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Rapport n° 31 - Projet de loi adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier


M. Alain LAMBERT


Commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport n° 31 - 1997-1998

Table des matières







N° 31

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 octobre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, EN NOUVELLE LECTURE, portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11ème législ.) : Première lecture : 201, 204 et T.A. 4.

Commission mixte paritaire : 296.

Nouvelle lecture : 294, 301 et T.A. 13.

Sénat : Première lecture : 425, 434 (1996-1997) et T.A. 2 (1997-1998).

Commission mixte paritaire : 16 (1997-1998).

Nouvelle lecture : 26 (1997-1998).

Politique économique.

EXPOSE GENERAL

L'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture les trois premiers articles du présent projet de loi que le Sénat avait supprimés, pour revenir au texte tel qu'il avait été transmis au Sénat en première lecture.

Elle a également supprimé les deux articles additionnels ajoutés par le Sénat et qui prévoyaient respectivement le dépôt d'un rapport sur les effets des prêts accordés aux collectivités locales sur ressources Codévi, et la modification de la limite de déductibilité des intérêts des comptes courants d'associés.

Elle a enfin adopté un amendement tendant à prolonger jusqu'au 1er mars 1999 les mandats des membres des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance.

Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a motivé le rétablissement des articles 1er à 3 du projet de loi par la nécessité de retrouver un niveau de déficit budgétaire permettant à notre pays de se qualifier, au printemps prochain, en vue de la mise en uvre de la monnaie unique européenne.

Il a considéré que les nouveaux prélèvements fiscaux prévus par les articles 1er à 3 étaient légitimes dans la mesure où ils pèsent surtout sur les grosses entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés dont il a estimé la bonne santé financière évidente. Il a rappelé que le Sénat avait adopté la mesure ouvrant aux petites entreprises la possibilité d'être taxées au taux réduit de l'impôt sur les sociétés en cas d'incorporation de bénéfices au capital, mesure qui introduisait une discrimination entre les entreprises. Il a enfin souligné que le Sénat avait approuvé l'augmentation de l'impôt sur les sociétés engagée avec l'institution de la contribution supplémentaire de 10 % prévue par la loi du 4 août 1995.

Votre rapporteur général maintient pour sa part les observations qu'il avait émises en première lecture :

- la résorption du déficit budgétaire doit reposer en priorité sur la réduction des dépenses publiques et non sur l'augmentation des prélèvements obligatoires ;

- le creusement du déficit budgétaire évoqué par MM. Nasse et Bonnet doit être relativisé au vu, non seulement des derniers résultats de l'exécution de la loi de finances pour 1997, mais aussi des prévisions de croissance pour 1997 ;

- l'alourdissement de la fiscalité pesant sur les entreprises risque de conforter l'attentisme des chefs d'entreprises et de retarder la reprise des investissements et de la croissance ;

- la contribution de 15 % sur l'impôt sur les sociétés porterait le taux de l'IS à 41,66 %, et placerait la France dans le peloton de tête des pays européens les plus sévères à l'égard de leurs entreprises, à l'heure où la plupart de nos partenaires économiques réduisent la fiscalité pesant sur leurs entreprises ;

- la taxation au taux de droit commun des plus-values à long terme des sociétés assujetties à l'impôt sur les sociétés exposerait la France à la concurrence fiscale internationale : en effet, non seulement, la législation fiscale française ne prévoit pas de régime d'exonération des plus-values à long terme sous condition de remploi, contrairement à tous nos concurrents économiques, mais les actifs des entreprises françaises continuent à être valorisés au coût historique, ce qui induit des plus-values purement nominales ;

- enfin, le dispositif fiscal est critiquable en raison de sa rétroactivité et de sa complexité.

S'agissant de l'adoption par le Sénat de la disposition instituant un taux réduit d'imposition au profit des petites entreprises qui incorporent les bénéfices ainsi taxés à leur capital, votre rapporteur général tient à faire deux observations :

- En premier lieu, la commission des finances du Sénat avait jugé cette disposition peu lisible et contraire au principe de neutralité du droit fiscal1(*). Sa position actuelle est donc cohérente avec la position de principe adoptée lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997.

