RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 1 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - AFFAIRES ETRANGERES
Jacques CHAUMONT
COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N° 85 TOME 3 ANNEXE 1 - 1997/1998
Table des matières
-
PRINCIPALES OBSERVATIONS - INTRODUCTION
-
CHAPITRE PREMIER
L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE -
CHAPITRE II
PRÉSENTATION DES CRÉDITS -
CHAPITRE III
L'ACTION CULTURELLE FRANÇAISE- I. LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION CULTURELLE, SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE
- II. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET LE SOUTIEN À LA FRANCOPHONIE
-
III. L'ACTION AUDIOVISUELLE EXTÉRIEURE
- A. UNE POLITIQUE AUX ACTIONS TRÈS DIVERSES
- B. LA NÉCESSAIRE CLARIFICATION DES MISSIONS DES OPÉRATEURS AUDIOVISUELS EXTÉRIEURS
-
CHAPITRE IV
LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES - EXAMEN EN COMMISSION
N° 85
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M. Alain LAMBERT,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 1
AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET COOPÉRATION :
I
.
- AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Rapporteur spécial
: M. Jacques CHAUMONT
(1) Cette commission est composée de :
MM.
Christian Poncelet,
président
; Jean Cluzel, Henri Collard,
Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini,
René Régnault,
vice-présidents
; Emmanuel
Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Alain Lambert,
rapporteur
général
; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré,
René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot,
Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël
Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon
Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut,
Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel
Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann,
Henri Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
(1997-1998).
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. Le problème des rémunérations du
personnel résident
Le ministère des affaires étrangères a la
responsabilité de la politique extérieure de la France et la
charge de contribuer à son rayonnement dans le monde. Il assume une
mission régalienne par excellence. Sa participation à l'effort
général de rigueur budgétaire est d'autant plus
remarquable que son rôle aurait pu l'y soustraire.
Après trois années de baisse consécutives, le budget des
affaires étrangères est à nouveau présenté
en diminution pour 1998. Certes, cette baisse modérée de 0,5%
peut être considérée comme une stabilisation. Mais la
rigueur à laquelle est soumise le budget des affaires
étrangères, aussi compréhensible soit-elle dans le
contexte actuel des finances publiques, peut avoir des répercussions sur
le bon accomplissement de ses missions essentielles. Cette rigueur ne saurait
se prolonger dans les années à venir sans compromettre l'action
de la France dans le monde.
Ainsi, la politique de transformation des postes d'expatriés en postes
de résidents menée dans les services à l'étranger
rencontre ses limites. Cette politique est une source d'économies,
puisqu'elle permet d'échanger deux postes de résidents
créés pour un poste d'expatrié supprimé. Mais
poussée trop loin, elle risque d'avoir des répercussions
négatives sur le bon fonctionnement des services concernés.
Ce risque est d'autant plus grand que le personnel résident est victime
d'une sous rémunération chronique. En effet, dans un grand nombre
de pays, le niveau des traitements servis par les services diplomatiques
français à leurs personnels recrutés localement est
notoirement inférieur à celui du marché du travail pour
des qualifications identiques. Sur ce point, les ambassades françaises
souffrent de la comparaison avec les ambassades des autres pays
européens, mais également avec nos postes d'expansion
économique. Il serait normal d'aligner les traitements de tous les
personnels résidents sur ceux versés par la DREE
Il en résulte une démotivation insidieuse du personnel
résident, qui se traduit par un flux permanent de démissions
désorganisant la marche des services. Cette situation donne une image
négative de la France auprès des populations locales. Il est donc
indispensable de programmer les mesures de revalorisation nécessaires.
2. La forte réduction des crédits d'intervention
L'essentiel des crédits des affaires étrangères est
absorbé par les dépenses de fonctionnement, la part
réservée aux dépenses d'intervention restant
limitée. Si l'on ajoute aux crédits d'action culturelle et d'aide
au développement, les crédits de coopération de
défense et les contributions volontaires aux dépenses
internationales, cette part atteint 3,354 milliards de francs, soit environ
23 % du budget.
Pour 1998, comme lors des exercices précédents, cette part
"discrétionnaire" des crédits supporte l'essentiel de la rigueur
budgétaire.
Les crédits de l'action culturelle et de l'aide au développement
sont reconduits au niveau de 3 milliards de francs. Cette stabilité
globale recouvre une diminution de la presque totalité des actions
engagées. Seules les dépenses consacrées à
l'audiovisuel extérieur bénéficient de moyens nouveaux,
pour un montant de 15,8 millions de francs.
La diminution la plus spectaculaire concerne les contributions volontaires aux
dépenses internationales. En cinq ans, les crédits correspondants
sont passés de 697,2 millions de francs à 228 millions de francs,
soit une baisse de 67%.
Ces contributions volontaires font office de variable d'ajustement du budget
des affaires étrangères, ce qui n'est pas conforme à leur
vocation. Les réduire encore porterait gravement atteinte au
crédit international de la France, qui risque d'être exclue des
conseils d'administration des organismes concernés.
En tout état de cause, les réductions des contributions
volontaires doivent se faire avec discernement, en fonction de trois
critères essentiels : la bonne gestion des organisations
bénéficiaires ; l'importance des retours économiques pour
notre pays sur les programmes financés ; la présence au sein des
organisations de ressortissants français ou francophones.
Enfin, il est impératif d'annoncer les diminutions des contributions
volontaires suffisamment longtemps à l'avance pour que les organisations
internationales puissent en tenir compte dans leurs projets. La forte
régulation budgétaire de 1995, où 313 millions de francs
sur 552 ont été annulés en cours d'exercice, a eu un effet
désastreux car notre pays a été considéré
comme ne respectant pas sa parole.
3. La nécessaire redéfinition de la politique audiovisuelle
internationale
En 1998, le ministère des affaires étrangères consacrera
898 millions de francs à la politique audiovisuelle extérieure.
Le gouvernement n'a pas encore arrêté officiellement ses
orientations en la matière et se donne encore le temps de la
réflexion. Il est pourtant urgent d'agir sur ce poste de dépenses
à la fois important et susceptible de rationalisation.
CFI doit être recentrée sur sa mission initiale de banque de
programmes. TV5 serait ainsi notre seule chaîne dans les régions
du monde où elle est diffusée en réception directe
(Afrique, Moyen-Orient et Asie).
L'optimisation des nouvelles techniques de diffusion pourrait permettre de
dégager des moyens afin d'améliorer en étendue et en
qualité la couverture de TV5 et de RFI, et de développer la
politique des décrochages régionaux.
Toutefois, ces mesures technique de financement ne sont qu'un préalable
à l'indispensable réflexion sur le contenu des programmes. La
question de fond est de savoir si ceux-ci doivent être conçus
à l'usage des Français expatriés, ou à destination
des populations locales, ce qui exigerait une révolution culturelle
à TV5.
En tout état de cause, l'habillage de TV5 doit être
modernisé et son contenu enrichi, en particulier en fictions. Une
politique de sous-titrage systématique apparaît nécessaire,
même si son coût n'est pas négligeable.
4. Le difficile financement de l'enseignement français à
l'étranger
L'enseignement français à l'étranger est un
élément essentiel du rayonnement de la France dans le monde. Les
209 établissements recensés à la rentrée 1996/97
ont scolarisé 45.527 élèves français et 80.189
élèves étrangers. Ce réseau éducatif
contribue à la vitalité de la francophonie. Il est aussi une
condition du renforcement de la présence économique
française à l'étranger, car nos concitoyens n'acceptent de
s'expatrier que s'ils ont la certitude de pouvoir offrir sur place une
éducation de qualité à leurs enfants.
Or, le réseau de l'enseignement français à
l'étranger se heurte à un problème de financement
récurrent.
Les droits d'écolage demandés par les établissements
peuvent atteindre dans certains pays un niveau de 25.000 à 30.000
francs, au-delà duquel il ne serait pas raisonnable d'aller. Il en
résulte une sélection par l'argent des élites locales
désireuses de scolariser leurs enfants dans les établissements
français.
On observe également des phénomènes d'exclusion des
familles d'expatriés qui ne disposent pas du soutien d'une grande
entreprise pour prendre en charge tout ou partie des droits d'écolage.
Fort heureusement, les communautés d'expatriés font preuve d'une
solidarité financière méritoire. Mais celle-ci a ses
propres limites.
Un moyen de réduire les coûts de l'enseignement français
à l'étranger consiste à recruter des professeurs
résidents de préférence à des professeurs
expatriés. Cette solution de facilité risque de se traduire par
une dégradation de la qualité de l'enseignement, surtout dans les
classes supérieures qui doivent conduire efficacement les enfants aux
classes préparatoires ou aux études universitaires.
Une autre solution consisterait à faire prendre en charge par le budget
de l'éducation nationale la rémunération des professeurs
expatriés. Les droits d'écolage retrouveraient ainsi des niveaux
plus compatibles avec le principe de gratuité de l'enseignement, et les
crédits consacrés aux bourses pourraient être
réduits d'autant.
Enfin, en dehors du réseau d'Europe occidentale et d'Afrique, les
établissements d'enseignement français à l'étranger
se trouvent souvent à l'étroit dans leurs locaux. C'est notamment
le cas de ceux situés en Asie du Sud-Est et dans les pays d'Europe
centrale et orientale, qui doivent faire face à des afflux
d'élèves avec des bâtiments exigus. Certains d'entre eux
seraient fermés sur le champ en France car ils ne remplissent pas les
conditions de sécurité exigées dans notre pays.
Le dynamisme des marchés immobiliers dans les pays émergents a
permis parfois de réaliser des opérations "blanches" grâce
à la valorisation des terrains existants. Mais ces opérations
restent aléatoires, comme le prouve l'effondrement récent des
marchés immobiliers en Asie du Sud-Est. Elles supposent également
de disposer de liquidités pour tirer parti rapidement des
opportunités qui se présentent.
Les solutions de fortune imaginées par les proviseurs pour
accroître la capacité d'accueil de leurs établissements ne
présentent pas toutes les garanties de sécurité et
s'avèrent souvent, à terme, plus dispendieuses qu'un projet
entièrement nouveau. Le souci de bonne gestion des deniers publics
justifierait la programmation pluriannuelle des opérations
immobilières des établissements d'enseignements français
à l'étranger. Il est évident que le système actuel
est injuste, onéreux et doit être totalement repensé.
5. La nécessité d'une réflexion à long terme
Alors que le monde d'aujourd'hui n'est plus en situation de guerre
idéologique ni de guerre froide, mais de guerre économique, il
apparaît nécessaire de réfléchir en d'autres termes
à l'action extérieure de la France.
L'exercice 1998 est la dernière année d'application du
schéma quinquennal d'adaptation des réseaux du ministère
des affaires étrangères. Pour autant, cette action de
redéploiement géographique ne peut pas être
considérée comme achevée, bien qu'elle implique des
décisions difficiles et des investissements coûteux.
