ont contribué à moderniser de façon importante notre législation et à la rendre plus attractive, notamment au regard de nombreux dispositifs étrangers.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1992, Pierre Bérégovoy déclarait : " La baisse de l'impôt sur les sociétés vise à favoriser la constitution de fonds propres, favorisant la sphère productive au détriment de la sphère financière et cette réforme restera comme une grande réforme de la fiscalité des entreprises ".

A cette même tribune, cette fois lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1993, M. Martin Malvy, alors ministre du budget, déclarait quant à lui : " Nous venons au cours de ces dernières années, de ramener de 42 % à 33,1/3 % le taux de l'impôt sur les sociétés. Nous devrions nous en féliciter car c'est une démarche en faveur de l'activité économique et de l'emploi. "

Il est regrettable, cinq ans plus tard, d'infléchir cette tendance à l'heure même où nos principaux partenaires économiques suivent l'exemple initialement donné par la France en réduisant substantiellement la fiscalité pesant sur leurs entreprises.

Ainsi, l'Italie vient-elle d'adopter un décret qui prévoit l'institution d'un taux de taxation réduit (19 %) pour les bénéfices réinvestis dans l'entreprise et pour les sociétés souhaitant entrer en Bourse. L'Allemagne envisage d'harmoniser la fiscalité des bénéfices distribués et non distribués pour les ramener à 30 et 28 % en 1998 puis au taux unique de 25 % en 1999. Enfin, la Grande-Bretagne a ramené son taux d'imposition marginal de 33 à 31 % et prévoit de substituer un taux unique au régime progressif actuel.

C. UNE MESURE PÉNALISANTE POUR LES ACTIONNAIRES


L'augmentation de l'impôt sur les sociétés déséquilibre le mécanisme de l'avoir fiscal et fait renaître des phénomènes de double taxation. En effet, en portant le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 %, le présent projet de loi ne permet plus à l'avoir fiscal de compenser le poids de l'impôt sur les sociétés (cf. exposé général page 14).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 2

Régime fiscal des cessions d'éléments d'actif pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés

Commentaire : Le présent article prévoit de supprimer le régime des plus ou moins-values à long terme pour l'imposition du résultat provenant de la cession de l'ensemble des éléments de l'actif immobilisé, à l'exception des titres de participation et de la concession d'éléments de la propriété industrielle (licences d'exploitation de brevets ou d'inventions brevetables).

Le régime d'imposition des plus-values provenant de la cession des éléments de l'actif immobilisé repose sur la distinction entre, d'une part, les plus et moins-values à long terme soumises à un régime de taxation réduite et de déduction spécifique et, d'autre part, les plus ou moins-values à court terme qui sont comprises dans le résultat d'exploitation imposable dans les conditions et au taux de droit commun.

Ce régime s'est substitué en 1965 au système de l'exonération des plus-values professionnelles sous condition de remploi, en raison de la trop grande complexité de ce dernier. Mais ce dernier système demeure la règle de droit commun dans la plupart des pays concurrents de la France.

Arguant de la faiblesse de l'inflation, le Gouvernement souhaite, en mettant partiellement fin au régime plus que trentenaire de taxation des plus-values à long terme, élargir l'assiette de l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme réalisées à l'occasion de la cession d'actifs immobilisés tels que des immeubles, des terrains ou des brevets, afin d'accroître le rendement de l'IS.

Un tel dispositif revient à multiplier par deux le taux d'imposition des plus-values à long terme pour les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés.
Le supplément de recettes issu de cette réforme est ainsi estimé à 6,7 milliards de francs en 1997.

Six arguments conduisent cependant votre commission à ne pas approuver la suppression partielle du régime des plus-values à long terme :

- la suppression d'un tel régime irait à contre-courant des législations fiscales de la plupart de nos partenaires économiques qui continuent à exonérer ou à reporter l'imposition des plus-values à long terme sous condition de remploi, ce qui encouragerait les délocalisations ;

- en renchérissant le coût des mutations, la taxation des plus-values à long terme au taux de droit commun aurait pour conséquence d'encourager l'inertie économique, en rendant moins fluides les mouvements économiques nécessaires à l'adaptation des structures industrielles ;

- la suppression du régime des plus-values à long terme pour les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés est susceptible de se heurter au principe de l'égalité devant l'impôt, dans la mesure où les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu continueraient à bénéficier du régime de faveur ;

- le changement en cours d'année du régime fiscal des plus-values à long terme pénaliserait d'autant plus les entreprises qu'il s'appliquerait à des opérations déjà réalisées : il concernerait en effet les cessions effectuées depuis le 1er janvier dernier, voire avant ;

- la modification du régime des plus-values à long terme serait la 14ème modification de ce régime en 11 ans ;

- enfin, le maintien d'un taux réduit de taxation des plus-values à long terme pour contrer les effets de l'inflation est toujours justifié pour les plus-values provenant de la cession de biens acquis depuis une longue période.

Au total, votre commission des finances constate une nouvelle fois que la modification du périmètre d'application du taux réduit d'imposition obère la compétitivité de nos entreprises et semble de nature à alimenter des demandes tendant à recréer des catégories spécifiques ou même à réintroduire un dispositif d'exonération en cas de remploi.

I. LE DROIT EN VIGUEUR RÉSULTE D'AMÉNAGEMENTS SUCCESSIFS DE LA LOI DE 1965

A. LES GRANDS PRINCIPES DU RÉGIME DE TAXATION DES PLUS-VALUES À LONG TERME

Le système fiscal français considère de longue date que les plus-values provenant de la cession des éléments de l'actif immobilisé sont un bénéfice exceptionnel généralement destiné à être réinvesti dans l'entreprise, et que le montant de la plus-value provient pour une part des effets de la hausse générale des prix.

En conséquence, depuis l'adoption de la loi n° 65-566 du 12 juillet 1965, qui a mis fin à un dispositif difficilement gérable d'exonération des plus-values en cas de remploi, le régime français est fondé sur la distinction entre plus ou moins-values à court terme et plus ou moins-values à long terme, ces dernières étant soumises à un régime d'imposition moins sévère13(*) que celui des bénéfices courants de l'entreprise. La distinction entre les deux catégories de plus ou moins-values s'opère en fonction de la durée de détention du bien et de son caractère amortissable ou non, comme le rappelle l'encadré ci-après.

Cession d'immobilisations non amortissables

La plus-value, ou éventuellement la moins-value, est à court terme lorsque l'immobilisation cédée figure au bilan depuis moins de deux ans. Elle est à long terme au delà.

Cession d'immobilisations amortissables

Deux hypothèses sont à envisager :

- si le bien est inscrit au bilan depuis moins de deux ans, la plus-value est nécessairement à court terme ;

- si le bien est inscrit au bilan depuis plus de deux ans, la plus-value est à court terme dans la limite des amortissements pratiqués et à long terme pour le surplus.

Mais, s'agissant d'immobilisations amortissable, la moins-value est toujours à court terme, même si le bien figure au bilan depuis plus de deux ans.

Le tableau ci-après rappelle les grands principes du régime des plus-values dégagées par les sociétés.

Les plus ou moins-values à long terme dégagées au cours d'un même exercice sont ventilées entre les différentes catégories prévues par la législation - titres de trésorerie, titres de participation, titres de placement, terrains à bâtir, produits de la propriété industrielle, autres éléments d'actifs - chacune d'entre elles étant assortie d'un taux d'imposition différent.

Dans un premier temps, les plus ou moins-values afférentes à une même catégorie font l'objet d'une compensation qui permet de dégager une plus ou moins-value nette.

La plus-value nette dégagée au titre d'une catégorie d'actifs peut alors être utilisée pour compenser :

- le déficit d'exploitation de l'exercice ou les déficits antérieurs encore reportables ;

- les moins-values nettes relevant d'un taux différent mais supérieur.

A l'issue de ces opérations, le solde de chaque plus-value nette est soumis à l'impôt au taux correspondant, le résultat net devant être porté à la réserve spéciale des plus-values. Si la société décide ultérieurement de distribuer des dividendes par prélèvement sur la réserve spéciale, elle devra acquitter un complément d'impôt.

Les moins-values nettes à long terme ne sont pas imputables sur les résultats imposables au taux normal. Elles pourront seulement être imputées sur des plus-values à long terme au cours des dix exercices suivants celui au titre duquel elles ont été constatées.

B. LES AMÉNAGEMENTS SUCCESSIFS DE LA LOI DE JUILLET 1965

Au cours de la période récente, le taux, mais aussi l'assiette de l'impôt sur les plus-values à long terme, ont connu des modifications sensibles.

S'agissant du taux, initialement fixé à 10 %, il a été relevé à 15 % en 1973 puis, en 1974, un taux de 25 % a été créé pour les terrains à bâtir. Ces taux sont restés identiques jusqu'en 1989. La loi de finances rectificative pour 1989 a relevé le taux de taxation de 15 à 19 %, mais en excluant les produits de la propriété industrielle (brevets) qui demeurent taxés à 15 %. La loi de finances pour 1990 a relevé le taux d'imposition des plus-values à caractère financier (qui concerne tous les titres sauf les actions) pour les soumettre au taux de l'impôt sur les sociétés à 25 %. Enfin, la loi de finances rectificative pour 1991 a ramené le taux de taxation des plus-values à 18 %.

S'agissant du champ d'application, la loi de finances pour 1991 a exclu du régime les opérations à caractère financier (sauf les ventes d'actions) pour les soumettre à l'impôt sur les sociétés au taux normal. Puis, l'article 11 de la loi de finances pour 1992 a extrait du régime des plus-values les gains nets retirés de la cession de " titres de trésorerie "14(*).

Enfin, l'article 25 de la loi de finances pour 1995 a exclu de ce régime de faveur tous les éléments du portefeuille de valeurs mobilières des sociétés autres que ceux revêtant le caractère de titres de participation sur le plan comptable15(*).

De fait, le schéma arrêté en 1995 à la fin de ce processus de réforme s'appuie sur une imposition des plus-values à long terme au taux de 19 %, auquel s'ajoute, depuis le 1er janvier 1995, la contribution exceptionnelle de 10 %, portant le taux réel d'imposition à 20,9 %.

Le résultat net de la cession ou de la concession de brevets ou inventions brevetables relève également du régime des plus-values à long terme.

Le tableau ci-après résume les vicissitudes subies par le régime des plus-values à long terme depuis dix ans.

Taux en pourcentage

Exercices

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Taux normal de l'IS

cas général

bénéfices distribués

45

45

42

39

42

37

42

34

42

34

33,33

33,33

33,33

Nature de la plus-value

avant le 20/10

après le 20/10

avant le 1/7

après le 1/7

Titres de trésorerie

Titres de fonds propres

- titres de placement

- titres de participation

Autres éléments d'actifs, sauf :

- propriété industrielle

- Terrains à bâtir

15

25

15

25

15

25

15

25

19

15

25

25

19

15

25

25

19

15

25

(1)

19

15

25

18

18

(1)

19

19

(1) Intégré dans la base imposable au taux normal

II. LA REMISE EN CAUSE PARTIELLE D'UN SYSTÈME ÉQUILIBRE OUVRE UNE VOIE PRÉOCCUPANTE POUR L'AVENIR

A. LA REMISE EN CAUSE PARTIELLE D'UN SYSTÈME ÉQUILIBRE ACCROÎT LA COMPLEXITÉ DE LA FISCALITÉ

1. La remise en cause partielle d'un système équilibré...

A l'issue de ces réformes, le régime des plus-values à long terme semblaient enfin avoir trouvé son équilibre : en effet, en restreignant le champ d'application du régime des plus-values à long terme aux seules plus-values de cessions d'éléments d'actif et de titres de participation, à l'exclusion de toutes les plus-values réalisées sur des cessions de titres de trésorerie et de placement, les lois de finances pour 1991, pour 1992 et pour 1995 ont mis fin à l'avantage fiscal indu dont bénéficiaient les placements financiers.

Votre commission des finances, qui avait été à l'initiative de plusieurs de ces articles, s'était alors réjouie de la stabilisation autour d'un taux unique d'un régime modifié treize fois en dix ans, et de l'arrivée à maturité de son champ d'application.

Aujourd'hui, le Gouvernement propose de réduire encore le champ d'application du régime des plus-values à long terme en le réservant aux seules plus-values issues de la cession de titres de participation ou de parts de fonds commun de placement à risque ou de sociétés de capital-risque 16(*), et au résultat net de la concession d'éléments de la propriété industrielle (brevets, inventions brevetables).

Le Gouvernement opère à cet égard une distinction entre la cession de brevets et la concession de brevets. Il considère en effet qu'il est légitime de taxer au taux normal les plus-values à long terme issues de la cession de brevets dans la mesure où il convient de ne pas encourager les entreprises à se déposséder de leur savoir-faire.

Quant au résultat net provenant de la concession de brevets, il s'agit, en continuant à le taxer à taux réduit, de ne pas favoriser la fuite des brevets à l'étranger, sachant que dans ce cas, l'invention reste dans le patrimoine de la société.

Montant du résultat net de la concession de brevets en 1995 :

Sachant que les concessions de licence représentent 83 % des produits de la propriété industrielle, qui entrent eux-mêmes à hauteur de 12,5 % dans le montant des plus-values à long terme soumis au taux réduit de 19 %, les résultats de concession de licences représentent 83 % x 12,5 % = 10,37 % du montant des plus-value à long terme,

soit 42 mdsF x 10,37 % = 4,36 milliards de francs

Deux arguments justifient par ailleurs selon le Gouvernement la suppression du régime des plus-values à long terme pour les cessions d'actifs. En premier lieu, il conviendrait " de ne pas avantager les résultats exceptionnels provenant de la cession d'actifs par rapport à ceux résultant de l'exercice normal de l'activité de l'entreprise ". En second lieu, " cette suppression est d'autant plus légitime que l'inflation est faible ".

En revanche, les plus-values provenant de la cession de titres de participation étant issues en partie de la capitalisation de bénéfices déjà imposés provenant de l'activité des filiales, le maintien d'un taux de taxation réduit semble retrouver une légitimité17(*). Il convient de remarquer que les titres de participation sont à l'origine de la moitié des plus-values à long terme en valeur, soit plus de 20 milliards de francs.

