Allez au contenu, Allez à la navigation



 


RAPPORT N° 85 TOME IV - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - ANALYSE SYNTHETIQUE DES CREDITS ET PRINCIPALES OBSERVATIONS


M. Alain LAMBERT, Sénateur


Commission des Finances, du Controle budgétaire et des comptes économiques de la Nation - Rapport N° 85 Tome IV - 1997-1998

Table des matières






N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME IV

ANALYSE SYNTHÉTIQUE DES CRÉDITS ET PRINCIPALES OBSERVATIONS

DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

AVANT-PROPOS

Le présent recueil rassemble les documents de présentation synthétique des fascicules budgétaires ainsi que les principales observations des rapporteurs spéciaux de la commission des finances. Il est destiné à offrir une vision d'ensemble des dépenses du budget de l'Etat.

I - BUDGETS CIVILS
A. BUDGET GÉNÉRAL
AFFAIRES ETRANGÈRES ET COOPÉRATION

I - AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Rapporteur spécial : M. Jacques CHAUMONT

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

A titre liminaire, il convient de rappeler que le budget des affaires étrangères ne représente qu'une part marginale des crédits consacrés à l'action extérieure de la France.

L'état récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France n'est pas encore paru. Mais, comme les années précédentes, ce document devrait montrer que les crédits inscrits au budget des affaires étrangères ne constituent qu'une fraction d'un montant total de crédits qui s'est élevé en 1997 à 48 milliards de francs.

Les moyens dont dispose le ministère de l'économie et des finances pour son action extérieure ont été en 1997 supérieurs à ceux du ministère des affaires étrangères : 9,2 milliards de francs au titre du budget des charges communes ; 1,6 milliard de francs au titre du budget des services financier et 4,6 milliards de francs au titre des comptes spéciaux du trésor, soit au total 15,5 milliards de francs.

Par ailleurs, l'Union européenne a consacré en 1997 un montant de 29,7 millions de francs à son action internationale. Compte tenu du taux de contribution de la France au budget communautaire, la charge correspondante pour notre pays peut être estimée à 5,5 milliards de francs.

Le budget des affaires étrangères pour 1998 s'élève, en crédits de paiement, à 14,39 milliards de francs, en diminution de - 0,5 % par rapport aux crédits votés pour 1997.

Les autorisations de programme demandées s'élèvent à 256 millions de francs, en diminution de 1,9 % par rapport aux autorisations votées pour 1997.

Comme les années précédentes, le budget des affaires étrangères connaît une évolution spontanée due à l'effet "change-prix". Pour 1998, les mesures d'ajustement liées à cet effet sont évaluées à + 350 millions de francs. Ainsi, hors effet change-prix, la diminution effective du budget des affaires étrangères serait de - 2,9 % par rapport à 1997.


L'effet change-prix pour 1998

Une part importante des dépenses du ministère des affaires étrangères est soit réglée en devises, soit consacrée à des rémunérations de personnel en service à l'étranger. La gestion de ce budget est donc soumise conjointement à la variabilité des taux de change et à l'évolution des prix dans les différents Etats où le ministère intervient.

Le problème est de conserver le même pouvoir d'achat à des crédits marqués par cette double variabilité entre la période d'élaboration du budget et celle de son exécution.

Or, depuis plusieurs années, les effets "change nominal" par pays combinés aux effets différentiels de prix sont défavorables au budget du ministère des affaires étrangères. En effet, la dérive des prix est plus forte à l'étranger qu'en Franc, où l'on constate l'un des taux d'inflation les plus faibles du monde.

En 1998, les mesures d'ajustement à prévoir, sur la base d'un dollar à 5,66 francs, s'élèvent à  350 millions de francs.

A. PRÉSENTATION PAR TITRE

Le tableau ci-après fournit le détail de l'évolution du budget des affaires étrangères par titre.



A la différence de 1997, où tous les titres du budget des affaires étrangères étaient en diminution, pour 1998 le titre III est en augmentation et le titre V est stabilisé. Compte tenu du niveau modeste des subventions d'investissement, l'effort d'économie porte essentiellement sur les dépenses d'intervention.

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires accusent une baisse de 0,5 %. La régulation budgétaire de 1997, soit -475 millions de francs, est partiellement consolidée à hauteur de 265,5 millions de francs. Mais les dépenses d'intervention sont seules réduites.

A l'inverse, avec une dotation de 7,3 milliards de francs, les crédits du titre III sont présentés en augmentation de 2,8 %.

Cette progression globale recouvre néanmoins de nombreuses mesures d'économies :

 réduction des rémunérations au titre de la rationalisation de la gestion des recrutés locaux : - 3 millions de francs ;

 ajustement de la subvention à l'AEFE : -6,3 millions de francs ;

 ajustement de la subvention à l'OFPRA : -1,9 millions de francs ;

 économies sur les frais de déplacement liée à la rationalisation de la politique des voyages : -2 millions de francs ;

 poursuite de l'application du schéma d'adaptation des réseaux, dont la 5ème tranche comporte la suppression de 117 emplois, soit une économie de -24,4 millions de francs.

Les ouvertures de crédits font plus que compenser ces mesures d'économies :

 diverses mesures d'ajustement des charges de personnel (extension en année pleine de la 7ème tranche d'application du protocole d'accord sur la rénovation de la grille de la fonction publique : 31,6 millions, ajustement des crédits de charges sociales : 20,6 millions, ajustement des crédits d'indemnité de l'administration centrale : 2 millions),

développement de projets nouveaux et extension des applications d'informatiques et télématiques (6,4 millions),

 poursuite de l'application du schéma d'adaptation des réseaux avec un ajustement de 8,9 millions des crédits de rémunération des auxiliaires locaux, de 20,9 millions pour la création de 10 emplois d'encadrement (3 secrétaires adjoints des affaires étrangères, 4 secrétaires de chancellerie, 3 secrétaires administratifs).

 augmentation de 12 millions de francs de la subvention à l'AEFE au titre des bourses scolaires.

Les crédits d'interventions du titre IV sont en diminution de 3,8 % en 1997 et atteignent 6,8 milliards de francs.

Une part de cette diminution résulte d'un ajustement négatif de 121 millions de francs de la participation obligatoire de la France à des dépenses internationales, en raison de la réduction continue des appels de fonds pour les opérations de maintien de la paix.

S'y ajoutent, au titre des économies :

 une économie de 41,5 millions sur les crédits d'action culturelle et d'aide au développement ;

 la baisse de 117,5 millions de francs des contributions volontaires de la France à des organisations internationales ;

 une diminution de 1,2 million de francs des crédits d'assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers en France,

 la non reconduction de 23,5 millions de francs de crédits ouverts par amendements parlementaires.

En contrepartie, certains moyens nouveaux sont prévus   :

un ensemble de 20,2 millions de francs de mesures nouvelles liées à des engagements politiques (année de la France au Japon, coupe du monde de football...) ;

une augmentation de 15,9 millions des crédits d'action audiovisuelle extérieure, pour compenser la suppression de la contribution de TF1 à TV5 et aider la diffusion de TV5 aux Etats-Unis ainsi que celle de France 2 en Tunisie ;

une augmentation de 3 millions de francs des crédits consacrés à l'action francophone multilatérale.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital diminuent de - 1,9 % par rapport à 1997 en autorisations de programme, et de -1,7 % en crédits de paiement.

Les moyens du titre V sont reconduits à leur niveau de 1997 en crédits de paiement, soit 271 millions de francs. Ils serviront notamment à la mise en place de stations de communication par satellite pour le chiffre, à la rénovation liée à la présence d'amiante dans la chancellerie de Varsovie, au travaux de rénovation de la chancellerie de Tunis, à la remise aux normes technique de la chancellerie de Moscou, au travaux de gros entretien du lycée de Moscou et à la construction du lycée de Francfort.

Les subventions d'investissement du titre VI accordées au titre de la coopération culturelle et de l'aide au développement sont réduites d'un quart en crédits de paiement, pour atteindre 15 millions de francs en 1998.

B. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT

Cinq agrégats ont été définis pour permettre l'analyse et le suivi des crédits des affaires étrangères.

Le tableau ci-après en fournit le détail.

1. L'administration centrale

Les crédits de l'administration centrale, qui incluent les dotations des services situés à Nantes, représentent environ 10 % du budget des affaires étrangères, soit 1,47 milliard de francs.

Ils comprennent les dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement des services du ministère des affaires étrangères installés en France métropolitaine, ainsi que les frais de déplacement de ses agents.

Dans le projet de loi de finances pour 1998, ces crédits augmentent très légèrement de 0,3 %, en dépit de la baisse des dépenses de fonctionnement (- 26,1 millions de francs) et d'investissement (-2 millions de francs), en raison de la progression des dépenses de personnel (+ 32,8 millions de francs).

2. Les services et réseaux à l'étranger

Les crédits des services et réseaux à l'étranger constituent près de 28 % du budget des affaires étrangères.

Ils représentent les moyens des services diplomatiques, consulaires et culturels de la France à l'étranger, soit 65 % des effectifs et 72% des crédits de fonctionnement du ministère.

Au 1er janvier 1997, on comptait 149 ambassades ouvertes, 110 postes consulaires de plein exercice (60 autres sont des sections consulaires d'ambassade), 17 représentations permanentes et 1 bureau à Berlin, soit un total de 277 services ouverts à l'étranger.

Les crédits affectés à ces postes atteignent 4,29 milliards de francs pour 1998, en augmentation de 3,5 % par rapport à 1997.

L'essentiel des économies résulte de la suppression de 117 emplois dans le cadre du schéma quinquennal d'adaptation des réseaux.

3. La coopération et les interventions internationales

Cet agrégat est le plus important du budget des affaires étrangères avec 43 % des crédits, soit 6 milliards de francs. Dans le projet de loi de finances pour 1998, il diminue le plus fortement, de - 3,1 %.

Il regroupe cinq catégories de crédits :

 les crédits de coopération culturelle, scientifique et technique, y compris les crédits destinés à l'audiovisuel extérieur, soit 3,01 milliards de francs (- 1,4 % par rapport à 1997),

 les crédits de réceptions et voyages officiels ainsi que d'organisation en France de conférences internationales, soit 156 millions de francs (- 0,1% par rapport à 1997),

 la formation et l'assistance technique militaire, soit 86 millions de francs (+0,7% par rapport à 1997),

 les contributions obligatoires ou volontaires au financement d'organisations internationales, soit 2,56  milliards de francs (- 4,5 % par rapport à 1997),

 les crédits de politique internationale, destinés principalement aux opérations d'urgence et aux subventions aux ONG, soit 95,6 millions de francs (- 21,2 % par rapport à 1997).

Les principales diminutions concernent les contributions internationales obligatoires, du fait de la réduction des forces de maintien de la paix des Nations-Unies, soit une économie de 121 millions de francs, ainsi que les contributions volontaires à des dépenses internationales, soit une réduction de 117,5 millions de francs.

Par ailleurs, comme les années précédentes, les crédits du Fonds d'urgence humanitaire sont en baisse, pour atteindre 62,8 millions de francs, soit une baisse de 26,6 %.

4. L'assistance et l'enseignement

Cet agrégat regroupe les interventions du ministère des affaires étrangères en faveur des Français à l'étranger et des étrangers en France, ainsi que les crédits destinés au réseau des établissements publics en charge de l'enseignement français à l'étranger.

Il représente près de 12 % du budget des affaires étrangères. Avec une dotation de 1,74 milliard de francs, il est en augmentation de 3 % par rapport à 1997.

La subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) progresse de + 3,6% pour atteindre 1,5 milliard de francs. Elle est répartie entre 209 établissements scolaires et permet l'attribution d'un peu plus de 18.000 bourses d'études.

Parmi les autres crédits, la subvention à l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie est reconduite au niveau de 7,7 millions de francs. La subvention à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) diminue de - 1,3% pour s'établir à 100,6 millions de francs. L'assistance en faveur des Français à l'étranger et des réfugiés étrangers en France est en diminution de - 0,9% et s'établit à 128,7 millions de francs. Les crédits consacrés aux rapatriements sont reconduits au niveau de 4,2 millions de francs.

5. La recherche

Cet agrégat regroupe moins de 6,8 % des crédits du budget des affaires étrangères avec 878 millions de francs. Il regroupe des crédits consacrés à :

 la recherche et les échanges scientifiques et technologiques, soit 28 millions de francs (+ 0,5 % par rapport à 1997),

 les contributions obligatoires et volontaires aux organismes à vocation scientifique internationaux, soit 850,2 millions de francs (- 8,6 % par rapport à 1997).

Les principales contributions sont versées au Centre d'étude et de recherche nucléaire (616 millions de francs), à l'Organisation européenne pour les recherches astronomiques dans l'hémisphère austral (126,2 millions de francs) et à l'Organisation européenne de biologie moléculaire (41,8 millions de francs).

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. LE PROBLEME DES REMUNERATIONS DU PERSONNEL RÉSIDENT

Le ministère des affaires étrangères, qui a la responsabilité de la politique extérieure de la France et la charge de contribuer à son rayonnement dans le monde, assume une mission régalienne par excellence. Sa participation à l'effort général de rigueur budgétaire en est d'autant plus remarquable.

Après trois années de baisse consécutives, le budget des affaires étrangères est à nouveau présenté en diminution pour 1998. Certes, cette baisse modérée de 0,5% peut être considérée comme une stabilisation. Mais la rigueur à laquelle est soumise le budget des affaires étrangères, aussi nécessaire soit-elle dans le difficile contexte actuel des finances publiques, peut avoir des répercussions sur le bon accomplissement de ses missions essentielles.

Ainsi, la politique de transformation des postes d'expatriés en postes de résidents menées dans les services à l'étranger rencontre ses limites. Cette politique est une source d'économies astucieuse, puisqu'elle permet d'échanger deux postes de résidents créés pour un poste d'expatrié supprimé. Mais il est évident que, poussée trop loin, elle risque d'avoir des répercussions négatives sur le bon fonctionnement des services concernés.

Ce risque est d'autant plus grand que le personnel résident est victime d'une sous rémunération chronique. En effet, le niveau des traitements servis par les services diplomatiques français à leurs personnels recrutés localement est notoirement inférieur à celui du marché du travail pour des qualifications identiques. Sur ce point, les ambassades françaises souffrent même de la comparaison avec les ambassades des autre pays européens et avec les postes d'expansion économique.

Il en résulte une démotivation insidieuse du personnel résident, qui se traduit par un flux permanent de démissions désorganisant la marche des services. Par ailleurs, cette situation donne une image négative de la France auprès des populations locales. Il serait donc éminemment souhaitable de programmer les mesures de revalorisation nécessaires.

B. LA FORTE RÉDUCTION DES CRÉDITS D'INTERVENTION

L'essentiel des crédits des affaires étrangères est absorbé par les dépenses de fonctionnement, la part réservée aux dépenses d'intervention restant assez limitée. Si l'on ajoute aux crédits d'action culturelle et d'aide au développement, les crédits de coopération de défense et les contributions volontaires aux dépenses internationales, cette part atteint 3.354 milliards de francs, soit environ  23 % du budget.

Pour 1998, comme lors des exercices précédents, cette part "discrétionnaire" des crédits supporte l'essentiel de la rigueur budgétaire.

Les crédits de l'action culturelle et de l'aide au développement sont reconduits au niveau de 3 milliards de francs. Mais cette stabilité globale recouvre une diminution de la presque totalité des actions engagées, seules les dépenses consacrées à l'audiovisuel extérieur bénéficiant de moyens nouveaux, pour un montant de 15,8 millions de francs.

La diminution la plus spectaculaire concerne les contributions volontaires aux dépenses internationales. En cinq ans, les crédits correspondants sont passés de 697,2 millions de francs à 228 millions de francs, soit une baisse de 67%.



Ces contributions volontaires font clairement office de variable d'ajustement du budget des affaires étrangères. Il semble difficile de les réduire encore sans porter gravement atteinte au crédit international de la France, qui risque d'être exclue des conseils d'administration des organismes concernés.

En tout état de cause, les réductions des contributions volontaires doivent se faire avec discernement, en fonction de trois critères essentiels : la bonne gestion des organisations bénéficiaires ; l'importance des retours économiques pour notre pays sur les programmes financés ; la présence au sein des organisations de ressortissants français ou francophones.

Enfin, il est impératif d'annoncer les diminutions des contributions volontaires suffisamment longtemps à l'avance pour que les organisations internationales puissent en tenir compte dans leurs projets. La forte régulation budgétaire de 1995, où 313 millions de francs sur 552 ont été annulés en cours d'exercice, a eu un effet désastreux car notre pays a été considéré comme manquant à sa parole.

C. LA NÉCESSAIRE REDEFINITION DE LA POLITIQUE AUDIOVISUELLE INTERNATIONALE

En 1998, le ministère des affaires étrangères consacrera 898 millions de francs à la politique audiovisuelle extérieure. Le gouvernement n'a pas encore arrêté officiellement ses orientations en la matière et se donne encore le temps de la réflexion. Il est pourtant urgent d'agir sur ce poste de dépenses à la fois important et susceptible de rationalisation.

Ainsi, CFI devrait être recentrée sur sa mission initiale de banque de programmes et cesser de faire concurrence à TV5 dans les régions du monde où elle est diffusée en réception directe (Afrique, Moyen-Orient et Asie).

L'optimisation des nouvelles techniques de diffusion pourrait permettre de dégager des moyens afin d'améliorer en étendue et en qualité la couverture de TV5 et de RFI, et de développer la politique des décrochages régionaux.

Toutefois, ces mesures technique de financement ne sont qu'un préalable à l'indispensable réflexion sur le contenu des programmes. La question de fonds est de savoir si ceux-ci doivent être conçus d'abord à l'usage des français expatriés ou plutôt à destination des populations locales.

En tout état de cause, l'habillage de TV5 mériterait d'être modernisé et son contenu enrichi en fictions. De même, une politique de sous-titrage systématique apparaît opportune, même si son coût n'est pas négligeable (10.000 francs de l'heure).