A cet égard, il est permis de s'interroger sur le luxe parfois excessif
de certaines ambassades nouvelles. Ainsi, le coût prévisionnel de
la nouvelle ambassade de France à Berlin est de 280 millions de francs,
ce qui en fait de très loin le plus gros projet immobilier en cours,
alors que sa justification est plus sentimentale que rationnelle. La quote part
du ministère des affaires étrangères dans cette
opération interministérielle est de 69%, soit un peu plus de 193
millions de francs.
Le maintien de notre réseau diplomatique pourrait être
facilité par une réflexion sur le nombre d'agents
réellement nécessaire au bon fonctionnement de chaque poste. On
peut ainsi concevoir des ambassades plus réduites que le standard
minimum actuel d'une dizaine de personnes.
Le redéploiement géographique du réseau des affaires
étrangères doit s'accompagner d'une réorganisation des
réseaux extérieurs des différents ministères, afin
de dégager de véritables synergies sous l'autorité de
l'ambassadeur. Les moyens des postes d'expansion économique, notamment,
pourraient diminuer en quantité pour gagner en qualité, tandis
que dans certains pays l'ambassade et le poste d'expansion économique
pourraient être fusionnés.
Cet effort de rationalisation des divers réseaux extérieurs
devrait être facilité par le rapprochement entre le
ministère de la coopération et le ministère des affaires
étrangères envisagé par le Gouvernement.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'examen des crédits des affaires étrangères pour 1998
s'inscrit dans un contexte bien particulier. Votre commission des finances,
constatant l'absence de véritable maîtrise des dépenses
dans le projet de budget présenté par le gouvernement de
M. Lionel Jospin, vous propose de geler l'ensemble des crédits du
budget général de l'Etat au niveau atteint en 1997. Ce gel
correspond à une économie de 21,3 milliards de francs par
rapport aux crédits présentés dans le projet de loi de
finances, qui doit être répartie entre les différents
départements ministériels.
Néanmoins, votre commission des finances vous propose d'exclure de cet
effort de rigueur les crédits des ministères chargés de
fonctions régaliennes, parmi lesquels se trouve celui des affaires
étrangères. Cette position de sagesse paraît d'autant plus
justifiée à votre rapporteur que les crédits du
ministère des affaires étrangères sont déjà
présentés en légère diminution par rapport à
1997, de - 0,5 %, pour s'établir à
14,387 milliards de francs.
En fait, le ministère des affaires étrangères avait
déjà pris les devants de la rigueur budgétaire qui
s'impose aujourd'hui à la France, puisque ses crédits sont en
diminution constante depuis 1995 et représentent désormais
0,91 % seulement du budget de l'Etat. Ces efforts ont été
acquis essentiellement au prix d'un redéploiement judicieux du
réseau des services à l'étranger, ainsi que d'une
réduction plus contestable des contributions volontaires aux
organisations internationales. Il semble désormais difficile de les
pousser plus loin, sauf à renoncer à certaines missions
essentielles du ministère.
Mais cette stabilisation souhaitable des crédits des affaires
étrangères n'est pas exclusive, bien au contraire, d'un effort de
rationalisation permettant de dégager des moyens supplémentaires
pour les actions prioritaires, au premier rang desquelles votre rapporteur
place l'adaptation du réseau des établissements d'enseignement
français à l'étranger rendue nécessaire par la
remarquable croissance des effectifs scolarisés dans les régions
du monde les plus dynamiques.
CHAPITRE PREMIER
L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA
FRANCE
Les crédits consacrés à l'action extérieure de la France s'élèveront à 50,4 milliards de francs pour 1998, à comparer au montant de 48 milliards de francs atteints en 1997, ce qui représente une hausse de 5 %. Cette hausse fait suite à la diminution de 15 % enregistrée en 1997 par rapport à 1996.
I. LES DIFFÉRENTES COMPOSANTES DE L'ACTION EXTÉRIEURE
Pour apprécier de façon complète l'action
extérieure de la France, il faut ajouter aux 50,4 milliards de
francs prévus pour 1998
une partie du budget communautaire
.
En effet, le budget européen consacre une partie de ses crédits
à des actions internationales. En 1997, 5,6 milliards
d'écus, soit 36,6 milliards de francs, sont destinés
à l'action extérieure de l'Union européenne.
Compte tenu du taux de contribution de la France au budget communautaire,
l'action extérieure de l'Union européenne représente en
1997 une charge de 6,52 milliards de francs pour notre pays. Cette charge
devrait s'élever à
6,47 milliards de francs
pour 1998.
Aussi, les crédits destinés à l'action extérieure
de la France s'élèvent-ils en réalité à
56,9 milliards de francs
pour 1998 (contre 54,6 milliards de
francs en 1997)
.
Le tableau ci-après retrace l'ensemble des crédits concourant
à l'action extérieure de la France, hors crédits
communautaires.
Etat récapitulatif des crédits de toute nature concourant à l'action extérieure de la France (Dépenses ordinaires et crédits de paiement)
(en millions de francs)
|
1998 |
||||
|
Budgets |
Animation des services |
Action bilatérale |
Action multilatérale |
|
|
I. BUDGET GENERAL
|
5856,77
|
5014,71
|
3515,76
|
14387,24
|
|
Totaux dépenses civiles |
8428,69 |
20937,57 |
12957,71 |
42323,97 |
|
B. Défense (services à l'étranger) |
1003,45 |
129,00 |
0,00 |
1132,45 |
|
Totaux budget général (A + B) |
9432,14 |
21066,57 |
12957,71 |
43456,42 |
|
II. BUDGETS ANNEXES
|
14,56
|
0,00 |
288,34
|
302,90
|
|
III. COMPTES SPECIAUX DU
TRESOR
|
|
62,50
|
308,00 |
62,50
|
|
Totaux comptes spéciaux du Trésor |
0,00 |
6357,10 |
308,00 |
6665,10 |
|
TOTAL GENERAL (I + II + III) |
9446,70 |
27423,67 |
13554,05 |
50424,42 |
A. UNE ACTION PRINCIPALEMENT BILATÉRALE
Sur les 50,4 milliards de francs de crédits
prévus pour l'action extérieure en 1998 :
l'action bilatérale
représente 27,4 milliards
de francs, soit 54,4 % des crédits ;
l'action multilatérale
représente
13,6 milliards de francs, soit 26,9 % des crédits ;
l'animation des services
représente 9,4 milliards de
francs, soit 18,8 % des crédits.
L'action bilatérale comprend les aides à l'ajustement structurel,
les annulations et consolidations de dettes, l'aide-projet, l'action
culturelle, l'assistance technique et militaire, l'appui aux initiatives
privées et décentralisées, les garanties à
l'exportation, le soutien à la recherche et à la
coopération scientifique.
L'action multilatérale représente essentiellement la
participation française à des organismes ou à des
programmes internationaux.
La dépense d'animation des services représente le coût des
réseaux à l'étranger, mais aussi celui des services
d'administration centrale qui leur sont liés.
B. LA PART LIMITÉE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Les crédits concourant à l'action
extérieure de la France sont répartis entre
28 sections
budgétaires.
Toutefois, 5 d'entre elles représentent environ
80
%
des
crédits :
les affaires étrangères, la
coopération, les charges communes, les comptes spéciaux du
Trésor et le budget civil de recherche et développement.
Le budget des affaires étrangères
représente
à lui seul
28,5 % des crédits
avec
14,4 milliards de francs sur le total de 50,4 milliards de l'action
extérieure. Il s'inscrit en baisse de 0,5 % par rapport à
1997.
Le budget de la coopération
, avec 6,5 milliards de
francs, représente
12,9 % des crédits
. Il diminue de
3,6 % par rapport à 1997, principalement du fait de
l'achèvement progressif du programme d'accompagnement de la
dévaluation du franc CFA, mais également en raison de la
confirmation de la reprise économique dans les pays du champ.
Les parties du budget des charges communes et des comptes
spéciaux du Trésor
consacrées à l'action
extérieure s'élèvent à 17,1 milliards de
francs pour 1998, ce qui représente 33,9
% des
crédits
de cette action. Ces crédits sont en augmentation de
23,3 % par rapport à 1997, après avoir diminué de
près d'un tiers cette année par rapport à 1996.
Ils ne retrouvent donc pas leur niveau de 1996, qui était de
21 milliards de francs. Cette forte baisse s'expliquait par la diminution
des annulations et consolidations de dettes grâce à la
résorption progressive de la crise de la dette dans les pays en
développement et, d'autre part, par le retard enregistré dans le
programme de versement des dotations nationales aux organismes
multilatéraux de développement, dû en particulier à
l'attitude en retrait des Etats-Unis.
La hausse prévue pour 1998 recouvre notamment l'engagement pris par la
France de consacrer, sur la période 1997-1999, une enveloppe de
5,1 milliards de francs de prêts et de dons au profit des pays en
voie de développement africains, ainsi que le soutien apporté par
la France aux organismes multilatéraux de développement dans le
cadre de la montée en puissance des outils européens (8ème
protocole financier du FED et doublement du capital de la BERD).
Les crédits du
budget civil de recherche et
développement
consacrés à l'action extérieure
sont répartis entre plusieurs budgets. Ils s'élèvent
à 6,6 milliards de francs en 1998, au lieu de 6,9 milliards de
francs en 1997. Cette évolution est entièrement imputable
à l'achèvement du programme de développement des Airbus
A 330 et A 340.
Les crédits consacrés par les autres ministères
à l'action extérieure représentent essentiellement les
coûts des réseaux autres que le réseau diplomatique et
consulaire
.
Au total, l'ensemble formé par les budgets des affaires
étrangères et de la coopération est sensiblement plus
important (41,4 %) que celui formé par le budget des charges
communes et les comptes spéciaux du Trésor (33,9 %).
Votre rapporteur relève néanmoins que le volume des
crédits gérés directement par le ministre des affaires
étrangères (28,5 %) reste inférieur à celui
des crédits relevant de la compétence du ministre de
l'économie et des finances (33,9 %).
Cette constatation
amène à s'interroger sur le rôle du ministère des
finances dans la conduite de la politique extérieure de la France, et
sur les possibilités de contrôle du ministère des affaires
étrangères sur l'action du premier.
Par ailleurs, la part du budget des affaires étrangères dans le
budget de l'Etat continue de décroître après être
tombée en-deçà de 1 % en 1996, pour s'établir
à 0,91 % en 1998, comme le montre le graphique ci-après:
Le
budget des affaires étrangères en 1998 se
situe donc à son plus bas niveau relatif depuis quinze ans
. Il a
anticipé dès 1993 l'effort de rigueur qui s'est étendu
depuis à l'ensemble des départements ministériels.
Votre commission des finances considère que ce budget correspond
à l'une des fonctions de l'Etat régalienne par excellence. Elle
vous propose donc de l'exclure de la réduction globale de
21,3 milliards de francs des crédits du budget
général qu'elle estime par ailleurs indispensable pour parvenir
en 1998 à une maîtrise réelle des dépenses
budgétaires.
II. LES RÉSEAUX À L'ÉTRANGER
Si la politique extérieur de la France à l'étranger est placée -en droit tout au moins- sous la seule responsabilité des ambassadeurs, sa mise en œuvre repose sur des réseaux nombreux et variés.