Le risque de délocalisation motive également le maintien du taux réduit pour les titres de participation compte tenu de la souplesse des régimes de taxation de ces titres à l'étranger (cf. comparaisons européennes ci-après).

Enfin, le maintien du régime de faveur pour les plus-values à long terme issues de la cession de parts de Fonds commun de placement à risque ou capital-risque reflète la préoccupation du Gouvernement d'encourager le capital-risque.

2. ... accroît la complexité de notre système fiscal

En ne supprimant que partiellement le régime des plus-values à long terme, le Gouvernement entretient une complexité nuisible à la bonne lisibilité de la législation fiscale.

En effet, dans la mesure où elles proviennent de cessions d'éléments d'actifs autres que les titres de participation, les moins-values à long terme en instance de report à l'ouverture de l'exercice ayant débuté en 1997 auraient dorénavant deux terrains d'imputation possibles pendant la période de dix ans suivant l'exercice de leur constatation :

- d'une part, et prioritairement, les plus-values de l'exercice continuant de bénéficier de l'imposition au taux réduit (imputation franc pour franc) ;

- d'autre part, le résultat de l'exercice taxable au taux plein. Cependant, l'imputation se limiterait à 19/33,33ème de la moins-value, en sorte qu'une moins-value de 100 serait seulement porteuse d'une économie de 19 sur l'impôt de 33,1/3 grevant la plus-value de 100 sur laquelle elle viendrait s'imputer. D'autre part, l'imputation serait plafonnée à la fraction du montant du résultat représentative des plus-values à long terme nouvellement exclues du bénéfice de l'imposition au taux réduit et ne pourrait donc en aucun cas générer un déficit. Le solde non imputé serait alors reporté sur les plus-values à long terme puis, le cas échéant, sur le résultat imposable de l'exercice suivant selon les mêmes modalités.

La mise en uvre de ce dispositif est de nature à soulever une difficulté particulière liée au fait que seules les moins-values nettes subies à raison des biens autres que les titres de participation pourraient être partiellement imputées sur les résultats relevant du taux de droit commun. Les entreprises devraient donc déterminer au préalable l'origine de leurs moins-values reportables afin de ne pas imputer sur du résultat taxable au taux de droit commun la moindre part de moins-value à 19 %, nonobstant le ratio à 19/33,33. Cette opération pourraient s'avérer particulièrement délicate lorsque des imputations partielles ont été effectuées au cours des exercices précédents.

Dans son rapport relatif au projet de loi de finances pour 1992, votre rapporteur général avait déjà relevé la complexité engendrée par la coexistence de plusieurs taux différents d'imposition des plus-values à long terme. Une telle situation est en effet " à l'origine de phénomènes complexes de compensation entre plus ou moins-values à long terme relevant de taux différents, une plus-value nette catégorielle ne pouvant être apurée que par une moins-value relevant d'un taux supérieur. "

Mais plus encore, les arguments avancés par le Gouvernement ne semblent pas décisifs pour justifier la suppression, même partielle, du régime des plus-values. En outre, cette mesure aurait un certain nombre d'effets pervers.

B. LES ARGUMENTS À L'ENCONTRE DE LA REMISE EN CAUSE DU RÉGIME DES PLUS-VALUES À LONG TERME

1. La persistance de gains purement nominaux justifie le maintien du régime des plus-values à long terme

Selon le ministre de l'économie et des finances, la suppression de la taxation réduite des plus-values serait justifiée par le ralentissement de la hausse des prix qui limite la prise en compte de plus-values purement nominales. Cet argument est évidemment contestable pour les éléments d'actif acquis depuis une longue période (immeubles notamment) et pourrait susciter de nouvelles demandes tendant à la prise en compte de l'érosion monétaire.

En effet, ce problème est réglé dans les législations fiscales de certains de nos partenaires européens par la valorisation des plus-values en fonction du coût d'acquisition actualisé, et non du coût historique.

De surcroît, dans son rapport de 1994 sur la fiscalité des entreprises, le Conseil des impôts relevait l'originalité du régime français d'imposition des plus-values à long terme et concluait de la façon suivante :

" Le mécanisme français d'imposition des plus-values diffère sensiblement de celui de nos partenaires mais s'inscrit aussi dans un contexte fiscal différent. Sans  une étude approfondie apportant des éléments nouveaux, sa remise en cause ne paraît pas justifiée. "

2. La remise en cause du régime des plus-values à long terme expose la France à la concurrence fiscale internationale

En effet, la taxation au taux de droit commun des plus-values à long terme va à contre-courant des législations fiscales de la plupart de nos partenaires économiques.

Les plus-values sur cessions d'actifs immobilisés réalisées par les entreprises bénéficient, dans la généralité des pays, d'un régime d'imposition particulier, ces profits étant, compte tenu de leur nature propre, soit soumis à un taux d'imposition réduit lorsque l'actif cédé est détenu depuis un certain temps par l'entreprise au moment de sa cession, soit exonéré sous condition de remploi. Les Etats-Unis, le Japon et la Belgique ont, de façon presque constante, appliqué la première de ces solutions, alors que l'Allemagne, l'Espagne, les Pays-Bas et la Grande-Bretagne retiennent au contraire la seconde.

Régime de taxation des plus-values. Comparaison européenne18(*)

Dans les Etats membres de l'Union européenne, les plus-values professionnelles réalisées par les personnes morales relevant de l'impôt sur les sociétés sont, de manière générale, imposables au taux de l'impôt sur les sociétés de droit commun.

La base d'imposition de la plus-value est dans la majorité des cas constituée par la plus-value comptable ; certains Etats pratiquent des ajustements (coefficient d'érosion monétaire, indexation du prix d'achat,...).

Des Etats appliquent des régimes dérogatoires, sous certaines conditions, tenant à la nature des actifs cédés (Grèce). Trois Etats appliquent un régime particulier (Suède, Danemark, Finlande) : exonération des plus-values sur cessions de biens corporels amortissables regroupés, pour le calcul des amortissements, en "pool", mais le prix de cession vient diminuer la valeur amortissable du "pool", ce qui revient à une forme d'étalement de la taxation de la plus-value. L'Irlande applique un taux proportionnel plus important que le taux maximum d'impôt sur les sociétés.

S'agissant plus particulièrement des plus-values sur cession de droits sociaux, on constate une certaine diversité des modes de taxation qui vont de l'exonération totale à l'imposition au taux d'impôt sur les sociétés de droit commun, en fonction de la nature des droits cédés, du pourcentage détenu, du lieu de résidence de la filiale, de la durée de détention, etc.

Par ailleurs, nos partenaires européens appliquent aux plus-values un traitement fiscal de faveur en cas de remploi, à l'exception de l'Italie qui permet l'étalement de l'imposition.

Le régime de faveur en cas de remploi consiste généralement soit en un report d'imposition de la plus-value jusqu'à la cession du bien acquis en remploi, soit en une exonération lors de la réalisation de la plus-value, mais avec réintégration au rythme de l'amortissement des biens acquis en remploi.

Il est applicable sous certaines conditions tenant :

- au délai de remploi (Luxembourg et Grèce : 2 ans, Autriche et Danemark : 3 ans, Finlande et Portugal : 2 ou 3 ans, Belgique : 3 ou 5 ans, Espagne, Irlande, Pays-Bas et Royaume-Uni : 4 ans) ;

- à la nature des actifs concernés (exclusion, sauf règles particulières, des titres : Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Irlande, Portugal, Royaume-Uni) ;

- à la nature des actifs acquis en remploi (par exemple, biens de même type que l'actif cédé : Autriche, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Irlande, Portugal, Royaume-Uni, ou biens remplissant la même fonction économique que l'actif remplace : Pays-Bas) ;

- au délai de détention des actifs cédés (Allemagne 6 ans, Autriche : 7 ou 15 ans, Belgique : 5 ans, Luxembourg : 1 ou 5 ans) ou acquis en remploi (Espagne : 7 ou 10 ans).

En outre, certains régimes étrangers de sociétés-holdings existant aux Pays-Bas et, dans une moindre mesure, au Luxembourg, en Belgique et dans certains cas en Allemagne, exonèrent totalement les plus-values sur les cessions de participations.

La suppression du régime de taxation réduite des plus-values en France placerait en conséquence nos entreprises en situation anti-concurrentielle.

Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée note ainsi : " dans douze Etats de l'Union européenne sur quinze, les sociétés peuvent bénéficier de l'exonération de la plus-value en réemployant son montant dans l'acquisition d'actifs similaires. Dans ce cas, la plus-value est exonérée lors de sa réalisation mais est réintégrée au rythme de l'amortissement des biens acquis en remploi, sauf en Irlande et au Royaume-Uni qui reportent l'imposition de la plus-value à la cession du bien acquis en remploi. "

Il ajoute : " le régime d'imposition français demeurerait distinct de celui de nos partenaires, du fait de l'absence en France de régime d'exonération ou de report d'imposition en cas de remploi de la plus-value. "

Enfin, l'imposition des plus-values de cession de brevets ou d'inventions brevetables au taux normal de 41,2/3 % est de nature à pénaliser lourdement les entreprises françaises et aurait pour conséquence immédiate des risques de délocalisation, voire d'accentuation de la dépendance technologique de la France vis-à-vis des principaux pays européens innovants. En effet, les régimes d'exonération sous condition de remploi de la plupart de ces derniers s'appliquent à l'ensemble des actifs incorporels tels que les brevets.

3. La suppression du régime des plus-values à long terme encourage l'inertie économique

En renchérissant le coût des mutations, la taxation des plus-values à long terme au taux de droit commun aurait pour conséquence de faire obstacle aux mouvements économiques.

En risquant de freiner les cessions d'actifs, une telle mesure est de nature non seulement à faire obstacle à la mobilité des biens et à l'adaptation des structures industrielles, mais également à réduire l'assiette d'imposition des plus-values, ce qui va à l'encontre de l'objectif recherché en terme de rendement de l'impôt sur les sociétés.

4. La remise en cause partielle du régime des plus-values à long terme pour les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés entraîne une distorsion de concurrence

L'adoption du présent article conduirait à une rupture de l'égalité devant l'impôt entre entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés et entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu dans la mesure où ces dernières continueraient à bénéficier du taux réduit d'imposition.

Il n'est bien sûr pas question d'étendre la mesure aux entrepreneurs individuels et aux professions libérales. La suppression du régime des plus-values à long terme pour les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu pénaliserait en effet non seulement la mobilité des fonds de commerce mais compromettrait leur développement.

Il convient donc de maintenir en l'état le régime de taxation réduite des plus-values à long terme.

5. La remise en cause partielle du régime des plus-values à long terme est rétroactive

Le changement en cours d'année du régime fiscal des plus-values à long terme pénaliserait d'autant plus les entreprises qu'il s'appliquerait à des opérations déjà réalisées : il concernerait en effet les cessions effectuées depuis le 1er janvier dernier. Cette rétroactivité bouleverse les résultats financiers des opérations d'investissement et de modernisation réalisées pour des motifs économiques.

Ainsi, par exemple, pour faire face à des besoins de trésorerie destinés à soutenir la croissance, et notamment des filiales en difficulté, des entreprise ont pu décider, au premier semestre 1997, de réaliser des opérations de crédit-bail immobilier (lease-back). Elles ont ainsi cédé des immeubles qui figurent à leur actif, parfois depuis plusieurs années, dégageant une plus-value taxable initialement à 20,9 % et qui serait taxée en définitive à 41,66 %.

La rétroactivité porte encore sur une plus longue période si l'on considère les plus-values dont la taxation peut être légalement différée pendant deux ans. C'est le cas par exemple des indemnités perçues en cas d'expropriation d'une immobilisation ou en cas de sinistre lorsque le bien est assuré. La surimposition risque dans ce cas de compromettre la réinstallation de l'entreprise qui, en dehors des graves conséquences de la procédure d'expropriation, devra supporter une augmentation de l'impôt à caractère rétroactif sur les plus-values professionnelles.

Le nouveau régime s'appliquera également à toutes les plus-values à long terme qui ont fait l'objet d'un sursis d'imposition à la suite d'une opération intercalaire telle qu'une fusion, une scission, un échange de titres à la suite d'une OPE ou un apport partiel d'actif.

6. Un chiffrage sujet à caution

Le Gouvernement évalue à 6,7 milliards de francs en 1997 et à 2,5 milliards de francs en 1998 les recettes issues de la suppression partielle du régime particulier des plus-values à long terme des sociétés.

Or, ce gain doit être relativisé par le montant des moins-values provenant de la cession d'actifs désormais exclus du régime des plus-values à long terme que les entreprises auront désormais le loisir d'imputer sur le résultat taxable au taux de droit commun.

En effet, ainsi que l'écrit le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée, " l'appréciation du rendement du présent article est extrêmement aléatoire, en raison du fait que les gains nets de cession d'éléments de l'actif immobilisé sont, par définition, irréguliers, puisqu'ils constituent pour l'entreprise des profits exceptionnels. "

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 3

Versement anticipé de la contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés et modification du régime des acomptes

Commentaire : Le présent article a pour objet de préciser les modalités de calcul et de paiement de la nouvelle contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés institué par l'article premier, et de modifier le régime des acomptes afin de tenir compte de la suppression partielle du régime des plus-values à long terme.

Les sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés verseraient dès le 15 décembre 1997 un acompte complémentaire d'impôt sur les sociétés afférent aux plus-values devenues imposables au taux normal et réalisées au cours de l'exercice ouvert à compter du 1er janvier 1997. Cet acompte serait calculé d'après les plus-values de même nature imposées au titre de l'année précédente, soit plus de 40 milliards de francs en 1996. En outre, les entreprises devraient désormais verser un acompte fixé à 19 % du résultat net de la concession d'exploitation de brevets ou d'inventions brevetables imposé au titre de l'exercice précédent.

Par ailleurs, les sociétés assujetties à la contribution temporaire de 15 % devraient acquitter cette surtaxe de façon anticipée à la même date, sur une base provisoire 1996 tenant compte de la réduction du champ d'application du régime des plus-values à long terme.

I. DROIT EN VIGUEUR

En principe, les acomptes que doivent verser les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés au cours d'un exercice se calculent en fonction du bénéfice imposable au taux normal de l'exercice précédent. Il est donc fait abstraction des plus-values à long terme. C'est ce que l'on appelle le bénéfice de référence. Chacun des quatre acomptes à verser est égal à 8,1/3 % du bénéfice de référence. Les acomptes doivent être payés au plus tard aux dates suivantes : 15 mars, 15 juin, 15 septembre et 15 décembre19(*).