D. LE DIFFICILE FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ETRANGER

L'enseignement français à l'étranger est un élément essentiel du rayonnement de la France dans le monde. Les 209 établissements recensés à la rentrée 1996/97 ont scolarisé 45.527 élèves français et 80.189 élèves étrangers. Ce réseau éducatif contribue à la vitalité de la francophonie. Il est aussi une condition du renforcement de la présence économique française à l'étranger, car nos concitoyens n'acceptent de s'expatrier que s'ils ont la certitude de pouvoir offrir sur place une éducation de qualité à leurs enfants.

Or, le réseau de l'enseignement français à l'étranger se heurte à un problème de financement récurrent.

Les droits d'écolage demandés par les établissements ont atteint un niveau de 25.000 à 30.000 francs, au-delà duquel il ne serait pas raisonnable d'aller. En effet, il en résulte une sélection par l'argent des élites locales désireuses de scolariser leurs enfants dans les établissements français. On observe également des phénomènes d'exclusion des familles d'expatriés qui ne disposent pas du soutien d'une grande entreprise pour prendre en charge tout ou partie des droits d'écolage. Fort heureusement, dans ces cas là, les communautés d'expatriés font habituellement preuve d'une solidarité financière méritoire. Mais celle-ci a ses propres limites.

Un moyen simple de réduire les coûts de l'enseignement français à l'étranger consiste à recruter des professeurs résidents de préférence à des professeurs expatriés. Mais cette solution de facilité risque de se traduire par une dégradation de la qualité de l'enseignement, surtout dans les classes supérieures qui doivent préparer efficacement les enfants aux classes préparatoires ou aux études universitaires.

Une autre solution consisterait à faire prendre en charge par le budget de l'éducation nationale la rémunération des professeurs expatriés. Les droits d'écolage retrouveraient ainsi des niveaux plus compatibles avec le principe de gratuité de l'enseignement et les crédits consacrés aux bourses pourraient être réduits d'autant.

Enfin, en dehors du réseau plus ancien d'Europe occidentale et d'Afrique, les établissements d'enseignement français à l'étranger se trouvent souvent à l'étroit dans leurs locaux. C'est notamment le cas de ceux situés en Asie du Sud-Est et dans les pays d'Europe centrale et orientale, qui doivent faire face à des afflux d'élèves avec des bâtiments exigus.

Certes, le dynamisme des marchés immobiliers dans ces pays émergents a permis parfois de réaliser des opérations "blanches" grâce à la valorisation des terrains existants. Mais ces opérations restent aléatoires, comme est venu le rappeler l'effondrement récent des marchés immobiliers en Asie du Sud-Est, et supposent de disposer de liquidités pour tirer parti rapidement des opportunités qui se présentent.

Les solutions de fortune imaginées par les proviseurs pour accroître la capacité d'accueil de leurs établissements ne présentent pas toutes les garanties de sécurité et s'avèrent souvent, à terme, plus dispendieuses qu'un projet entièrement nouveau. Le souci de bonne gestion des deniers publics justifierait la programmation pluriannuelle des opérations immobilières des établissements d'enseignements français à l'étranger.

E. LA NECESSITE D'UNE RÉFLEXION À LONG TERME

Alors que le monde d'aujourd'hui n'est plus en situation de guerre idéologique ni de guerre froide, mais de guerre économique, il apparaît nécessaire de réfléchir en d'autres termes à l'action extérieure de la France.

L'exercice 1998 est la dernière année d'application du schéma quinquennal d'adaptation des réseaux du ministère des affaires étrangères. Pour autant, cette action de redéploiement géographique ne peut pas être considérée comme achevée, bien qu'elle implique des décisions difficiles et des investissements coûteux.

A cet égard, il est permis de s'interroger sur le luxe parfois excessif de certaines ambassades nouvelles. Ainsi, le coût prévisionnel de la nouvelle ambassade de France à Berlin est de 280 millions de francs, ce qui en fait de très loin le plus gros projet immobilier en cours. La quote part du ministère des affaires étrangères dans cette opération interministérielle est de 69%, soit un peu plus de 193 millions de francs.

De même, le maintien de l'étendue de notre réseau diplomatique sera facilité par la révision de la dimension des équipes en poste, qui pourrait déboucher sur un format minimum d'ambassade plus réduit que le standard actuel d'une dizaine de personnes.

Le redéploiement géographique du réseau des affaires étrangères doit s'accompagner d'une réorganisation des réseaux extérieurs des différents ministères, afin de dégager de véritables synergies sous l'autorité de l'ambassadeur. Les moyens des postes d'expansion économique, notamment, pourraient diminuer en quantité pour gagner en qualité, tandis que dans certains pays l'ambassade et le poste d'expansion économique pourraient être fusionnés.

Cet effort de rationalisation des divers réseaux extérieurs devrait être facilité par le rapprochement entre le ministère de la coopération et le ministère des affaires étrangères envisagé par le Gouvernement.


II - PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES
COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
(ARTICLE 24 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998)
Rapporteur spécial : M. Denis BADRÉ

Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du budget des Communautés européennes est évalué par l'article 24 du projet de loi de finances pour 1998 à 91,5 milliards de francs, soit 1,08 % du PIB de la France.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LE PROJET DU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES POUR 1998

1. Les dépenses du projet de budget pour 1998

Evolution du budget général des Communautés

(en millions d'écus)

Rubriques

Crédits budget 1997

Crédits APB 1998

Projet budget 1998

 

Engagements

Paiements

Engagements

Paiements

Engagements

Paiements

1. Politique agricole commune, dont :

- dépenses de marchés

- mesures d'accompagne-ment

40.805


38.959,9

1.845,1

40.805


38.959,9

1.845,1

40.987


38.802

2.185

40.987


38.802

2.185

40.987


38.886

2.101

40.987


38.886

2.101

2. Actions structurelles, dont :

- fonds structurels

- fonds de cohésion

31.477

28.620

2.749

26.274

23.866

2.326

33.461

30.482

2.871

28.399

25.643,2

2.648

33.461

30.482

2.871

27.400

24.643

2.648

3. Politiques internes, dont :

- recherche et dévelop-pement technologique

5.600,8


3.500

5.135,1


3.160,3

5.629,1


3.476

5.185,5


3.216,3

5.384


3.476

4.769


3.066

4. Actions extérieures, dont :

- coopération avec les pays de l'Europe centrale et orientale, les nouveaux Etats indépendants

5.600,8


2.001,1

4.497,8


1.766,6

5.624


1.949,9

4.548,5


1.770,3

5.476


1.949,9

4.207


1.653,9

5. Dépenses administratives des institutions, dont :

- Commission

- autres institutions

4.283,3


2.797,8

1.485,5

4.283,3


2.797,8

1.485,5

4.331,4


2.845,8

1.485,5

4.331,4


2.845,8

1.485,5

4.301


2.794,6

1.506,7

4.301,3


2.794,6

1.506,7

6. Réserves, dont :

- réserve monétaire

- réserve

- garanties

1.158

500

329

329

1.158

500

329

329

1.176

500

338

338

1.176

500

338

338

1.176

500

338

338

1.176

500

338

338

7. Compensations budgétaires pour les nouveaux Etats membres


212


212


99


99


99


99

Total

89.137

82.365,6

91.307,5

84.727,4

90.884,9

82.940,3

Source : Conseil des Communautés européennes

Le tableau ci-dessus présente les prévisions de dépenses du projet de budget des Communautés européennes.

Leur total s'élève à 82,9 milliards d'écus. Les dépenses augmentent de 0,7 % par rapport à 1997.

a) Les dépenses agricoles

L'augmentation des crédits agricoles serait de 182 millions d'écus par rapport à l'an dernier, soit une augmentation de 0,4 %.

Les crédits inscrits à ce titre reçoivent les différentes affectations suivantes :

 Les aides directes au revenu sont budgétées pour 23,7 milliards d'écus. Elles diminuent de 1,8 milliard d'écus (- 7,1 %) et ne représenteraient plus que 58 % des dépenses agricoles contre 62,6 % dans le budget pour 1997. Pour une part, cette réduction provient d'une inflexion des crédits consacrés aux programmes d'aides compensatrices au revenu décidés à la suite de la crise de la "vache folle". L'économie réalisée de ce fait s'élève à 427 millions d'écus. Le reste, soit 1,38 milliard d'écus, correspond pour l'essentiel à une économie sur les aides à l'hectare dans le secteur des cultures arables, mesure proposée par la Commission mais non encore décidée par le Conseil.

 Les crédits d'intervention et de soutien aux exportations s'élèvent à 15,1 milliards d'écus contre 13,3 milliards l'an dernier, soit une augmentation de 13,5 % d'un exercice à l'autre. L'accroissement net des crédits -+ 1,8 milliard d'écus- est le résultat de variations de sens contraires. Le calibrage des crédits intègre une baisse des dépenses liées à la crise de la vache folle de l'ordre de 500 millions de francs, résultat en particulier de la réduction des besoins liés aux programmes d'abattages (- 261 millions d'écus). Le secteur laitier contribue également aux économies. En revanche, d'autres dépenses s'accroissent malgré une évolution du change écu contre dollar plus favorable que l'an dernier. Il en va ainsi des dépenses liées aux restitutions à l'exportation dans le domaine des céréales (+ 309 millions d'écus), mais aussi des dépenses dans le secteur des fruits et légumes, de celles liées aux reconstitutions de stocks en matière de riz, ou encore des dépenses pour le secteur porcin.

 Les crédits d'accompagnement de la réforme de la politique agricole commune passent de 1,8 à 2,2 milliards d'écus.

b) Les dépenses d'actions structurelles

L'accroissement des dépenses non-obligatoires tranche avec la stabilité des dépenses obligatoires. De ce fait, la part de ces dépenses dans le total tend vers 50 %.

Les dépenses de la rubrique "Actions structurelles" augmentent de 4,2 % contre 2,3 % l'an dernier.

Cette évolution est la conséquence de la décision prise en 1992 de porter le montant des fonds structurels au niveau de 176,4 milliards d'écus (au prix de 1992) au cours de la période 94-99 et de la décision prise par le Conseil européen d'Edimbourg, d'inscrire d'office dans le budget le montant des plafonds résultant des perspectives financières.

Le montant des crédits de paiement s'établirait à 27,4 milliards d'écus, dont 24,6 milliards d'écus pour les fonds structurels, et 2,6 milliards d'écus pour le fonds de cohésion.

Les objectifs des fonds structurels sont au nombre de six :

promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement (objectif 1) ;

reconvertir les zones industrielles en déclin (objectif 2) ;

combattre le chômage de longue durée et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes et des personnes exposées à l'exclusion du marché du travail (objectif 3) ;

faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'adaptation des systèmes de production (objectif 4) ;

accélérer l'adaptation des structures agricoles et de la pêche (objectif 5a) ;

faciliter le développement et l'ajustement structurel des zones rurales (objectif 5b).

promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions connaissant une très faible densité de population" (objectif 6).

Les masses financières en jeu sont considérables. Elles représentent 0,37 % du PIB communautaire.

L'essentiel des crédits serait alloué à la réalisation de l'objectif n° 1 qui avec 18,3 milliards d'écus représentent près de 67 % des actions.

c) Les politiques internes et les actions intérieures

Les politiques internes

Les politiques internes bénéficieraient de crédits de paiement pour un montant de 4,77 milliards d'écus.

La baisse de ces dépenses serait de 7,1 %.

Parmi les politiques internes, c'est aux actions dans le domaine de la recherche et du développement technologique que revient l'essentiel des crédits. Leur montant serait de 3,1 milliards d'écus en diminution de 3 % par rapport à 1997.

En augmentation de 20,2 % par rapport à 1997, les crédits d'engagement prévus au titre des réseaux transeuropéens s'élèveraient à 560 millions d'écus. Mais les crédits de paiement seraient d'un montant sensiblement inférieur : 413 millions d'écus.

Les crédits disponibles pour les autres politiques internes seraient en repli de l'ordre de 20,5 % par rapport à 1997. Cette diminution affecterait en particulier les actions relatives à l'information, à la politique de l'énergie et à la constitution du marché intérieur.

Les actions extérieures

Les dépenses prévues au titre des actions extérieures s'élèveraient à 4.207 millions d'écus en crédits de paiement si l'on en exclut les crédits de la réserve pour aides d'urgence. Elles baisseraient de 6,5 %.

Dans ces dépenses la " part du lion " revenait traditionnellement aux dépenses de coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale et les Etats indépendants de l'ancienne Union soviétique. Cette année, le montant des crédits consacrés à la politique méditerranéenne de l'Europe serait supérieur (1,14 milliard d'écus) à ceux consacrés à l'Est du continent (1,12 milliard d'écus).

2. Les recettes

Recettes du projet de budget 1998

(en écus)

 

1997

Projet 1998

Prélèvements agricoles

768.060.000

623.880.000

Cotisations sucre-isoglucose

1.229.400.000

1.047.060.000

Droits de douane

12.203.190.000

11.144.340.000

Ressources propres TVA

34.587.762.644

34.134.541.186

Ressources propres fondées sur le PNB

32.224.241.318

35.362.933.897

Excédents disponibles

-

-

Recettes diverses

615.697.149

627.564.924

Total

81.646.331.111

82.940.320.007

Source : Conseil des Communautés européennes

Le montant total des "ressources propres" s'élève à 1,13 % du PNB communautaire contre 1,16 % en 1997.

Il est inférieur au plafond de ressources désormais en vigueur : 1,26 % du PNB.

Le tableau ci-après rappelle l'évolution de la structure des ressources des Communautés.

Evolution de la structure des ressources des
Communautés européennes en %

 

1995

1996

1997

1998

Prélèvements agricoles et sucre

2,6

2,4

2,5

2

Droits de douane

17,2

15,8

14,9

13,5

Taxe sur la valeur ajoutée

52,9

48,9

42,4

41,2

Ressource complémentaire

20,5

32,2

39,5

42,6

Excédent disponible

6,2

--

--

--

Divers

0,6

0,7

0,7

0,7

Total

100

100

100

100

B. LA PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

Le montant de la contribution française au budget des Communautés européennes est évalué à 91,5 milliards de francs.

Par rapport à l'évaluation de notre contribution qui avait été faite en loi de finances initiale pour 1997, le prélèvement sur recettes baisserait de 4,5 milliards de francs.

Mais, par rapport à la situation réellement observée, il s'accroîtrait de 3,5  milliards de francs.

C. L'EVOLUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES

Evolution du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes

(en millions de francs)

 

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Prévision (PLF)

63,5

70,7

84,2

883,4

90,8

88,0

89,0

87,0

91,5

Réalisation

60,8

78,5

75,5

77,9

83,4

80,1

80,8

88

 

Ecart

- 7,3

+ 3,9

- 11,6

- 6,4

- 8,4

- 9,8

- 6,5

+ 1

 

Entre 1990 et 1997, l'accroissement du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes aura été de 44,7 %.

Après une forte augmentation de 1990 à 1994 (+ 37 %), suivie d'une stagnation, le prélèvement reprend un rythme de progression rapide depuis 1996.

Cependant, depuis 1992, la part du prélèvement dans le PIB apparaît stabilisée autour de 1 point de PIB.

Evolution pour la France du prélèvement communautaire rapporté au PIB

 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998(1)

Prélèvement communautaire (mf)

75,5

77,9

83,4

80,1

82.50

88(1)

91,5

PIB (mdf)

6.999,5

7.077,1

7.389,7

7.662,4

7.861

8.104

8.448

 
 
 
 
 
 
 
 

Prélèvement communautaire/PIB

1,07 %

1,1 %

1,13 %

1,04 %

1,03 %

1,08 %

1,08 %

(1) Estimations provisoire

Il est à noter que cette stabilisation relative provient moins d'une maîtrise des dépenses communautaires que de la réduction de la part de la France dans le total de son financement qui est passée de 19,6 à 17,8 % entre 1994 et 1997 en raison en particulier de l'élargissement.

D. LA STRUCTURE DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES

Evolution de la structure de la contribution française au budget des
Communautés européennes

(en Mécus)

1993(1)

1994(1)

1995(2)

1996(3)

1997(4)

1998

Cotisations sucre et isoglucose

321,7

393,7

375,3

328,9

58,3

50,0

Prélèvements agricoles

76,9

67,4

49,4

59,1

374,4

337,1

Droits de douane

1.485,0

1.408,9

1.476,9

1.326

1.432

1.119,5

Contribution TVA

6.812,9

7.267,1

7.595,5

7.138,8

6.914,9

6.433,1

Contribution PNB

3.037,4

3.600,8

2.569,9

3.741,9

5.094,1

6.179,6

Sous-total

11.733,9

12.737,9

12.067

12.594,7

13.873,7

14.119,6

Frais de perception des ressources propres

- 188,4

- 187

- 190,2

- 171,4

- 186,5

- 150,7

Total des versements effectifs

11.545,5

12.550,9

11.876,8

12.423,3

13.687,3

13.968,9

(1) Source : rapport Cour des Comptes des CE

(2) Source : compte de gestion et bilan financier de la commission pour 1995

(3) Selon BRS 1/96

(4) Selon projet de budget pour 1997, hors prise en compte des conditions prévisionnelles d'exécution du budget 1996.


Depuis 1992, la structure du prélèvement sur recettes a évolué considérablement.

La part des prélèvements agricoles et de ceux liés aux "cotisations sucre" serait de 2,8 % en 1998 contre 3,45 % en 1993.

La part des droits de douane dans le prélèvement, de 12,9 % en 1993, serait de 8 % l'an prochain.

La contribution TVA qui représentait 68,1 % du total en 1992 en constitue moins de 46 % en 1998.

Cette chute résulte de l'application du volet "structurel" de la réforme des ressources propres des Communautés européennes.

En contrepartie, la part de la ressource assise sur le PNB s'accroît vivement : 26,3 % en 1995 mais 44,2 % en 1998.

E. LES VERSEMENTS DU BUDGET EUROPÉEN AU PROFIT DE LA FRANCE

Paiements annuels aux Etats membres au titre des principaux secteurs en 1995

(en millions d'écus)


Secteurs

Total des versements effectués par la CE aux Etats membres


Versements à la France

Part de la France dans la dépense communautaire
(en %)

FEOGA-Garantie

34.497,7

8.423,3

24,4

FEOGA-Orientation

2.778,7

358,8

12,9

Fonds régional

8.373,6

266,0

3,2

Fonds social

4.734,1

501,3

10,6

Recherche

2.537,8

297,5

11,7

Autres

10.119,4

302,7

3,0

Total

63.041,3

10.149,6

16,1

Source : Rapports de la Cour des comptes des Communautés européennes (exercice 1995)

Le dernier montant global des paiements des Communautés européennes en France connu est celui intervenu en 1995.