- En second lieu, la discrimination positive prévue par la disposition susvisée n'est pas équivalente à la discrimination négative envisagée par le présent dispositif. En effet, il s'agit ici d'exonérer les petites entreprises d'une surtaxation et non de les faire bénéficier d'un allégement de la fiscalité. La différence de traitement fiscal ainsi instituée est d'autant moins justifiée ici qu'en raison du seuil choisi (50 millions de francs de chiffre d'affaires), ce sont les entreprises moyennes à rayonnement national qui seront pénalisées.

Au total, bien que votre commission des finances souscrive sans réserve à la nécessité de respecter toutes les conditions du passage à la monnaie unique, elle maintient sa proposition de supprimer le volet fiscal du présent projet de loi qui n'est ni nécessaire, ni opportun.

S'agissant des autres dispositions du projet de loi, elle vous propose de voter conformes les articles 7 et 8 et d'adopter avec modifications l'article 5 bis supprimé par l'Assemblée nationale.

EXAMEN DES ARTICLES
ARTICLE PREMIER

Contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés pour les entreprises réalisant au moins 50 millions de francs de chiffre d'affaires

Sous le bénéfice des observations émises dans l'exposé général, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 2

Régime fiscal des cessions d'éléments d'actif pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés

Sous le bénéfice des observations émises dans l'exposé général, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 3

Versement anticipé de la contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés et modification du régime des acomptes

Sous le bénéfice des observations émises dans l'exposé général, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 5 BIS

Rapport d'évaluation de l'utilisation par les collectivités locales des prêts sur ressources CODEVI

L'Assemblée nationale a supprimé cet article adopté par le Sénat à l'initiative de notre collègue Philippe Marini, et qui prévoyait un rapport annuel d'évaluation de la loi "Gest".

Il n'est pas satisfaisant de se refuser à recenser les résultats d'un dispositif à finalités économiques au seul motif que ce dispositif serait temporaire. La plupart des dispositifs fiscaux ou financiers ayant un but de relance le sont.

Il reste que la rédaction initiale de cet article additionnel pouvait laisser entendre que le dispositif devrait être pérennisé, puisqu'elle prévoit un rapport annuel.

Votre rapporteur vous propose donc une nouvelle rédaction, tendant à la remise d'un rapport unique.

De plus, l'avènement de l'euro et sa gestion par une banque centrale unique nous contraindront à mener la réflexion sur les taux d'intérêt comme sur les circuits de l'épargne administrée. Or, c'est bien une telle réflexion, et non le refus de la mener, qui pourra nous aider, le cas échéant, à convaincre nos partenaires européens de l'utilité de cette forme d'épargne.

Décision de la commission : votre commission vous propose une nouvelle rédaction de cet article.

ARTICLE 7

Modification de la limite de déductibilité des intérêts des comptes courants d'associés

L'Assemblée nationale a supprimé cet article adopté par le Sénat à l'initiative de notre collègue Philippe Marini, qui se proposait de modifier le plafond de déductibilité des intérêts versés par une filiale à sa maison-mère.

Bien que méritant certainement des améliorations, le dispositif proposé par M. Marini se proposait de régler un vrai problème. En effet, les intérêts afférents aux sommes que les associés (et donc les maisons-mères) d'une société laissent ou mettent à disposition de la société sont admis dans les charges déductibles du résultat de l'associé. L'article 39.1.3° du code général des impôts plafonne cependant le montant déductible de ces intérêts à un taux égal à la moyenne annuelle des taux de rendement brut à l'émission des obligations des sociétés privées (TMO).

Or, non seulement une telle référence - qui certains mois, faute d'émissions suffisantes, ne peut être calculée et est souvent remplacée par un taux de substitution, le PVLT (privé long terme) - est manifestement obsolète, mais la France est le seul pays de l'Union européenne à fixer un taux limite à la déductibilité des intérêts versés par une filiale à sa maison-mère.