Par ailleurs, la liquidation définitive de la contribution exceptionnelle d'un exercice est liée à celle de l'impôt afférent à la même période. Elle intervient donc lors du dépôt de la déclaration de résultat, c'est-à-dire dans les trois mois suivant la clôture de l'exercice. L'application stricte de la règle de principe conduirait toutefois les entreprises qui clôturent leur exercice en fin d'année à reporter leur versement à l'année suivante.

Enfin, les entreprises peuvent moduler, dans l'attente du paiement du solde de l'impôt sur les sociétés, le paiement de leurs acomptes selon le bénéfice prévisionnel qu'elles anticipent de l'exercice en cours. Ainsi, en vertu de l'article 1168 du code général des impôts, une société pourra cesser de verser de nouveaux acomptes si elle pense que le montant des acomptes versés excède la plus élevée des sommes suivantes :

- l'impôt correspondant au résultat prévisionnel imposable au taux normal, après imputation des avoirs fiscaux et crédits d'impôt ;

- l'impôt global prévisionnel, y compris celui correspondant aux plus-values à long terme.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article tend à aménager les deux régimes précités afin d'assurer un rendement immédiat aux deux dispositions instituées par les articles 1er et 2 du présent projet de loi.

A. AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DES ACOMPTES POUR LES EXERCICES OUVERTS À COMPTER DU 1ER JANVIER 1998

C'est l'objet du premier paragraphe du présent article. Ce dernier modifie l'article 1668 du code général des impôts, afin de soumettre au régime des acomptes le résultat net de la concession de licences d'exploitation des produits de la propriété industrielle (brevets, inventions brevetables) qui en était jusqu'à présent exclu.

Cette mesure serait la contrepartie du maintien des concessions de licences de brevets ou d'inventions brevetables dans le champ du régime de taxation réduite des plus-values à long terme. En outre, le résultat net de la concession de licences d'exploitation d'éléments de la propriété industrielle est un résultat régulier à la différence des plus-values de cession d'éléments d'actif. Son maintien hors de l'assiette de l'acompte n'avait dès lors pas de justification.

Par ailleurs, le paragraphe I du présent article inscrit au premier alinéa de l'article 168 la définition du bénéfice de référence qui figurait auparavant au 4 ter du même article. En conséquence, le 4 ter est supprimé.

Enfin, le présent paragraphe propose une nouvelle rédaction du 4 bis de l'article 1668 du CGI qui prévoit qu'une entreprise peut se dispenser de nouveaux versements d'acomptes si elle estime que le montant des acomptes déjà versés au titre d'un exercice est supérieur à la cotisation totale d'impôt dont elle serait redevable, déterminée en appliquant respectivement au bénéfice et au résultat de concession de brevet de l'exercice considéré, les taux de 33,1/3 % et 19 %.

Dans l'hypothèse où, par exemple, une entreprise estimerait qu'elle va réaliser un bénéfice et un résultat de concession de brevet inférieurs à ceux de l'exercice précédent, ces dispositions devraient donc lui permettre de se dispenser de versements d'acomptes, alors même qu'elle aurait par ailleurs réalisé d'importantes plus-values à long terme.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement réintégrant dans l'assiette de la cotisation d'impôt prévisible les produits de la cession continuant à relever du régime des plus-values nettes à long terme.

B. MODALITÉS DE RECOUVREMENT DE LA CONTRIBUTION TEMPORAIRE

Le paragraphe II du présent article ajoute un article 1668 C au code général des impôts, afin de déterminer les modalités de recouvrement de la contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés instituée par l'article premier du présent projet de loi.

En vertu de cet article 1668 C, les modalités de recouvrement de la contribution exceptionnelle sont les mêmes que les modalités de recouvrement de la contribution de 10 % issue de la loi de finances rectificative d'août 1995.

Il importe de rappeler à cet égard que l'Assemblée nationale avait, à l'occasion de l'examen de la loi précitée, adopté un dispositif de recouvrement de la contribution exceptionnelle de 10 % évitant aux entreprises d'avoir à consentir un effort de trésorerie excédant 10 % de l'impôt de référence.

L'article 1668 C s'inspire de ce dispositif.

En particulier, la contribution temporaire devrait faire l'objet d'un versement spontané accompagné d'un bordereau avis au comptable du Trésor, sans émission préalable d'un rôle, au plus tard à la date de paiement du solde de l'impôt sur les sociétés et de la contribution de 10 % déjà en vigueur.

Pour les entreprises qui clôturent leur exercice au cours des mois de mars à décembre, un versement anticipé (acompte) devrait être payé spontanément, en même temps que le dernier acompte d'impôt sur les sociétés et que l'acompte sur la contribution de 10 %.

Ce versement anticipé devrait être déterminé par application du taux de contribution temporaire applicable au titre de l'exercice en cours (15 % pour les exercices clos en 1997 et 1998 et 10 % pour les exercices clos en 1999) au montant de l'impôt sur les sociétés, déterminé dans les conditions de droit commun, de l'exercice précédent.

Les entreprises pourraient, sous leur responsabilité, limiter le montant de l'acompte dont elles estiment être finalement redevables. Si la déclaration remise à cette occasion par l'entreprise est reconnue par la suite inexacte, la majoration de 10 % prévue au 1 de l'article 1762 du code général des impôts est appliquée.

En outre, et par dérogation, les sociétés qui clôturent leur exercice en janvier ou février sont dispensées de paiement de l'acompte de contribution.

Les trois paragraphes suivants comportent des dispositions temporaires non codifiées destinées à régler, pour l'année 1997, les cas des sociétés dont la situation fiscale a été modifiée par les articles premier et 2 du présent projet de loi.

C. DISPOSITIONS TEMPORAIRES

1. Mode de recouvrement des acomptes complémentaires d'impôt sur les sociétés afférents à la modification du régime des plus-values

En régime de croisière, les modifications apportées au régime des plus-values à long terme seraient prises en compte lors du versement des acomptes et du solde de l'impôt sur les sociétés aux échéances habituelles.

En revanche, l'application des nouvelles dispositions aux exercices ouverts en 1997 conduirait à distinguer le cas où la société n'a ouvert qu'un seul exercice en 1997 (cas général) et le cas où elle en a ouvert plusieurs.

Ainsi, pour les exercices ouverts en 1997 et clos à compter du 1er septembre de la même année, le A du paragraphe III prévoit le versement d'un acompte complémentaire d'impôt sur les sociétés au plus tard le 15 décembre 1997 pour tenir compte du nouveau régime applicable aux plus-values à long terme. Ce versement serait par conséquent égal à :

- 33,1/3 % de la fraction du résultat de l'exercice précédent correspondant aux produits de la cession d'éléments d'actif désormais exclus du régime des plus-values à long terme ;

Cela impliquerait donc que les entreprises qui ont cédé au cours de l'exercice précédent, des éléments d'actif dorénavant exclus du taux réduit, déterminent quel aurait été le résultat de cet exercice, imposable au taux de 33,1/3 % en application du nouveau dispositif, et le comparent au résultat effectivement taxé à 33,1/3 %. Le premier élément de l'acompte complémentaire serait alors le résultat du produit obtenu par application du taux de 33,1/3 % à la différence ainsi constatée entre ces deux chiffres.

- 19 % du résultat net de la concession de licences d'exploitation de brevets ou d'inventions brevetables, le cas échéant porté à douze mois.

Cette disposition a pour objet de prendre en compte le cas des entreprises qui, ayant clos leur exercice 1997 le 30 septembre ou le 31 octobre, ont en principe réglé le dernier acompte d'impôt sur les sociétés le 15 septembre20(*) et n'ont donc pas pu intégrer dans ce dernier les modifications du mode de calcul des acomptes issues du présent article.

Le B du paragraphe III comporte une disposition importante. Il s'agit de l'interdiction faite aux entreprises visées ci-dessus de moduler leur acompte complémentaire d'impôt sur les sociétés en fonction du résultat définitif qu'elles anticipent. Une telle disposition met les entreprises dans l'obligation de prendre pour base de leur acompte complémentaire le dernier exercice dont les résultats ont été déclarés, le cas échéant ramené à douze mois, et non l'exercice ouvert en 1997, qui servira à déterminer l'assiette définitive de l'impôt sur les sociétés. Cette mesure permet d'assurer un rendement certain à la contribution complémentaire.

Les sociétés membres d'un groupe fiscal seraient tenues au versement de cet acompte complémentaire au cours du premier exercice d'intégration.

Le paragraphe IV a pour objet de s'assurer, pour les exercices ouverts en 1997 et clos à compter du 1er septembre 1997, que le versement anticipé des deux contributions temporaires (de 10 % et de 15 %) assises sur l'impôt sur les sociétés tient compte de la modification du champ d'application du régime des plus-values à long terme. En conséquence, il conviendra pour les entreprises visées de réintégrer dans l'assiette de ces contributions les produits réalisés au cours de l'exercice précédent et désormais exclus du régime des plus-values à long terme.

L'Assemblée nationale a exclu de cette disposition les entreprises qui, ayant clos leur exercice le 30 septembre ou le 31 octobre, doivent, en vertu de l'article 1668 B du CGI, s'acquitter du versement anticipé de la cotisation exceptionnelle de 10 % au plus tard le 15 septembre, c'est-à-dire avant la promulgation de la présente loi.

2. Contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés

Le paragraphe V du présent article prévoit que pour les entreprises dont l'exercice est clos avant le 1er septembre 1997, la contribution temporaire de 15 % sur l'impôt sur les sociétés est versée au plus tard le 15 décembre.

Cette précision est nécessaire pour s'assurer que les entreprises qui auraient clos leur exercice avant septembre et liquidé le solde de leur impôt sur les sociétés avant la date de promulgation de la présente loi, acquittent quand même la contribution temporaire en 1997.

Une société qui aurait par exemple clos son exercice le 31 avril aurait eu jusqu'au 31 juillet pour déposer sa déclaration de résultat et jusqu'au 15 août pour verser le solde de l'impôt sur les sociétés. En conséquence, en l'absence de la présente disposition, aucun moyen de recours légal n'aurait pu l'obliger à acquitter la contribution complémentaire.

Le même paragraphe V prévoit que le versement anticipé de la contribution temporaire de 15 % doit être effectué au plus tard le 15 décembre pour les entreprises dont l'exercice est clos entre le 1er septembre et le 31 décembre 1997 ou dont la période d'imposition est arrêtée au 31 décembre 1997.

3. Déclaration rectificative

Enfin, le paragraphe VI prévoit le cas des entreprises dont l'exercice ouvert à compter du 1er janvier 1997 a été clos avant le 1er septembre et pour lesquelles le délai de dépôt de la déclaration (trois mois en principe) est expiré avant la publication de la présente loi. Ces entreprises sont tenues de déposer au plus tard le 30 novembre 1997 une déclaration rectificative prenant en compte les modification du régime des plus-values à long terme, et de procéder à une nouvelle liquidation de l'impôt sur les sociétés et de la contribution temporaire de 10 %.

Décision de votre commission : Votre commission vous propose de supprimer cet article dans la mesure où il définit les modalités de recouvrement de la contribution temporaire qu'elle vous demande de supprimer.

ARTICLE 4

Statut patrimonial des ouvrages de transport d'électricité d'EDF

Commentaire : Le présent article a pour objet de constater le transfert à EDF de la propriété des ouvrages de transport d'électricité du réseau d'alimentation générale (RAG) de l'Etat, jusqu'à présent propriétaire concédant.

Cette opération, accompagnée d'une restructuration du bilan de l'établissement public, vise à mettre fin à l'incongruité de la structure capitalistique d'EDF qui se caractérisait jusqu'à présent par une disproportion frappante entre des capitaux propres inférieurs à 24 milliards de francs et des actifs qui avoisinent 680 milliards de francs. Aux terme de l'opération, le montant des capitaux propres devrait plus que tripler pour atteindre près de 80 milliards de francs. En outre, EDF devrait être en mesure d'acquitter pour la première fois l'impôt sur les sociétés à hauteur de 3 milliards de francs.

Elle répond également aux observations de la Cour des comptes, qui, dans un rapport particulier sur les concessions d'EDF datant d'octobre 1994, mettait en cause le traitement comptable exorbitant du droit commun des ouvrages concédés par la puissance publique. Ce traitement dérogatoire qui a pour conséquence la constitution de substantielles provisions pour renouvellement permettait en outre à EDF d'échapper à l'impôt sur les sociétés.

Elle permet enfin à l'Etat de respecter l'engagement inscrit dans le contrat d'entreprise Etat-EDF signé le 8 avril 1997 de restructurer le bilan d'EDF.

En conséquence, il conviendra désormais de distinguer, pour leur traitement comptable, les installations appartenant au réseau d'alimentation générale (haute et très haute tension) - qui seront amorties comme des immobilisations propres d'EDF - et les ouvrages du réseau de distribution (c'est-à-dire ceux qui distribuent, en moyenne et basse tension, l'électricité jusqu'aux consommateurs finaux), qui, en tant qu'ouvrages concédés par les collectivités locales propriétaires, continueront à faire l'objet de provisions de renouvellement.

Une telle disposition figurait, à un alinéa près, à l'article 45 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) d'avril 1997 dont l'examen par le Parlement a été interrompu par la dissolution de l'Assemblée nationale.

I. LA FIN D'UNE CONTRADICTION

Le présent article tend à mettre fin à une ambiguïté qui se traduisait par une contradiction entre le traitement patrimonial implicite et le traitement comptable réel des ouvrages du réseau d'alimentation générale en énergie électrique. En effet, si les ouvrages du RAG étaient implicitement considérés comme appartenant à EDF, ils étaient traités comptablement comme des ouvrages concédés par l'Etat à EDF et faisaient en conséquence l'objet de provisions injustifiées.

A. THÉORIQUEMENT, LA CONCESSION DES OUVRAGES DE TRANSPORT D'ÉLECTRICITÉ À EDF L'AUTORISE À APPLIQUER UN TRAITEMENT COMPTABLE DÉROGATOIRE

Jusqu'au contrat d'entreprise signé entre l'Etat et EDF le 8 avril 199721(*), la distribution d'électricité était placée en France sous le régime de la concession. C'est ce que la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie électrique, toujours en vigueur, spécifiait.