Les versements à la France ont représenté cette année-là 16,1 % des dépenses communautaires contre 17,4 % en 1994. Comme la France avait contribué à hauteur de 17,5 % au budget communautaire, la contribution nette de notre pays s'est élevée en 1995 à 1,7 milliard d'écus (14,2 % du prélèvement sur recettes accordé).

La structure des dépenses effectuées par la Communauté en France est singulière. Notre vocation agricole nous fait bénéficier largement des crédits des FEOGA-Garantie et FEOGA-Orientation.

A l'inverse, le niveau de développement moyen de nos régions nous exclut du bénéfice de nombre d'interventions du Fonds européen de Développement régional (FEDER).

II. APPRÉCIATIONS

A. LE BUDGET EUROPEEN MANQUE DE LISIBILITÉ

a) La présentation budgétaire est confuse

Le budget des Communautés européennes se caractérise par une faible lisibilité qui provient essentiellement d'opérations de reports et d'opérations d'ajustement.

Le disponible initial d'un budget européen est susceptible de comporter :

un solde de trésorerie ;

des crédits pour paiements reportés ;

des excédents budgétisés.

Les soldes définitifs sont en outre dépendants :

- non pas de l'effet du solde prévisionnel de cette année puisque le budget communautaire est voté en équilibre

- mais de l'effet d'écarts constatés au cours de l'exercice précédent sur les recettes perçues au titre de la TVA et du PNB par rapport aux recettes initiales prévues pour cet exercice 1(*)

Il est manifeste qu'une simplification des procédures comptables s'impose tant pour permettre une meilleure analyse du projet de budget, en particulier de ses évolutions, que pour assurer la sincérité du budget présenté.

b) La gestion financière est opaque

Parmi ses recettes le budget des communauté comporte une ligne "recettes diverses" dotée de 627,5 millions d'écus en 1998. Il s'agit, selon la nomenclature européenne, des recettes correspondant aux retenues effectuées sur les rémunérations du personnel, "y inclus les impôts sur les salaires de la Banque européenne d'investissement", des contributions aux programmes complémentaires dans le cadre des activités de recherche et d'investissement, des intérêts de retard et amendes, des produits d'intérêt et des remboursements de prêts...

Il est remarquable que le compte de gestion et le bilan financier afférents aux opérations du budget ne comportent aucune information détaillée sur le montant de ces recettes et "a fortiori" sur leur rendement.

Quant aux modalités de gestion de la trésorerie du budget européen, elles ne sont explicitées nulle part.

Enfin, les mouvements de dépenses lorsqu'il s'agit de délégations à des tiers soulèvent évidemment des difficultés soulignées maintes fois.

Une clarification des opérations de gestion de trésorerie associées à l'exécution budgétaire s'impose.

B. UN PROJET DE BUDGET EUROPÉEN QUI MANIFESTE UNE RIGUEUR APPARENTE

Il est bien vrai que les dépenses prévues pour 1998 sont sensiblement inférieures aux propositions de la Commission. Mais elles sont un peu supérieures aux dépenses prévues par le budget de 1997.

Le budget de 1998 ne manifeste donc aucun effort d'économies.

La progression des dépenses non obligatoires continue à être plus rapide que celle des dépenses obligatoires.

Une adaptation du niveau des dépenses non obligatoires aux contraintes budgétaires pesant sur les Etats membres doit être entreprise.

Affranchi de la rigueur, le budget européen a pour effet de redoubler les contraintes financières pesant sur les Etats membres. La contribution française s'accroît de 4 %. La stabilisation relative du prélèvement sur recettes en points de PIB provient moins d'une progression maîtrisée des dépenses européennes que de la diminution de la part relative de la contribution française et de l'appréciation du franc contre écu. S'ajoute, cette année, l'hypothèse favorable d'une progression du PIB en valeur de 4,2 %.

C. UN VOLET "RECETTES" PROBLÉMATIQUE

Le projet de budget européen résulte d'un réaménagement des ressources communautaires qui provient de l'application du volet structurel de la décision "ressources propres" de 1994, ratifiée avec retard par les Pays-Bas en 1996.

La nature des recettes du budget communautaire soulève des problèmes.

Les ressources propres traditionnelles -droits de douane, prélèvements agricoles - représentent une faible part, qui va d'ailleurs en diminuant des recettes du budget européen.

L'évolution des droits de douane pose la question de savoir si l'Europe doit accepter unilatéralement toutes formes de désarmement douanier.

De plus, accepter la diminution tendancielle des vraies ressources propres de la Communauté revient à augmenter sensiblement les prélèvements sur les ressources des Etats membres : la "ressource TVA" et la "ressource PNB". L'acceptabilité politique d'une telle démarche a des limites d'autant que la ressource "TVA" et la ressource assise sur le PNB ne sont pas à l'abri de tout reproche.

- Elles apparaissent essentiellement comme des ressources d'ajustement comptable. Cette observation concerne tout particulèrement la "ressource PNB", dont l'évolution provient moins de la progression de l'assiette que de la fixation de son taux, dans la mesure où, pour la TVA, la réduction du taux de la ressource est programmée.

- La qualité statistique de la détermination des assiettes varie considérablement selon les Etats, ce qui entraîne des reports de charge entre eux.

D. UNE MEILLEURE STRUCTURE DES DÉPENSES S'IMPOSE

Les dépenses du budget européen doivent être plus européennes.

a) Cet impératif implique d'abord que les dépenses obligatoires couvrent les besoins

Lors de la réforme de la politique agricole commune, la Commission européenne a présenté l'évolution des coûts de la politique agricole prévisible.

L'évaluation de la ligne directrice agricole pour 1998 pourrait être juste suffisante pour couvrir les coûts de la PAC l'an prochain grâce, essentiellement, à l'accumulation de marges financières réalisée du fait d'une sous-exécution des crédits de la PAC.

Le projet de budget pour 1998 illustre à nouveau les conséquences financières du corset pesant sur la ligne directrice agricole dont on rappelle que le montant est indexé sur les prix et 74 % du taux de croissance réelle.

La situation faite à des dépenses obligatoires des Communautés, qui en constituent par ailleurs le véritable fondement historique, est peu satisfaisante.

b) Mieux dépenser pour l'Europe suppose aussi que les dépenses non obligatoires obéissent davantage au principe de subsidiarité et, peut-être, au principe d'additionnalité

S'il est malaisé de chiffrer le montant des dépenses échappant au respect de ces principes, de nombreux exemples en ont été donnés.

Les dépenses de recherche attestent le dévoiement de certaines actions communautaires. La Cour des comptes des communautés a ainsi eu souvent l'occasion d'indiquer que l'organisation de programmes européens de recherche impliquant la coparticipation de laboratoires d'Etats membres différents était insuffisamment développée.

Il apparaît que la manne européenne est, en matière de recherche, moins fédératrice que prétexte à exacerbation des concurrences financières des prétendants.

c) Mieux dépenser pour l'Europe, c'est également assurer une meilleure lisibilité de la dépense européenne

Le saupoudrage des crédits doit être évité et l'efficacité de la dépense évaluée.

Les citoyens des Etats membres doivent être plus conscients de la dépense européenne.

Qui sait que notre pays a reçu en 1995, plus de 10 milliards d'écus du budget européen ?

Les dépenses d'action extérieure doivent elles aussi être plus européennes. Cela suppose par exemple que les programmes PHARE et TACIS qui abritent les crédits destinés aux pays de l'Est soient mieux organisés et qu'ils contribu

ent plus efficacement à la réussite du processus d'adhésion à l'Union européenne dont la perspective a été ouverte aux pays de l'Est signataires d'accords d'association.

*

* *

En dépit de ces observations votre rapporteur vous propose d'adopter l'article 24 du projet de loi de finances pour 1998 qui autorise un prélèvement sur les recettes de l'Etat de 91,5 milliards de francs, soit :

 6 fois le budget des affaires étrangères ;

 et 2,5 fois le budget de l'agriculture.


III - COOPÉRATION
Rapporteur spécial : M. Michel CHARASSE

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Le budget de la coopération pour 1998 s'élève à 6,5 milliards de francs en moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une diminution de 239 millions de francs (-3,5 %) par rapport au budget voté de 1997.

Les autorisations de programme demandées s'élèvent à 2,3 milliards de francs, soit une diminution de 104 millions de francs (14,5 %) par rapport aux autorisations votées pour 1997.

Cette diminution sensible des crédits de la coopération résulte, d'une part, de la réduction des besoins de financement des pays de la zone franc, dont la situation a continué de s'améliorer depuis la dévaluation du franc CFA et, d'autre part, de la poursuite de la politique d'économies en matière d'assistance technique. Il convient du reste de relever d'emblée que la diminution en volume du budget de la coopération, soit 238,7 millions de francs, s'explique en partie par la diminution des crédits du chapitre 41-43 (concours financiers), soit 223 millions de francs, ce qui traduit une diminution des crédits d'ajustement structurel et donc une amélioration de la situation économique des pays du champ.

A. L'EFFORT FINANCIER DE LA FRANCE EN FAVEUR DE L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

La politique d'aide publique au développement ne saurait se résumer à la seule analyse des crédits du ministère de la coopération, lesquels ne réprésentent qu'un peu plus de 10 % du total de l'effort fourni par la France.

Le tableau ci-après en retrace l'évolution depuis 1995 2(*).



Ces dépenses d'aide publique au développement placent la France au deuxième rang mondial des grands pays industrialisés donateurs, après le Japon, mais devant les Etats-Unis et l'Allemagne.

En termes relatifs, la France est le pays du G7 qui consacre la plus importante part de sa richesse nationale à l'aide au dévelopement, devançant nettement l'Allemagne (0,31 % du PIB en 1995), le Japon (0,28 %) et les Etats-Unis (0,10 %).

B. PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À LA COOPÉRATION PAR NATURE DE DÉPENSES

1. Les crédits

Le tableau ci-après fournit le détail des évolutions du budget de la coopération pour 1998 par titre.

a) Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires représentent un peu moins de 70% du budget de la coopération. Elles connaissent une évolution contrastée :

Les moyens des services (titre III) atteignent 989 millions de francs et augmentent de 12,2 millions de francs (+ 1,25 %). Cette légère progression tient essentiellement à l'augmentation, d'une part, des crédits relatifs aux rémunérations d'activité (346,8 millions) qui représentent 35 % des crédits de ce titre et augmentent de 2 % et, d'autre part, des subventions de fonctionnement (467,6 millions) qui représentent 47 % des crédits de ce titre et augmentent de 1,8 %. En revanche, les crédits relatifs au matériel et au fonctionnement des services (127 millions de francs), qui représentent 13 % des crédits de ce titre, diminuent de près de 5 %.

Les interventions publiques (titre IV) représentent 3,4 milliards de francs et diminuent de 368 millions de francs (- 9,7 %). Les principales diminutions sont effectuées au titre de la révision des services votées (- 406 MF) et portent, d'une part, sur la réduction des concours financiers (- 240 MF) et, d'autre part, sur la réduction des effectifs de la coopération technique (- 159 MF) aussi bien civile (suppression de 225 postes d'enseignants et de 10 postes de techniciens) que militaire (suppression de 70 postes d'assistants techniques).

b) Les dépenses en capital

Les crédits de paiement demandés pour 1998 s'élèvent à 2 milliards de francs (+ 6 %) et représenteront près de 32 % du budget de la coopération en 1998 (29 % en 1997). Cette augmentation recouvre une évolution contrastée entre les investissements exécutés directement par l'État (titre V) qui diminuent de 33 % et les subventions d'investissement (titre VI) qui augmentent de 7 %.

La diminution des crédits du titre V, qui ne représentent qu'une très faible part des dépenses en capital (28 MF, soit 0,44 %), s'explique essentiellement par la diminution de 20 millions de francs des crédits d'équipement relatifs aux écoles françaises.

L'augmentation des crédits du titre VI, qui représentent 2 milliards de francs, résulte entièrement de l'augmentation significative des crédits du Fonds d'aide à la coopération (FAC). On notera à cet égard, que sont désormais intégrés dans les crédits du FAC les anciens chapitres 68-92 (coopération en matière de recherche : 500.000 F) et 68-94 (subventions et participations pour la réalisation de diverses opérations immobilières relatives aux écoles françaises de droit local : 2,8 MF).

Les autorisations de programme demandées sont de 2,3 milliards de francs, en baisse de 4,3 % par rapport aux autorisations votées pour 1997. Ces dotations doivent permettre, d'une part, de financer des projets de développement dans les États relevant de la compétence du secrétariat d'État à la coopération et, d'autre part, de financer, sous forme de dons, des projets de développement à destination des pays les plus pauvres.

2. Les emplois

Le projet de budget pour 1998 prévoit la suppression nette de 12 emplois budgétaires dont 7 dans l'administration centrale, 2 dans les missions de coopération et d'action culturelle et 3 dans les centres médico-sociaux. Au total, le budget du secrétariat d'État à la coopération comprend 1.029 emplois budgétaires.

C. PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT À LA COOPÉRATION PAR AGRÉGAT

Le budget de la coopération comprend 3 agrégats dont le tableau ci-après retrace l'évolution.

1. L'administration générale

L'agrégat "administration générale" regroupe les frais de personnel et les moyens de fonctionnement de l'administration centrale et des services extérieurs (missions de coopération et d'action culturelle, centres culturels et centres médico-sociaux), les crédits consacrés à l'action sociale et à la formation des personnels du ministère ainsi que les crédits de fonctionnement et d'entretien du parc immobilier.

Plus des deux tiers de ces crédits représentent des dépenses de rémunérations et de charges sociales.

Les crédits consacrés à cette action représentent 650 millions de francs, soit à peine 10 % des crédits du secrétariat d'État à la coopération. Ces crédits enregistrent une légère diminution (- 0,4 %) par rapport à 1997.

2. L'aide et la coopération

Cet agrégat regroupe l'ensemble des interventions du ministère dans les pays de son champ de compétence, soit 5,5 milliards de francs. Il représente près de 85 % du budget de la coopération et affiche la plus forte baisse pour 1998, soit 4 % : trois de ses quatre principaux postes enregistrent une diminution significative.

a) La coopération militaire

Les crédits de coopération militaire atteignent 703 millions de francs, en baisse de près de 5 % par rapport à 1997. Ils représentent près de 11 % du budget de la coopération.

L'assistance militaire technique française est présente dans 20 pays où elle remplit trois types d'activités : la mise à disposition d'experts français, l'accueil en France de stagiaires, la fourniture de prestations et de matériels. Dans les autres pays du champ, l'assistance militaire se limite à la prise en charge de quelques stagiaires.

Les principales évolutions prévues pour ces crédits en 1998 sont :

· la baisse des effectifs d'assistance militaire technique, ramenant le nombre total d'assistants de 714 à 644, soit - 70 assistants ;

· le maintien de l'aide en matériel au niveau atteint par la loi de finances pour 1997, soit 180 millions de francs.

· l'augmentation des crédits de formation de stagiaires militaires étrangers de 12,5 millions de francs, soit 104 millions de francs. Ces crédits ont permis d'accueillir, en 1997, 1.570 stagiaires étrangers dans des écoles militaires françaises ou dans les écoles interafricaines.
b) La coopération civile

Les crédits consacrés à la coopération technique civile s'élèvent à 1,91 milliard de francs, en diminution de 4 % par rapport à 1997. Ils représentent près de 30 % du budget de la coopération.

Sur ce total, 1.377 millions de francs concernent les crédits d'assistance technique de longue durée, 296 millions de francs l'appui aux organismes concourant au développement et 245 millions de francs les bourses et la formation.

Outre la poursuite de la déflation de l'assistance technique directe (suppression de 225 postes d'enseignants et de 10 postes de techniciens) dont il a déjà été fait mention, les principales mesures concernant la coopération civile consistent à réaliser des économies sur :

· les crédits d'appui aux organismes concourant au développement (-10 MF) ;

· les crédits de bourses, formation, échanges et transferts de savoir faire (- 3 MF) ;

· les crédits d'assistance technique sur contrat de prestation de service (- 0,8 MF).
c) Les concours financiers

La dotation des concours financiers s'élève à 570 millions de francs, en baisse de près de 30 % par rapport à 1997. Cette forte diminution des besoins estimés de l'aide budgétaire, qui ne fait que prolonger les fortes diminutions des années précédentes, traduit l'achèvement du programme exceptionnel d'accompagnement de la dévaluation du franc CFA.

L'essentiel de la diminution porte sur les crédits de bonification des prêts d'ajustement structurel qui baissent de 165 millions de francs pour atteindre 130 millions de francs et les dons en faveur de l'ajustement structurel qui baissent de 75 millions de francs pour atteindre 350 millions de francs. Enfin la réserve du ministre pour les opérations exceptionnelles est maintenue au même niveau depuis 1995, soit 90 millions de francs.

d) L'aide-projet

L'aide-projet, priorité de la politique de coopération, augmente pour 1998. Elle atteint 2 milliard de francs en crédits de paiement, soit une augmentation de 7 % par rapport à 1997 et 2,3 milliards de francs en autorisations de programme, soit une diminution de 3 % par rapport aux autorisations votées pour 1997.

Outre la réserve destinée aux opérations exceptionnelles, dotée cette année de 50 millions au lieu de 80 millions de francs en 1997, les crédits d'aide-projet regroupent deux types de dotations :

les dons projets attribués sur décision du comité directeur du FAC

Répartie sur décision du comité directeur du FAC, présidé par le ministre de la coopération, la dotation du FAC pour 1998 s'établit à près de 1,3 milliards de francs en autorisations de programme (+ 1,9 %) et à 1,1 milliard de francs en crédits de paiement (- 4 %, soit - 4,3 % à structure constante).