La nécessité de trouver un taux de substitution avait déjà été soulevée lors de la discussion du projet de loi portant diverses mesures d'ordre économique et financier adopté le 12 avril 1996. Le Gouvernement s'était alors engagé à mener à bien une réflexion sur le sujet.

Il convient donc de mener cette réflexion à son terme afin de ne pas dissuader les groupes étrangers d'implanter leurs centrales de trésorerie hors de France.

Décision de la commission : sous réserve de l'approfondissement de la réflexion du Gouvernement sur ce sujet, votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE 8 (nouveau)

Report des élections des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance

Adopté à l'initiative du Gouvernement, cet article additionnel a pour objet de reporter d'environ un an les élections des conseils consultatifs de clients et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne.

Les conseils consultatifs de clients (CC) sont prévus par les articles 10 et 10-1 de la loi n° 83-557 du 1er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne et de prévoyance. Les membres de ces conseils sont élus pour six ans. Ils assurent en principe la représentation des clients auprès de chaque caisse d'épargne mais en pratique, ils ne fonctionnent pas toujours.

Les conseils d'orientation et de surveillance (COS), prévus par l'article 11, jouent à la fois un rôle d'assemblée générale et celui de conseil d'administration ou de surveillance. Cette double fonction est liée au statut particulier des caisses d'épargne qui sont dépourvues d'actionnaires ou de sociétaires. Le nombre de leurs membres est de 17, 21 ou 25 selon la taille de la caisse. Ces membres sont élus pour six ans.

Les mandats de ces organes arrivent à expiration au printemps prochain. Or, le centre national des caisses d'épargne juge urgente une réforme du statut des caisses et en a convaincu le Gouvernement. Comme pour la réforme de 1991, celui-ci propose donc une prorogation des mandats des C.O.S et des C.C. de façon à éviter d'interrompre précocement les mandats des nouveaux membres de ces organes.

Sur le fond, votre rapporteur est d'accord avec ce dispositif. Il a lui-même déposé une proposition de loi tendant à réformer les caisses d'épargne et de prévoyance2(*) qui prévoit, en son article 47, une disposition de même nature permettant aux actuels titulaires des sièges des C.O.S. de mener à bien la réforme. Par ailleurs, cet article additionnel ne présume en rien du fond de cette réforme, à laquelle votre commission des finances entend prendre toute sa part.

Sur la forme, votre rapporteur ne peut qu'émettre certaines réserves. D'une part bien qu'opposé à une partie des dispositions du présent projet, il s'était rendu à sa logique en proposant peu d'amendements et aucun article additionnel. Il s'était donc refusé, par principe, à insérer des dispositions entièrement nouvelles par rapport au projet du Gouvernement. Cet amendement précipité a suscité l'incompréhension des députés. Dès lors qu'il ne faisait pas partie du projet initial, il aurait été plus convenable, pour la sérénité des débats, que cet article fît l'objet d'un projet ou d'une proposition de loi autonome. D'autre part, le débat a quelque peu dérivé à l'Assemblée nationale car, tout en annonçant la nomination d'un parlementaire en mission sur ce sujet, M. Raymond Douyère, le Gouvernement a présumé d'une partie de ses conclusions, notamment quant à la distribution du livret A, ou au financement du logement social.

Il est donc nécessaire de rappeler que cet article additionnel, de portée purement procédurale, ne reflète que la volonté du Gouvernement d'accélérer le processus de réforme des caisses d'épargne et de prévoyance, ce qui est souhaitable, mais n'anticipe en rien sur les conclusions de la concertation à venir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.




1 Cf. Rapport n° 86 sur le projet de loi de finances pour 1997, tome II, fascicule 1, p. 67 et s.

2 Proposition de loi relative au statut et à l'activité des caisses d'épargne et de prévoyance et portant création d'un premier livret bancaire. Sénat n° 387. Enregistré à la Présidence le 11 juillet 1997.




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