Il convient à cette étape de préciser que les ouvrages de transport public d'électricité peuvent être concédés à EDF par deux types de collectivités : les ouvrages du réseau d'alimentation générale sont concédés par l'Etat, tandis que les collectivités territoriales sont les autorités concédantes des installations du réseau de distribution. L'article 3 de la loi du 15 juin 1906 dispose en effet que :

" La concession d'une distribution publique d'énergie est donnée, soit par la commune ou par un syndicat formé entre plusieurs communes, si la demande de concession ne vise que le territoire de la commune ou du syndicat, ou par le département dans l'étendue de celui-ci, soit par l'Etat dans les autres cas . Toute concession est soumise aux clauses d'un cahier des charges conforme à l'un des types approuvés par décret délibéré en Conseil d'Etat, sauf dérogations ou modifications qui seraient expressément formulées dans les conventions passées au sujet de ladite concession. "

La loi n° 46-628 du 8 avril 1946 maintint ce principe et confia la gestion des entreprises nationalisées d'électricité à Electricité de France (EDF) " Service national ", établissement public de caractère industriel et commercial. Le cahier des charges type de la concession à EDF du réseau d'alimentation générale en énergie électrique fut approuvé par le décret n° 56-1225 du 28 novembre 1956. Un décret du 23 décembre 1994 lui a récemment substitué un nouveau cahier des charges type.

Ainsi, EDF est devenu concessionnaire de l'Etat lui-même pour la gestion de la production hydraulique et le transport d'électricité, et des collectivités locales pour la distribution.

La distinction Réseau d'alimentation générale / réseau de distribution

En vertu de l'article 2 du décret du 23 décembre 1994 modifiant le cahier des charges type de la concession à EDF du réseau d'alimentation générale en énergie électrique, relèvent du réseau d'alimentation générale :

" les installations de tension supérieure ou égale à 63 kV, à laquelle peuvent être intégrées, par exception, celles des installations, de tension inférieure, dont la fonction de répartition de l'énergie, ou de desserte de plusieurs concessions, a été reconnue par l'ingénieur en chef chargé du contrôle après avis des autorités organisatrices de la distribution concernées. "

Par exception, sont exclues du RAG et relèvent par conséquent du réseau de distribution, propriété des collectivités territoriales :

" les autres installations de tension inférieure à 63 kV ainsi que, sur autorisation de l'ingénieur en chef chargé du contrôle, les installations de tension supérieure ou égale à 63 kV et inférieure à 225 kV ou, sur autorisation du ministre chargé de l'électricité, les installations de tension supérieure ou égale à 225 kV, qui sont situées sur le territoire des entreprises de distribution, dont la fonction se limite à la distribution locale, et qui permettent d'abaisser les coûts de cette distribution, tout en préservant l'intérêt économique général. "

Compte tenu des contraintes auxquelles doivent faire face les concessionnaires et notamment du principe de pérennité des services publics, le guide comptable des entreprises concessionnaires approuvé par le Conseil national de la comptabilité en 1975, autorise les concessionnaires à appliquer des principes comptables dérogatoires du droit commun pour assurer le traitement comptable des immobilisations mises en concession.

Outre l'obligation d'enregistrer sous une rubrique spécifique à l'actif du bilan du concessionnaire les immobilisations mises en concession par le concédant ou par le concessionnaire, le plan comptable de 1982 énonce le principe suivant :

" Le maintien au niveau exigé par le service public, du potentiel productif des installations concédées, doit être recherché par le jeu des amortissements, ou éventuellement, celui des provisions adéquates. Dans la mesure où la valeur utile d'une installation peut être conservée par un entretien convenable, ladite installation ne fait pas l'objet, au niveau des charges d'exploitation du concessionnaire, de dotations aux amortissements pour dépréciation. Les provisions utilisables pour viser au maintien du potentiel productif sont des provisions pour renouvellement. "

Effectuées pour le compte du concédant, les provisions pour renouvellement viennent en déduction des résultats de l'entreprise, et sont dotées au cours de chaque exercice en fonction du coût prévisionnel - et ajusté chaque année - de remplacement à l'identique de l'immobilisation devant être renouvelée pendant la durée de la concession. Elle est calculée pour un montant égal à la différence entre le coût estimé de remplacement et le coût d'achat du bien.

Les différentes catégories de biens mis en concession

Quelle que soit leur origine, c'est la destination finale des biens en fin de concession qui permet d'identifier leur propriétaire :

Affectés d'une clause de retour obligatoire à la collectivité concédante, les biens de retour sont la propriété de celle-ci dès la période de la concession, et non la propriété du concessionnaire, qui en a seulement la jouissance.

En revanche, les biens de reprise, que la collectivité concédante a la faculté de reprendre en fin de concession, et non pas l'obligation, restent la propriété du concessionnaire tant que l'option finale n'a pas été levée.

Enfin, EDF est propriétaire des biens acquis et aménagés par elle directement. C'est le cas des centrales thermiques, classiques ou nucléaires.

Le traitement comptable des immobilisations mises en concession

Les immobilisations mises en concession par le concessionnaire relèvent d'un traitement comptable différent selon qu'il s'agit d'immobilisations renouvelables pendant la durée de la concession ou d'immobilisations non renouvelables pendant cette durée, et selon qu'elles sont remises gratuitement au concédant à la fin de la concession ou qu'elles lui sont remises, moyennant le versement d'une indemnité.

Les immobilisations non renouvelables peuvent faire l'objet d'un amortissement de caducité permettant à l'entreprise de récupérer leur coût déductible des résultats, à l'exclusion des amortissements pour dépréciation qui ne sont pratiqués que pour présenter l'immobilisation au bilan à sa valeur actuelle.

Les immobilisations renouvelables font l'objet d'un amortissement pour dépréciation, de provisions pour renouvellement, de provisions pour grosses réparations et d'amortissement de caducité.

Forte de ces principes, Electricité de France a , selon des modalités et dans des conditions prévues à son plan comptable particulier22(*), mis en pratique les recommandations du régime comptable des entreprises concessionnaires pour le traitement de l'ensemble des ouvrages du réseau de transport de l'électricité à partir de 1987.

Ainsi, comme le retrace la Cour des Comptes dans son rapport particulier sur les concessions d'Electricité de France du 10 octobre 1994 :

" A compter de 1987,  le régime comptable des entreprises concessionnaires, qui n'était jusqu'alors appliqué qu'aux seules concessions de distribution publique concédées par les collectivités locales, a été étendu à l'ensemble des concessions consenties par l'Etat, et les modalités de calcul des provisions de renouvellement ont été modifiées, entraînant la constitution de provisions de rattrapage. Dans le même temps, le principe de l'amortissement de caducité était abandonné, et les participations des tiers étaient comptabilisées en compte de bilan alors qu'antérieurement elles figuraient en compte de résultat. "

B. DANS LA RÉALITÉ, LE STATUT PATRIMONIAL DES OUVRAGES DU RÉSEAU D'ALIMENTATION GÉNÉRALE EST PLUS AMBIGU ET NE JUSTIFIE PAS UN TRAITEMENT COMPTABLE DÉROGATOIRE

Mais, dans son rapport particulier d'octobre 1994 la Cour des Comptes écrit également :

" Les principes comptables dérogatoires du droit commun trouvent leur fondement dans l'existence d'un véritable terme au contrat de concession, qui, seul permet de faire la différence entre immobilisations renouvelables et immobilisations non renouvelables. La prise en compte de ce terme constitue la raison d'être du mécanisme comptable. Elle conditionne la possibilité de remise des immobilisations du domaine concédé à l'autorité concédante, et justifie l'existence des droits du concédant au passif du bilan. Elle fonde l'existence et la déductibilité de la provision pour renouvellement, qui permet de constater la charge que constitue pour le concessionnaire la remise au concédant de la dernière immobilisation devenue non renouvelable. "

Or, la situation de monopole et le caractère d'établissement public tirés de la loi font d'EDF le seul concessionnaire possible et permanent du service national de distribution électrique et retirent aux concessions l'essentiel de leur caractère contractuel.

En effet, trois éléments conduisent à fragiliser le fondement théorique de l'application du régime comptable des entreprises concessionnaires aux ouvrages du réseau d'alimentation générale en électricité.

En premier lieu, l'article 6 de la loi de nationalisation de l'électricité du 8 avril 1946 dispose que " l'ensemble des biens, droits et obligations des entreprises qui ont pour activité principale la production, le transport ou la distribution de l'électricité ou du gaz (...) est intégralement transféré aux services nationaux ". En outre, bien que l'article 29 du cahier des charges fixe à 75 ans la durée de la concession, le contrat de concession n'a en réalité pas de terme définitif puisque l'article 31 du même cahier des charges rend automatique le renouvellement de la concession un an avant la date de son expiration.

En deuxième lieu, aucun article du cahier des charges n'indique les conditions et les modalités du transfert éventuel des ouvrages du domaine concédé à l'Etat concédant.

Enfin, la distinction juridique entre domaine propre et domaine concédé ne recouvre aucune réalité. En effet, " en présence d'un établissement public concessionnaire permanent de l'Etat en raison de la loi de nationalisation elle-même, on ne peut que s'interroger sur la réalité de la distinction opérée dans les comptes entre patrimoine de la concession et patrimoine du concessionnaire, et souligner que l'absence de terme à la concession n'autorise pas l'application des recommandations du guide comptable des entreprises concessionnaires ", écrit la Cour des comptes.

Ainsi, le raisonnement déductif conduit à considérer les ouvrages de transport d'électricité du réseau d'alimentation générale comme appartenant au patrimoine d'EDF ab initio. C'est ce que le présent article affirme de façon désormais explicite en énonçant :

" Les ouvrages du réseau d'alimentation générale en énergie électrique, à l'exclusion de ceux affectés à la distribution publique, sont réputés constituer la propriété d'Electricité de France depuis que la concession de ce réseau lui a été accordée. "

Cela revient pour EDF à revenir à la position qu'elle retenait avant 1987 puisque les concessions de force hydraulique et de réseau d'alimentation générale étaient, jusqu'à cette date, inscrits en tant que biens propres à l'actif du bilan de l'établissement public et faisaient l'objet d'un traitement comptable de droit commun. En particulier, leur amortissement était effectué conformément à la méthode du coût historique.

Profitant de l'ambiguïté relative à leur statut patrimonial, EDF a modifié, à partir de 1987, le traitement comptable de ces biens et a pu déduire de ses résultats plus de 32 milliards de francs de dotation aux provisions de renouvellement au titre de la période 1987-1992.

De surcroît, l'établissement public a retenu des solutions comptables dérogeant au guide des concessionnaires. Ainsi, la Cour des comptes indique qu'" à défaut de pouvoir respecter l'exigence de distinction des apports entre ceux réalisés par le concessionnaire et ceux réalisés par le concédant en raison de la méconnaissance de l'origine des biens antérieurs à 1946, EDF considère depuis 1987 que tous les biens ont été mis en concession par le concessionnaire et ne respecte pas l'obligation de dégager un résultat concession par concession. L'établissement public considère également que toutes les immobilisations mises en concession sont renouvelables. "

Le présent article conduit donc à mettre un terme au flou et à l'ambiguïté qui caractérisaient le régime juridique des concessions d'EDF et permet à l'établissement public d'afficher un bilan plus conforme à sa situation économique réelle.

Cependant, la frontière entre RAG et réseau de distribution demeure floue : outre les installations de distribution qui sont classées comme RAG dans les documents comptables d'EDF, certains ouvrages peuvent être transférés du réseau de distribution publique au RAG et inversement.

Soucieuse de préserver la propriété des collectivités territoriales sur les ouvrages du réseau de distribution d'électricité, l'Assemblée nationale a explicitement exclu ces ouvrages de la réforme patrimoniale et comptable mise en uvre par le présent article. En conséquence, un ouvrage du réseau de distribution qui, par suite d'un reclassement, entrerait dans le périmètre du réseau d'alimentation générale, ne ferait pas l'objet d'un transfert de propriété de la collectivité territoriale à EDF mais resterait concédée à EDF par la collectivité locale concernée, et réciproquement.

II. LA RESTRUCTURATION COMPTABLE

A. LE TRAITEMENT COMPTABLE DES IMMOBILISATIONS AVANT LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le bilan d'EDF au 31 décembre 1996 se présente ainsi :



A l'actif, les biens mis en concession sont comptabilisés au poste " Immobilisations corporelles du domaine concédé " pour un montant de 285,7 milliards de francs, dont environ 90 milliards de francs au titre du réseau d'alimentation générale.

Le flou juridique caractérisant le statut patrimonial des biens mis en concession, a conduit EDF à considérer depuis 1987 que tous les ouvrages mis en concession constituent des immobilisations renouvelables. En conséquence, les dotations aux provisions pour renouvellement ont été étendues aux concessions de force hydraulique et de réseau d'alimentation générale et s'ajoutent aux amortissements pratiqués sur ces mêmes biens. Le stock de provisions ainsi constituées s'élevait en 1996 à 93,6 milliards de francs, dont 38,5 milliards de francs au titre du RAG.

Constatant que l'absence de date réelle d'expiration des concessions permet au concessionnaire de ne jamais remettre les immobilisations du domaine concédé au concédant et, par conséquent, de ne jamais apurer les provisions figurant au passif du bilan, la Cour des comptes, dans son rapport d'octobre 1994, concluait que le mécanisme comptable retenu par EDF lui permettait de constituer de véritables réserves en franchise d'impôt.

Au passif, le poste " contre-valeur des biens mis en concession " enregistre toutes les dépenses de renouvellement des biens mis en concession. Il s'agit en réalité de reprises de provisions pour renouvellement, qui ne transitent pas par le compte de résultat. Ce poste s'élève à 145,2 milliards de francs en 1996 dont 18,3 milliards de francs au titre du RAG.

La Cour des Comptes dénonçait dans son rapport l'excessif montant des dotations aux provisions par rapport aux dépenses de renouvellement prévisionnelles telles qu'elles sont évaluées dans le plan de renouvellement des installations, ce qui gonflait mécaniquement le solde des provisions pour renouvellement disponible au bilan.