Cette dotation couvre soit des projets "États" (deux tiers des crédits environ) avec une nette priorité aux pays les moins avancés, soit des projets d'intérêt général, dont une partie est affectée aux ONG ou à des organismes privés de coopération.

Aux côtés des domaines traditionnels d'intervention du FAC (développement rural, éducation, santé), on observe une montée en puissance des projets d'appui institutionnel orientés vers la réforme des administrations, notamment financières, et vers des actions de renforcement des forces de sécurité intérieure.

Il faut également préciser que près de 8 % des crédits du FAC vont aux crédits déconcentrés d'intervention (CDI), mis à disposition des chefs de mission de coopération pour des projets qu'ils sélectionnent.

les dons projets relevant de la Caisse française de développement

Intervenant dans les domaines traditionnels de compétence de la CFD (développement économique, infrastructures, aménagement urbain, environnement), ces dons-projets sont financés par des crédits délégués par le ministère de la coopération. Ces crédits atteignent 1 milliard de francs en autorisations de programme (- 9 %) et 900 millions de francs en crédits de paiement (+25 %).

3. Les établissements publics

Cet agrégat représente désormais près de 6 % du budget de la coopération. Il s'élève à 371,2 millions de francs, dont 368,4 au titre de la subvention du ministère de la coopération à l'AEFE, le reste étant affecté à la réalisation d'opérations immobilières dans les écoles françaises.

La subvention à l'AEFE couvre les dépenses de personnel, de fonctionnement et de matériel des 74 établissements français relevant de cette agence et implantés dans les pays du champ. Cette subvention reste quasiment inchangée par rapport à l'an dernier.

II. LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT

Ce projet de budget traduit d'ores et déjà les principales orientations du gouvernement en matière de coopération. Il s'agit, d'une part, d'achever l'évolution de l'assistance technique et, d'autre part, de donner la priorité à l'aide projet.

A. ACHEVER L'ÉVOLUTION DE L'ASSISTANCE TECHNIQUE

Poursuivant les orientations des précédents gouvernements, ce projet de budget reflète tout d'abord la poursuite de l'évolution d'une coopération de substitution, encore répandue, vers une coopération de transfert de savoir faire, de formation et de conseil. Cela se traduit, comme nous l'avons vu, par la poursuite de la diminution des effectifs de l'assistance technique.

Dans ce contexte, les crédits de formation ou d'équipement des institutions sont préservés. C'est le cas notamment, des bourses d'étude au profit d'étrangers susceptibles de venir compléter leur formation en France et des aides aux écoles nationales ou régionales des pays partenaires.

B. DONNER LA PRIORITÉ À L'AIDE-PROJET

L'accent mis sur le développement de l'aide-projet définit la deuxième priorité du budget de la coopération pour 1998. L'aide est donc naturellement réorientée vers les projets de développement, notamment les projets d'infrastructures pour les dons-projets mis en place par la Caisse française de développement et les projets de développement institutionnel, de systèmes éducatifs ou de systèmes de santé pour les crédits du fonds d'aide et de coopération (FAC).

Ces projets peuvent être portés par les États, mais aussi par de nouveaux partenaires que sont les collectivités territoriales. Cette dimension de la coopération décentralisée qui implique davantage de "responsables de terrain", élus, ONG, entreprises et permet de mobiliser des financements complémentaires sera encouragée par le secrétariat d'État à la coopération.

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. La diminution des crédits de la coopération n'est pas illégitime

Dans le contexte actuel, il ne semble pas illégitime que les crédits du ministère de la coopération continuent de décroître. Au demeurant, on observera que la diminution des crédits pour 1998 est inférieure à celle des années précédentes (- 7,8 % en 1997).

Deux séries de considérations justifient en effet cette diminution.

En premier lieu, on constate que la situation économique de nombreux pays du champ évolue favorablement, plusieurs pays africains ayant, cette année encore, constaté une croissance économique supérieure à leur croissance démographique.

Par ailleurs, la hausse des cours des matières premières conjuguées à des politiques économiques pertinentes favorisant l'apparition d'une nouvelle croissance ont permis une amélioration sensible des balances de paiements et une réduction des déficits publics.

L'intégration régionale, dans laquelle la France a joué un rôle non négligeable, a eu aussi un effet favorable dans la mesure où elle sécurise l'investissement grâce à l'amélioration du cadre institutionnel et de l'environnement juridique et financier.

Enfin, la production agricole, que ce soit pour le coton, le cacao ou les cultures vivrières, connaît des progrès très significatifs et la dévaluation du franc CFA semble avoir dynamisé la commercialisation des produits de l'élevage.

De ce fait, les programmes d'ajustement structurels peuvent continuer à être réduits, même s'il convient de rester attentif aux difficultés sociales que connaissent les pays en phase d'ajustement.

Il convient de garder présent à l'esprit qu'une coopération réussie est une coopération qui disparaît.

En second lieu, les difficultés budgétaires françaises justifient également une diminution des crédits de la coopération.

Dans un contexte marqué par la volonté de diminuer les dépenses publiques, il semble légitime que le budget de la coopération, comme la grande majorité des autres budgets, apporte sa contribution à l'effort de redressement de nos comptes publics. Au demeurant, le tassement des crédits de la coopération ne semble pas compromettre les efforts de la France en faveur des pays du champ.

Pour autant, il convient de ne pas limiter par excès des crédits qui engagent l'action internationale de la France. C'est pourquoi :

2. Il reste essentiel que la France maintienne son aide publique au développement à un niveau significatif

La dépense de coopération est d'abord utile pour les pays qui en sont les destinataires.

Elle a sans doute beaucoup contribué à l'amélioration de l'état sanitaire des populations africaines, amélioration constatée aussi bien par le Centre international de l'enfance, que par l'organisation mondiale de la santé (OMS) et le programme des Nations Unies en faveur du développement (PNUD).

Ainsi, pour ne prendre que quelques exemples, l'espérance de vie à la naissance est passée de 36 ans dans les années 1950-1955 à 44 ans dans les années 1970-1975 pour atteindre 50 ans dans les années 1990-1995. Ces progrès s'expliquent par une couverture vaccinale plus étendue, l'efficacité accrue des systèmes de santé et une transition démographique bien engagée.

Le rapport mondial du PNUD sur le développement humain (1997) note des progrès importants pour l'accès à l'eau potable et la diminution du taux d'analphabétisme chez les adultes. Dans chacun des cas analysés, l'aide extérieure et l'aide française en particulier, ont eu un effet bénéfique. La production cotonnière associée aux cultures vivrières en fournit la meilleure preuve, tout comme les infrastructures de transport. Sans ces apports de financement et d'expertise, il est probable que la situation aurait empiré.

Par ailleurs, l'Afrique est plus que jamais présente dans le domaine culturel. Des artistes et des créateurs africains ont acquis une renommée internationale dans presque toutes les disciplines. Avec l'aide de la coopération française, le patrimoine culturel, historique et archéologique africain est valorisé et porté à la connaissance des africains. Sa diffusion et sa promotion hors du continent contribuent à améliorer l'image de l'Afrique.

Malgré l'ampleur des progrès qui restent à accomplir dans de nombreux secteurs, on peut considérer que l'APD fournie par le secrétariat d'État à la coopération a contribué à répondre à des besoins exprimés par les pays du champ, notamment les pays africains et, au niveau macro-économique, ses effets sont jugés positifs. L'aide publique a donc été utile.

Cependant, la persistance de conflits intérieurs affectant certains États africains, les risques climatiques et sanitaires (VIH-SIDA...) et l'existence de populations vivant des situations de grande pauvreté prouvent que nombre de pays dépendent encore dans une large mesure de l'aide extérieure. L'aide publique reste donc utile.

Mais la dépense en faveur de la coopération est également riche de retombées pour la France, aussi bien en termes politiques qu'économiques.

L'aide bilatérale étant en partie liée, on peut considérer que son taux de retour est au moins égal à un. Le rapport du Conseil économique et social sur le développement du Tiers-Monde et la croissance française prouve que l'aide et les échanges commerciaux avec les pays en développement sont bénéfiques pour l'économie française aussi bien pour la balance commerciale que pour les créations d'emploi.

Par ailleurs, selon un rapport du ministère des affaires étrangères, l'aide française multilatérale connaît des taux de retour commerciaux "en rapport avec le rang économique de la France".

Les retombées politiques de l'aide multilatérale sont jugées "très satisfaisantes dans la mesure où nous avons jusqu'ici réussi à faire largement prévaloir nos vues sur la priorité aux pays les moins avancés et en particulier l'Afrique sub-saharienne".

Les votes à l'ONU, quand la France a été mise en cause, par exemple lors de la reprise des essais nucléaires à Mururoa, ou lorsque notre pays fait des propositions d'action ou encore soutient certaines positions, prouvent la fidélité de la grande majorité des pays bénéficiaires de l'aide bilatérale. La même constatation vaut aussi pour des enjeux permanents tels que la Francophonie.

La dépense en faveur de la coopération est donc utile pour les retombées qu'elle apporte à la France et, au-delà de la fierté légitime que l'on peut éprouver à l'égard de la générosité de notre pays à l'égard des pays en voie de développement, il faut également considérer que la coopération a des retombées tout à fait bénéfiques pour notre pays.

A cet égard, votre rapporteur se félicite du fait que les crédits du FAC augmentent. En effet, cet instrument joue un rôle particulièrement important dans la gestion de l'aide-projet. Or, les crédits qui lui étaient affectés avaient malheureusement atteint un niveau en deçà duquel il n'était pas souhaitable de descendre.

3. Dans un contexte où l'aide publique au développement diminue, tout en restant nécessaire, il semble impératif de continuer de s'efforcer de "faire mieux en dépensant moins".

La nécessité d'accroître l'efficacité de la dépense de coopération suppose de réorienter notre aide en privilégiant l'aide-projet par rapport à l'aide structurelle et l'assistance de conseil par rapport à l'assistance de substitution. Il est heureux que ces orientations soient partagées par l'actuel gouvernement, comme elles l'étaient du reste par l'ancien.

Mais elle suppose, également, de se pencher à nouveau sur la question de l'organisation des structures.

A cet égard, force est de constater que la réforme mise en oeuvre en 1996 a eu des effets positifs.

Faut-il aller au-delà et fusionner le ministère de la coopération avec celui des Affaires étrangères ? Faut-il envisager la création d'une "Agence pour la coopération" ?

Votre rapporteur considère qu'il s'agit là de fausses pistes.

D'une part, le secrétariat d'État à la coopération doit demeurer distinct de celui des affaires étrangères. Cette structure ministérielle constitue en effet l'interlocuteur irremplaçable de nombreux pays africains et contribue, de ce fait, au maintien de l'influence de la France dans cette partie du monde. Par ailleurs, les personnels de la "coopération" disposent d'un savoir-faire distinct qui complète utilement celui des autres administrations mettant en oeuvre des actions d'aide publique au développement.

D'autre part, la création d'une "Agence", à l'instar de ce qui existe aux Etats-Unis, aurait pour effet, du fait de la pluralité de tutelles dont elle dépendrait immanquablement, d'affaiblir la marge d'action du gouvernement dans un domaine au coeur des missions régaliennes de l'État. Elle rendrait plus difficile aussi le contrôle parlementaire dans un domaine où l'opinion publique exige de la rigueur. De surcroît, la mise en place d'une telle structure pourrait avoir des effets inflationnistes. Enfin, une telle modification de notre dispositif ne semble pas correspondre aux souhaits de nos partenaires étrangers.

Plus simplement, votre rapporteur suggère que soit approfondi l'effort de coordination entre tous les acteurs de l'aide publique au développement et que les procédures d'octroi de l'aide soient améliorées.

Il serait souhaitable notamment :

1) de procéder à un examen systématique de la représentation française dans les pays du champ dans le but de réduire les double-emplois entre les personnels de la Caisse française et ceux des missions de coopération. Il ne semble pas en effet de bonne gestion d'avoir, pour un même pays, deux experts compétents dans le même domaine, ce qui arrive très fréquemment en matière d'agriculture où les compétences de la CFD et celles des missions de coopération se recoupent encore trop largement ;

2) d'élaborer un règlement financier du FAC - observation déjà effectuée l'an passé - afin d'assurer une exécution plus rapide et plus efficace des projets. Votre rapporteur a pu en effet constater, à l'occasion de contrôles sur pièces et sur place, les nombreux retards d'exécution intervenant dans les décisions du FAC ;

3) de supprimer ou de réduire les moyens administratifs dans des pays qui ont maintenant assuré leur décollage économique. C'est le cas, par exemple, de l'île Maurice et des Seychelles ;

4) de promouvoir une meilleure coordination entre les services de la Commission européenne et les représentants des États membres ;

5) de préciser la situation de la coopération dans les nouveaux pays du champ.

Toutefois, votre commission relèvera avec satisfaction le rééquilibrage intervenu entre les crédits du FAC et ceux de la CFD. Cette orientation semble en effet la bonne, dans la mesure où, comme a pu le constater votre rapporteur à l'occasion de son dernier contrôle budgétaire, les projets de la Caisse française ne sont pas contrôlés aussi strictement que ceux du FAC et visent parfois à satisfaire davantage les souhaits de la Direction du Trésor, que ceux du ministre de la coopération.

4. Ne pas laisser se distendre le lien culturel fort qui existe entre la France et certains pays africains

La politique restrictive des visas accordés aux étudiants, enseignants et chercheurs menée depuis plus d'une dizaine d'année, conjuguée à la diminution continue des crédits relatifs aux bourses de formation, ont conduit bon nombre d'universitaires, notamment africains, à se détourner des universités de notre pays et à effectuer leurs études ailleurs, spécialement en Amérique du Nord. Aussi, le nombre de dirigeants africains qui ne sont pas passés, à un moment ou à un autre, dans nos filières d'enseignement supérieur, augmente chaque année.

De ce fait, les conditions du dialogue entre les responsables de haut-niveau français et africains sont insensiblement en train d'évoluer et l'on peut craindre que la disparition de ce mélange de complicité intellectuelle, de compréhension mutuelle, de confiance et d'estime réciproques qui faisait que les interlocuteurs étaient, sinon toujours en mesure de s'entendre, du moins de parler un langage commun, soit en train de disparaître.

Il semble donc souhaitable, d'une part, d'ouvrir plus largement les conditions d'accès de notre territoire universitaires les plus sérieux de nos partenaires francophones et, d'autre part, de veiller au maintien des crédits affectés aux bourses d'étude.

5. Veiller à ne pas laisser l'usage du Français disparaître dans les pays du champ

Force est de constater que la pratique du français recule dans bon nombre des pays du champ et que son usage est parfois en passe de disparaître complètement, comme c'est le cas au Vietnam.

Il serait donc nécessaire que soient adressés à ces pays, les signaux nécessaires, notamment lors du prochain sommet de la Francophonie, qui se tiendra à Hanoï à la mi-septembre, afin d'enrayer cette funeste tendance.

6. Encourager la coopération décentralisée

Au moment où les collectivités locales s'investissent de plus en plus dans la coopération, le fait que les crédits affectés à cette action diminuent, (même s'il convient de prendre en compte les crédits affectés à cette action qui transitent par le FAC) ne constitue pas un bon signal.


AGRICULTURE ET PÊCHE
Rapporteur spécial : M. Joël BOURDIN

I. L'EVOLUTION DES CONCOURS PUBLICS A L'AGRICULTURE

A. DES DÉPENSES GLOBALES LÉGEREMENT DÉCROISSANTES EN VOLUME

L'appréciation de l'évolution des concours publics à l'agriculture est un exercice délicat, dont on connaît bien les difficultés méthodologiques.

Avant de présenter l'ensemble des concours publics à l'agriculture pour 1998, un exercice de modestie peut consister à analyser rétrospectivement la fiabilité de ce document.

(En milliards de francs - hors pêche)

 

LFI(1)

% d'évolution affiché en LFI

Exécution

% d'évolution réel

1992

1993

1994

1995

1996

148,3

151,4

154,3

155,6

158,3

+ 10,3

+ 2,1

+ 1,9

+ 2,01

+ 1,7

153,1

178,9

167,1

167,3

170,9

+ 7,6

+ 16,8

- 6,6

+ 0,1

+ 2,1

(1) Montant LFI corrigé pour les retours communautaires : par exemple, à l'automne 1993, les versements pour 1994 étaient évalués à 53,4 milliards de francs pour 1994 et à 48,7 milliards de francs à l'automne 1994.

Source : Les concours publics à l'agriculture 1992-1996

L'arrivée à matûrité de la réforme de la Politique Agricole Commune et le choix d'un nouvel agrégat 3(*) pour évaluer les "retours communautaires" sont peut être de nature à mieux asseoir les prévisions financières.

Dépenses bénéficiant à l'agriculture et à la forêt

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/97

(en %)

Ministère de l'agriculture et de la Pêche

 Budget général (hors Pêche) (1)

 Budget annexe des Prestations sociales agricoles (2)

 Comptes spéciaux du Trésor

35.057,64

63.723

2.365,8

35.486,54

63.580

2.268

+ 1,22(3)

- 0,22

- 4,13

Autres ministères :

 Recherche : INRA, CEMAGREF

 Intérieur : décentralisation de l'enseignement

 Travail

3.575,56

349,22

81,44

3.660,9

355,44

82,52

+ 2,39

+ 1,78

+ 1,33

Estimation des dépenses agricoles de l'Union européenne bénéficiant à la France

69.307

69.465

+ 0,23

Total

Total hors BAPSA

174.459,66

110.736,66

174.898,4

111.318,4

+ 0,25

+ 0,53

(1) Non compris les crédits en faveur de la pêche inscrits sur le budget de l'Agriculture et de la Pêche

(2) BAPSA net des cotisations agricoles et de la subvention du budget du ministère de l'Agriculture

(3) Après amendement sur l'article d'équilibre du projet de loi de finances.

Sous ces réserves méthodologiques, l'ensemble des concours publics à l'agriculture pour 1998 exprimé en francs constants s'inscrit donc en baisse.

B. UN BUDGET QUI REGRESSE LEGEREMENT EN FRANCS CONSTANTS

Compte tenu de l'imprécision relative aux retours communautaires transitant essentiellement par des fonds de concours, le budget exécuté s'écarte sensiblement du budget voté.