A. DES RÉSEAUX ÉTOFFÉS
Le réseau administratif à l'étranger recouvre 18 catégories d'implantation pour un total de plus de 804 services répartis dans 160 pays. Il est plus ou moins dense, pouvant atteindre jusqu'à 40 postes, comme aux Etats-Unis, ou bien se limiter à une représentation, ce qui est le cas dans 18 pays seulement.
A ce total, il convient d'ajouter 17 représentations
permanentes auprès d'organisations internationales.
La répartition géographique de ces réseaux fait
apparaître une densité particulière dans certaines zones :
l'Afrique, l'Europe occidentale et l'Amérique du Nord. En revanche,
l'Asie et l'Europe orientale sont, pour l'instant encore, moins bien pourvues.
On observera que sur les 28 sections budgétaires qui
concourent à l'action extérieure, seules 9 disposent d'un
réseau à l'étranger et en financent donc les coûts
de fonctionnemnt : les affaires étrangères, la
coopération, l'agriculture, les anciens combattants, l'économie
et les finances, l'équipement, l'aménagement du territoire,
l'intérieur, l'emploi et la solidarité, la défense.
L'ensemble de ces réseaux repose sur les compétences de
15710 agents, dont 42 % en administration centrale et 58 % à
l'étranger, les réseaux comprenant plus de 9.000 agents
expatriés en 1997.
Le tableau ci-après fournit la répartition des effectifs d'agents
expatriés et leur évolution pour 1998.
Composition du réseau administratif à l'étranger
le réseau diplomatique avec les ambassades
bilatérales et les représentations permanentes auprès des
organisations internationales multilatérales,
le réseau consulaire avec les consulats généraux,
les consulats et les chancelleries détachées, ainsi que les
sections consulaires d'ambassades, les antennes consulaires et les consuls
honoraires,
le réseau des attachés d'armement et de défense du
ministère de la défense
pour le ministère de l'équipement :
- les bureaux de la DATAR,
- les conseillers du ministère de l'équipement,
- les services de la mer,
- les bureaux du tourisme.
le réseau du Service de coopération technique international
de police,
le réseau du ministère des anciens combattants,
pour le ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie:
- le réseau des paieries,
- le réseau des agences financières du Trésor,
- le réseau des postes d'expansion économique.
les conseillers aux affaires sociales.
pour le ministère de la coopération :
- les missions de coopération et d'action culturelle,
- les centres médico-sociaux,
- les missions d'assistance militaire.
les attachés agricoles.
les réseaux relais institutionnels:
- les instituts et centres culturels,
- le réseau de la Caisse française de développement,
- les chambres de commerce et d'industrie à l'étranger,
- les établissements d'enseignement français à
l'étranger.
Un redimensionnement des réseaux et un redéploiement dans une
perspective pluriannuelle ont été amorcés depuis quelques
années. Ces mesures sont préparées et suivies par le
comité interministériel des moyens de l'Etat à
l'étranger (CIMEE). Elles répondent notamment aux orientations
prioritaires arrêtées par le Président de la
République, parmi lesquelles figure le redéploiement vers l'Asie.
B. L'ADAPTATION DES RÉSEAUX
Les redéploiements effectués au sein de
l'ensemble des réseaux à l'étranger témoignent d'un
souci d'adapter les réseaux aux nouveaux enjeux politiques et
économiques, tout en prenant en compte la nécessité de
réaliser des économiques budgétaires.
Le réseau du ministère des affaires
étrangères
poursuit ainsi sa rationalisation en 1998.
Le schéma d'adaptation des réseaux diplomatique, consulaire et
culturel, adopté en 1994, connaît sa dernière étape
en 1998. Ce programme repose sur le principe d'une forte contraction de
certaines catégories d'agents expatriés, en contrepartie de
moyens nouveaux permettant notamment la modernisation des outils de
fonctionnement et l'amélioration de l'encadrement des postes à
l'étranger.
En 1998, le schéma d'adaptation des réseaux conduit à la
suppression nette de 107 emplois à l'étranger.
Au total, sur
les cinq années d'application, la suppression de 600 emplois a
permis de dégager une économie globale de 222 millions de
francs
. Les contreparties accordées ont permis de recruter un
auxiliaire local pour deux emplois supprimés, de créer
46 emplois d'encadrement, et de couvrir les besoins liés à
la sécurisation des réseaux ou à l'informatisation des
outils de gestion.
Les créations, suppressions ou transformations de postes sont
retracées dans le tableau ci-après :
|
Année |
Créations de postes |
Suppressions ou transformations |
|
|
1993 |
-
Bratislava
, ambassade
|
-
Canton
,
consulat
général
|
|
|
1994 |
-
Skopje
, ambassade
minimale
|
- Kigali , ambassade (fermeture provisoire) |
|
|
1995 |
-
Kigali
, ambassade
réouverture
|
- Oran et Annaba , consulats généraux (mise en sommeil) |
|
|
1996 |
-
Moscou
, consulat
(anciennement section consulaire)
|
-
Kingston
,
ambassade
|
|
|
1997 |
-
Canton
,
consulat
général
(réouverture)
|
-
Niamey
|
|
Ces mouvements de postes ont pour principal objet de
compléter la couverture diplomatique de la France dans les Etats de
l'ex-URSS et de l'ex-Yougoslavie, grâce à des
redéploiements et à des fermetures, principalement en Europe
occidentale et en Afrique.
La période 1991-1994, notamment, a été
particulièrement riche en créations et transformations de postes
en raison du démembrement de l'URSS et de la Yougoslavie : ouverture de
12 ambassades de plein exercice et création de 3 chefs de poste "en
mission", débouchant en 1994 sur trois nouvelles ambassades (Skopje,
Sarajevo, Tbilissi).
Depuis, la volonté de la France de compléter sa couverture
diplomatique dans les Etats de l'ex-URSS s'est traduite par la nomination de
chargés d'affaires (1994-1995), puis d'ambassadeurs "en mission"
à Achgabat et Chisinau (1996). Deux autres ambassadeurs "en mission"
ont
par ailleurs été nommés, ultérieurement, à
Asmara et Oulan Bator (été 1996).
Cette formule des chefs de poste "en mission", qui a déjà fait
ses preuves à Sarajevo, Tbilissi et Skopje, permet d'assurer un certain
nombre e contacts politiques et économiques : la présence
alternée des chefs de poste dans leur pays d'accréditation et
à Paris favorise la connaissance des pays concernés ainsi que la
prise en compte des intérêts d'institutions ou de
sociétés françaises.
Votre rapporteur approuve cette formule pragmatique de représentation
diplomatique allégée, qui mériterait d'être
étendue.
Dans la plupart des cas, cependant, la nomination de chefs de postes "en
mission" débouche, à plus ou moins longue échéance,
sur la création d'ambassades de plein exercice (cf. Sarajevo, Tbilissi,
Skopje, et plus récemment, Achgabat).
Les préoccupations de sécurité expliquent par ailleurs
certaines décisions : fermeture de l'ambassade à Kigali en avril
1994 et réouverture en janvier 1995, dès le retour de la paix ;
mise en sommeil des consulats généraux à Oran et Annaba,
et regroupement de tous les services à Alger. Pour des raisons d'ordre
politique, d'autre part, une section des intérêts français
a été ouverte en février 1995 au sein de l'ambassade de
Roumanie à Bagdad.
S'agissant du
ministère de la coopération,
on peut
se féliciter de la réunion des fonctions d'ambassadeur et de chef
de mission dans plusieurs pays du champ :
- dès 1996, fusion des fonctions à Praia (ambassadeur et chef de
mission de coopération et d'action culturelle) et Bujumbura
(n° 2 et chef de mission de coopération et d'action
culturelle) ;
- suppression d'un poste de chef de mission en janvier 1997 ;
- suppression de deux emplois de chefs de mission en septembre 1998 ;
- suppression d'un emploi de chef de mission en septembre 1999.
Les
réseaux du ministère de l'économie et des
finances
font également l'objet de mesures de redéploiement.
Le réseau de l'expansion économique est entré en 1996 dans
une nouvelle phase, prévue pour quatre ans, de redéploiement de
ses effectifs des pays de l'OCDE, où le relais sera pris progressivement
par les chambres de commerce et les fédérations professionnelles,
et d'Afrique, vers les pays émergents d'Asie, d'Amérique latine,
d'Afrique australe et d'Europe centrale et orientale. Cela permettra de
dégager une économie nette de 65 emplois budgétaires,
dont 27 en 1997 et 19 en 1998.
Le réseau des agences financières poursuit son adaptation en 1996
en fusionnant, deux à deux, quatre postes de conseillers financiers et
en créant avec le réseau commercial trois missions
économiques et financières.
La modernisation de la gestion de la dépense publique conduit
parallèlement à une contraction du réseau de la direction
de la comptabilité publique qui se traduit par la suppression de 26
emplois budgétaires en 1998.
Dès 1996, il a été procédé :
- à la fermeture des postes d'expansion économique de Porto,
Leipzig et Suva, et à l'ouverture d'un poste à Sarajevo et de
deux antennes à Bakou et Wuhan ;
- à la création de postes mixtes regroupant les fonctions de
consul général et de conseiller commercial, à Houston et
Osaka ;
- au regroupement des postes d'expansion économique et des agences
financières à Brasilia, Delhi et Pékin ;
En 1997, il a été procédé :
- à la fermeture des postes d'expansion économique de
Stuttgart, Minsk (Biébrussie), Lusaka (Zambie), Dovala et Windoek
(Namibie), et à l'ouverture d'un poste à Achkhabad
(Turkménistan) et de deux antennes à Monterrey (Mexique) et La
Khobar (Arabie Saoudite) ;
- au rapprochement du réseau de la DREE en Afrique avec celui des
missions de coopération et d'action culturelle ;
- au regroupement des postes de conseillers auprès de l'OCDE et du
comité d'aide au développement d'une part, de conseiller
financier à Londres et de l'administrateur de la BERD d'autre part.
CHAPITRE II
PRÉSENTATION DES
CRÉDITS
Le budget des affaires étrangères pour 1998
s'élève, en crédits de paiement, à
14,39 milliards de francs, en diminution de - 0,5 %
par
rapport aux crédits votés pour 1997.
Les autorisations de programme demandées s'élèvent
à 256 millions de francs, en diminution de 1,9 % par rapport aux
autorisations votées pour 1997.
Comme les années précédentes, le budget des affaires
étrangères connaît une évolution spontanée
due à
l'effet "change-prix".
Pour 1998, les mesures
d'ajustement
liées à cet effet sont évaluées à + 350
millions de francs. Ainsi, hors effet change-prix, la diminution effective du
budget des affaires étrangères serait de - 2,9 % par rapport
à 1997.
L'effet change-prix pour 1998
Une part importante des dépenses du ministère
des affaires étrangères est soit réglée en devises,
soit consacrée à des rémunérations de personnel en
service à l'étranger. La gestion de ce budget est donc soumise
conjointement à la variabilité des taux de change et à
l'évolution des prix dans les différents Etats où le
ministère intervient.