Au total, et compte tenu de l'ampleur du poste " contre-valeur des biens mis en concession ", la structure du bilan d'EDF est caractérisée par la faiblesse des capitaux propres (24,2 milliards de francs) par rapport à la dette (132 milliards de francs) d'une part, et par rapport à la taille de l'actif (696 milliards de francs) d'autre part.

B. LES INCIDENCES COMPTABLES DE LA CLARIFICATION DU STATUT JURIDIQUE DES OUVRAGES DU RÉSEAU DE TRANSPORT D'ÉLECTRICITÉ

Le paragraphe II du présent article modifie le bilan d'EDF afin de le rendre conforme au bilan d'une entreprise propriétaire en propre de ses biens. Ainsi, au passif du bilan, il tend à reclasser le montant figurant au poste " contre-valeur des biens en nature mis en concession du RAG " en " dotations en capital ". Cette requalification s'opère " nette des écarts de réévaluation ".

En conséquence, sur les 18,3 milliards de francs correspondant à la contre-valeur des biens en nature mis en concession du réseau d'alimentation générale, 14,12 milliards de francs de biens fabriqués par le concessionnaire (il s'agit de provisions pour renouvellement affectées) viendraient se cumuler aux 36,6 milliards de francs de dotations en capital pour former un montant total de 50,7 milliards de francs.

Quant au solde de 4,226 milliards de francs correspondant aux écarts de réévaluation relatifs aux réévaluations légales de 1959 et 1976, ils seraient inscrits au poste " écarts de réévaluation " au sein des capitaux propres. Cette mesure n'est pas autorisée explicitement dans le projet de loi dans la mesure où elle en constitue une conséquence logique.

Par ailleurs, les 38,5 milliards de francs de provisions pour renouvellement non utilisés viendraient apurer le report à nouveau déficitaire à hauteur de 18,4 milliards de francs, le reste étant mis en réserve, c'est-à-dire 20,2 milliards de francs. Cette dernière opération ayant depuis la date du dépôt du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF), reçu l'aval du Conseil national de la comptabilité23(*), elle ne figure plus dans le texte du présent article alors que son principe était inscrit dans le DDOEF.

Au terme de ces réaménagements, le montant des capitaux propres s'élèvera à plus de 79 milliards de francs, soit plus de trois fois le chiffre antérieur.

Conformément au titre 3 du contrat d'entreprise signé le 8 avril 1997 entre l'Etat et EDF, cette restructuration comptable prend effet le 1er janvier 1997.

Le tableau ci-après récapitule l'incidence de la restructuration comptable induite par le II du présent article :

C. LES CONSÉQUENCES DE LA MESURE POUR EDF

Après les transferts récapitulés ci-dessus, le bilan d'EDF au 1er janvier 1997 devrait se présenter de la façon suivante :



Le " toilettage " du bilan devrait avoir deux types de conséquences pour EDF : il rendra d'une part la comparaison avec les structures bilantielles de ses concurrents plus aisée ; il clarifiera d'autre part les relations financières d'EDF avec l'Etat.

Avec près de 80 milliards de francs de capitaux propres rapportés à un peu plus de 500 milliards de francs d'actifs immobilisés - soit un ratio de 1 pour 6 contre 1 pour 21 auparavant -, EDF devrait voir sa crédibilité accrue auprès de la communauté financière et auprès de ses partenaires potentiels. Cette remise aux normes est d'autant plus essentielle que le coût de renégociation de sa dette est fortement dépendant de la situation bilantielle de l'établissement public et du ratio dette nette / capitaux propres.

Par ailleurs, en contrepartie des recettes fiscales que l'établissement public procurera désormais à l'Etat, le contrat d'entreprise signé le 8 avril 1997 pour les années 1997 à 2000 prévoit une légère réduction des versements d'EDF à l'Etat.

En effet, bien que bénéficiaire depuis 1990, EDF ne payait pas d'impôt sur les sociétés en raison des reports à nouveau déficitaires accumulés les années précédentes. L'apurement du report à nouveau du groupe pour l'année 1996 grâce, notamment, à l'imputation positive de la provision pour renouvellement de 38,5 milliards devrait rendre EDF redevable de l'IS à hauteur de 3 milliards de francs en 1997.

En conséquence, les relations financières entre l'Etat et EDF ont été revues à la baisse. En effet, en vertu du dernier contrat d'entreprise, la rémunération de l'Etat actionnaire se compose de deux éléments :

- une rémunération des dotations en capital à un taux d'intérêt fixé annuellement ;

- une rémunération complémentaire égale à 40 % du résultat comptable net de l'entreprise.

Or, le taux d'intérêt de cette la première rémunération, fixé à 5 % dans le précédent contrat d'entreprise, a été ramené à 3 % pour tenir compte de l'accroissement des dotations en capital que le présent article avait pour objet d'induire ;

Le contrat d'entreprise précise en outre que le montant annuel total de ces deux composantes ne peut excéder 6 % du montant des dotations en capital, soit 3.044 millions de francs après restructuration du bilan.

Au total, les versements d'EDF à l'Etat devraient augmenter, en raison surtout du montant de l'impôt sur les sociétés que l'établissement public devra désormais acquitter. Le tableau ci-après retrace l'incidence de la réforme comptable sur les relations financières entre l'Etat et EDF.



Décision de la commission : Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Possibilité pour les collectivités locales de contracter des emprunts sur ressources CODEVI

Commentaire : Le présent article proroge de deux ans, à compter du 31 décembre 1996, le dispositif prévu par la loi n° 96-209 du 14 mars 199624(*), autorisant, à titre transitoire, les établissements de crédit à accorder aux collectivités locales des prêts sur ressources CODEVI pour réaliser des investissements destinés à accompagner le développement ou l'implantation des petites et moyennes entreprises.

Les fonds déposés sur les comptes pour le développement industriel (CODEVI) servent en principe au financement des petites et moyennes entreprises, à partir d'un livret d'épargne administrée, dont votre commission a analysé le fonctionnement en détail 25(*).

A l'initiative de notre collègue député Alain Gest, une proposition de loi a été adoptée le 6 mars 1996, en vue notamment de déroger au principe du financement des PME, mais avec une logique similaire, puisqu'il s'agit d'investissement des collectivités locales destinés indirectement aux PME.

Le dispositif est relativement complexe, ce qui est justifié par la nécessité de ne pas dénaturer l'objet du Codevi et aussi d'encadrer son utilisation. La prolongation demandée, qui figurait déjà dans le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier 26(*) présenté par le précédent gouvernement, est davantage motivée par la nécessité de valider des prêts accordés en 1997 (la prolongation ayant été annoncée) que par le succès de la mesure. Faute de mise en oeuvre des préconisations de votre commission sur la gestion de l'épargne administrée, celui-ci se révèle très modeste, ainsi que le rapporteur de la proposition de loi, Philippe Marini, l'avait prévu.

I. UN DISPOSITIF DONT LA COMPLEXITE EST JUSTIFIÉE PAR L'OBJET DU CODEVI

La justification de la dépense fiscale associée à la détention d'un compte pour le développement industriel, livret liquide, rémunéré à 3,5 %, plafonné à 30.000 F et exempt de fiscalité, est un but d'intérêt général : l'investissement dans les PME. On ne saurait trop s'éloigner de cet objectif sans remettre en cause le financement du Codevi par le contribuable, à raison d'1,9 milliard de francs en 199627(*). C'est pourquoi le dispositif dérogatoire prévu par la loi "Gest" est relativement complexe.

A. L'UTILISATION ORDINAIRE DES FONDS DEPOSES SUR LES CODEVI

Les établissements autorisés à ouvrir à leur clientèle des comptes pour le développement industriel doivent affecter les ressources ainsi collectées à trois utilisations :

- les "titres de développement industriel" (TDI), émis par la Caisse des Dépôts et Consignations. Ces titres ont une valeur nominale de 100.000 F et sont émis au pair. Ils portent un intérêt annuel, dont le taux, actuellement de 5 % est révisable et égal à la somme du taux d'intérêt du livret A et d'un second taux fixé par décision du ministre de l'économie. La contrainte d'emploi en TDI est de 6,5 % pour le système bancaire généraliste et le Crédit mutuel, 50 % pour les caisses d'épargne et 100 % pour les comptables du Trésor et La Poste.

- Les "prêts bancaires aux entreprises" (PBE), que les établissements peuvent effectuer directement, ou par rétrocession de ressources à d'autres établissements. La contrainte d'emploi dans ce type d'utilisation est de 86,5 % au moins (89 % au plus) pour les banques et pour le Crédit mutuel et 43 % pour les Caisses d'épargne.

L'arrêté du 20 décembre 1995 (J.O. du 16 janvier 1996), signé Jean Arthuis, est venu clarifier les contours des PBE, jusqu'alors mal définis. Ils ne peuvent être accordés qu'à des entreprises réalisant moins de 500 millions de francs de chiffres d'affaires, non détenues directement ou indirectement par des entreprises de taille supérieure à cette limite, et dont l'activité se situe dans l'un des secteurs définis par l'arrêté. Jusqu'à la publication de la loi du 14 mars 1996, les prêts bancaires aux entreprises ne pouvaient être accordés directement, mais devaient transiter par des titres particuliers, les "obligations Codevi". Cette contrainte résultait du caractère mal défini du fonctionnement du Codevi à sa création en 1983, ses promoteurs considérant à l'époque que les dépôts devaient être employés en valeurs mobilières. A l'initiative du rapporteur au Sénat de la loi de 1996, notre collègue Philippe Marini, il a été mis fin à cet archaïsme devenu sans objet : les fonds déposés sur les Codevi ne transitent plus aujourd'hui par des valeurs mobilières.

- les fonds en instance d'emploi placés en liquidités dans une proportion égale à 4,5 % au moins et à 7 % au plus de l'actif total. Cette contrainte de liquidité est destinée à permettre aux organismes collecteurs de faire face aux demandes de retrait des épargnants. Les proportions sont les mêmes pour tous les réseaux (à l'exception du Trésor public et de La Poste, dont la Caisse des dépôts assure la liquidité).

Depuis la publication de la loi du 14 mars 1996, et à l'initiative de votre commission, l'objet du Codevi est le financement des petites et moyennes entreprises, sans aucune ambiguïté.

Toutefois, ce principe posé, la loi précitée a créé une exception transitoire en faveur des collectivités locales.

B. LE DISPOSITIF PREVU PAR LA LOI DU 14 MARS 1996

Le détail du dispositif est régi par le décret n° 96-282 du 3 avril 1996.

Compte-tenu des errements qu'a pu connaître l'utilisation des ressources Codevi par le passé, votre commission a insisté pour que le dispositif prévu par la loi du 14 mars 1996 soit précisément encadré28(*). De fait, il est assez complexe. Mais ce n'est pas à cause de cela qu'il fonctionne mal, votre rapporteur général y reviendra.

1. Les collectivités concernées et les dépenses éligibles

Par dérogation au droit commun du Codevi, qui prévoit que seules les PME puissent bénéficier d'un prêt sur ressources Codevi, la loi du 14 mars 1996 ouvre une fenêtre en faveur des collectivités locales et de leurs groupements. En pratique, il s'agit essentiellement des communes et des groupements de communes (districts, communautés urbaines, communautés de communes, syndicats intercommunaux...).

Les dépenses que la collectivité ou le groupement peut réaliser à l'aide du prêt ainsi obtenu sont strictement définies :

 il s'agit de dépenses nouvelles d'équipements à l'exclusion de dépenses déjà votées au sein d'un programme pluriannuel décidé avant le 31 décembre 1995, et à l'exclusion d'un refinancement de dette.

 Il s'agit de dépenses destinées à accompagner le développement ou l'implantation de PME définies comme celles pouvant bénéficier d'un prêt Codevi, c'est-à-dire réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 500 millions de francs.

Les dépenses concernées sont donc des investissements en infrastructures locales en faveur des entreprises, mais qui ne doivent pas se substituer aux investissements des entreprises elles-mêmes.

Chaque collectivité ou groupement peut obtenir plusieurs prêts, mais ils sont globalement plafonnés selon trois limites :

 1 million de franc par an et par collectivité ou groupement comprenant moins de 10.000 habitants,

 2 millions de francs par an et par collectivité ou groupement comprenant plus de 10.000 habitants,

 3 millions de francs par an et par collectivité ou groupement, sans critère de population, lorsque les prêts financent des usines-relais, ateliers-relais ou bureaux-relais pour des entreprises en création.

Les collectivités locales peuvent rétrocéder leurs droits à prêt aux groupements auxquels elles adhèrent.

2. Les établissements de crédit concernés et les caractéristiques des prêts

Les établissements de crédit souhaitant distribuer des prêts Codevi sous cette forme doivent être agréés par le ministère chargé de l'économie. A la fin de 1996, treize établissements avaient reçu un agrément.

Liste des établissements de crédit agréés

Confédération Nationale du Crédit Mutuel

Crédit Lyonnais

Banque Nationale de Paris

Centre National des Caisses d'Epargne et de Prévoyance

Crédit Local de France

Société Générale

Banque Scalbert Dupont

Lyonnaise de Banque

Caisse Nationale de Crédit Agricole

Société Bordelaise de CIC

Chambre syndicale des Banques Populaires

Société Générale Alsacienne de Banque

Crédit du Nord.

L'agrément peut être octroyé à des établissements qui ne collectent pas de dépôts (et donc qui ne distribuent pas le Codevi). Il existe en effet une asymétrie assez forte entre la collecte de Codevi, souvent effectuée massivement par des établissements peu présents sur le marché des collectivités locales, et les crédits aux collectivités locales, dominés par un établissement non-collecteur de dépôts, Dexia (ex-Crédit Local de France).

Les prêts Codevi peuvent ainsi être accordés selon deux cheminements :

- directement

- indirectement, par un établissement déficitaire en ressource Codevi (en général non collecteur) sollicitant la ressource d'un établissement collecteur excédentaire.

La procédure de circulation de la ressource entre établissements déficitaires et établissements excédentaires revêt la forme de conventions de gré à gré.

Le montant total des prêts Codevi accordés dans ce cadre ne peut dépasser 10 % de l'encours total de cette épargne administrée, ce qui représentait de l'ordre de 18 à 19 milliards de francs au moment de la promulgation de la loi, et pourrait représenter près de 21 milliards de francs aujourd'hui 29(*).