(En milliards de francs - avec pêche)

 

LFI

% de variation n/n-1

Loi de règlement

% de variation n/n-1

1993

39,9

+ 6,5

50,1

+ 22,5

1994

47,7

+ 19,5

52,25

+ 4,2

1995

38,8

- 18,7

41,04

- 21,5

1996

35,5

- 8,5

42,367 (1)

+ 3

(1) en paiements.

L'essentiel des variations est imputable à l'évolution du titre IV, ainsi que le met en évidence le tableau ci-après.

Exécution du titre IV

(en milliards de francs)

 

Dotation initiale

Annulations

Reports

Fonds de concours

LFR

Autres mouvements

Dotation nette

1996

1995

1994

1993

24,79

28,350

37,613

30,002

- 0,431

- 1,998

- 0,750

- 0,476

+ 1,879

1,216

1,660

0,624

+ 6,498

4,900

4,927

4,474

+ 0,435

1,275

0,518

6,015

+ 0,433

0,010

0,113

1,985

33,605

33,753

44,082

42,624

En 1996, les crédits ouverts du Titre IV ont été supérieurs de près de 8 milliards à la dotation initiale. L'écart a même dépassé 12 milliards de francs en 1993.

On notera en outre que le budget de l'agriculture est rarement épargné par les régulations. Ainsi l'arrêté du 9 juillet 1997 a-t-il annulé 643 millions de francs de crédits en dépenses ordinaires et 101 millions de francs en crédits de paiement, soit 2,1 % des dotations initiales. De plus, si la discussion parlementaire avait permis de majorer les crédits du FGER et de la politique industrielle, ces deux chapitres ont quand même fait l'objet d'une régulation.

Pour 1998, le projet de budget du ministère de l'agriculture s'établit comme suit (après vote de 500 millions de francs de crédits nouveaux par l'Assemblée nationale)4(*).

Evolution des crédits

Budget de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation

(après vote de l'Assemblée nationale )

(en millions de francs)

 

1997 LFI

PLF 1998

1998/1997

(en %)

Dépenses ordinaires (DO)

 
 
 

Titre III - Moyens des services

 
 
 

Personnel

7.915,16

8.076,88

2,04

Fonctionnement

1.660,68

1.667,21

0,39

Total titre III

9.575,84

9.744,10

1,76

Titre IV - Interventions publiques

 
 
 

Action éducative

3.022,94

3.245,98

7,38

Action économique

13.466,53

13.099,07

- 2,73

Action sociale

8.126,12

8.596,12

+ 5,78

Total titre IV

24.615,59

24.941,17

+ 1,32

Total dépenses ordinaires hors BAPSA/AAH

24.027,43

24.143,279

0,48

Total dépenses ordinaires

34.186,43

34.685,27

+ 1,46

Total dépenses en capital (AP)

1.107,36

997

- 9,97

Total dépenses en capital (CP)

1.057,51

987,1

- 6,66

Total budget (DO+CP) hors BAPSA/AAH

25.084,94

25.130,37

0,18

Total budget (DO+CP)

35.243,94

35.672,37(1)

+ 1,22

Source : Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation

(1) Y compris pêche

Ce tableau appelle les remarques générales suivantes :

- les moyens des services augmentent de 2,04 % (contre 3,1 dans le budget général) en raison de la stagnation des moyens de fonctionnement et d'une augmentation de 75 postes budgétaires, principalement au profit de l'enseignement agricole ;

- les dépenses du titre IV (interventions publiques) s'accroissent de 1,32 % (+ 1,5 % pour le budget général), grâce essentiellement à la forte croissance des dotations d'action éducative (+ 7,38 %). L'action sociale augmente de 1,32 % par conséquence de l'augmentation de la subvention d'équilibre au BAPSA de 7,24 % (7,806 milliards de francs), les autres composantes de cette politique accusant toutes une baisse plus ou moins prononcée. Les crédits d'action économique enregistrent en revanche une baisse significative (- 2,46 %), explicable par la décroissance "mécanique" des charges de bonification (- 3,8 %), la diminution des indemnités compensatrices de handicaps naturels (- 5,5 %, mais après prise en compte des retours communautaires plus importants, la revalorisation des montants unitaires sera de + 1,5 % en 1998 contre + 2 % en 1997), et la chute de 1,9 % des crédits des offices par produit qui remet en cause notamment les contrats de plan Etat-région ;

- les dépenses en capital (crédits de paiement) accusent une baisse préoccupante de 6,6 % (- 0,4 % seulement pour le budget général) et s'inscrivent donc dans un mouvement tendanciel de régression. Rapportée à l'ensemble des concours publics à l'agriculture, cette diminution en loi de finances initiale est de 25,2 % depuis 1992 et de 28,8 % si l'on prend en compte les charges de bonification (en francs courants). Le budget stricto sensu ne représente qu'environ 1/3 des dépenses assimilables à des crédits des titres V et VI.

Pour 1998, cette régression ne provient pas des investissements -faibles- exécutés directement par l'Etat (qui passent de 47,3 à 55 millions de francs), mais de certaines subventions d'investissement, comme celle de la prime d'orientation agricole (P.O.A.) -nationale et régionale- de 17 millions de francs, alors même que le Parlement avait obtenu une "rallonge" de 20 millions de francs en loi de finances initiale 1997, des sociétés d'aménagement régional (- 21,7 millions de francs), et des crédits forestiers (- 19,4 millions de francs).

Cette décroissance constante, et le maintien d'un nombre élevé de types d'interventions, devraient conduire à une réflexion sur le rôle de l'Etat en matière d'investissements à l'activité agricole au sens large.

Si l'on considère l'ensemble des titres V et VI, l'exécution 1996 indique (en crédits de paiement) :

(en milliards de francs)

Loi de finances initiale

+ 1,250

Annulations

- 0,121

Reports

+ 0,938

Fonds de concours

+ 1,796

Loi de finances rectificative

+ 0,053

Transferts et répartitions

- 0,015

Dotation nette

+ 3,901

Paiements

+ 2,352

Taux de consommation

60,28 %

La portée du "visa" du Parlement sur l'autorisation de dépense apparaît ainsi perfectible.

II. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU BUDGET 1998

A. L'INSTALLATION DES JEUNES AGRICULTEURS

Les sommes versées au titre de l'aide à l'installation (part communautaire comprise) ont connu l'évolution suivante (en millions de francs) :

1995 : 893

1996 : 931

1997 (1) : 918

1998 (1) : 959

(1) estimations

Cette évolution correspond à une reprise des installations aidées depuis 1994 (8.700 premiers versements en 1996 contre 7.200) sans retrouver les niveaux d'il y a 10 ans (14.400 premiers versements en 1987).

Si l'on tient compte des installations non aidées, le flux annuel d'exploitants agricoles est le suivant :

 

1992

1993

1994

1995

1996

Nombre d'exploitants supplémentaires

15.719

13.833

13.248

13.144

12.860

Cessations d'activités

99.880

72.045

63.895

53.141

n.d.

Ce tableau explique la baisse totale du nombre d'exploitations (923.000 en 1990, 705.000 en 1996) et justifie donc un effort permanent en faveur de l'installation.

Le PLF prévoit donc de poursuivre l'effort entrepris et de tenter de diversifier le profit des nouveaux installés. Les dotations seraient les suivantes :

Crédits d'installation

(en millions de francs)

 

LFI 1997

PLF 1998

1998/1997 (en %)

Dotation d'installation des jeunes agriculteurs

645

645

 

Stages de préparation à l'installation

79

100

26,6

Fonds pour l'installation en agriculture (FIA)

-

160

-

Opérations groupées d'aménagement foncier (OGAF)

45,23

45,23

-

FIDIL (fonds pour l'installation et le développement des initiatives locales)

150

-

-

Total

919,23

950,23

3,4

Préretraites

618,14

657,5

6,4

On notera la suppression du FIDIL, alors même qu'il commençait à produire ses premiers effets bénéfiques (mise en place des programmes régionaux et départementaux) et son remplacement par un FIA qui aurait pour objet essentiel d'octroyer une prime à la transmission des exploitations au profit des cédants afin de rémunérer leurs efforts de recherche d'un successeur et de favoriser des installations en dehors du cadre familial. Le montant de la prime serait de l'ordre de 50.000 francs et serait versée après avis de la CDOA si le projet correspond effectivement à une installation qui n'aurait pas eu lieu sinon. L'objectif est de 3.000 installations supplémentaires.

Ce mécanisme nouveau devra faire ses preuves, en évitant les effets d'aubaine notamment au regard des installations non aidées qui représentent près d'un tiers des nouvelles exploitations. Il n'en est pas moins regrettable que la pérennité des actions du FIDIL ne soit pas pleinement assurée.

Le succès de la politique d'installation dépendra en fait beaucoup plus fortement, comme le précédent de 1992 nous l'enseigne, des incertitudes liées à la réforme de la réforme de la PAC.

B. LA SECURITE ET LA QUALITE DE L'ALIMENTATION

Le financement de cette politique apparaît clairement comme une priorité, puisque l'agrégat correspondant connaît une hausse de 14,3 %. On notera, outre la création de 5 postes de vétérinaires inspecteurs titulaires, que les actions de lutte contre les maladies des animaux, de contrôle sanitaire des végétaux et de maîtrise de la qualité des produits enregistrent des augmentations très significatives.

Enfin, les actions visant à la sélection animale (chapitre 44-70, article 50) qui visent à améliorer la qualité du lait et de la viande et à mieux adapter les animaux aux systèmes de production, bénéficient de dotations simplement maintenues à 92,2 millions de francs alors que les crédits destinés au dispositif d'identification permanente généralisée du bétail (IPG) sont reconduits,à hauteur de 14 millions de francs (chapitre 44-70, article 60). Les économies réalisées d'année en année sur la sélection génétique collective ont vraisemblablement atteint leur maximum, sauf à remettre en cause une politique qui a enregistré de brillants succès.

C. LA MAITRISE DES POLLUTIONS D'ORIGINE AGRICOLE

Pour 1998, il est proposé de reconduire les montants inscrits pour 1997, soit 175 millions de francs sur la ligne 61-40-30 et 150 millions sur le FNDAE.

La mise en oeuvre progressive du programme permet de montrer que cette reconduction pourrait se traduire par des dépenses effectives plus importantes. En effet, en 1996 les crédits de l'article 61-40 (y compris les aides aux bâtiments en zone de montagne) n'ont été consommés qu'à hauteur de 48 %, générant donc d'importants crédits de report. Cette sous-consommation pourrait se poursuivre, dans une moindre mesure, en 1997.

Pour la seule année 1997 c'est en fait une enveloppe globale de 281,3 MF (131,3 du chapitre 61.40 et 150 du FNDAE) qui a été apportée par l'Etat, soit davantage que les 251,4 MF de crédits d'Etat mis à disposition au cours de l'ensemble des trois premières années du programme.

En 1997, les 150 MF du FNDAE apportés en complément ont été destinés à 43 départements appartenant à 12 régions. Au 22 août 1997, 10 de ces départements avaient signé une convention bipartite Etat/Région et/ou Etat/Département, ce qui a permis de leur attribuer 42,3 MF. Il devrait en être de même pour les 33 autres départements avant octobre 1997.

Ce prélèvement, sur 3 ans, de 150 millions de francs sur les recettes du FNDAE a bien évidemment affecté les programmes départementaux pluriannuels d'adduction et d'assainissement. Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial :

"Dès lors, une baisse de dotation FNDAE oblige le département soit à modifier son taux d'aide afin de garder la même enveloppe globale de programmation, soit à baisser dans les mêmes proportions l'enveloppe afin de conserver le taux d'aide fixé au préalable. Ces deux possibilités ont été adoptées par les Conseils généraux, certains allant même jusqu'à se substituer au FNDAE pour maintenir la programmation initiale.

En conclusion, la baisse d'autorisation de programme de 15 % engendre le plus souvent une diminution des programmations départementales dans les mêmes proportions, sans compensation possible d'autres sources de financement. Ce constat méritera d'être affiné pour ce qui concerne le bilan 1997 des dotations FNDAE et les exercices ultérieurs."

D. L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE

L'effort de "volontarisme" tenté -et critiqué- pour 1997 n'est pas reconduit pour 1998. L'agrégat enseignement recherche s'accroît de 4,9 % pour atteindre 6,6 milliards de francs. L'accroissement n'était que de 2,2 % pour 1997. Le nombre d'élèves continue à s'accroître très sensiblement (+ 4 % à la rentrée 1997, + 5,5 % à la rentrée 1996).

Traitant de la hausse "normée" de 2 % des effectifs pour 1997, votre rapporteur spécial estimait que :

"Cette rupture de tendance est un signal fort : la loi d'orientation agricole devra à l'évidence refonder la politique de l'enseignement agricole à moyen terme (choix des filières, contraintes de l'aménagement rural, affirmation ou dilution de la spécificité...)".

Cette "refondation" de l'enseignement agricole s'impose donc toujours avec la même acuité. Même si le rapprochement des séries statistiques est hasardeux, on peut cependant noter que de 1990 à 1996 les effectifs scolarisés se sont accrus de 28 % alors que les exploitations ont vu leur nombre diminuer de 21,5 %.

III. LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

A. L'APPRÉCIATION DE LA DEPENSE FISCALE

Dans ses rapports précédents, votre commission avait souhaité "progresser vers une meilleure connaissance de la dépense fiscale en agriculture". Ces progrès sont modestes. Le ministère de l'agriculture n'a pas souhaité répondre à deux questions précises :

- un travail d'expertise est-il en cours, en liaison avec la Cour des Comptes ?

- une analyse coût - efficacité des principales composantes de la dépense fiscale est-elle envisagée ?

S'il est exact que cette approche soulève des difficultés méthodologiques évidentes, on peut aussi estimer qu'une initiative nationale unilatérale qui donnerait à la notion de soutien agricole un contenu encore plus extensif que la norme déjà utilisée dans les comparaisons internationales serait inadéquate, dans le contexte actuel de négociations sur l'harmonisation des politiques agricoles.

Il n'en demeure pas moins que le document très officiel "Voies et moyens" fournit une liste détaillée de ces concours fiscaux, dont les rapporteurs des deux Assemblées évoquent chaque année le contenu. De surcroît, celle liste tend à majorer les dépenses fiscales spécifiques à l'agriculture... Rien ne s'opposerait donc véritablement à une analyse détaillée de la dépense fiscale en agriculture.

Cette dépense est de l'ordre de 4 milliards de francs. Les principales mesures sont retracées dans le tableau ci-après.

Mesure

Articles du CGI

1995

1996

1997

Impôt sur le revenu - Aide spécifique à l'investissement

72 D

830

800

800

Impôt sur le revenu - Abattement sur les bénéficies réalisés au cours des soixante premiers mois d'activité par les jeunes agriculteurs (exploitants établis jusqu'au 31 décembre 1999)

73 B

180

200

200

Impôt sur le revenu - Régime fiscal des stocks à rotation lente

72 B, 72 B bis

230

250

250

Impôt sur le revenu - Admission en déduction du revenu imposable des cotisations afférentes à un régime complémentaire d'assurance vieillesse non obligatoire (art. 1122-7 du code rural - Régime COREVA)

75-OC

60

70

80

Impôt sur le revenu - Mode d'évaluation des immo-bilisations amortissables en cas de passage du forfait à un régime d'imposition d'après le bénéfice réel

38 sexdecies L de l'annexe III

250

240

210

Impôt sur le revenu - Régime forfaitaire des bois et forêts

76

570

570

535

Impôt de solidarité sur la fortune - Exonération des bois et forêts et des parts d'intérêts détenues dans un groupement forestier pour les 3/4 de leur valeur

885 D, 885 H

80

80

80

Impôt de solidarité sur la fortune - Exonération dans certaines conditions et dans certaines limites des biens ruraux loués par bail à long terme

885 H

50

55

55

Impôt de solidarité sur la fortune - Exonération dans certains cas, des parts de GFA pour une partie de leur valeur

885 H

10

10

10

Droits d'enregistrement - Exonération des bois et forêts et des parts de groupements forestier à hauteur des biens en nature de bois et forêts (pour 3/4 de leur valeur)

793-1-3°, 793-2-2°

130

110

110

Droits d'enregistrement - Exonération des parts de GFA sur une partie de leur valeur

793-1-4°

130

110

110

Droits d'enregistrement - Exonération des biens ruraux donnés à bail à long terme pour une partie de leur valeur

793-2-3°

380

300

300

Taxe sur les salaires - Exonération des employeurs agricoles non assujettis à la TVA

231-3-a

290

290

310

Taxe sur la valeur ajoutée - Imposition au taux réduit de certains produits à usage agricole tels que les engrais, amendements calcaires, produits antiparasitaires homologués ou autorisés, soufre, sulfate de soufre...

278 bis-5°

520

480

480

Taxe sur la valeur ajoutée - Imposition au taux réduit des éléments constitutifs des aliments pour le bétail

278 bis-4°

330

300

300

B. L'EFFICACITE DES FINANCEMENTS CROISES

Après une longue période d'opacité, les concours des collectivités locales à l'agriculture sont mieux connus depuis deux ans. Ils sont mieux connus en volume, mais l'effet de synergie entre financements nationaux et locaux ne peut être mesuré.

Ainsi, à la question de votre rapporteur spécial sur cette synergie et sur la possibilité, notamment en matière d'installation, que des objectifs contradictoires, puissent être parfois poursuivis, le ministère de l'agriculture apporte l'admirable réponse :

"La répartition des compétences entre les collectivités locales et l'Etat, en oeuvre depuis les lois de 1983, a comme objectif de mettre en pratique le principe de subsidiarité. Néanmoins, la plupart des compétences sont partagées. Ceci permet en effet la définition de politiques tenant compte des particularités locales."

Il conviendrait donc probablement d'activer le rôle des conseils départementaux d'orientation agricole.

Selon les informations disponibles, l'information des CDOA peut être assurée par le Directeur départemental de l'agriculture et de la forêt. Le préfet doit être en effet destinataire des actes les plus importants des collectivités locales, afin d'en contrôler a posteriori la légalité. Ainsi, les Directions départementales de l'agriculture et de la forêt peuvent, à leur demande, renseigner les CDOA sur les objectifs et les moyens de l'intervention des collectivités locales en agriculture. La participation des élus aux CDOA contribue également à la bonne information de ces commissions. Les CDOA peuvent donc être, si elles le souhaitent, en mesure d'apprécier la cohérence des divers niveaux d'intervention sur l'agriculture locale.