Le problème est de conserver le même pouvoir d'achat à des
crédits marqués par cette double variabilité entre la
période d'élaboration du budget et celle de son exécution.
Or, depuis plusieurs années, les effets "change nominal" par pays
combinés aux effets différentiels de prix sont
défavorables au budget du ministère des affaires
étrangères. En effet, la dérive des prix est plus forte
à l'étranger qu'en Franc, où l'on constate l'un des taux
d'inflation les plus faibles du monde.
En 1998, les mesures d'ajustement à prévoir, sur la base d'un
dollar à 5,66 francs, s'élèvent à
350
millions de francs.
I. PRÉSENTATION PAR TITRE
Le tableau ci-après fournit le détail de l'évolution du budget des affaires étrangères par titre.
A la différence de 1997, où tous les titres du budget des affaires étrangères étaient en diminution, pour 1998 le titre III est en augmentation et le titre V est stabilisé. Compte tenu du niveau modeste des subventions d'investissement, l'effort d'économie porte essentiellement sur les dépenses d'intervention.
A. LES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires accusent une baisse de
0,5 %. La régulation budgétaire de 1997, soit -475 millions
de francs, est partiellement consolidée à hauteur de 265,5
millions de francs. Mais les dépenses d'intervention sont seules
réduites.
A l'inverse, avec une dotation de 7,3 milliards de francs, les
crédits du
titre III
sont présentés en
augmentation de 2,8 %.
Cette progression globale recouvre néanmoins de nombreuses
mesures
d'économies
:
réduction des rémunérations au titre de la
rationalisation de la gestion des recrutés locaux : - 3 millions de
francs ;
ajustement de la subvention à l'AEFE : -6,3 millions de francs ;
ajustement de la subvention à l'OFPRA : -1,9 millions de francs ;
économies sur les frais de déplacement liée à
la rationalisation de la politique des voyages : -2 millions de francs ;
poursuite de l'application du schéma d'adaptation des
réseaux, dont la 5ème tranche comporte la
suppression de
117 emplois
, soit une économie de -24,4 millions de francs.
Les
ouvertures de crédits
font plus que compenser ces mesures
d'économies :
diverses mesures d'ajustement des charges de personnel (extension en
année pleine de la 7ème tranche d'application du protocole
d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique :
31,6 millions, ajustement des crédits de charges sociales :
20,6 millions, ajustement des crédits d'indemnité de
l'administration centrale : 2 millions),
développement de projets nouveaux et extension des applications
d'informatiques et télématiques (6,4 millions),
poursuite de l'application du schéma d'adaptation des
réseaux avec un ajustement de 8,9 millions des crédits de
rémunération des auxiliaires locaux, de 20,9 millions pour la
création de 10 emplois d'encadrement (3 secrétaires adjoints
des affaires étrangères, 4 secrétaires de
chancellerie, 3 secrétaires administratifs).
augmentation de 12 millions de francs de la subvention à l'AEFE au
titre des bourses scolaires.
Les crédits d'interventions du
titre IV
sont en diminution
de 3,8 % en 1997 et atteignent 6,8 milliards de francs.
Une part de cette diminution résulte d'un ajustement négatif de
121 millions de francs de la participation obligatoire de la France
à des dépenses internationales, en raison de la réduction
continue des appels de fonds pour les opérations de maintien de la paix.
S'y ajoutent, au titre des
économies
:
une économie de 41,5 millions sur les crédits d'action
culturelle et d'aide au développement ;
la baisse de 117,5 millions de francs des contributions volontaires
de la France à des organisations internationales ;
une diminution de 1,2 million de francs des crédits
d'assistance aux Français à l'étranger et aux
réfugiés étrangers en France,
la non reconduction de 23,5 millions de francs de crédits
ouverts par amendements parlementaires.
En contrepartie, certains
moyens nouveaux
sont prévus :
un ensemble de 20,2 millions de francs de mesures nouvelles liées
à des engagements politiques (année de la France au Japon, coupe
du monde de football...) ;
une augmentation de 15,9 millions des crédits d'action
audiovisuelle extérieure, pour compenser la suppression de la
contribution de TF1 à TV5 et aider la diffusion de TV5 aux Etats-Unis
ainsi que celle de France 2 en Tunisie ;
une augmentation de 3 millions de francs des crédits consacrés
à l'action francophone multilatérale.
B. LES DÉPENSES EN CAPITAL
Les dépenses en capital diminuent de - 1,9 % par
rapport à 1997 en autorisations de programme, et de -1,7 % en
crédits de paiement.
Les moyens du
titre V
sont reconduits à leur niveau de 1997
en crédits de paiement, soit 271 millions de francs. Ils serviront
notamment à la mise en place de stations de communication par satellite
pour le chiffre, à la rénovation liée à la
présence d'amiante dans la chancellerie de Varsovie, au travaux de
rénovation de la chancellerie de Tunis, à la remise aux normes
technique de la chancellerie de Moscou, au travaux de gros entretien du
lycée de Moscou et à la construction du lycée de Francfort.
Les subventions d'investissement du
titre VI
accordées au
titre de la coopération culturelle et de l'aide au développement
sont réduites d'un quart en crédits de paiement, pour atteindre
15 millions de francs en 1998.
C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A titre non reconductible, l'Assemblée nationale a
majoré les dépenses du titre IV de 26,1 millions de francs.
Les chapitres concernés sont :
- le chapitre 42-10
Action culturelle et développement,
pour
un montant de 25,7 millions de francs, dont 20,7 millions de francs
sur l'article 42
Subventions aux associations contribuant à
l'action culturelle
et 5 millions de francs sur l'article 64
Appui
à des initiatives privées ou décentralisées ;
-
le chapitre 42-37, article 10
Aides, secours et subventions
à divers organismes,
pour un montant de 400.000 francs.
II. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT
Cinq agrégats ont été définis pour permettre l'analyse et le suivi des crédits des affaires étrangères. Le tableau ci-après en fournit le détail.
Le graphique par secteurs ci-après permet de visualiser l'importance relative de chacun de ces agrégats dans le total du budget.
Deux ensembles d'égale importance constituent un peu plus de 80 % du budget des affaires étrangères : la coopération et les interventions internationales, qui représentent 42 % du total, et les moyens des services, qui représentent 40 % du total et sont répartis entre l'administration centrale et les services à l'étranger selon une proportion de un quart et trois quarts.
A. L'ADMINISTRATION CENTRALE
Les crédits de l'administration centrale, qui incluent
les dotations des services situés à Nantes, représentent
environ 10 % du budget des affaires étrangères, soit
1,47 milliard de francs.
Ils comprennent les dépenses de personnel, de fonctionnement et
d'équipement des services du ministère des affaires
étrangères installés en France métropolitaine,
ainsi que les frais de déplacement de ses agents.
Dans le projet de loi de finances pour 1998, ces crédits augmentent
très légèrement de 0,3 %, en dépit de la
baisse des dépenses de fonctionnement (- 26,1 millions de francs) et
d'investissement (-2 millions de francs), en raison de la progression des
dépenses de personnel (+ 32,8 millions de francs).
B. LES SERVICES ET RÉSEAUX À L'ÉTRANGER
Les crédits des services et réseaux à
l'étranger constituent près de 28 % du budget des affaires
étrangères.
Ils représentent les moyens des services diplomatiques, consulaires et
culturels de la France à l'étranger, soit 65 % des effectifs
et 72% des crédits de fonctionnement du ministère.
Au 1er janvier 1997, on comptait 149 ambassades ouvertes, 110 postes
consulaires de plein exercice (60 autres sont des sections consulaires
d'ambassade), 17 représentations permanentes et 1 bureau
à Berlin, soit un total de 277 services ouverts à
l'étranger.
Les crédits affectés à ces postes atteignent
4,29 milliards de francs
pour 1998, en augmentation de 3,5 % par
rapport à 1997.
L'essentiel des économies résulte de la suppression de
117 emplois dans le cadre du schéma quinquennal d'adaptation des
réseaux.
C. LA COOPÉRATION ET LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES
Cet agrégat est le plus important du budget des
affaires étrangères avec 43 % des crédits, soit
6 milliards de francs
. Dans le projet de loi de finances pour 1998,
il diminue le plus fortement, de - 3,1 %.
Il regroupe
cinq catégories de crédits
:
les crédits de coopération culturelle, scientifique et
technique, y compris les crédits destinés à l'audiovisuel
extérieur, soit 3,01 milliards de francs (- 1,4 % par
rapport à 1997),
les crédits de réceptions et voyages officiels ainsi que
d'organisation en France de conférences internationales, soit
156 millions de francs (- 0,1% par rapport à 1997),
la formation et l'assistance technique militaire, soit 86 millions
de francs (+0,7% par rapport à 1997),
les contributions obligatoires ou volontaires au financement
d'organisations internationales, soit 2,56 milliards de francs
(- 4,5 % par rapport à 1997),
les crédits de politique internationale, destinés
principalement aux opérations d'urgence et aux subventions aux ONG, soit
95,6 millions de francs (- 21,2 % par rapport à 1997).
Les principales diminutions concernent les contributions internationales
obligatoires, du fait de la réduction des forces de maintien de la paix
des Nations-Unies, soit une économie de 121 millions de francs,
ainsi que les contributions volontaires à des dépenses
internationales, soit une réduction de 117,5 millions de francs.
Par ailleurs, comme les années précédentes, les
crédits du Fonds d'urgence humanitaire sont en baisse, pour atteindre
62,8 millions de francs, soit une baisse de 26,6 %.
D. L'ASSISTANCE ET L'ENSEIGNEMENT
Cet agrégat regroupe les interventions du
ministère des affaires étrangères en faveur des
Français à l'étranger et des étrangers en France,
ainsi que les crédits destinés au réseau des
établissements publics en charge de l'enseignement français
à l'étranger.
Il représente près de 12 % du budget des affaires
étrangères. Avec une dotation de
1,74 milliard de
francs
, il est en augmentation de 3 % par rapport à 1997.
La subvention à l'Agence pour l'enseignement français à
l'étranger (AEFE) progresse de + 3,6% pour atteindre 1,5 milliard
de francs. Elle est répartie entre 209 établissements
scolaires et permet l'attribution d'un peu plus de 18.000 bourses
d'études.
Parmi les autres crédits, la subvention à l'Office universitaire
et culturel français pour l'Algérie est reconduite au niveau de
7,7 millions de francs. La subvention à l'Office français de
protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) diminue de - 1,3%
pour s'établir à 100,6 millions de francs. L'assistance en faveur
des Français à l'étranger et des réfugiés
étrangers en France est en diminution de - 0,9% et s'établit
à 128,7 millions de francs. Les crédits consacrés aux
rapatriements sont reconduits au niveau de 4,2 millions de francs.
CHAPITRE III
L'ACTION CULTURELLE
FRANÇAISE
Après l'examen des crédits alloués à la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques deux aspects de l'action culturelle extérieure seront plus particulièrement développés : l'enseignement français à l'étranger et le soutien à la francophonie, d'une part, l'action audiovisuelle extérieure, d'autre part.