Votre commission avait insisté pour que cette limite soit appréciée au niveau de chaque établissement collecteur, afin d'éviter -le cas échéant, en cas de succès de l'opération- que quelques-uns d'entre eux ne mobilisent la plus grande partie de l'enveloppe. Aussi la limite de 10 % s'apprécie-t-elle en rapportant les prêts directs et le montant de la ressource accordée à un autre établissement à l'encours de collecte Codevi au 31 décembre 1995.

Chaque établissement doit rendre compte tous les mois au ministre de l'économie des prêts qu'il a attribué directement, de ceux qu'il a attribué sur ressources obtenues d'un autre établissement et des ressources qu'il a accordées à un autre établissement.

La quotité du prêt ne peut excéder 70 % hors taxes de l'investissement à réaliser.

La durée maximale d'un prêt ainsi financé ne pouvait initialement excéder 10 ans. Mais les professionnels et notre collègue Alain Gest ont fait valoir que la durée des prêts d'équipement aux collectivités locales était traditionnellement de 15 ans. Aussi un décret du 17 septembre 1996 (J.O. du 24 septembre 1996) est-il venu rectifier la durée maximale en ce sens.

Le contrat de prêt sur ressource Codevi doit être clairement identifié comme tel, ce qui répond à la critique d'opacité entourant l'utilisation de cette ressource que votre commission avait formulée.

3. Contrôles et sanctions

L'octroi du prêt fait l'objet d'un contrôle préalable des trésoriers-payeurs généraux et des receveurs des finances, assorti d'une décision implicite d'acceptation sous trois jours francs ouvrables.

En cas de manquement à leurs obligations :

 les collectivités ou groupements doivent rembourser le prêt contracté

 les établissements de crédit peuvent se voir retirer l'agrément d'octroi de ces prêts.

4. Limitation de la durée du dispositif

Aucune date limite n'est prévue pour la signature des contrats de prêts. En revanche, l'engagement des dépenses est assorti d'une double limite temporelle :

- 25 % des dépenses devaient avoir été engagés avant le 31 décembre 1996 ;

- la totalité des dépenses doit être engagée avant le 31 décembre 1997.

II. UNE PROLONGATION QUI NE SUFFIRA PAS A ASSURER LE SUCCES DU DISPOSITIF

Initialement, le présent article proposait de proroger le dispositif de la loi Gest jusqu'au 31 décembre 1997. A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a ajouté un an supplémentaire, tout en précisant à juste titre qu'il s'agit d'une prorogation à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 14 mars 1996 et non d'une réactivation à compter de celle du présent texte. Cet article ne rectifie néanmoins aucun des défauts qui avaient motivé les critiques de votre commission et qui expliquent le relatif insuccès du dispositif.

A. LA PROLONGATION DU DISPOSITIF

Le présent article reporte au 31 décembre 1998 la date d'expiration du dispositif. Une prorogation jusqu'à la fin de 1997 avait été annoncée par le précédent gouvernement au printemps dernier. Elle était contenue dans le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Compte tenu de cette annonce et de la montée en charge relativement lente du dispositif initial, il est très probable qu'établissements de crédit et collectivités locales ont continué à contracter ce type de prêts en 199730(*). Dans la rédaction initiale de l'article, il s'agissait donc surtout d'une validation, la publication de la prolongation intervenant très tardivement au cours de 1997 (même si aucune disposition n'interdit explicitement l'octroi de prêts en 1997).

Le décret d'application devrait reporter homothétiquement la double limite temporelle du dispositif :

- le quart des dépenses devra avoir été engagé avant fin 1998 ;

- la totalité des dépenses devra avoir été engagée avant fin 1999.

Ce report pourrait avoir pour effet d'augmenter légèrement l'enveloppe de crédits potentiels et créera de nouveaux droits à prêt.

D'une part, le plafond de l'enveloppe demeurera de 10 % de l'encours de Codevi des établissements collecteurs. Cet encours pourrait néanmoins être comptabilisé au 31 décembre 1996 et non au 31 décembre 1995 ce qui ferait passer l'enveloppe globale de 19,3 milliards de francs à 20,2 milliards de francs.

D'autre part, les limites de prêts que les collectivités ou groupements peuvent souscrire aux termes de l'article 3 du décret étant annuelles, celles et ceux qui auront épuisé leurs droits en 1996 les verront se reconstituer pour 1997 et 1998.

B. UN SUCCES TRES MITIGE, LIE A DES IMPERFECTIONS DEJA DENONCEES PAR VOTRE COMMISSION

Le succès de l'opération a été modeste, sans toutefois être insignifiant.

A la fin de 1996, 2.325 prêts avaient été accordés dans 90 départements, pour un montant global de 1,30 milliards de francs, soit une moyenne de 560.000 francs par prêt. Ce montant doit être rapproché des 207 milliards de francs d'investissements directs et indirects réalisés par les administrations locales en 1996.

Le département le plus demandeur était l'Isère, avec 95 prêts pour 64 millions de francs. En conséquence, Rhône-Alpes venait en tête des régions avec 269 prêts pour 163 millions de francs, devant Aquitaine (217 et 108 millions de francs) et Midi-Pyrénées (196 et 88 millions de francs).

Le montant global des prêts accordés n'atteint donc que 6,7 % de l'enveloppe initialement allouée, ce qui signifie que le potentiel de la mesure avait été très largement surestimé.

Des tendances de fond expliquent en partie cette situation, comme la préférence pour le désendettement au détriment de l'investissement dont font actuellement preuve les collectivités locales, après des années d'effort soutenu. Cette tendance s'accompagne aussi d'un accroissement de l'autofinancement (par la fiscalité) au détriment des emprunts.

Un retard dans la montée en charge du dispositif a certainement été à déplorer, car la durée des emprunts était initialement limitée à 10 ans, ce qui est généralement trop bref. D'ailleurs, à la mi-septembre 1996, 96 % des prêts atteignaient la durée maximale. Celle-ci n'a été portée à 15 ans que ce même mois.

Ces explications ne suffisent toutefois pas à justifier l'insuccès du dispositif. En effet, il était destiné à fournir des ressources privilégiées aux collectivités locales, et à défaut d'entraîner une augmentation sensible de l'investissement, il aurait dû au moins se substituer à des modes de financement plus coûteux.

Or, votre commission, tout en étant réservée sur le principe même de ce dispositif qui favorise la dépense publique plutôt que l'initiative des entreprises, avait émis deux préconisations importantes, qui étaient de nature à favoriser le succès de l'opération, mais qui n'ont pas été suivies.

La première était d'assurer une redistribution efficace de la ressource Codevi entre les établissements collecteurs excédentaires ou non spécialistes des collectivités locales et les établissements bien placés sur ce marché, mais non collecteurs du Codevi. A cette fin, votre commission avait proposé un système transparent d'adjudications effectuées par la Caisse des dépôts et consignations, sans augmenter la centralisation auprès de cette dernière, et ne faisant appel qu'aux excédents de ressources Codevi que connaissent la quasi-totalité des établissements collecteurs. Ce système aurait permis de drainer une ressource abondante à coût peu élevé.

Le gouvernement lui a préféré des négociations de gré à gré entre établissements concurrents n'ayant aucun intérêt objectif à s'entendre, favorisant ainsi la rétrocession des ressources au coût le plus élevé possible et en quantité la plus réduite possible31(*).

La seconde recommandation était de modifier le processus de décision régissant les taux d'intérêt de l'épargne administrée, de façon à ce que le Codevi reste réellement une ressource privilégiée, c'est-à-dire inférieure au taux du marché monétaire compte tenu de coûts de gestion non négligeables. Votre rapporteur général a eu maintes occasions de rappeler cette doctrine : les taux administrés devraient être révisés périodiquement par le comité de la réglementation bancaire et financière, un avis public du Conseil de la politique monétaire étant également régulièrement rendu sur le sujet.

La très heureuse baisse des taux à court et long terme que l'on observe depuis fin 1995 n'a pas été suivie, faute d'un mode de décision adapté, par celle des taux de l'épargne administrée. Le taux du Codevi est aujourd'hui supérieur de 0,3 points au taux interbancaire au jour le jour. Compte tenu de coûts de gestion (compris entre 1 et 2 points) beaucoup plus élevés que la ressource interbancaire, non seulement il ne constitue pas une ressource privilégiée de financement de l'économie française, mais il entrave lourdement la baisse du coût du crédit dans notre pays32(*). Ironie de l'histoire : la Banque de France, jugée longtemps responsable d'une gestion de la monnaie trop restrictive, a réduit ses taux d'intérêt à un niveau inférieur à celui des taux maitrisés par le pouvoir politique, qui pourtant devraient être privilégiés.

Aussi n'est-il pas étonnant que les taux d'intérêt des crédits ainsi accordés aux collectivités locales et à leurs groupements se situent sur 15 ans entre 6,2 % et 6,3 % ; ce qui est moins bon que les taux des crédits à taux fixe accordés sur ressources de marché mais surtout nettement plus mauvais que le taux des crédits à taux variable que peuvent obtenir les collectivités locales, et qui sont couramment inférieurs à 5 %.

La conjonction de ces deux facteurs négatifs -circuit financier visqueux et taux trop élevé- est à l'origine de l'échec relatif du dispositif. Faute d'amélioration sur ces deux points, votre commission perçoit mal comment il pourrait être plus efficace à l'avenir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

ARTICLE 6

Mesures relatives à la Banque du développement des petites
et moyennes entreprises (BDPME)

Commentaire : Le présent article a pour objet de rendre applicable la loi de 1983 relative à la démocratisation du secteur public à la Banque du développement des petites et moyennes entreprises (BDPME), créée à la fin de l'année 1996.

Le précédent gouvernement avait élaboré fin 1995 un "Plan PME pour la France", comportant 42 mesures, dont l'une était la mise en place d'une véritable banque de développement des P.M.E., par un rapprochement du CEPME et de la SOFARIS. Créée fin 1996, la BDPME est un établissement de place (intervenant en appui du système bancaire, et non en concurrence), chargé du financement et de la garantie du risque PME, afin de faciliter l'accès au crédit de ces dernières.

La BDPME se présente comme une société de participations ("holding"), contrôlée par l'Etat, et dont le CEPME et la SOFARIS sont les filiales.

Le présent article, qui figurait déjà dans le projet de loi portant diverses mesures d'ordre économique et financier (article 18), apporte les quelques adaptations nécessaires à l'application de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public à la BDPME, de façon à assurer une continuité de traitement avec le CEPME, dont elle est le successeur.

I. BREFS RAPPELS SUR LA GENÈSE DE LA BDPME

Le précédent gouvernement avait jugé nécessaire de réformer le CEPME, sous le feu des critiques à la fois du fait de pertes importantes depuis 1993 (encore 700 millions de francs en 1996), et d'une activité concurrentielle qui, renflouée par des fonds publics, nuisait à l'ensemble du système bancaire.

L'objectif est de faire de la BDPME un établissement de place, intervenant en appui des banques du secteur concurrentiel, sur les segments que le marché peine à assumer : la garantie, le financement long, les fonds propres des PME.

A. LA CONSTITUTION DE LA BDPME

La BDMPE a été constituée fin 1996 par apport des participations que détenaient l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations (via ses filiales CDC - participations et SODEVE) et la Caisse centrale des banques populaires dans le CEPME et la SOFARIS.

Plusieurs augmentations de capital (pour un montant total de 850 millions de francs) ont ensuite eu lieu, essentiellement pour remédier à la détérioration des fonds propres du CEPME, qui ne respectait plus le ratio européen de solvabilité. Les appels de fonds ont été financés par l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations.

A la suite de ces augmentations de capital, l'organigramme de la BDPME est le suivant :

La BDPME bénéficiera par ailleurs de ressources CODEVI à hauteur de 18 milliards de francs de 1997 à 1999, financées par prélèvement sur la partie centralisée à la Caisse des dépôts de ce livret réglementé (dont l'encours est de 208,4 milliards de francs fin juin 1997).

La BDPME constitue, avec ses filiales CEPME et SOFARIS, un groupe bancaire, dont chaque organe a le même président, actuellement M. Jacques-Henri DAVID, promoteur du projet. Il s'agit d'une société anonyme à conseil de surveillance et directoire. C'est la création même de cette structure de groupe qui nécessite les adaptations législatives qui vous sont soumises.

B. L'ACTIVITÉ DE LA BDPME

La BDPME reprendra les activités de financement du CEPME et les activités de garantie de la SOFARIS. Ces dernières, qui ne sont pas concurrentielles, permettent de faire de la nouvelle banque un établissement de place intervenat en complément des autres. La manifestation concrète de cette mission a pris la forme d'un accord-cadre de partenariat avec l'Association française des banques (AFB) le 18 février dernier. Chaque banque pourra ainsi signer des accords avec la BDPME en vue de cofinancer des types d'intervention déterminés à l'avance.

La BDPME orientera son action dans quatre directions :

- la garantie de crédits aux PME,

- le cofinancement de prêts à moyen et long terme,

- les interventions en fonds propres et quasi-fonds propres,

- le financement des délais de paiement des commandes publiques.

M. Jacques-Henri DAVID a présenté au Conseil de surveillance du 10 février 1997 un plan d'affaires aux termes duquel il espère que la BDPME sera à l'équilibre en 1998.

Au 31 juillet 1997, la BDPME avait accordé 3,8 milliards de francs de cofinancements avec les autres banques.

Il peut paraître insatisfaisant de faire se prononcer le Sénat sur des aspects certes importants, mais somme toute secondaires, de l'organisation de la BDPME, alors que le Parlement n'a pas à être saisi du principe même de la création d'une telle structure originale, engageant des fonds publics, et instrument non négligeable de politique économique.

Cela étant, votre commission s'est prononcée favorablement à l'existence d'établissements bancaires publics, dès lors que le secteur concurrentiel n'est pas en mesure d'assumer certaines missions d'intérêt général33(*). L'accès au crédit des PME fait partie de ces missions.

II. LES CONDITIONS D'APPLICATION DE LA LOI DE 1983 À LA BDPME

Le présent article a trois objets :

- appliquer la loi de démocratisation du secteur public à la BDPME dans les mêmes conditions qu'elle l'était auparavant au CEPME.