Le montant des sommes en cause est important, puisqu'il est de l'ordre de 3 milliards de francs. Les données disponibles accusent toutefois un retard de plusieurs années, leur fiabilité statistique est peut être encore perfectible, et leur champ incomplet (enseignement agricole, appui aux industries agro-alimentaires).

Le document de synthèse sur les concours publics à l'agriculture indique qu'une étude est en cours pour "aboutir à une caractérisation plus précise des nouvelles formes de la subsidiarité des interventions communautaires, nationales et locales en agriculture".

Comparaison des aides agricoles des départements et des régions

1992-1995

(concours nets en MF)

 
 
 

Départements

Régions

Ensemble

 
 
 

1992

1995

1992

1995

1992

1995

92-95

 
 
 

MF

%

MF

%

MF

%

MF

%

MF

%

MF

%

MF

1

 

Agriculture productive

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

11

Installation-modernisation

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

hydraulique

409

 

260

 

271

 

255

 

680

 

515

 

165

 
 

remembrement

511

 

450

 

25

 

20

 

536

 

470

 

66

 
 

installation

61

 

65

 

45

 

95

 

106

 

160

 

-54

 
 

bâtiments et matériel

130

 

140

 

170

 

220

 

300

 

360

 

-60

 
 

autres modernisations

69

 

60

 

103

 

100

 

172

 

160

 

12

 
 

TOTAL DE L'ENSEMBLE 11

1.180

60

975

55

614

71

690

74

1.794

63

1.665

62

129

 

12

Orientation de la production

36

2

65

4

38

4

95

10

74

3

160

6

- 86

 

13

Maîtrise de l'offre

17

1

15

1

34

4

9

0,9

51

2

24

1

27

 

14

Compensation des handicaps ou de contraintes spécifiques

22

1

30

2

36

4

20

2

58

2

50

1,5

8

 

15

Soutien des revenus

44

2

45

2

6

1

1

0,1

50

2

46

1,5

4

 

16

Calamités agricoles

42

2

10

1

19

2

15

2

61

2

25

1

36

 

17

Lutte contre les maladies

140

7

145

8

12

1

10

1

152

5

155

6

- 3

 

18

Autres financements

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

- Laboratoires

240

 

315

 
 
 
 
 

240

 

315

 
 
 
 

- autres aides

237

 

160

 

112

 

90

 

349

 

250

 
 
 
 

TOTAL DE L'ENSEMBLE 18

477

25

475

27

112

13

90

10

589

21

565

21

24

 
 

TOTAL DU DOMAINE 1

1.958

100

1.760

100

871

100

930

100

2.829

100

2.690

100

139

2

 

PROMOTION-VALORISATION DES PRODUITS

41

 

75

 

90

 

75

 

131

 

150

 

- 19

 
 

TOTAL GENERAL

1.999

 

1.835

 

961

 

1.005

 

2.960

 

2.840

 

120

C. L'AVENIR DES DIRECTIONS DEPARTEMENTALES DE L'AGRICULTURE ET DE LA FORET

Les effectifs globaux budgétaires du ministère de l'agriculture devraient s'accroître de 75 unités en 1998, ce qui recouvre des évolutions assez contrastées :

- administration centrale : - 30

- services déconcentrés : - 39

- enseignement : + 144

Votre rapporteur spécial note avec satisfaction que les projets de "partition" des DDAF ont fait l'objet d'une réexpertise. Si des synergies doivent être recherchées (police de l'eau, appui aux collectivités locales, sécurité alimentaire), elles ne doivent pas avoir pour objet de démanteler des DDAF qui fonctionnent généralement bien.

Les DDAF ont ainsi traité en 1996, à titre d'exemple, près d'un million deux cent mille dossiers correspondant aux mesures d'aides aux producteurs financées sur fonds communautaires, pour un coût -hors frais d'informatique- de 155 millions de francs.

D. LES NOUVEAUX AVATARS DU FGER

Depuis sa création, le Fonds de Gestion de l'Espace Rural (FGER) a connu des fortunes diverses, les crédits étant faiblement consommés pour être reportés ou annulés.

(en millions de francs)

Année

LFI

Annulation crédits

Crédits ouverts

Crédits consommés

1995

500

164

335

51

1996

388

170

502

199

1997

150

145

308

n.d.

Votre rapporteur spécial ne peut que rappeler ses positions précédentes sur cette procédure spécifique, ce qui ne veut pas dire que ces crédits ne pourraient être utilisés plus efficacement s'ils étaient regroupés au sein d'autres procédures d'aménagement rural. Toutefois, il apparaît qu'en 1996 près d'un tiers des actions du FGER ont été conduites en synergie avec d'autres dispositifs (plans de développement rural, OGAF, programmes leader). Il serait souhaitable que cette tendance se poursuive. Mais des crédits ouverts de 308 millions de francs pour 98 attributaires (départements et collectivités d'Outre-mer) ne représentent qu'une somme moyenne de 3,1 millions de francs par département.

L'annulation, en juillet 1997, de 145 millions de francs sur la dotation du FGER apparaît d'autant plus intéressante qu'elle correspond presque exactement à la majoration de 150 millions de francs de crédits opérée à l'Assemblée nationale (100 millions) et au Sénat (50 millions).

La dotation ouverte pour 1998 s'établit à 140 millions de francs. Les précédents ci-dessus rappelés ne permettent pas d'anticiper sur le montant des crédits qui seront effectivement consommés. Si l'on estime à 250 millions les crédits qui pourraient être effectivement utilisés en 1997 (199 en 1996), les crédits disponibles en 1998 seraient en baisse (58 de reports + 140 de dotation initiale).

Il serait, en conclusion, souhaitable que la nouvelle future loi d'orientation agricole reprenne le dossier des procédures d'aménagement rural et garantisse ainsi l'avenir du FGER.

E. LA REMISE EN ORDRE DES CREDITS DU FONDS FORESTIER NATIONAL

L'écart entre le moment où le FFN est établi et le moment où il est voté ainsi que sa sensibilité à la conjoncture du marché du bois et des dérivés expliquent pour partie un décalage constant entre réalisations et prévisions.

Ainsi en 1996, les recettes n'ont atteint que 427 millions (514 prévus) et les emplois 382 millions (409 prévus), ce qui a permis une certaine reconstitution de trésorerie.

Le budget 1998 prévoit un FFN plus modeste, mais peut être plus réaliste.

(en millions de francs)

Recettes

Prévisions 1998

Prévisions 1997

Emplois

Prévisions 1998

Prévisions 1997

Taxe forestière

300

317

Dépenses ordinaires

152,1

152,1

Remboursement des prêts

88,54

91,3

CPSV

 
 

Divers

1,5

1,5

CPMN

369,9

291,7

Taxe de défrichement

32

34

 
 
 

Total général

422

443,8

Total général

422

+ 43,8

Votre rapporteur spécial souligne en particulier :

- l'Assemblée nationale a voté un amendement réduisant de 0,5 million de francs le produit de la taxe de défrichement et donc à due concurrence le montant de travaux envisageables.

- Le problème de l'affectation d'une ressource pérenne au FFN n'est pas encore résolu.

- Le ministère de l'agriculture ne semble pas hostile au principe d'une réduction de 1,2 à 1 % de la taxe sur les scieurs. Ainsi qu'il a été répondu à votre rapporteur spécial :

"Une réduction du taux de 0,2 % représente un effort budgétaire de 28 MF. Aussi, dans la mesure où la reprise économique permettrait une remontée des recettes de la taxe, un retour au taux de 1 % paraît à terme envisageable sans remettre en cause l'équilibre du compte spécial du trésor."

D'une manière générale, la politique forestière n'apparaît pas être une priorité du projet de loi de finances 1998 (diminution des crédits globaux en loi de finances initiale de 65 millions de francs). Le versement compensateur à l'ONF passe de 851 à 846 millions de francs.

F. LES CRÉDITS SOPEXA

La dotation budgétaire aux actions de promotion des exportations s'inscrit depuis de nombreuses années sur une pente descendante. Pour 1998 elle s'établit à 157,8 millions de francs (contre 197,8 en loi de finances initiale 1997), soit une baisse de 40 millions de francs. Environ 85 % de cette somme est affectée à la SOPEXA.

En 1996, son budget s'est élevé à 610 millions de francs, dont la subvention directe du ministère de l'Agriculture, 165,3 millions de francs, ne représente que le quart, le solde pour :

- 128 millions de francs provenant des offices par produits ;

- 165 millions de francs provenant des interprofessions ;

- 70 millions de francs provenant des entreprises.

Une mission commune d'inspection (Agriculture-Finances) doit remettre prochainement ses conclusions sur l'avenir de la SOPEXA, ses missions et ses modes de financement. Une baisse trop brutale de ses dotations d'origine publique n'est pas acceptable en l'état. En revanche, compte tenu de la situation de nos finances publiques, le rôle respectif de l'Etat et des entreprises peut utilement faire l'objet d'une expertise pour les années à venir.

AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT


I - AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Rapporteur spécial : M. Roger BESSE

Les crédits qui figurent dans le fascicule budgétaire consacré à l'aménagement du territoire se décomposent en trois grandes masses :

- les crédits de la DATAR ;

- les subventions accordées au titre de la prime d'aménagement du territoire (PAT) ;

- le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

Ces crédits s'établissent à 1,8 milliard de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en hausse de 6%.

PREMIERE PARTIE :
EVOLUTION GENERALE DES CREDITS

Evolution des crédits de l'aménagement du territoire

(en millions de francs)

Nature des crédits

Budget voté 1997

1997 après régulation budgétaire

Crédits demandés
pour 1998

Evolution en % 98/97 init.

Evolution en % 98/97 rect.

Dépenses ordinaires (DO)

 
 
 
 
 

Titre III - Moyens des services/DATAR


91,61


86,37


88,01


- 3,92


+ 1,8

Titre IV - FNADT

294,36

-

291,00

- 1,14

- 1,14

Dépenses en capital (CP)

 
 
 
 
 

Chapitre 64-00-PAT

155,00

136,25

320,00

+ 106,45

+ 134,86

Chapitre 65-00-FNADT

1.155,32

-

1.100,00

- 4,78

- 4,78

TOTAL DO + CP

1.696,30

1.672,30

1.799,10

+ 6,06

+ 7,58

Autorisations programme

 
 
 
 
 

Chapitre 64-00-PAT

250,00

187,50

320,00

+ 28

+ 70,66

Chapitre 65-00-FNADT

1.308,32

-

1.300,00

- 0,63

- 0,63

TOTAL AUTORISATIONS DE PROGRAMME


1.558,32


1.495,82


1.620,00


+ 3,95


+ 8,3

I. LE BUDGET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE AFFICHE UNE PROGRESSION IMPORTANTE MAIS INEGALEMENT REPARTIE.

A. LA DATAR CONTRIBUE A L'EFFORT DE MAITRISE DE LA DEPENSE PUBLIQUE.

Les dépenses de fonctionnement de la DATAR s'établissent à 88,1 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 3,8 %.

Les dépenses de personnel de la DATAR (rémunérations et prestations sociales) diminuent de 2,9 millions de francs, soit 5%, dans le projet de loi de finances pour 1998 et s'établissent à 54,2 millions de francs. Cette baisse provient, en premier lieu, de la suppression de deux postes dans l'administration de la DATAR. Ces deux postes n'étaient pas pourvus et, par conséquent, la réduction de 115 à 113 du total des effectifs de la DATAR ne se traduit pas par des licenciements.

En second lieu, s'agissant des effectifs de la DATAR à l'étranger, la répartition des rémunérations entre contractuels de droit français et recrutés locaux a été modifiée, entraînant une baisse de 20% des sommes affectées aux rémunérations des premiers et une augmentation concomitante de 38% des rémunérations des second. Une économie d'un peu moins de un million de francs semble avoir été réalisée grâce à cette opération.

Les moyens de fonctionnement de la DATAR sont en baisse de 1,8% dans le projet de loi de finances pour 1998. Cette baisse est supportée par les bureaux de la DATAR à l'étranger, dont les moyens sont réduits de 3,1% .

A la suite des observations de la Cour des Comptes, les dépenses de fonctionnement (personnel comme moyens des services) des bureaux de la DATAR à l'étranger ont été complètement intégrées à la nomenclature budgétaire de la DATAR. Néanmoins, ces crédits restent, dans leur très grande majorité, gérés par la direction des relations économiques extérieures (DREE), à laquelle ils sont transférés en cours d'exercice.

B. LES CREDITS DE LA PRIME D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT) AUGMENTENT SENSIBLEMENT.

1. L'augmentation substantielle des crédits de la PAT en autorisations de programmes comme en crédits de paiement.

En présentant le budget de l'aménagement du territoire, le gouvernement a mis en avant un accroissement de 28% des crédits alloués à la prime d'aménagement du territoire. Cette augmentation est celle des autorisations de programme. C'est sur la base de celles-ci que le comité interministériel des aides à la localisation d'activité (CIALA) distribue les subventions aux entreprises ayant présenté des projets. Dans le projet de loi de finances pour 1998, le volume des autorisations de programme passe de 250 à 320 millions de francs.

En présentant le budget de l'aménagement du territoire, le gouvernement a également annoncé une augmentation de 6% de l'ensemble des crédits du ministère. Cette augmentation résulte du bond de 165 millions de francs effectué par la dotation des crédits de paiement consacrés à la PAT, qui financent les versements effectués au cours de l'année aux entreprises en application des décisions du CIALA. Leur montant passe de 155 à 320 millions de francs, en hausse de 106%. En tenant compte des annulations de crédits consécutives au décret d'avances de juillet 1997, la hausse est encore plus forte (134,8%).

2. La progression des crédits de la PAT explique l'augmentation du budget de l'aménagement du territoire.

C'est le montant des crédits de paiement, et non celui des autorisations de programme, qui est pris en compte lors du calcul du solde budgétaire. Son augmentation dans le budget de l'aménagement du territoire permet non seulement de compenser la réduction de 3,5 millions de francs des dépenses de fonctionnement de la DATAR et la baisse de 58,7 millions de la francs de la dotation du FNADT, mais entraîne de surcroît une amélioration de 102,8 millions de francs du montant total des crédits du ministère. Ces 102,8 millions de francs constituent la différence entre le budget de l'aménagement du territoire pour 1997 (1,7 milliard de francs) et celui prévu pour 1998 (1,8 milliard de francs) et permettent au gouvernement d'afficher un budget en hausse de 6%. La hausse est de 7,58% si l'on prend en compte les annulations de crédit intervenues en juillet 1997.

C. LES CREDITS DU FNADT SONT EN BAISSE.

1. Le FNADT nouvelle formule entre dans sa quatrième année.

Institué par l'article 33 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire et mis en oeuvre par anticipation dès le 1er janvier 1995, le FNADT a été créé pour regrouper six fonds5(*) qui étaient inscrits jusqu'en 1994 au budget de l'aménagement du territoire.

Le FNADT comporte deux sections, une section générale et une section locale. La répartition des crédits disponibles entre les deux sections intervient en début d'année, lors de la première réunion du comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT).

La section générale regroupe des crédits gérés par le CIADT, qui arrête ses choix en fonction de l'importance et de l'exemplarité des projets proposés et de leur cohérence avec les priorités de l'aménagement du territoire. C'est également sur la section générale que sont imputés les crédits pour le financement de programmes interrégionaux ainsi que ceux destinés à la décentralisation d'entreprises. Votre rapporteur constate une certaine dérive dans l'utilisation des fonds de la section générale et souhaite que celle-ci se recentre sur ses objectifs initiaux.

La section locale est déconcentrée auprès des préfets de régions. Ces crédits sont répartis entre une fraction correspondant aux engagements souscrits dans les contrats de plan Etat/Région (CPER) et une fraction dite " libre d'emploi ". Cette dernière, lorsqu'elle est dotée, fait elle-même chaque année l'objet d'une répartition entre les régions, après concertation avec les départements.

La répartition des crédits du FNADT

(En millions de francs)

 

1996
(AP - DO)

1997
(AP - DO)

1998 (AP-DO)

Evolution 97/96 en %

Evolution 98/97 en %

Section générale

Titre IV

Titre VI

163,959

681,135

131,88

495,325

nd

nd

- 19,56

- 27,27

 

Total section générale

844,730

627,205

nd

- 25,75

 

Section locale

1. Contrats de plan

Titre IV

Titre VI

2. "Libre d'emploi"

Titre IV

Titre VI

162,485

800

0

0

162,485

521

140

0

nd

nd

nd

nd

-

- 35

+ 140

-

 

Total section locale

962,485

822,485

nd

+ 14,54

 

Total général

1.807,215

1.449,60

1.391

- 19,78

- 4

2. La dotation du FNADT poursuit sa baisse.

Les crédits du FNADT, qui s'établissent à 1,391 milliard de franc, en baisse de 4%, proviennent de deux chapitres budgétaires :

- au titre IV (chapitre 44-10), figurent les crédits d'intervention. Ils s'établissent à 291 millions de francs dans la projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 1,1%.

- au titre VI (chapitre 65-00) sont inscrites les dépenses d'investissement. Elles accusent une baisse de 4,78% en crédits de paiement (1,1 milliard de francs) et de 0,63% en autorisations de programme (1,3 milliard de francs).

La réduction des crédits du FNADT est due à l'allongement d'un an des contrats de plan Etat/Région, qui provoque un étalement des crédits dans le temps. En effet, on constate que les autorisations de programme consacrées aux contrats de plan au sein de la section locale ont connu une diminution de 35% entre 1996 et 1997. La répartition des crédits pour 1998 devrait confirmer cette évolution.

Les crédits du FNADT n'ont pas fait l'objet d'annulation en 1997. La préservation de leur enveloppe en période de restrictions budgétaires semblait accréditer l'idée que leur dotation pour 1997 constituait un plancher en dessous duquel les crédits du FNADT ne descendraient pas. Le projet de loi de finances contredit cette analyse, ce qui suscite l'inquiétude de votre rapporteur.