I. LES CRÉDITS DE LA COOPÉRATION CULTURELLE, SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE
A. DES CRÉDITS OPÉRATIONNELS À PRÉSERVER
Les crédits de la Direction générale des
relations culturelles, scientifiques et techniques s'élèvent au
total à
5,125 milliards de francs
, à comparer au
montant de 5,100 milliards de francs atteint en 1997, ce qui
représente une hausse de 0,5 %.
Sur ce montant, les crédits d'intervention atteignent
3,04 milliards de francs,
au lieu de 3,08 milliards de francs
en1997, soit une baisse de 1,3 %.
Cette évolution s'inscrit dans la poursuite d'un mouvement de
réduction des crédits observé depuis quelques
années.
Évolution des crédits de la DGRCST
(en millions de francs)
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
Total DGRCST
|
5.502
|
5.141
|
5.357
|
5.263
|
5.100
|
5.125
|
|
Titre IV - Interventions (évolution en % par rapport à l'année précédente) |
3.531
|
3.157
|
3.331
|
3.161
|
3.082
|
3.040
|
|
Part de la DGRCST dans le budget des affaires étrangères (en %) |
36,9 |
35,0 |
35,3 |
35,0 |
35,3 |
35,6 |
La part des crédits de la DGRCST au sein du budget des
affaires étrangères reste située autour de 35 %
depuis 1993, alors que cette part était de 38 % en 1991.
Par ailleurs, on observera que, depuis 1991, les crédits inscrits au
titre de la DGRCST sont
systématiquement remis en cause en cours
d'année
. La régulation budgétaire qui les affecte est
en effet loin d'être négligeable. Elle représente
même souvent plus des deux-tiers des annulations de crédits
supportées par le ministère des affaires
étrangères, ainsi que le montre le tableau ci-après.
(en millions de francs)
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Crédits de la DGRCST en LFI
|
4.979
|
5.284
|
5.502
|
5.141
|
5.357
|
5.263
|
5.125
|
|
Part des annulations de la DGRCST au sein des annulations des affaires étrangères (en %) |
|
|
|
|
|
|
|
L'effet cumulatif de la baisse des crédits inscrits en
loi de finances initiale et de la régulation budgétaire en cours
d'année a conduit à une réduction sensible des moyens de
la DGRCST, et particulièrement de ses moyens d'intervention, depuis
quelques années.
Votre rapporteur regrette cette situation car les missions de la DGRCST sont
les plus "opérationnelles" du budget des affaires
étrangères.
Les missions de la DGRCST sont en effet importantes, nombreuses et
variées. Elle recouvrent :
- l'enseignement français à l'étranger,
- l'action en faveur de la francophonie,
- la coopération culturelle, artistique et littéraire,
- la coopération scientifique et technique,
- l'action audiovisuelle extérieure.
Votre rapporteur attache beaucoup d'importance à la
répartition géographique de ces crédits
. En effet,
d'importantes évolutions ont été engagées pour
redéployer les moyens de la coopération culturelle, linguistique,
scientifique et technique française vers les pays d'Europe centrale et
orientale et d'Asie.
Dans ces zones prioritaires, les efforts restent toutefois encore
insuffisants au regard de l'importance des enjeux.
Le tableau ci-après fournit la répartition des crédits
d'intervention de la DGRCST par zone géographique en 1992 et en 1997.
(en millions de francs)
|
1992 |
1997 |
|||
|
Régions |
Montant |
% |
Montant |
% |
|
Europe Occidentale |
174.969 |
7,8 |
185.409 |
10,6 |
|
Europe Orientale |
422.902 |
18,8 |
307.812 |
17,7 |
|
Afrique du Nord |
735.239 |
32,8 |
391.639 |
22,5 |
|
Proche et Moyen Orient |
205.029 |
9,1 |
219.275 |
12,6 |
|
Afrique Sud-Saharienne |
116.270 |
5,2 |
91.390 |
5,2 |
|
Asie du Sud et du Sud-Est |
210.335 |
9,4 |
230.873 |
13,2 |
|
Extrême Orient et Pacifique |
130.448 |
5,8 |
123.009 |
7,1 |
|
Amérique du Nord |
67.516 |
3,0 |
43.645 |
2,5 |
|
Amérique Latine |
180.985 |
8,1 |
149.843 |
8,6 |
|
TOTAL |
2.243.693 |
100,00 |
1.742.895 |
100,00 |
La tendance la plus marquée concerne le Maghreb qui
bénéficie désormais de moins du quart des crédits
d'intervention de la DGRCST (22,47 %) contre près du tiers (32,77
%) en 1992.
Ce rééquilibrage profite essentiellement à la zone Asie du
sud et du sud-est qui bénéficiait de 9,37 % des crédits
d'intervention en 1992 (210,3 millions de francs) et en représente
maintenant 13,25 % (230,9 millions de francs), et dans une moindre mesure
à l'Europe occidentale, (10,64 % contre 7,80 % en 1992)
La part de l'Afrique Sud-saharienne hors champ est restée constante,
celle de l'Amérique Latine a crû légèrement quoique
les crédits ont baissé en valeur absolue dans ces deux zones. Un
effort a été fait au profit de quelques pays importants et une
coopération régionale se substituant peu à peu à la
coopération bilatérale a été
développée avec les pays de moindre importance.
Ce tableau fait apparaître la difficulté, mais aussi la
nécessité, d'établir des priorités en
période de restriction budgétaire.
En effet, les arbitrages entre la continuité des actions menées
dans certaines parties du monde, comme l'Europe occidentale où le
soutien à la francophonie s'avère nécessaire dès
lors que les politiques d'éducation nationale n'accordent pas ou plus de
priorité au français, et le lancement de nouvelles actions dans
des pays, notamment d'Asie du Sud-Est, où l'ouverture politique, la
croissance des marchés, les enjeux économiques et
stratégiques rendent notre présence indispensable, sont
particulièrement difficiles.
Dans ces conditions, préserver autant que faire se peut les moyens
d'intervention de la DGRCST apparaît hautement souhaitable.
B. LES NOUVEAUX ENJEUX DE LA COOPÉRATION SCIENTIFIQUE ET TECHNIQUE
Les crédits consacrés à la
coopération scientifique et technique proprement dite (hors
coopération culturelle, éducative et audiovisuelle) sont inscrits
sur les articles 61 à 68 du chapitre 42-10. Ils s'élèvent
à 1,037 milliards de francs pour 1998, en diminution de - 2,7 % par
rapport à 1997, où ils étaient de 1,066 milliards de
francs.
L'émergence de nouveaux équilibres internationaux et la
problématique actuelle du développement, mais aussi
l'âpreté de la concurrence internationale et la rigueur
budgétaire, modifient profondément la coopération
scientifique et technique qui ne peut plus s'assimiler à l'aide au
développement. Ces changements impliquent
l'adaptation des priorités et du dispositif du ministère des
affaires étrangères.
D'une manière générale, la coopération
scientifique et technique relève de plus en plus d'une logique de
partenariat. La démarche du "guichet" n'est plus de mise et la
recherche
de cofinancements devient la règle
. Le ministère des affaires
étrangères a donc, en matière de coopération, une
fonction de fédérateur permettant d'associer plusieurs acteurs,
publics comme privés, français mais aussi parfois
européens, qui entendent faire converger leurs ambitions et leurs
moyens. Comme exemple d'application pratique, il est possible de citer la
réalisation de consortiums universitaires pour créer des
filières francophones, l'association avec des secteurs industriels pour
la mise en place de centres de formation.
Cette logique implique souplesse, connaissance des réseaux et sens de
l'initiative. Loin d'une approche régalienne, elle suppose une
définition des "métiers" de chacun et une forme novatrice
d'ingénierie administrative. Enfin, en ce domaine plus que dans
d'autres, il convient de prendre en compte les nouvelles technologies de
l'information.
Le contenu de la coopération scientifique et technique résulte de
la programmation des postes, qui sont mieux à même
d'apprécier les réalités locales et l'adéquation
des projets. Mais la DGRCST encadre et accompagne cette programmation en fixant
quelques orientations de portée générale, parmi lesquelles
:
Accompagnement de l'action internationale des entreprises
françaises, ce qui suppose de connaître leurs besoins et de s'y
adapter.
Adaptation au transfert de moyens budgétaires à l'Union
Européenne, qui dispose désormais en Europe de l'Est, en
Méditerranée, mais aussi ailleurs, de capacités
financières bien supérieures à celles de la
coopération bilatérale. Celle-ci doit donc s'adapter pour
inscrire les actions des opérateurs français dans des programmes
européens. Ceci implique de connaître les priorités
européennes et de travailler en liaison avec la Commission, tant
à Bruxelles que dans les postes.
Intégration de la nouvelle dimension de la formation, devenue un
véritable marché international, sur lequel la France n'a encore
qu'une place insuffisante. Sensibiliser et former des opérateurs en
France, permettre aux postes d'assurer un rôle de relais, définir
de véritables "produits de formation", telles sont les idées
directrices pour tenter de regagner le terrain perdu.
Suivi et mise en valeur des actions en permettant un véritable
"retour sur investissement" de la coopération. Cet aspect doit
mobiliser
les postes autant que la recherche de projets nouveaux. Ceci est
particulièrement vrai des personnes qui, ayant été
formées en France, doivent constituer des réseaux d'influence au
service de nos intérêts.
II. L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET LE SOUTIEN À LA FRANCOPHONIE
Les crédits des affaires étrangères
consacrés à l'enseignement français à
l'étranger ainsi qu'au soutien de la politique de la francophonie
s'élèvent pour 1998 à 1,56 milliard de francs, soit
une augmentation de 3,4 % par rapport à 1997.
Le tableau ci-après en retrace l'évolution.
La progression de ces crédits s'explique toute entière par l'augmentation de 3,7 % de la dotation de l'AEFE. Celle de l'OUCFA est simplement reconduite à son niveau de 1997, l'essentiel des crédits correspondants ayant été transféré au budget de l'AEFE suite à la fermeture des établissements scolaires gérés par l'Office. Par ailleurs, les crédits consacrés au Haut conseil de la francophonie sont rattachés pour 1998 au chapitre 34-98 Matériel et fonctionnement courant, alors qu'ils faisaient auparavant l'objet d'un chapitre budgétaire distinct (37-94).
A. UN RÉSEAU D'ÉTABLISSEMENTS DYNAMIQUE
Créée par la loi du 6 juillet 1990 et
entrée en fonction en janvier 1991, L'Agence pour l'enseignement
français à l'étranger a quatre missions :
assurer auprès des enfants français à
l'étranger le service public d'éducation ;
contribuer par l'accueil d'élèves étrangers au
rayonnement de la langue et de la culture françaises ;
renforcer les relations de coopération entre les systèmes
éducatifs français et étranger ;
aider les familles des élèves français ou
étrangers à supporter les frais liés à
l'éducation élémentaire, secondaire ou supérieure
de ceux-ci, tout en veillant à la stabilisation des frais de
scolarité.