- permettre une représentation des salariés de SOFARIS dans les organes dirigeants du groupe.

- tirer les conséquences du nouveau de statut de filiale du CEPME.

A. L'APPLICATION DE LA LOI DE 1983 A LA BDPME

Le champ d'application de la loi de 1983 est défini dans son article premier, qui distingue cinq catégories d'organismes auxquelles s'appliquent le texte.

En l'absence de disposition législative expresse, la BDPME entre dans la troisième catégorie: "entreprises nationales, sociétés nationales, sociétés d'économie mixte ou sociétés anonymes dans lesquelles l'Etat détient directement ou indirectement plus de la moitié du capital social ainsi que les sociétés à forme mutuelle nationalisée".

Or le CEPME fait partie -en application de l'article 54 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier- de la cinquième catégorie34(*), qui est plus favorable en terme de représentation et de compétences des salariés dans les organes sociaux.

Le présent paragraphe situe donc la BDPME dans la continuité du CEPME. Votre commission s'était prononcée favorablement à une intégration du CEPME dans la cinquième catégorie de la loi de 1983.

Le conseil de surveillance de la BDPME sera ainsi composé :

- 7 représentants des actionnaires,

- 3 représentants de l'Etat,

- 5 représentants des salariés.

B. LA REPRÉSENTATION DES SALARIÉS DE LA SOFARIS DANS LES ORGANES DIRIGEANTS DE LA BDPME

Aux termes de la loi de 1983, deux conditions sont requises pour que les salariés d'une filiale puissent être électeurs au conseil de surveillance de la société mère :

- la mère détient la majorité du capital social depuis plus de six mois ;

- la filiale emploie plus de 200 salariés.

Or, pour être éligible au conseil de surveillance (5 salariés y figurent aux termes du paragraphe I du présent article), il faut être électeur.

La première condition est déjà remplie puisque la constitution du groupe BDPME (à l'époque sous le nom de RSA) date du 28 novembre 1996.

La seconde condition n'est remplie que pour le CEPME qui compte plus de 1.000 salariés, mais pas pour la SOFARIS, qui n'en compte que 175.

Or la BDPME forme un groupe intégré, les activités des deux filiales sont complémentaires, et il n'y a aucune raison d'écarter les salariés de SOFARIS d'une représentation au sein du groupe.

C. LE CHANGEMENT DE STATUT DU CEPME

Le CEPME est désormais une filiale de la BDPME, elle-même détenue par l'Etat à plus de 50 %, ce qui le fait entrer ipso jure dans la cinquième catégorie de la loi de 1983.

Or, lors du débat sur le projet de loi portant DDOEF en 1996, l'Assemblée nationale avait souhaité le préciser explicitement, car le CEPME était détenu à 43 % par la Caisse des dépôts et 39 % par l'Etat, ce qui pouvait laisser planer un doute, puisque le statut très particulier de la Caisse des dépôts et consignations ne permet pas de la considérer comme un établissement public de l'Etat.

Cette précision devient donc inutile, et c'est pourquoi le paragraphe III du présent article propose de l'abroger.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 24 septembre 1997, sous le présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur, à l'examen du projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (n° 425, 1996-1997) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a tout d'abord présenté les six articles du projet de loi. Il a indiqué que les trois premiers articles visaient respectivement à instituer une surtaxe temporaire sur le taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui réalisent plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, fixée à 15 % en 1997 et 1998 et à 10 % en 1999 (ce qui portera le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % puis à 40 %), à élargir l'assiette de l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme (hors titres de participation), et, enfin, à modifier le régime des acomptes pour assurer le rendement de ces mesures dès 1997.

Il a précisé que ces dispositions devaient rapporter respectivement 14,4 et 6,7 milliards de francs de recettes supplémentaires au budget de l'Etat, soit un total de 21 milliards de francs en 1997 et que le rendement attendu en 1998 était de 16,5 milliards de francs.

Puis après avoir rappelé que le Gouvernement justifiait cet accroissement de la pression fiscale pesant sur les entreprises par le dérapage des finances publiques constaté par l'audit réalisé par MM. Nasse et Bonnet, le faible poids de l'impôt sur les sociétés dans le PIB et la bonne santé apparente des entreprises, le rapporteur général a désapprouvé la stratégie poursuivie par le Gouvernement pour faire face à l'échéance de la monnaie unique, et relativisé le constat dressé par l'audit sur l'état des finances publiques.

Il a fait valoir que la plupart des politiques victorieuses de réduction des déficits publics conduites par certains pays de l'OCDE, au cours des dix dernières années, avaient mis l'accent sur la maîtrise des dépenses, et que cette priorité devait devenir celle de la France à l'heure où les dépenses publiques représentent 54,6 % du PIB contre 50,6 % en moyenne, dans l'Union européenne. Il a souligné à cet égard que cette nécessité était également rappelée par les auteurs de l'audit.

Le rapporteur général a ensuite indiqué que le constat pessimiste établi par MM. Nasse et Bonnet semblait relativisé par les données budgétaires au 31 juillet 1997 qui mettent en évidence une amélioration du solde budgétaire de 13,8 milliards de francs par rapport à juillet 1996. Il a ajouté que l'optimisme du ministre de l'économie et des finances sur le rythme de la croissance en 1997 ne devait pas inciter à revoir ces données à la baisse.

Puis, M. Alain Lambert, rapporteur général, a regretté qu'en portant le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % et en supprimant le régime de taxation réduite des plus-values de cessions d'actifs immobilisés, le projet de loi aille à contre-courant des politiques fiscales menées par les principaux partenaires européens de la France qui entreprennent de réduire les impôts pesant sur leurs entreprises. Il a estimé paradoxale, à cet égard, la position du ministre de l'économie et des finances qui, tout en plaidant à Mondorf en faveur d'une harmonisation des fiscalités européennes, et notamment de la fiscalité des entreprises, présentait un projet de loi contenant des mesures de divergence fiscale. Il s'est inquiété que la France ait dans quelques années à en subir les conséquences qui pourraient prendre la forme de délocalisations de ses entreprises et d'un reflux des investissements étrangers en France, comme l'Allemagne en avait fait l'amère expérience.

Il a rappelé que l'aggravation de la pression fiscale était assimilée, dans la théorie économique, à un choc externe tendant à réduire le taux de rendement interne des investissements et conduisant les chefs d'entreprise à contracter ces derniers. Il a fait observer qu'une telle mesure n'était pas de nature à relancer la croissance et à encourager les chefs d'entreprises à renouveler leurs capacités de production, dans un contexte caractérisé par un déclin de l'investissement qui a baissé de 5,8 % entre 1992 et 1996 alors qu'il a progressé de près de 35 % aux Etats-Unis.

Il a enfin fait valoir que si l'impôt sur les sociétés pesait très peu dans le PIB français par rapport à nos principaux concurrents, c'est qu'a contrario les autres charges assises sur les entreprises et qui sont déductibles de leurs résultats (charges sociales certes, mais aussi taxe professionnelle) pèsent d'un poids tout à fait excessif. Il n'a donc pas estimé opportun d'accroître le poids de ces prélèvements, en rappelant que seules des entreprises en bonne santé financière et disposant d'un environnement fiscal et social favorable sont susceptibles de maintenir ou de créer des emplois.

Par ailleurs, M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que les mesures proposées, en introduisant une discrimination entre les entreprises en fonction de leur chiffre d'affaires, n'étaient pas de bonne législation. Il a craint que les entreprises les plus pénalisées soient, en dernier ressort, les entreprises moyennes réalisant l'essentiel de leur chiffre d'affaires sur le territoire national et qui ne pourront échapper à l'impôt, à l'inverse des multinationales qui peuvent délocaliser leurs bases imposables.

Il a regretté que l'augmentation de l'impôt sur les sociétés rende en partie caduc le mécanisme de l'avoir fiscal, aux dépens des actionnaires et des sociétés mères de filiales, et fasse renaître des phénomènes de double taxation injustifiés. Enfin, il a déploré la rétroactivité de ces dispositions, qui interdit à tout acteur économique de faire des prévisions valables à moyen et long terme, ainsi que leur complexité et leur manque de lisibilité.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a alors indiqué qu'il proposerait à la commission d'adopter des amendements tendant à la suppression des trois premiers articles du projet de loi.

S'agissant des trois derniers articles du projet de loi, M. Alain Lambert, rapporteur général a rappelé que ces dispositions figuraient dans le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier présenté par le précédent Gouvernement et que leur inclusion dans ce texte était surtout justifiée par la nécessité de procéder à certaines validations.

Il a indiqué que l'article 4 avait pour objet de transférer à EDF la propriété des ouvrages de transport d'électricité du réseau d'alimentation générale (RAG) dont l'Etat était, jusqu'à présent, le propriétaire concédant. Il a précisé que cette opération, accompagnée d'une restructuration du bilan de l'établissement public, visait à mettre fin à l'incongruité de la structure capitalistique d'EDF qui se caractérisait jusqu'à présent par une disproportion frappante entre des capitaux propres inférieurs à 24 milliards de francs et des actifs qui avoisinent 680 milliards de francs. Il a souligné qu'au terme de l'opération, le montant des capitaux propres devait plus que tripler pour atteindre près de 80 milliards de francs et qu'EDF devrait acquitter pour la première fois, en 1997, l'impôt sur les sociétés à hauteur de 3 milliards de francs.

Il a approuvé cette mesure, conforme au contrat d'entreprise signé le 8 avril dernier entre l'Etat et EDF, en faisant observer qu'elle assurait la lisibilité des comptes d'EDF auprès de la communauté économique internationale, et notamment auprès des partenaires financiers d'EDF.

Puis, il a indiqué que l'article 5 prorogeait de deux ans, à compter du début de 1997, le dispositif de la "loi Gest" qui permet aux collectivités locales d'emprunter sur ressources Codévi pour financer des équipements destinés à favoriser l'implantation et le développement des PME. Il a toutefois souligné que la gestion politique des taux administrés privait aujourd'hui ce dispositif de tout intérêt pour les collectivités emprunteuses. Il a indiqué que l'amendement qu'il proposait et tendant à rappeler la position constante de la commission en matière de taux administrés, serait pour le Sénat l'occasion d'une nouvelle démonstration pédagogique dans l'intérêt du pays.

Enfin, le rapporteur général a indiqué que l'article 6, relatif à la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME), successeur du CEPME, consistait en plusieurs adaptations formelles destinées à permettre l'application de la loi de 1983 sur la démocratisation du secteur public dans les mêmes conditions qu'au CEPME auparavant. Il a regretté à, cet égard, que le Sénat n'ait pas eu à se prononcer sur la création même de la BDPME et a rappelé que le groupe de travail sur le système bancaire s'était prononcé en faveur de l'existence d'organismes publics dits " de place " pour faciliter l'accès au crédit des PME.

M. Michel Mercier a observé qu'il était inexact d'affirmer que l'augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés ne toucherait que les grandes entreprises en soulignant que dans sa commune, toutes les entreprises de plus de trente salariés réalisaient un chiffre d'affaires supérieur à 50 millions de francs.

Il a ajouté que le volet fiscal du projet de loi devait être examiné à la lumière, non seulement du système fiscal en vigueur, mais également des modifications envisagées dans le projet de loi de finances pour 1998. Il a cité à cet égard l'exemple des épargnants qui pâtiraient non seulement du "basculement" du financement de l'assurance maladie sur la CSG, mais aussi de la moindre performance du mécanisme de l'avoir fiscal consécutive à la hausse du taux nominal de l'impôt sur les sociétés.

Approuvant les observations du rapporteur général sur la nécessaire diminution des dépenses publiques, M. Joël Bourdin a cité l'exemple du Canada et du Québec qui ont ramené leur déficit de 5 % du PIB à l'équilibre en cinq ans, permettant ainsi aux entreprises, allégées d'un certain nombre de prélèvements, d'augmenter leurs parts de marché mondial. Déplorant l'augmentation du poids des prélèvements obligatoires par rapport au PIB français, il a exprimé sa crainte de voir la France transformée en pays de consommateurs.

M. René Régnault a rappelé que les mesures fiscales du projet de loi étaient justifiées par le dérapage du solde budgétaire mis en évidence par l'audit de MM. Nasse et Bonnet et que, compte tenu du moindre rendement des impôts, cette année, l'augmentation de l'impôt sur les sociétés n'accroîtrait pas le poids global des prélèvements obligatoires dans le PIB.

M. Paul Loridant a regretté "l'opposition frontale" dont faisait montre le rapporteur général sur le premier texte à caractère fiscal et financier soumis par le nouveau Gouvernement. Il a rappelé que ce dernier devait adapter en milieu d'année un budget initial dont il n'avait pas la paternité et que son intention n'était pas d'accroître les dépenses. Il a enfin fait part de ses inquiétudes au sujet de l'article 4 du projet de loi.

Mme Marie-Claude Beaudeau a relativisé la portée de l'augmentation de l'impôt sur les sociétés en indiquant que la charge supplémentaire pour les entreprises représentait moins d'une journée d'activité. Elle a souligné que 80 % des entreprises seront épargnées par cette mesure. Elle s'est réjouie que l'actuel Gouvernement rompe avec la tendance précédente visant à diminuer les charges pesant sur les entreprises en rappelant que le taux d'autofinancement des entreprises atteignait 118 % et que 50 % de leurs profits "nourrissaient la spéculation". Elle a enfin souligné la faiblesse du poids de l'impôt sur les sociétés par rapport au PIB.

M. Jean-Philippe Lachenaud a contesté les hypothèses de rendement du dispositif d'augmentation de l'impôt sur les sociétés en arguant que les entreprises ajustait leur situation comptable et fiscale à toute hausse de la fiscalité, ce qui conduisait à un rendement moindre que le rendement estimé mécaniquement. Il s'est par ailleurs déclaré hostile à toute augmentation de l'impôt sur les sociétés à l'heure où tous les instituts de prévision rendent la faiblesse des investissements responsable de la mollesse de la croissance. Il a constaté enfin que cette mesure aurait pour conséquence d'accroître le prélèvement fiscal pesant sur l'épargne, ce qu'il a déploré compte tenu de la prochaine hausse de la CSG.