II. LES AUTRES CONTRIBUTIONS A LA POLITIQUE D'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

A. LES FONDS CREES PAR LA LOI D'ORIENTATION.

1. Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables.

Le FITTVN, institué par l'article 37 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, est un compte spécial du Trésor géré par le ministère des transports, de l'équipement de du logement. Il est alimenté par le produit de deux taxes : l'une sur les titulaires d'ouvrages hydroélectrique concédés, et l'autre sur les concessionnaires d'autoroute.

Compte tenu de l'augmentation de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés, la dotation prévue pour le FITTVN en 1998 s'élève à 3,9 milliards de francs, en hausse de 25,8%.

2. Le fonds de péréquation des transports aériens.

Les dépenses du fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) sont constituées par des subventions aux entreprises de transport aérien en vue d'assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire.

Le FPTA, qui est un compte spécial du Trésor également géré par le ministère de l'équipement, des transports et du logement, est alimenté par le produit de la taxe par passager aérien embarquant dans un aéroport français, dite " taxe de péréquation des transports aériens ".

L'estimation du produit de la taxe est en augmentation de 15% dans le projet de loi de finances pour 1998 et s'établit à 48,5 millions de francs.

B. LA CONTRIBUTION DE L'ETAT ET DES FONDS EUROPEENS.

Dans l'attente de la publication de l'état récapitulatif de l'effort financier en faveur de l'aménagement du territoire, votre rapporteur est en mesure de communiquer les données qu'il a pu se procurer :

- la contribution de l'ensemble des ministères à la politique d'aménagement du territoire s'établit à 46,1 milliards de francs en crédits de paiement, en progression de 1,5% ;

- la dépense fiscale (hors zone franche urbaines), qui constitue le coût pour l'Etat des différentes mesures d'exonérations fiscales et de charges sociales, continue à progresser. Pour 1998, les exonérations d'impôt sur les sociétés sont estimées à 1,3 milliard de francs contre 970 millions l'année dernière ;

- les versements des fonds européens s'inscrivant dans le cadre d'une programmation pluriannuelle, les sommes inscrites pour 1998 sont équivalentes à celles de 1997 , soit 10,2 milliards de francs.

SECONDE PARTIE :
OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Première observation : l'augmentation de 6% des crédits de l'aménagement du territoire doit être relativisée.

L'augmentation du montant des crédits de l'aménagement du territoire provient de la hausse de 106% de la dotation des crédits de paiement alloués à la prime d'aménagement du territoire. Ces crédits avaient fait l'objet d'une dotation exceptionnellement basse en 1997 afin de permettre la consommation des crédits reportés accumulés année après année. La dotation pour 1998 correspond à un retour au niveau de 1996.

L'engagement, pris par le précédent gouvernement, de favoriser la consommation des crédits reportés ayant été respecté et couronné de succès, le nouveau gouvernement s'est trouvé dans l'obligation d'augmenter la dotation de la PAT afin de pouvoir maintenir constant le volume des versements.

Cette opération lui permet d'afficher un budget en augmentation alors que, d'une part, les sommes dépensées au titre de la PAT vont en réalité rester constantes et que, d'autre part, les crédits de la DATAR et du fonds national d'aménagement et de développement du territoire sont en baisse.

Deuxième observation : l'assainissement de la gestion de la PAT ne remet pas en cause la nécessité de réformer ses critères d'éligibilité.

La PAT est une subvention d'équipement, gérée au niveau national et versée, pour des projets créateurs d'emplois, à des entreprises qui réalisent des opérations concernant des activités industrielles et tertiaires dans des zones prioritaires définies par décret en Conseil d'Etat.

La géographie d'application de la PAT a fait l'objet d'une réforme en 1995 à la suite, d'une part, d'observations de la Commission européenne et, d'autre part, de la volonté de cibler cette aide sur les zones prioritaires d'aménagement du territoire. Ces zones sont des zones rurales ou faiblement industrialisées aux caractéristiques différentes des zones pour lesquelles la PAT avait été initialement imaginée. Or, la réforme de la géographie de la PAT n'a pas été accompagnée d'une réforme de ses critères d'éligibilité.

La principale condition à remplir pour être éligible à la prime d'aménagement du territoire est la création de 20 emplois permanents en trois ans. Pour les activités tertiaires hautement qualifiées ou les activités de recherche, ce seuil peut être ramené à 10 emplois.

En milieu rural, peu d'entreprises ont les moyens de se lancer dans des opérations d'une telle ampleur, si bien que le bénéfice de la PAT se trouve concentré sur quelques projets de grande taille, souvent localisés dans des villes et donc moins favorables à l'aménagement du territoire.

La réforme des conditions d'éligibilité à la PAT correspond donc à une ardente nécessité, d'autant plus que, selon les informations obtenues par votre rapporteur auprès du DATAR, la plupart des subventions sont accordées par le CIALA en dérogation aux critères existants.

Troisième observation : certaines dispositions de la loi d'orientation du 4 février 1995 n'ont toujours pas été mises en oeuvre.

Le gouvernement n'a pas repris à son compte l'avant-projet de schéma national d'aménagement du territoire présenté à Auch en avril 1997. Pour autant, il ne remet pas en cause le principe d'un schéma national tel que contenu dans l'article 2 de la loi d'orientation du 4 février 1995.

Le gouvernement a annoncé que le schéma ferait l'objet d'un nouvel examen dans le cadre de la révision de la loi d'orientation.

Le fonds national de développement des entreprises ne fait toujours l'objet d'aucune dotation. Prévu par l'article 43 de la loi d'orientation, il permettrait de distribuer des aides aux entreprises désireuses d'investir dans les régions défavorisées6(*) et qui ne rencontrent pas le soutien des banques, peu intéressées par la faible dimension de leurs projets.

Le FNDE a fait l'objet de l'ouverture d'un compte auprès de la banque de développement des petites et moyennes entreprises. Il a été décidé qu'il serait doté d'un milliard de francs sur deux ans à partir de recettes de privatisation.

Votre rapporteur condamne les entraves à la volonté du législateur et souhaite que l'ouverture de capital de France Télécom constitue l'occasion d'un premier versement significatif, qui permettrait à ce fonds de devenir opérationnel dès 1998.

La gestion des autres fonds prévus par la loi n'est pas optimale :

Le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) ne fait pas l'objet de la gestion interministérielle envisagée au moment du vote de la loi. Il n'a pas permis d'augmenter significativement l'effort en faveur des transports car il est utilisé par le ministère de l'équipement, des transports et du logement pour financer des programmes qui figuraient auparavant au budget de l'Etat. En outre, votre rapporteur s'inquiète du fait que, pour la première fois cette année, une fraction des ressources du FITTVN va être consacrée à des dépenses d'entretien du réseau routier, détournant ainsi complètement le fonds de sa vocation initiale de financement d'infrastructures nouvelles.

Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) fait l'objet d'un volume important de reports et d'annulations de crédits depuis sa mise en place en 1995. A cet égard, l'année 1997 a été exemplaire puisque 145 des 150 millions de francs votés en loi de finances initiale ont fait l'objet d'une annulation au mois de juillet 1997. Votre rapporteur souhaite que les subventions du FGER puissent enfin être distribuées.

Les crédits relatifs au FGER

(en millions de francs)

Le maintien des services publics en milieux ruraux faisait l'objet des articles 28 et 29 de la loi d'orientation. Ces dispositions ne sont pas appliquées, ce qui explique le maintien du moratoire sur la fermeture des services publics.

La loi subordonne la levée du moratoire à la conclusion par les établissements de service public de contrats de service public ou de contrat de plan d'entreprise. A ce jour, seules EDF et GDF ont signé de tels contrats avec l'Etat.

La politique des pays va être poursuivie par le gouvernement. 250 territoires ont déjà opté pour ce mode d'organisation.

La notion de pays sera au centre de la réforme de la loi d'orientation, sans que l'on sache vraiment ce qu'elle recouvre dans l'esprit du gouvernement actuel.

Quatrième observation : les acquis de la loi de 1995 doivent être préservés.

La loi d'orientation avait mis l'accent sur la nécessité de mesures spécifiques en faveur du monde rural. Ainsi, les zones de revitalisation rurales ont été créées et, conformément à l'article 61 de la loi, le gouvernement précédent procédait à l'élaboration d'un " Plan pour l'avenir du monde rural ".

Votre rapporteur regrette que le nouveau gouvernement ne reprenne pas ce plan à son compte, et n'envisage pas de prendre des mesures en faveur du monde rural dans la future loi d'orientation. Celles-ci sont renvoyées à la future loi d'orientation agricole.

Il note que le ministre à identifié comme l'une de ses trois priorités le " soutien aux financements d'investissements de taille modeste, susceptibles de fixer des activités durables dans des zones d'aménagement du territoire peu industrialisées et connaissant des difficultés démographiques ", mais sans préciser de quelle manière.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la DATAR, le gouvernement envisage de revenir sur l'objectif, véritable charte du désenclavement, contenu dans la loi de 1995 selon lequel " en 2015, aucune partie du territoire, en métropole (continent), ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou quarante-cinq minutes d'automobile, soit d'une autoroute ou d'une route express à deux fois deux voies en continuité sur le réseau national, soit d'une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse. "

Cette disposition constitue une sécurité pour les zones mal desservies et une assurance pour les entreprises hésitantes à venir s'y installer. Votre rapporteur déplore son abandon annoncé.

S'agissant du zonage, le gouvernement insiste sur le caractère nécessairement transitoire de telles mesures et, en réponse à une question écrite de notre collègue M. Michel Moreigne parue au Journal officiel du 16 octobre 1997, a annoncé son intention de " remettre à plat l'ensemble des mesures de discrimination positive et des zonages existants avant la mise en place des nouveaux contrats de plan et quand les modalités de la réforme des fonds structurels européens auront été arrêtées ".

Votre rapporteur approuve les efforts qui pourraient être entrepris pour circonscrire le zonage aux territoires les plus en difficulté et pour améliorer la lisibilité des dispositifs.

Néanmoins, il estime que l'amélioration de l'environnement des entreprises commence par la stabilité juridique. Il déplore le trouble que des déclarations envisageant un possible retour sur les mesures de discrimination positive peut susciter chez les entreprises qui prennent des risques en effectuant des investissements dont la rentabilité ne sera effective qu'après plusieurs années.

Il adhère à l'orientation de l'observation de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, adoptée à l'unanimité, visant à accorder, en priorité, les subventions du FNADT aux entreprises souhaitant réaliser un projet dans une zone de revitalisation rurale.

Cinquième observation : le réseau de la DATAR à l'étranger est un atout à préserver.

Votre rapporteur tient à souligner la qualité des services rendus à la France, en termes d'emplois créés notamment, par les bureaux de la DATAR à l'étranger. Il se félicite qu'aucune suppression de poste ne les affecte cette année, mais déplore que la réduction des moyens de fonctionnement de la DATAR porte une fois encore sur les bureaux de l'étranger.

Votre rapporteur tient également à souligner la différence de moyens entre deux services à l'activité complémentaire : la DATAR à l'étranger, qui compte 70 agents, et les postes d'expansion économique (PEE), dont l'effectif s'élève à environ 2000 agents. Il s'interroge sur la manière dont les bureaux de la DATAR à l'étranger vont, dans les années qui viennent, compenser la suppression des coopérants du service national, dont le concours était précieux.


II. - ENVIRONNEMENT
Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits demandés au titre de l'environnement, font apparaître une faible progression des crédits de + 0,9 %, inférieure à celle de l'inflation prévisionnelle pour 1998 qui s'établit à 1,4 % (1,3 % hors tabac), dont il conviendrait de se féliciter si cette évolution ne s'accompagnait pas d'un recours accru à des ressources non budgétaires.

S'il faut donner acte au Gouvernement d'avoir résisté à la tentation politique d'afficher une forte hausse des crédits de l'environnement, force est cependant de constater qu'il ne s'agit là que d'une vertu apparente.

Tout d'abord, il faut observer que la maîtrise de l'enveloppe globale des crédits recouvre un renforcement de la part des dépenses ordinaires au sein de ce budget.

Ensuite, et surtout, ce budget s'accompagne d'un renforcement de certaines pratiques, dont la commission des finances a toujours contesté le principe et dénoncé les inconvénients, quels que soient les Gouvernements concernés.

I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

Le ministère de l'environnement ne dispose que d'une fraction limitée des crédits consacrés par les administrations publiques à la protection de la nature et de l'environnement.

Il joue néanmoins un rôle d'orientation déterminant dans ce domaine, puisqu'outre ses moyens financiers propres, ce ministère exerce une tutelle sur un ensemble d'établissements publics, dont les budgets représentent au total près de 14,6 milliards de francs en 1997.

Les crédits demandés pour 1998 au titre de l'environnement s'élèvent à 1.885,50 millions de francs en moyens de paiement soit une progression de 0,9 % ( +16,8 millions de francs) par rapport aux crédits votés pour 1996.

Parallèlement, les autorisations de programme demandées s'élèvent à 794,15 millions de francs, en baisse de 1,15% ( - 9,21 millions de francs) par rapport à l'exercice précédent.

A. L'ÉVOLUTION PAR TITRE : LA PROGRESSION DES DÉPENSES ORDINAIRES

Le tableau ci-après fournit le détail de l'évolution du budget de l'environnement par titre :



Source : Commission des finances

Les crédits demandés au titre de l'environnement pour 1998 se trouvent donc caractérisés par une nette progression des dépenses ordinaires (+ 4,18 %) par rapport à 1997. A l'inverse, les dépenses en capital, assumées, directement ou indirectement, par le ministère, reculent de 3,72 %. Ce double mouvement a pour effet de modifier assez sensiblement la part respective des différents titres au sein de ce budget.

Évolution par titre

 
 

Source : Commission des finances

Ainsi la part des dépenses ordinaires (titre III moyens des services + titre IV interventions publiques) au sein de ce budget passe de 58,47 % en 1997 à 60.38 % en 1998, soit une progression de près de deux points en une année.

B. L'ÉVOLUTION PAR AGRÉGAT : LE RECUL DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L'EAU

Six agrégats ont été définis pour permettre l'analyse et le suivi des crédits de l'environnement par grande catégorie d'action. Le tableau ci-après en fournit le détail en présentant pour chaque agrégat les moyens de paiement (DO+CP) et les autorisations de programme qui lui sont affectés.



 

Source : Commission des finances

L'analyse par agrégat vient ainsi confirmer largement l'analyse par titre en mettant en évidence une croissance de + 2,12 % des dépenses de l'agrégat " administration générale " et une hausse de près de 9 % des crédits de l'agrégat " connaissance de l'environnement et coopération internationale ", qui résulte pour l'essentiel de la hausse des aides aux associations.

L'observation des crédits attribués aux autres agrégats de ce budget, qui correspondent aux principales actions conduites par ce département ministériel, mettent en évidence la progression de l'agrégat " protection de la nature et des paysages ", la stagnation de l'agrégat " prévention des pollutions et des risques ", et le recul des agrégats " recherche " et " protection de l'eau et des milieux aquatiques ".

Ces évolutions se traduisent par une nette diminution de la part de l'agrégat " protection de l'eau et des milieux aquatiques " dans ce budget. La politique de l'eau ne représente en effet plus que 12,19 % des moyens de paiement en 1998, contre 14,05 % en 1997.

Part des agrégats dans le PLF pour 1998



Source : Commission des finances

1. Les agrégats en hausse

a) L'administration générale : l'impact de la création nette de 34 emplois

Regroupant près du tiers des moyens de paiement du ministère (574,61 millions de francs), cet agrégat connaît une nette progression de ses crédits de 2,12 % (contre 0,22 % en 1997), soit une hausse de près de 12 million de francs. La part de cet agrégat dans le budget progresse donc pour s'établir à 30,48 %.

Cette évolution est due pour l'essentiel à la création nette de 34 emplois respectivement répartis entre l'administration centrale pour 6 postes, les directions régionales de l'environnement (DIREN) pour 18 postes et les direction régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) pour 10 emplois. De ce fait les dépenses de personnel au sein du budget de l'environnement progressent de 3 %.

b) La connaissance de l'environnement et la coopération internationale : l'effet de la hausse des aides aux associations

Cet agrégat est marqué cette année par un très net redressement du montant de ses crédits qui s'établissent à 82,65 millions de francs, en hausse de près de 9 %.

Cette forte croissance résulte, pour l'essentiel, d'une augmentation de plus de 7,1 millions de francs des crédits du titre IV, soit + 27,6 %, pour atteindre un montant total de 32,81 millions de francs. Dans cet ensemble, il convient de mentionner une mesure nouvelle de 3,11 millions de francs pour les subventions aux associations, dont le montant total se trouve porté 25,8 millions de francs, soit + 13,7 %. L'objectif du Gouvernement dans ce domaine consiste notamment à renforcer les instances fédératives du monde associatif dans le but de favoriser leurs interventions au niveau international.

Le solde de cette augmentation de 7,1 millions de francs des crédits du titre IV correspond à une mesure nouvelle de 4 millions de francs destinée à permettre de nouvelles initiatives françaises en faveur du développement durable. Ces dernières se traduiront notamment par l'organisation d'une conférence internationale sur l'eau potable, les suites du sommet francophone d'Hanoï sur le développement durable et le 50° anniversaire de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

c) La protection de la nature et des paysages : une progression légitime

Avec une hausse de 6,26 %, les crédits de cet agrégat sont portés à 536,28 millions de francs (+ 31,6 millions de francs). Principal intervenant public dans ce domaine, le ministère de l'environnement consacre 28,44 % de ses moyens de paiement contre 26,74 % en 1997 et plus de 40,65 % de ses autorisations de programme (322,84 millions de francs) à ce poste dans le budget de 1998.

Véritable priorité de ce budget, cet agrégat regroupe en particulier les crédits destinés aux parcs nationaux, aux réserves naturelles et aux parcs naturels régionaux.