Elle a la charge de 68 établissements en gestion directe et de
219 établissements conventionnés dans 125 pays. En moyenne,
ces établissements sont fréquentés par 40 % de
Français, 46 % d'autochtones et 14 % d'étrangers-tiers.
|
Evolution des effectifs scolarisés dans le réseau de l'AEFE |
|||
|
94/95 |
95/96 |
96/97 |
|
|
Français |
59.205 |
62.170 |
64.090 |
|
Nationaux |
71.500 |
71.995 |
71.735 |
|
Etrangers tiers |
21.260 |
21.462 |
21.190 |
|
Total |
151.965 |
155.627 |
157.015 |
Au cours de ces trois années, les effectifs globaux
se sont donc accrus de 5.050 élèves, cette augmentation
étant due presque exclusivement à l'arrivée de nouveaux
élèves français (4.885).
La répartition géographique des élèves a
évolué, au cours de la même période, de la
façon suivante :
|
94/95 |
95/96 |
96/97 |
|
|
Europe Occidentale |
36.683 |
36.013 |
36.924 |
|
Europe Centrale et Orientale |
2.278 |
2.373 |
2.580 |
|
Amérique du Nord |
9.626 |
10.041 |
9.910 |
|
Amérique latine |
23.553 |
23.341 |
23.353 |
|
Maghreb |
22.510 |
22.017 |
22.002 |
|
Afrique champ |
28.687 |
31.538 |
31.298 |
|
Afrique hors champ |
5.487 |
5.636 |
5.618 |
|
Moyen-Orient |
15.606 |
16.525 |
16.967 |
|
Asie/Océanie |
7.535 |
8.143 |
8.363 |
|
TOTAL |
151.965 |
155.627 |
157.015 |
Ainsi, l'augmentation du nombre des élèves
concerne la plupart des zones géographiques. Cependant, les effectifs
sont stabilisés ou même en légère diminution dans
quatre régions : Afrique francophone, Afrique hors champ, Maghreb
(notamment Maroc), Amérique latine.
En 1997, 5.590 enseignants étaient rémunérés
par l'AEFE, dont 1.920 expatriés et 3.666 résidents.
|
Répartition des personnels de l'AEFE (en 1996-1997) |
|||
|
Expatriés |
Résidents |
Total |
|
|
Europe occidentale |
366 |
1.220 |
1.586 |
|
Europe de l'Est |
41 |
65 |
106 |
|
Maghreb |
418 |
705 |
1.123 |
|
Moyen-Orient |
110 |
147 |
257 |
|
Asie-Océanie |
119 |
194 |
313 |
|
Amérique latine |
256 |
317 |
573 |
|
Amérique du Nord |
87 |
270 |
357 |
|
Afrique champ |
461 |
641 |
1.102 |
|
Afrique hors champ |
66 |
107 |
172 |
|
Monde entier |
1.924 |
3.666 |
5.590 |
Votre rapporteur s'inquiète du développement
de la politique de substitution d'enseignants expatriés par des
enseignants résidents.
Cette politique a concerné 85 postes d'expatriés en 1995,
35 postes en 1996 et 34 en 1997. Pour 1998, 50 postes
d'expatriés devraient être remplacés par 120 postes de
résidents.
Il ne faudrait pas que la qualité de l'enseignement fasse les frais de
cette politique de maîtrise de la dépense publique. En effet, la
présence d'un contingent important d'enseignants expatriés est le
gage essentiel du maintien du niveau de l'enseignement de haute qualité
qu'exigent les communautés françaises expatriées, toujours
soucieuses de permettre à leurs enfants de s'orienter vers les classes
préparatoires aux grandes écoles. La qualité de
l'enseignement fait partie des incitations à l'expatriation des
entrepreneurs et industriels français.
Le budget de l'AEFE
progresse sensiblement en 1998
. La subvention
qui lui est allouée par le ministère des affaires
étrangères augmente de 3,7 % pour atteindre
1,5 milliard de francs. Celle du budget de la coopération est
reconduite à 368 millions de francs.
Ce budget est pour l'essentiel consacré à la
rémunération des enseignants, pour environ 85 % du total. Le
service des bourses scolaires représente 8 % des crédits,
18.300 bourses ayant été versées en 1997. Le reste
est destiné au fonctionnement de l'Agence. Ces derniers moyens seraient
toutefois insuffisants si la moitié des agents des services centraux de
l'Agence n'étaient pas mis à disposition par d'autres
administrations.
Les crédits affectés aux
bourses scolaires
ont
été accrus de 50 millions de francs en 1995. L'enveloppe
totale de ces bourses a été reconduite en 1996 et en 1997 au
niveau de 185 millions de francs. Pour 1998, une augmentation de
6,5 % la portera à 197 millions de francs
(+ 12 millions de francs).
Votre rapporteur se félicite de la progression des crédits
consacrés aux bourses scolaires, qui accompagne la croissance des
effectifs et permet d'atténuer les effets de la hausse des droits
d'écolage. Il regrette toutefois qu'un effort comparable ne soit pas
fait en faveur des investissements de l'AEFE.
B. UN EFFORT D'INVESTISSEMENT INSUFFISANT
Les moyens prévus pour assurer l'entretien, la
sécurité, la rénovation et le développement des
établissements français de l'étranger apparaissent
extrêmement modiques.
Les établissements en gestion directe
,
ainsi que certains
établissements conventionnés qui occupent des bâtiments
appartenant à l'Etat français, bénéficient des
crédits d'investissement (constructions et gros travaux) qui leur sont
consacrés par les deux ministères de tutelle de l'Agence, le
ministère de la coopération et le ministère des affaires
étrangères, sur le titre V de leurs budgets.
En 1996, le ministère de la coopération a financé
14,8 millions de francs de travaux de sécurité, de
réhabilitation ou de construction. Les principales opérations
concernent la construction du lycée de Tananarive et divers travaux,
notamment de climatisation, au lycée Jean Mermoz de Dakar.
Le ministère des affaires étrangères, quant à lui,
a consacré 27,27 millions de francs, dans le cadre de son
schéma patrimonial et immobilier, aux établissements du
réseau de l'AEFE, essentiellement pour des opérations d'entretien
et de rénovation à Madrid, Barcelone, en Tunisie (la Marsa) et au
Maroc (Fès, Kenitra, Marrakech, Meknès). Dans les deux prochaines
années, les projets les plus importants concernent la construction du
lycée français de Francfort, celle du lycée d'Ankara et
l'extension de l'école de Séoul.
Les établissements conventionnés
doivent prendre en
charge eux-mêmes la plus grande partie de leurs opérations de
construction et de rénovation, ce qui n'est pas sans effet sur
l'augmentation difficile à contrôler des frais de scolarité
supportés par les familles.
L'association nationale des
écoles françaises à l'étranger (ANEFE) leur
apporte, sous forme de prêts garantis par l'Etat, une aide très
appréciée.
Dans les pays "du champ", des financements complémentaires sont
assurés par le ministère de la coopération (sur le titre
VI du budget). Dans les pays "hors champ", c'est l'AEFE elle-même qui
dispose d'une ligne de crédits d'investissement pour répondre,
partiellement, aux besoins.
En 1996, les établissements conventionnés du champ ont
reçu 9,6 millions de francs. Sur le reste du monde, pour 219
établissements conventionnés, l'AEFE a disposé en 1996
d'une ligne de crédits d'investissement se montant à
23,7 millions de francs, qui n'a pas progressé en 1997. Dans ces
conditions, l'Agence ne peut que venir en appui à des opérations
montées par des associations gestionnaires qui disposent de ressources
propres ou de capacités d'endettement suffisantes.
Votre rapporteur regrette cet état de fait, qui ne permet pas
à l'AEFE d'accompagner comme il serait souhaitable la croissance des
effectifs scolarisés dans les régions du monde prioritaires,
notamment en Asie.
La plupart de ces établissements d'Asie ont désormais des locaux trop exigus qui ne leur permettent plus d'accueillir convenablement de nouveaux élèves, comme votre rapporteur a pu le constater tant à Manille qu'à Bangkok lors d'une récente mission d'information.
III. L'ACTION AUDIOVISUELLE EXTÉRIEURE
L'audiovisuel doit devenir un moyen privilégié de diffusion de la langue, de la culture, des sciences et des techniques françaises à l'étranger. Ceci est essentiel pour asseoir notre présence hors de nos frontières et votre rapporteur tient à rappeler qu'une audience, même faible, permet souvent de s'adresser à un public plus nombreux que celui qui fréquente nos établissements culturels à l'étranger.
A. UNE POLITIQUE AUX ACTIONS TRÈS DIVERSES
Les crédits consacrés aux échanges et à la coopération dans le domaine audiovisuel (article 30 du chapitre 42-10) sont en croissance depuis plusieurs années. Pour 1998, ils progressent de 7,4 millions de francs et s'établissent à 949,2 millions de francs, en hausse de 0,8 % par rapport à 1997. Ces crédits sont destinés à trois types d'actions différentes.
1. La diffusion des programmes radiophoniques et télévisuels français à l'étranger
Le plan d'action quinquennal défini dans le cadre du Conseil de l'audiovisuel extérieur obéit aux axes suivants :
a) Rationalisation du dispositif audiovisuel extérieur par la constitution de deux pôles opérationnels
·
Un pôle regroupant les actions
radiophoniques extérieures autour de RFI, auquel la SOMERA et Radio
Paris Lisbonne sont rattachées, a été constitué en
1996;
·
La création d'un second pôle chargé
de l'action télévisuelle extérieure regroupant TV5 et CFI,
adossé majoritairement au secteur national, décidée par le
CAEF mais toujours à l'étude.
M. Imhaus, président de TV5, est chargé d'étudier
certaines des options proposées par le rapport
précédemment demandé à M. Cluzel, les moyens
d'affirmer le rôle de TV5 et les justifications financières de
l'adossement de la future société à France
Télévision en matière de programmes et d'informations.
L'objectif est de permettre, tout en respectant la logique des métiers,
une meilleure mobilisation des opérateurs nationaux et internationaux en
direction de l'étranger, et d'éviter les éventuelles
concurrences ou redondances entre sociétés.
b) Adaptation de l'offre des programmes à la demande internationale
Cette adaptation implique la régionalisation des
programmes radiophoniques et télévisuels et l'amélioration
du contenu des programmes et de notre information internationale.
·
RFI a mis en place fin 1996 trois programmes permettant
localement des reprises FM à la carte : une chaîne d'information
continue en français (RFI 1), une chaîne en langues
étrangères (RFI 2) et une banque de programmes majoritairement
musicaux (RFI 3).
·
CFI, banque de programmes, décline ses
programmes par blocs régionaux et a recours autant que possible au
doublage ou sous-titrage en langues étrangères.
·
TV5, chaîne francophone, propose actuellement un
signal pour l'Europe, utilisé également en Afrique et en Asie
avec des décrochages spécifiques, un signal pour le Canada et un
signal pour l'Amérique latine ; elle lance en novembre 1997 un TV5
America pour l'ensemble du continent.