Enfin, M. Christian Poncelet, président, a fait part de ses craintes que les mesures fiscales prévues dans le projet de loi ne "cassent la croissance" qui redémarre.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a ensuite répondu aux différents intervenants.

Rebondissant sur l'observation de M. Michel Mercier, il a répété qu'il était dangereux d'établir une distinction entre les entreprises en fonction de leur taille, et, qu'en tout état de cause, certaines petites entreprises seraient également pénalisées par la hausse de l'impôt sur les sociétés.

Il a ensuite faite sienne la remarque de M. Joël Bourdin en soulignant que l'harmonisation fiscale ne devait pas se limiter à l'Union européenne sous peine de voir l'Europe se transformer en un espace dévitalisé.

Répondant à M. Paul Loridant, il a indiqué que sa conception de la politique le conduisait à guider plutôt qu'à suivre, et a observé que ses concitoyens, en choisissant une nouvelle majorité à l'Assemblée nationale, ne lui avaient pas demandé de renoncer à ses opinions. Il a rappelé que les chiffres de l'exécution budgétaire au 31 juillet 1997 montraient une croissance du rendement de l'impôt sur les sociétés de 5,1 % par rapport à juillet 1996, ce qui tendait à démontrer que les rentrées de recettes s'effectuaient de manière satisfaisante.

Enfin, à Mme Marie-Claude Beaudeau, le rapporteur général a indiqué qu'il convenait pour être objectif de comparer l'ensemble des charges pesant sur les entreprises françaises par rapport à leurs concurrentes, et pas seulement le poids de l'impôt sur les sociétés dans le PIB.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi.

A l'article premier, (institution d'une surtaxation de l'impôt sur les sociétés), le rapporteur général, a rappelé à M. Guy Cabanel que le dérapage des finances publiques constaté par l'audit devait être relativisé par des données récentes sur l'exécution du budget 1997. Il a indiqué qu'en tout état de cause, il appartenait au Gouvernement d'exécuter le budget conformément aux objectifs fixés en loi de finances initiale, le cas échéant en annulant des crédits. Il a rappelé à cet égard que les annulations nettes de crédits avaient atteint 28,6 milliards de francs en 1995, puis 22,4 milliards de francs en 1996.

La commission a alors adopté un amendement tendant à la suppression de cet article.

Puis, la commission a adopté deux amendements tendant respectivement à la suppression de l'article 2 (inclusion des plus-values professionnelles dans l'assiette de l'impôt sur les sociétés) et de l'article 3 (aménagement du régime des acomptes).

A l'article 4 relatif au statut patrimonial des ouvrages de transport d'électricité d'EDF, M. Paul Loridant a observé que la restructuration du bilan d'EDF, qui conduisait à accroître le montant des capitaux propres, avait pour conséquence l'apurement des reports à nouveau comptables et fiscaux déficitaires, ce qui devrait mettre EDF en situation d'acquitter l'impôt sur les sociétés. Il s'est inquiété par ailleurs du démantèlement d'EDF qu'une telle réforme pouvait laisser envisager dans le cadre des dispositions du Traité de Maastricht concernant l'harmonisation des réseaux.

A M. Jean-Philippe Lachenaud, qui s'interrogeait sur la portée de la modification apportée par l'Assemblée nationale, le rapporteur général a indiqué que cette mention avait pour objet de confirmer que les collectivités territoriales conservaient la propriété des ouvrages du réseau de distribution qu'elles concèdent à EDF.

La commission a alors adopté cet article sans modification.

A l'article 5, dont l'objet est de proroger de deux ans, à partir du 1er janvier 1997, le dispositif permettant aux collectivités locales de contracter des emprunts sur ressources Codévi, un large débat s'est ouvert au cours duquel sont intervenus MM. Paul Loridant, Joël Bourdin, Michel Charasse, Emmanuel Hamel, Jean-Philippe Lachenaud, Michel Moreigne, Michel Mercier, Alain Lambert, rapporteur général et Christian Poncelet, président.

Tout en se déclarant favorable à la prorogation de ce dispositif, M. Alain Lambert, rapporteur général, a néanmoins exprimé des doutes sur son efficacité compte tenu du taux d'intérêt actuel du Codévi. Celui-ci, égal à 3,5 % auxquels s'ajoutent notamment les frais de collecte et gestion, ne permet pas aux établissements de crédit de prêter aux collectivités locales à moins de 6,2 % sur quinze ans.

Aussi, M. Alain Lambert, rapporteur général, a-t-il présenté un amendement tendant un examen semestriel des taux de l'épargne administrée par le comité de la réglementation bancaire et financière, de façon à ce que le Gouvernement puisse ajuster ces taux d'intérêt en fonction de l'évolution du marché. Cet amendement, a-t-il expliqué, est la reprise de la proposition de loi no 301 (1996-1997) relative à la détermination des taux d'intérêt de l'épargne administrée, qu'il a cosignée en mars 1997 avec MM. Paul Loridant et Philippe Marini. Il a également rappelé qu'un amendement similaire avait été adopté par le Sénat, lors de la discussion, au printemps 1996, du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Après s'être déclaré favorable à la prolongation du dispositif en faveur des collectivités locales, et à l'amendement présenté par le rapporteur général, M. Paul Loridant a estimé aberrant que les taux administrés soient supérieurs à ceux du marché monétaire. Il a jugé que cette situation ne pourrait pas durer. Il s'est même prononcé pour une réflexion sur une éventuelle indexation des taux administrés sur l'inflation.

M. Joël Bourdin s'est opposé à l'amendement, estimant qu'il faudrait insérer un tel dispositif dans une réflexion plus large sur l'épargne.

M. Michel Charasse a estimé inopportun le dépôt de cet amendement sur le projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier, et a considéré qu'il aurait davantage sa place dans le débat sur le projet de loi de finances pour 1998. Il s'est inquiété des risques pouvant peser sur les petits épargnants, et a estimé qu'une libération des taux administrés devrait s'accompagner d'un relèvement des plafonds du Livret A et du Codévi, et d'une prime d'Etat sur les petits livrets.

Après avoir considéré qu'il était indispensable de protéger l'épargne populaire, M. Emmanuel Hamel a exprimé son opposition à l'amendement.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est inquiété de voir le Gouvernement privé de son pouvoir de fixer les taux de l'épargne administrée et a considéré que le verbe "réviser" contenu dans l'amendement, suggérait que les taux devaient être "revus" à la baisse.

M. Michel Moreigne a indiqué qu'il voterait contre l'amendement.

M. Michel Mercier s'est prononcé pour l'amendement, en considérant qu'il était susceptible de rendre efficace un dispositif qui ne pouvait l'être en l'absence d'une baisse du taux d'intérêt du Codévi.

En réponse aux intervenants, M. Alain Lambert, rapporteur général, a rappelé que son amendement n'empiétait pas sur la compétence du Gouvernement pour fixer les taux de l'épargne administrée, mais qu'il introduisait une "clause de rendez-vous" en instituant un examen semestriel des taux destiné à "dédramatiser" les décisions relatives à ces taux. Il a également expliqué que cette révision périodique ne se ferait pas nécessairement à la baisse, mais pourrait, le cas échéant, se faire à la hausse.

M. Christian Poncelet, président, a rappelé que, comme lors des débats précédents, la présentation de cet amendement avait pour objet de provoquer la réflexion du Gouvernement sur une question, dont l'introduction de la monnaie unique précipitera vraisemblablement l'évolution.

A l'issue de ce débat, M. Alain Lambert, rapporteur général, a retiré son amendement. La commission a alors adopté l'article 5 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Puis, la commission a adopté, sans modification, l'article 6 relatif à l'application à la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME) des dispositions de la loi de démocratisation du secteur public.

Enfin, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi ainsi amendé.




1 Rapport Assemblée nationale n° 204 enregistré à la présidence le 10 septembre 1997, Didier Migaud.

2 " Fiscal Expansions and Adjustments in OECD Countries " par Alberto Alesina et Roberto Perrotti, Economic Policy, octobre 1995.

3 80 % de la réduction des déficits résulte d'une baisse des dépenses : les dépenses baissent en moyenne de 2,19 points de PIB alors que les impôts ne s'élèvent que de 0,5 points de PIB.

4 Rapport de la Commission des Finances du Sénat n° 447 sur la proposition de résolution présentée en application de l'article 73 bis du Règlement par M. Alain Lambert, sur une recommandation de la Commission en vue d'une recommandation du Conseil visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif en France.

5 le FMI distingue à cet égard deux types de dépenses à court terme : les mesures d'attente, qui ne font que différer les réformes en profondeur (réductions forfaitaires de crédits, réduction des dépenses d'investissement public et blocage des rémunérations), et les mesures constructives tendant d'une part à réduire les effectifs et d'autre part à éliminer les dépenses improductives.

6  après déduction entre autres de la taxe professionnelle.

7 Selon les prévisions pour 1996, le produit de la taxe professionnelle effectivement perçu par les collectivités territoriales s'élève à 168 milliards de francs. Sur ce montant, la charge de taxe professionnelle effectivement supportée par les redevables s'élève à 125 milliards de francs, à comparer à un montant d'impôt sur les sociétés de 171 milliards de francs.

8 Article premier de la loi de finances rectificative pour 1995 n° 95-885 du 4 août 1995.

9 Article 10 de la loi de finances pour 1997 codifié au f du I de l'article 219 du CGI.

10 Et non pas les petites et moyennes entreprises comme l'indique l'exposé des motifs du présent projet de loi.

11 Article 10 de la loi de finances pour 1997 codifié au f du I de l'article 219 du CGI.

12 Qui est lui-même amendé par le présent projet de loi pour préciser que les participations des sociétés de capital risque, des fonds communs de placement à risque, des sociétés de développement régional et des sociétés financières d'innovation sont assimilées à des personnes physiques.

13 Même si le taux d'imposition des plus-values à long terme, initialement fixé à 10 % a été relevé à 15 % en 1973, à 19 % en 1989 et à 20,9 % en 1995 (si l'on inclut la contribution exceptionnelle de 10 %).

14 Il s'agit :

- de l'ensemble des obligations ou titres assimilés, ainsi que des bons de souscription d'obligations ;

- des titres d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières à l'exception des parts de fonds communs de placement à risque ;

- des parts ou actions de sociétés dont l'actif est principalement composé de titres jusqu'alors soumis au taux de 25 % ou dont l'activité consiste essentiellement à gérer, pour leur propre compte, de tels actifs.

15
L'article 2 de la loi n° 95-885 du 4 août 1995 définit les titres de participation comme étant " les parts ou actions de sociétés revêtant ce caractère sur le plan comptable. Il en va de même des actions acquises en exécution d'une offre publique d'achat ou d'échange par l'entreprise qui en est l'initiatrice, ainsi que des titres ouvrant droit au régime des sociétés mères si ces actions ou titres sont inscrits en comptabliité au compte de titres de participation ou à une subdivision spéciale d'un autre compte du bilan correspondant à leur qualification comptable. "

16 qui sont détenues par l'entreprise depuis au moins cinq ans.

17  En poussant à l'extrême cette logique, on pourrait même concevoir que les plus-values soient exonérées d'imposition en tout ou partie.

18  Il n'existe pas de régime spécifique de taxation des plus-values aux Etats-Unis et au Japon. Le Canada ne retient dans l'imposition de droit commun que les 3/4 du montant de la plus-value.

19 En principe, les dates d'exigibilité sont le 20 février, le 20 mai, le 20 août et le 20 novembre, mais en pratique, les sociétés peuvent opérer leur versement sans pénalité jusqu'au 15 du mois suivant.

20 Le dernier acompte exigible au titre d'un exercice est celui dont l'échéance légale précède immédiatement la date de clôture de cet exercice.

21 qui fait obligation au Gouvernement de soumettre une mesure législative au Parlement afin de modifier le régime patrimonial des ouvrages d'alimentation générale en électricité.

22 approuvé par les autorités de tutelle le 25 février 1987 sur la base de l'avis de conformité accordé par le Conseil national de la comptabilité le 19 décembre 1984.

23 dans un avis relatif aux changements comptables du 18 juin 1997, le CNC autorise la remontée directe des provisions pour renouvellement devenues injustifiées sur les reports à nouveau déficitaires, sans transiter par le compte de résultat.

24 Loi n° 96-209 du 14 mars 1996 visant à étendre aux collectivités locales et à leurs groupements l'accès aux prêts distribués à partir des fonds déposés sur les comptes pour le développement industriel afin d'accompagner le développement ou l'implantation des petites et moyennes entreprises et à créer une obligation d'information sur l'utilisation de ces fonds.

25 "Les Codevi : une nécessaire remise en ordre" - Sénat n° 298, 1994-1995, annexe au procès-verbal de la séance du 24 mai 1995 - Paul LORIDANT, Philippe MARINI.

26 n° 3492. Enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 2 avril 1997 - Article 8.

27 Source : Fascicule "Voies et moyens" (tome II) du projet de loi de finances pour 1997.

28 9% des dossiers de prêts, non conformes à la règlementation, ont été rejetés par les trésoriers-payeurs -généraux.

29 L'encours de Codevi à fin juin 1997 s'élève à 208,4 milliards de francs (+ 7,3 % sur un an).

30 L'encours de prêts s'est accru de 100 millions de francs du 31 décembre 1996 au 30 juin 1997.

31 Les trois principaux distributeurs sont à ce jour : le Crédit agricole (500 millions de francs), les Caisses d'épargne (300 millions de francs), tous deux collecteurs, et Dexia (275 millions de francs), non collecteur. Cette répartition est éloignée du partage du marché des collectivités locales en général.

32 La Banque de France a observé un renforcement du refinancement à taux administrés dans le bilan des établissements de crédit : il est passé de 27 % à 33,6 % du passif d'un échantillon rerésentatif de douze grandes banques de fin 1995 à fin 1996.

33 "Banques : votre santé nous intéresse". Sénat n° 52. 1996-1997 - Alain Lambert pages 151 et 152

34 "Autres sociétés anonymes dans lesquelles plus de la moitié du capital social est détenu, directement ou indirectement depuis plus de six mois, conjointement par l'Etat, ses établissements publics ou les sociétés mentionnés au présent article, et dont le nombre de salariés employés en moyenne au cours des vingt-quatre derniers mois est au moins égal à 200".



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