·
MCMI a créé un programme spécifique
pour l'Afrique.
c) Multiplication de l'offre de programmes
Cet accroissement de l'offre est possible grâce à
la constitution de bouquets radiophoniques et télévisuels
satellitaires dans les principales régions du monde :
- en Europe, depuis 1995 (Arte/La Cinquième, ainsi que MCMI et
Canal Horizons) ;
- en Asie depuis mai 1996 (TV5 et MCMI) ;
- en Afrique, un bouquet numérique expérimental a
été lancé en mai 1997 et sera commercialisé
à la fin de l'année sous sa forme définitive (Canal
Horizons, TV5, CFI et MCM Africa, Arte/La Cinquième, Euronews, AM
Cartoon, Planète, RFI et Radio Nova) ;
- en Amérique latine, où le lancement de plusieurs bouquets
satellitaires numériques régionaux ouvre de nouvelles
possibilités aux programmes français.
2. La diffusion culturelle du cinéma et des documentaires français et l'appui à l'exportation de programmes
En appui à l'action menée par Unifrance Film et TVFI (association de promotion des exportations de programmes télévisuels français), le ministère des affaires étrangères soutient la présence de films français dans de nombreux festivals, organise à travers le réseau culturel des manifestations de promotion, et contribue à la présence des producteurs et distributeurs de programmes audiovisuels dans les principaux marchés internationaux.
3. La coopération audiovisuelle avec la presse
Cette coopération, plus traditionnelle, passe par un
ensemble varié d'actions :
- soutien à la production de films et de documentaires des pays les
plus défavorisés à travers notamment la participation au
fonds de soutien interministériel du CNC ;
- enseignement du français par la radio et la
télévision ;
- assistance technique et formation par l'envoi d'experts, l'accueil de
boursiers étrangers et l'invitation de professionnels dans le domaine
audiovisuel et celui de la presse écrite ;
- informatisation d'agences de presse en liaison avec l'AFP ;
- opérations audiovisuelles décentralisées dans les
postes et opérations diverses réalisées à Paris
(équipements audiovisuels, frais de transport, manifestations
réunissant des professionnels de l'audiovisuel français et
étrangers...).
B. LA NÉCESSAIRE CLARIFICATION DES MISSIONS DES OPÉRATEURS AUDIOVISUELS EXTÉRIEURS
Votre rapporteur relève que pour la diffusion de
programmes, qui est de loin l'action la plus importante financièrement,
le nouveau Gouvernement n'a pas encore arrêté ses orientations et
s'est donné le temps de la réflexion en confiant une mission
d'études supplémentaire à M. Patrick Imhaus. Il est
pourtant urgent d'agir sur ce poste de dépenses susceptible de
rationalisation.
Il conviendrait ainsi de recentrer clairement CFI sur sa fonction initiale de
banque de programmes à l'usage des chaînes de
télévision étrangères, sans attendre que des
incidents techniques malheureux l'y contraignent. De même, l'utilisation
optimale des nouvelles techniques de diffusion devrait permettre de
dégager des moyens afin d'améliorer en étendue et en
qualité la couverture de TV5 et de RFI.
Votre rapporteur estime toutefois que ces mesures techniques ne constituent
qu'un préalable à l'indispensable redéfinition du contenu
des programmes.
A cet égard, il apparaît nécessaire de
choisir entre des programmes conçus surtout à l'usage des
Français expatriés et des programmes à destination
prioritaire des populations locales. En corollaire du choix
précédent, votre rapporteur n'est pas convaincu que la diffusion
exclusive d'émissions en français soit le meilleur moyen
d'accroître l'influence de notre pays, ni même d'élargir
à terme le champ de la francophonie.
Les dotations du budget des affaires étrangères consacrées
aux opérateurs audiovisuels, inscrites à l'article 30 du chapitre
42-10, sont retracées dans le tableau ci-après.
L'essentiel de la progression de 1,8 % des crédits pour 1978 résulte de l'augmentation de la dotation de RFI, qui augmente de 1,1 % pour atteindre 447,8 millions de francs; et de la dotation de TV5, qui augmente de 4,4 % pour atteindre 183,4 millions de francs. Les autres dotations sont stables.
CHAPITRE IV
LES INTERVENTIONS INTERNATIONALES
En dehors de la coopération culturelle, linguistique,
scientifique et technique, l'action du ministère des affaires
étrangères prend également la forme de contributions
obligatoires ou volontaires aux organismes internationaux, ainsi que d'une aide
humanitaire et d'interventions européennes.
L'ensemble de ces dotations est en nette diminution pour 1998, comme il
l'était déjà en 1997 par rapport à 1996.
I. LES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES : UNE DIMINUTION SPONTANÉE
Le financement des budgets de fonctionnement, dits budgets
ordinaires de l'Organisation des Nations-Unies et de ses institutions
spécialisées, ainsi que des budgets des opérations de
maintien de la paix (OMP) est assuré par les Etats membres sur une base
obligatoire et selon un barème de quotes-parts
prédéterminé.
La France est le quatrième contributeur de l'ONU, avec une quote-part au
budget ordinaire de 6,42 %, après les Etats-Unis, le Japon et
l'Allemagne. Notre pays a été, cette année encore, le
premier membre permanent du Conseil de sécurité à avoir
satisfait intégralement à ses obligations financières
à l'égard de l'Organisation en réglant, dès la
mi-février, sa contribution fixée pour 1997 à
68,3 millions de dollars (environ 365 millions de francs, avec un
dollar à 5,35 francs).
La France appartient également à toutes les institutions
spécialisées de l'Organisation des Nations-Unies (OAA, OMS,
UNESCO, AIEA, OIT...). Sa quote-part moyenne est sensiblement égale
à celle acquittée au budget ordinaire de l'ONU. Le montant des
contributions obligatoires qui leur sont liées est d'environ
1 milliard de francs.
Les plus importantes de ces contributions en 1997 sont destinées aux
organismes suivants :
-
Organisation mondiale de la santé
(OMS) :
152,7 millions de francs ;
-
UNESCO
: 81,8 millions de francs ;
-
Organisation des Nations-Unies pour l'alimentation et l'agriculture
(FAO) : 118,6 millions de francs ;
-
Agence internationale pour l'énergie nucléaire
(AIEA) : 109,9 millions de francs ;
-
Organisation internationale du travail
(OIT) : 80,3 millions
de francs ;
-
Organisation mondiale du commerce
(OMC) 28,8 millions de
francs ;
-
Organisation des Nations-Unies pour le développement
industriel
(ONUDI) : 42,6 millions de francs.
Outre les organisations du système des Nations-Unies, la France
contribue au financement :
- d'
organisations européennes :
le Conseil de l'Europe
(171,4 millions de francs en 1997), l'UEO (22,1 millions de francs),
l'OSCE
- de l'
OCDE
(104,8 millions de francs) et de l'
OTAN
(150,6 millions de francs) ;
- de l'
Institut du Monde arabe
(60 millions de francs) et de
l'Agence de coopération culturelle et technique (62,9 millions de
francs) ;
- d'
organisations de recherche
telles que le CERN
(718,1 millions de francs).
S'agissant du financement des
opérations de maintien de la paix
,
notre pays est investi d'une "responsabilité spéciale" en sa
qualité de membre permanent du Conseil de sécurité. A ce
titre, sa quote-part au budget de ces opérations est majorée
d'environ 25 %, et s'élève ainsi à 7,696 %.
Contributions de la France aux opérations de maintien
de la paix en 1997
|
Opération |
Prévision de contribution
|
|
Groupe des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve au Proche-Orient (ONUST) |
|
|
Force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) |
|
|
Force des nations Unies à Chypre (UNFICYP) |
11,7 |
|
Force des Nations Unies chargée d'observer le dégagement au Golan (FNUOD) |
|
|
Force de maintien de la paix en ex-Yougoslavie (FORPRONU) |
|
|
Mission de vérification des Nations Unies en Angola (UNAVEM) |
|
|
Mission d'observation des Nations Unies pour le Liberia (MONUL) |
|
|
Mission des Nations Unies pour Haïti (MINUHA) |
|
|
Mission d'observation des Nations Unies en Géorgie (MONUG) |
|
|
Mission d'observation pour l'Irak et le Koweit (MONUIK) |
|
|
Mission d'observation des Nations Unies au Tadjikistan (MONUT) |
|
|
Sahara occidental (MINURSO) |
5,4 |
|
Mission d'observation des Nations-Unies en Bosnie-Herzégovine (MINUBH) |
|
|
ATNUSO Slavonie orientale |
127,8 |
|
FORDEPRONU Macédoine |
20,7 |
|
Mission des Nations-Unies pour le Guatemala (MINUGUA) |
|
|
TOTAL |
483,4 |
Le niveau des contributions obligatoires versées par la France accuse depuis deux ans une tendance à la baisse sous l'effet conjugué de la diminution des montants appelés au titre des opérations de maintien de la paix, du fait de la liquidation de forces figurant parmi les plus importantes, et de l'adoption de budgets de fonctionnement en croissance nominale zéro, voire négative. On peut citer à titre d'exemple l'OIT, dont le budget biennal pour 1998/1999 affiche une diminution de 3,75 %, ou l'OMS pour laquelle l'augmentation du budget est limitée à 0,4 %. Toutefois, pour les contributions appelées en dollar, cette tendance devrait être atténuée en raison de la forte hausse de la monnaie américaine.
II. LES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES : UNE RÉDUCTION DRASTIQUE
Les contributions bénévoles aux organisations
internationales sont acquittées sur une base volontaire. Le
ministère des affaires étrangères décide de leur
répartition et de leur affectation, en concertation avec les autres
départements ministériels concernés.
Les crédits correspondants sont inscrits au chapitre 42-32 du budget des
affaires étrangères. Le tableau ci-après retrace leur
évolution depuis 1992.
Depuis cinq ans, ces contributions volontaires ont connu une
très forte baisse : leur montant pour 1998 ne représentent plus
que le tiers de celui atteint en 1993.
Les contributions volontaires sont en priorité affectées à
trois domaines :
-
l'aide au développement
Ce secteur représente près de la moitié des crédits
du chapitre. Les principaux versements sont affectés au Programme des
Nations-Unies pour le développement (PNUD) pour lequel 80 millions
de francs sont prévus en 1997 (en 1993, la contribution française
était de 311 millions de francs), ce qui fait de la France le
douzième donateur du PNUD. Les autres versements concernent
l'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) avec 5 millions
de francs, le Programme des Nations-Unies pour l'environnement (PNUE) avec
4 millions de francs (contre 14,1 millions en 1993), le Fonds des
Nations-Unies pour les activités en matière de population (FNUAP)
avec 4 millions de francs (contre 8 millions en 1993) ;
-
l'action humanitaire
Ce secteur a acquis une place importante dans les relations internationales au
cours des dernières années, en grande partie à
l'initiative de la France.
Environ 41 millions de francs sont versés par notre pays à
ce titre, dont 47,6 millions pour le Haut-Commissariat des Nations-Unies
pour les réfugiés (HCR), 20 millions de francs pour le
Programme alimentaire mondial (PAM) et 48 millions de francs pour l'UNICEF
(contre 52,6 millions en 1993) ;
-
la santé
La France poursuit ses efforts -bien qu'en baisse sensible- dans ce domaine :
4 millions de francs sont versés à l'Organisation mondiale
de la santé (OMS), notamment pour les programmes de lutte contre le SIDA
(contre 15 millions en 1993), 6 millions de francs sont versés au
PNUCID au titre de la lutte contre la toxicomanie (contre 11 millions en
1993).
Cette forte diminution des contributions volontaires n'est pas sans
conséquence pour l'influence internationale de la France. Notre pays
risque de se retrouver exclu des conseils d'administration des programmes des
Nations-Unies qu'elle ne finance plus que très marginalement.
Par ailleurs, les entreprises françaises risquent de se trouver
évincées des marchés financés par ces programmes
internationaux qui, jusqu'à présent, offraient des taux de retour
économiques sur les contributions versées très
satisfaisants.
III. LES AUTRES INTERVENTIONS DE POLITIQUE INTERNATIONALE : UNE ÉROSION CONTINUE
Les crédits inscrits au chapitre 41-03
Promotion de
Strasbourg capitale européenne parlementaire
correspondent à
la prise en charge par l'Etat d'une partie du déficit d'exploitation de
la desserte aérienne de Strasbourg (article 10) et de certaines
actions de promotion complémentaires (article 20).
Le contrat triennal liant l'Etat à la région Alsace et à
la ville de Strasbourg prévoit le financement de 100 % du
déficit d'exploitation des vols dits "spéciaux", pendant les
sessions parlementaires européennes, et de 66 % du déficit
d'exploitation des vols réguliers (le solde restant à la charge
des collectivités locales alsaciennes).
L'appel d'offres pour l'exploitation de liaisons assorties de contraintes de
service public conclu en mars 1995, qui a mis fin au monopole d'Air France, a
permis de ramener la dotation du chapitre de 46,5 millions de francs en
1995 à 30,2 millions de francs en 1997. Pour 1998, les
crédits sont réduits de 5 % et s'établissent à
28,7 millions de francs, un nouvel appel d'offres étant en cours
pour la période allant de mars 1998 à mars 2001.
Le chapitre 42-37
Interventions de politique internationale
regroupe
quatre séries de crédits :
- le
Fonds d'urgence humanitaire
qui, avec 62,7 millions de
francs en 1998, représente 72,4 % des crédits du chapitre,
- les
aides, secours et subventions à divers organismes,
qui
s'élèvent à 17 millions de francs, destinés
à être affectés à environ 200 associations et
à l'aide d'urgence à des pays étrangers ;
- les
interventions en matière de presse,
qui
s'élèvent à 600.000 francs ;
- les
interventions du ministre des affaires européennes,
qui atteignent 15,15 millions de francs pour 1998.
Le total de ces crédits, soit
95,6 millions de francs,
est
en
baisse de 21,2 % par rapport à 1997,
où ils
avaient déjà baissé de 17,8 % par rapport à
1996, ce qui témoigne de l'ampleur des réductions de
crédits effectuées au cours des dernières années.
Le Fonds d'urgence humanitaire sert à financer les organisations non
gouvernementales et les organisations internationales qui interviennent dans le
cadre d'une aide humanitaire d'urgence, à financer des opérations
en faveur des droits de l'homme, des opérations d'aide directe (envoi de
médicaments, de matériel médical, de nourriture), des
opérations menées par l'intermédiaire des postes
diplomatiques ou consulaires, ainsi que le programme Globus (mise à
disposition d'ONG de volontaires du service national humanitaire).
Généralement, les crédits mobilisés par le Fonds
d'urgence humanitaire permettent de lever d'autres fonds, par exemple dans le
cadre du budget communautaire, ou bien de compléter les dons et le
mécénat privés qui se mobilisent à l'occasion de
grandes crises humanitaires.
Le niveau des crédits du Fonds apparaît désormais tout
à fait insuffisant face à l'ampleur des besoins : persistance des
grandes crises humanitaires (Grands lacs, ex-Yougoslavie, Caucase),
développement des programmes en matière de droits de l'homme,
récurrence des demandes d'assistance et de prévention contre les
catastrophes naturelles.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le 29 octobre 1997, sous la présidence de
M. Christian Poncelet, président, la commission a
procédé à l'examen des crédits du budget des
affaires étrangères pour 1998
Après la présentation des crédits par M. Jacques
Chaumont, rapporteur spécial, un large débat s'est ouvert.
En réponse à M. Alain Lambert, rapporteur
général, le rapporteur spécial a précisé que
le projet d'ambassade à Berlin faisait l'objet d'un recours gracieux de
la part de l'une des équipes d'architectes non retenues, mais que la
procédure du concours international venait d'être validée
par la commission supérieure des marchés publics et qu'un
éventuel recours contentieux ne serait pas suspensif.
M. Denis Badré s'est prononcé en faveur de la mise en commun
des services à l'étranger des Etats membres de l'Union
européenne, a regretté que les agents du ministère des
affaires étrangères fassent peu d'efforts pour apprendre la
langue de leur pays de résidence, et a estimé nécessaire
d'encourager l'accueil des étudiants étrangers.
M. Michel Charasse s'est inquiété de l'emploi des
crédits consacrés à l'entretien des cimetières
militaires français à l'étranger, ainsi que de celui des
crédits consacrés à la promotion de Strasbourg comme
capitale européenne. Il s'est déclaré stupéfait du
mépris manifesté par les services des ministères en charge
de l'action internationale de la France à l'égard des rapporteurs
spéciaux en mission. Il a notamment déploré que le
ministère des affaires étrangères n'ait pas donné
suite à ses observations relatives à une gestion de fait et
à une infraction aux règles de la comptabilité publique
qu'il avait pu constater lors de sa dernière mission en Afrique. Il a
signalé à l'attention du rapporteur spécial le
problème du service de décoration des ambassades du
ministère des affaires étrangères, qui ignore les
procédures d'attribution des marchés publics et a fait l'objet
d'un rapport très sévère de la Cour des comptes. Enfin, il
a souhaité la publication d'un livre d'art sur nos ambassades à
l'étranger, estimant qu'il s'agirait d'un outil utile de promotion de
l'action extérieure de la France.
M. Joël Bourdin s'est inquiété de la multiplication du
personnel sous statut d'auxiliaire au sein des établissements
français à l'étranger.
M. Guy Penne, rapporteur pour avis de la commission des affaires
étrangères, a estimé que la France n'avait pas
intérêt à maintenir le deuxième réseau
diplomatique et consulaire au monde, si elle ne se donnait plus les moyens
d'assurer son fonctionnement. Il a jugé préoccupant que certains
hommes d'Etats africains préfèrent demander un visa à
l'ambassade d'Allemagne lorsqu'ils viennent en France, afin de
bénéficier d'une procédure plus rapide dans le cadre des
accords de Schengen. S'agissant des bourses, il a relevé que la France
avait adopté une stratégie inverse de celle des Etats-Unis, qui
font peu pour les étrangers au niveau de l'enseignement primaire et
secondaire, mais accueillent très systématiquement les
étudiants dans le supérieur. Estimant que le rapprochement du
ministère de l'éducation nationale avec le ministère des
affaires étrangères serait bénéfique, il a
considéré que l'autonomie des universités constituait sans
doute un frein à l'accueil des étudiants étrangers en
France.
M. André Dulait, rapporteur pour avis de la commission des affaires
étrangères, a fait part de ses doutes sur la
régularité des procédures d'attribution des marchés
et le bon déroulement des travaux dans les opérations
immobilières menées par le ministère des affaires
étrangères. Relevant que le coût définitif de la
nouvelle ambassade de Tachkent avait été le double de son
coût prévisionnel, il a exprimé la crainte que cette
dérive financière soit un phénomène
général.
M. James Bordas, rapporteur pour avis de la commission des affaires
culturelles, s'est inquiété de la diminution continue des
crédits d'intervention du ministère des affaires
étrangères.
M. Christian Poncelet, président, a insisté sur la
nécessité de rationaliser les dépenses avant de songer
à leur augmentation.
M. Roger Besse a souhaité connaître les moyens en personnels
des postes d'expansion économique, le contingent des coopérants
du service national (CSN) relevant du ministère des affaires
étrangères, et l'articulation entre les services du
ministère et les postes de la DATAR à l'étranger.
En réponse à M. Denis Badré, le rapporteur
spécial a indiqué que l'Union européenne disposait de
délégués à l'étranger, mais que la
coordination entre ceux-ci et les ambassades des Etats membres dépendait
beaucoup de la qualité des relations personnelles. Il a
précisé que la coopération entre Etats membres existait au
niveau des établissements scolaires, tels le lycée
franco-allemand de Manille et du futur établissement franco-allemand de
Kuala Lumpur, mais qu'elle ne s'étendait pas encore au niveau des
ambassades.
En réponse à M. Michel Charasse, le rapporteur
spécial a indiqué que la question de l'entretien des
sépultures françaises à l'étranger avait fait
l'objet d'un rapport d'information de M. Jacques Baudot, que les
crédits consacrés à la promotion de Strasbourg comme
capitale européenne relevaient vraisemblablement d'un ensemble de
subventions extravagantes à différentes associations et
organismes que le ministère des affaires étrangères avait
décidé de remettre en ordre, les principes retenus étant
de ne pas attribuer de subvention inférieure à
100.000 francs ni de subvention pour des actions menées en France.
Il a partagé la préoccupation de M. Michel Charasse quant
aux errements du service responsable de la décoration des ambassades.
En réponse à M. Joël Bourdin, le rapporteur
spécial est convenu que le remplacement des professeurs expatriés
par des recrutés locaux, pour des raisons d'économies, risquait
d'entraîner une dégradation de la qualité de l'enseignement
à terme.
En réponse à M. Guy Penne, le rapporteur spécial a
affirmé que la lenteur et la complication du traitement des demandes de
visas donnait une image très négative de la France, et
apparaissait vexatoire pour les étrangers amis de notre pays pour y
avoir fait leurs études ou y venir fréquemment. Il a
considéré que le problème des bourses était double,
puisque l'on constatait à la fois un manque de crédits global et
un manque de candidats dans certains pays.
En réponse à M. Roger Besse, le rapporteur spécial a
indiqué que le nombre des coopérants du service national (CSN)
affectés dans les services relevant du ministère des affaires
étrangères s'élevait à environ 6.000, et que la
réforme du service national posait un véritable problème
puisque ce contingent essentiel pour le bon fonctionnement des alliances
françaises, des services culturels, des services informatiques et des
établissements d'enseignement, était voué à
disparaître. Il a estimé indispensable de mettre en place un
système de volontariat, tout en soulignant que cette solution serait
coûteuse. Il a indiqué qu'il existait à sa connaissance
17 postes de la DATAR à l'étranger, qui entretenaient des
relations directes avec les régions françaises.
La commission a alors adopté à l'unanimité les
crédits du ministère des affaires étrangères pour
1998.
Réunie le 29 octobre 1997, sous la présidence de
M. Christian Poncelet, président, la commission a adopté
à l'unanimité les crédits du ministère des affaires
étrangères pour 1998.