Le montant des crédits destinés aux parcs nationaux, s'élèvera en 1998 à 166 millions de francs (+ 11 millions de francs), soit une progression de 6,6 % par rapport à 1997. Ces mesures nouvelles serviront en particulier à poursuivre la mise en oeuvre de trois projets de création de parcs : celui de la forêt tropicale de Guyane et les deux parcs nationaux marins de Corse et de la mer d'Iroise. Dans cette perspective, 9 emplois viendront renforcer ces structures, dont 3 résultent de redéploiements.

Les réserves naturelles (au nombre de 134 à la mi-1997) verront quant à elles leurs crédits progresser de 11,8 %, pour s'établir à 36,87 millions de francs. Cette hausse permet de retrouver un niveau de financement qui tienne compte de la progression régulière du nombre de réserves.

Enfin, les parcs naturels régionaux (au nombre de 32 à la mi-1997) sont, pour l'instant, dotés d'une enveloppe de 29,8 millions de francs, soit un montant légèrement supérieur à celle de l'année précédente, crédits non reconductibles inclus.

2. Les agrégats en baisse

a) La protection de l'eau et des milieux aquatiques : un recul des crédits budgétaires

Le recul de 12,7 % des crédits de cet agrégat sont la source presqu'unique de la maîtrise de ce budget. La diminution de 32,75 millions de francs des crédits budgétaires destinés au financement de la politique de l'eau en 1998, ramène le total de ces crédits à 229,84 millions de francs.

Le financement de la politique de l'eau (hors recherche) ne représente donc plus que 12,2 % des crédits de ce budget en moyens de paiement (14,1 % en 1997).

Après une forte progression des crédits consacrés à cet agrégat en 1995 liée, notamment, à la mise en oeuvre des plans décennaux "Loire grandeur nature" et "Prévention des risques", suivie d'une stabilisation en 1996, l'année 1998 confirme la décroissance des moyens engagés par l'Etat dans ce domaine engagée en 1997. Cette forte réduction est en réalité plus que compensée par la création pour 1997 d'un fonds de concours alimenté par les agences de l'eau à hauteur de 110 millions de francs par an.

Dans cet ensemble, il convient de souligner l'importance des plans décennaux "Loire grandeur nature " et "prévention des risques naturels" qui concentrent 46,5 % des dépenses ordinaires et près de 90 % des autorisations de programme de cet agrégat.

b) La recherche

Les crédits affectés à cette "action" régressent de 4,79 % en moyens de paiement pour revenir à 75,5 millions de francs (- 3,8 millions de francs) et plus fortement pour les autorisations de programme, ces derniers baissant de 7,89 % pour s'établir à 70 millions de francs (- 6 millions de francs).

L'ajustement du montant des dotations de cet agrégat est en grande partie la conséquence logique d'un niveau de consommation des crédits insuffisant, de l'ordre de 17 % du montant des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1996, ayant débouché sur un report de ces crédits sur le budget de 1997.

3. La stabilité des crédits de la prévention des pollutions et des risques

Ayant pour objet de regrouper les crédits alloués au financement des actions destinées à " connaître, évaluer et prévenir " les pollutions, les nuisances et les risques créés par les diverses activités économiques et intégrant la problématique des risques naturels, cet agrégat reste marqué comme en 1997 par la mise en oeuvre de la loi sur l'air.

Le niveau des crédits de cet agrégat résulte en effet des financements budgétaires dégagés pour financer l'extension et l'amélioration du réseau de surveillance de la qualité de l'air, ainsi que le renforcement des études conduites à ce sujet.

Avec 386,61 millions de francs en moyens de paiement, cet agrégat connaît un maintien du niveau de ses crédits (+ 0,79 %) après une progression de plus de 51 % en 1996 (soit +129,63 millions de francs). Le niveau de ses autorisations de programme reculant pour sa part de 13,25 %, pour s'établir à 168,35 millions de francs, après une croissance de 219 % en 1996 (soit + 133,23 millions de francs par rapport à 1996).

La part de cet agrégat en moyens de paiement au sein du budget de l'environnement restera, avec 20,50 %, stable en 1998 (après une progression de plus de 6 points en 1997 par rapport à 1996) et diminuera pour revenir à 21,2% en autorisations de programme (alors qu'il ne s'élevait qu'à 7,7% en 1996).

La hausse des crédits de cet agrégat résultait en effet des moyens budgétaires dégagés pour financer l'extension et l'amélioration du réseau de surveillance de la qualité de l'air, ainsi que le renforcement des études conduites à ce sujet.

S'agissant des crédits destinés au financement de la loi sur l'air, il convient de noter une diminution globale de 30 millions de francs par rapport aux 200 millions de francs engagés en 1997. Cette réduction sera cependant compensée, votre rapporteur y reviendra dans ses observations, par un relèvement du taux de la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, dont le produit supplémentaire de 37 millions de francs serait affecté à l'équipement des réseaux de surveillance de la qualité de l'air.

Dans cet ensemble, il convient de noter la poursuite de la réduction de la subvention de fonctionnement versée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui après une réduction de plus de 50% en 1997 (soit, près de -16 millions de francs pour descendre à 14 millions de francs) ne s'élèvera plus qu'à 6,5 millions de francs en 1998.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. UNE RIGUEUR APPARENTE

Depuis plusieurs années, votre rapporteur spécial insiste pour rappeler que la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer au seul taux de progression de ses crédits et a souvent regretté qu'un "impératif médiatique" fasse dépendre la crédibilité d'une politique de la hausse des moyens financiers qui lui sont affectés.

Il note que le budget de l'environnement pour 1998 semblait, en première analyse, avoir échappé à cette règle, mais relève qu'un ensemble de ressources financières extérieures au budget viendra en réalité renforcer les moyens inscrits dans le bleu.

S'agissant des crédits budgétaires, votre rapporteur regrette que le ministère chargé de l'environnement ait renoncé à la poursuite de son "effort civique" de maîtrise de ses dépenses de fonctionnement et de ses emplois. En effet, après trois années de stabilité des effectifs à l'unité près (hors transfert d'emplois en provenance d'autres ministères), le budget de l'environnement est marqué par la création nette de 34 emplois.

A cet égard, votre rapporteur spécial tient à rappeler que le ministère chargé de l'environnement doit rester une structure d'impulsion, une administration de mission au profit de laquelle doivent être regroupés les moyens existants qui lui permettent de renforcer son efficacité.

B. UNE DÉBUDGÉTISATION CROISSANTE

Comme l'an passé, la progression des crédits de ce budget a pu être limitée par la débudgétisation croissante de certaines dépenses.

Votre commission des finances ne peut que réitérer son opposition de principe, déjà formulée sous les gouvernements précédents, à ce recours à des ressources extérieures au budget.

La principale débudgétisation concerne le financement de la politique de l'eau. Le Gouvernement précédent a en effet institué un fonds de concours, abondé à hauteur de 110 millions de francs par an par les agences de l'eau, dans le cadre du VIIème programme d'intervention de ces agences, qui couvrira la période 1997-2001.

Il s'agit d'une débudgétisation dans la mesure où les crédits budgétaires consacrés par le ministère de l'environnement ont diminué dans des proportions comparables au sein de l'agrégat "protection de l'eau et des milieux aquatiques", pour un montant de 9,72 millions de francs en moyens de paiement et près de en autorisations de programme pour 1997. Le montant des crédits prévus à ce titre pour 1998 reste au niveau atteint en 1997 pour les autorisations de programme, soit 90 millions de francs de moins qu'en 1996, tandis que les moyens de paiement affectés à la politique de l'eau diminuent encore de 32,75 millions de francs. Ainsi les agences de l'eau prennent à leur charge une part importante du financement des programmes de restauration des rivières et de contrôle des zones naturelles d'expansion des crues.

Votre rapporteur tient à souligner en ce qui concerne l'ADEME la poursuite de la diminution des subventions accordées à cette agence sur les crédits de l'environnement sera compensée par la hausse de la taxe sur la pollution atmosphérique dont bénéficie cet établissement public. Il note que se poursuit ainsi le processus de débudgétisation de cette agence.

C. UN IMPORTANT ENSEMBLE DE MESURES FISCALES ET PARAFISCALES ENVIRONNEMENTALES NOUVELLES

La discussion du projet de loi de finances pour 1998 a vu " surgir " un ensemble de dispositions fiscales et parafiscales concernant directement ou indirectement la fiscalité de l'environnement. Avant de présenter celles-ci et de proposer à la commission une position sur les articles rattachés, nouveaux, qui relèvent de ce budget, votre rapporteur souhaite rappeler quelques principes.

1. Le rappel des principes de la commission des finances

A l'occasion de la discussion de la loi sur l'air, votre commission avait indiqué sa " philosophie " dans le domaine de la fiscalité de l'environnement.

A cet égard, elle avait relevé que le principe du " pollueur-payeur " ne pouvait justifier qu'une recette fiscale du budget de l'Etat puisse être, conformément à l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, affectée, même partiellement, à une politique particulière. Votre commission avait en revanche admis que principe du " pollueur-payeur " était parfaitement légal dans le cadre de la parafiscalité dont l'objet est de prévoir l'affectation d'une ressource donnée à un objet donné. Il avait cependant été relevé que l'application de ce principe ne devait pas conduire à un accroissement des prélèvements pesant en réalité sur les particuliers et les entreprises.

En conséquence, votre commission avait approuvé, dans la loi sur l'air, le choix du Gouvernement de l'époque de ne prévoir que des incitations " positives ", c'est à dire qui allégeaient la fiscalité en faveur des technologies " propres ".

Au regard de ces orientations, il apparaît que le projet de loi de finances pour 1998, tel qu'il ressort des travaux de l'Assemblée nationale, comporte des dispositions nouvelles, résultant d'amendements, dont certaines sont contestables.

2. Un complément globalement contestable des mesures fiscales de la loi sur l'air

Au sein des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1998, il convient tout d'abord d'étudier les aspects positifs, qui constituent des prolongements logiques de la loi sur l'air, à savoir :

· l'allégement de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) en faveur du GPL (gaz de pétrole liquéfié) et du GNV (gaz naturel véhicule) ;

· l'admission pour les assujettis de la déductibilité de la TVA afférente à l'électricité consommée par les véhicules de société fonctionnant exclusivement à l'électricité.
S'ajoute a ces dispositions une disposition " négative " : l'extension au gazole, qui était jusqu'à présent le seul carburant à faire exception à cette règle, de la non déductiblité de la TVA afférente au carburant consommé par les véhicules de société ; cette mesure viendra s'ajouter aux prélèvements nouveaux sur les entreprises pour un montant de 350 millions de francs.

Votre rapporteur spécial tient à signaler qu'à cette mesure contestable s'ajoute un relèvement des tarifs de la taxe sur les véhicules de société (TVS) qui passent de 5.880 francs à 6.800 francs pour les véhicules de moins de 7 CV et de 12.900 francs à 14.800 francs pour les véhicules de plus de 7 CV, dont le Gouvernement attend une recette supplémentaire de 430 millions de francs. Sur ce point, il faut rappeler que les sommes versées au titre de la TVS ne sont pas déductibles de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.

Le cumul de ces deux dernières mesures représente donc un prélèvement supplémentaire de 780 millions de francs sur les entreprises.

Face à cet ensemble de ponctions supplémentaires sur les entreprises, votre rapporteur souhaite rappeler, qu'en application de l'article 1010 A du code général des impôts, les entreprises peuvent éviter les effets de cette hausse en utilisant, dans leur parc de véhicules de société, des voitures électriques qui bénéficient d'une exonération complète de TVS ou des véhicules dits bimodes (fonctionnant alternativement au moyen de supercarburants et de gaz de pétrole liquéfié - GPL), qui sont exonérés du quart du montant de cette taxe.

3. La " rallonge " du budget de l'environnement : un ensemble de mesures parafiscales

Cet ensemble de mesures est doublement contestable puisque, d'une part il est le vecteur de la débudgétisation des crédits de l'environnement et que, d'autre part il participe, subrepticement, à l'accroissement du niveau des prélèvements obligatoires en France.

La première mesure concerne la taxe sur la pollution atmosphérique affectée à l'ADEME dont le taux sera prochainement porté, par arrêté, de 180 francs à 250 francs par tonne pour permettre de dégager un produit supplémentaire de 37 millions de francs. Cette mesure a été annoncée à l'Assemblée nationale par le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, lors de la discussion du budget de l'environnement.

Les deux autres mesures prennent la forme de deux articles rattachés (nouveaux) et sont analysées à la fin de la présente note.

D. UNE DÉPENSE PUBLIQUE IMPORTANTE

Votre rapporteur souligne la nécessité de prendre en compte l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement dans la mesure où le budget du ministère n'en constitue qu'une petite partie (1,885 milliard de francs).

Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 11 milliards de francs en 1998. Il s'agit en particulier des budgets de l'éducation nationale et de la recherche (4,57 milliards de francs) de l'agriculture (2,8 milliards de francs), et de l'équipement, des transports et du logement (près d'un milliard de francs).

Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement au regard du montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres s'élèveront en effet à plus de 14,6 milliards de francs en 1996, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement, dont 12,14 milliards de francs pour les agences de l'eau et 1,17 milliard de francs pour l'ADEME.

Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées à plus de 116 milliards de francs en 1996, dont 44 milliards au titre de l'assainissement et de l'épuration des eaux, 29,8 milliards au titre de la mobilisation de la ressource en eau et 26 milliards au titre des déchets.

A cet égard, votre rapporteur spécial tient à préciser qu'étant donné la situation des budgets des collectivités locales, celles-ci ne pourront pas assumer toujours l'accroissement des charges résultant de la multiplication des normes environnementales.

Sur ce point, il a relevé avec intérêt la réponse faite par Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, au cours de son audition par votre commission des finances, le 6 novembre dernier. Le ministre a en effet indiqué que le maintien de l'échéance de 2002 pour l'application intégrale de la loi sur les déchets, s'accompagnerait d'une définition pragmatique de la notion de déchet ultime, qui seul pourra être admis en décharge. Elle a, en effet, relevé que certains déchets étaient difficilement valorisables et qu'il ne fallait pas condamner certaines mises en décharge sur des sites surveillés.

ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 61 BIS (NOUVEAU)

Le présent article a pour objet d'étendre le champ d'application de la taxe d'atténuation des nuisances sonores, dite taxe sur le bruit, aux aéroports dont le trafic est compris entre 20.000 et 40.000 mouvements par an et de relever progressivement le taux de cette taxe de 34 francs à 51 francs en 1998, puis à 68 francs en 1999.

I - L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP D'APPLICATION DE LA TAXE SUR LE BRUIT

L'élargissement du champ d'application
de cette taxe a pour objet de permettre aux riverains des aéroports de province les plus importants touchés par les nuisances sonores de bénéficier des aides à l'insonorisation. Ainsi, viendront s'ajouter aux six plates-formes aéroportuaires répondant aux critères législatifs actuels de "grand aérodrome" (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Lyon-Satolas, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence et Toulouse-Blagnac), les plates-formes de Mulhouse-Bâle, de Bordeaux-Mérignac et de Strasbourg-Entzheim.

II - LE DOUBLEMENT PROGRESSIF DU TAUX DE CETTE TAXE

Le relèvement du taux de cette taxe a pour objet de permettre la couverture de la croissance des demandes d'aide à l'insonorisation qui résulteront de cet élargissement ainsi que de la diminution de la part des frais restant à la charge des riverains qui a été annoncée par le Gouvernement et qui se situe actuellement à 20 %.

Il faut rappeler que la loi de finances pour 1996 prévoyait l'augmentation du produit de la taxe d'atténuation des nuisances sonores sur les grands aérodromes instituée par la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992, relative à la lutte contre le bruit.

L'augmentation du produit de cette taxe résultait d'un relèvement de son taux d'environ un tiers pour les avions les plus bruyants en période diurne (6 h - 22 h) et d'un doublement de son taux pour tous les avions en période nocturne (22 h - 6 h). Cette mesure ne semble pas avoir eu le rendement escompté.

Le présent article prévoit en conséquence de doubler le taux de la taxe sur le bruit afin de porter son produit de 40,9 millions de francs à 82 millions de francs en 1999, ce qui correspond à un passage du coût de la taxe de 50 centimes à 1 franc.

Votre rapporteur, rappelant son hostilité au relèvement régulier des prélèvements de toute nature, s'en remettra cependant à la sagesse de la commission des finances sur cet article.

ARTICLE 61 TER (NOUVEAU)

Le présent article prévoit la reconduction pour les deux années 1998 et 1999 du prélèvement de 8 % opéré par l'ADEME sur le produit de la taxe sur les déchets dont cette agence assure la gestion.

Cette reconduction valide le principe de la limitation dans le temps de ce prélèvement pour frais de gestion que la commission des finances avait introduit dans le texte de l'article 56 de la loi de finances rectificative pour 1996 du 30 décembre 1996.

I - RAPPEL DU DISPOSITIF ADOPTÉ EN 1996

Cet article prévoyait d'inscrire dans la loi le prélèvement pour frais de gestion au profit du fonds de modernisation de la gestion des déchets, géré par l'ADEME, sur la taxe perçue au titre des installations de stockage de déchets ménagers et assimilés et sur la taxe perçue au titre des installations d'élimination de déchets industriels spéciaux. Cet article conférait donc une valeur législative à ce prélèvement dont le fondement juridique reposait jusqu'alors sur le décret n° 93-745 du 29 mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du 10 mai 1996.

Il prévoyait, en outre, la fixation, par arrêté conjoint des ministères de l'environnement et du budget, "chaque année, à compter du 1er janvier 1996" du taux de prélèvement sur le produit des taxes sur les déchets décrites au paragraphe précédent, "dans la limite de 8 %" de leur produit brut. Or, le décret n° 93-745 du 29 mars 1993, modifié par l'article premier du décret n° 96-391 du 10 mai 1996, prévoit que le montant de ce prélèvement "est de 5,75 % en 1995, de 5,5 % en 1996, de 5,25 % en 1997 et de 5% à compter du 1er janvier 1998".

Le dispositif proposé a pour objectif de permettre à l'ADEME de surmonter le déséquilibre de son budget de fonctionnement en raison, notamment, de la diminution des subventions de fonctionnement de l'Etat. La commission des finances avait cependant considéré qu'une telle mesure traduisait en réalité de réels problèmes de gestion de cette agence.

A cet égard, elle a considéré anormal et excessif de pérenniser cette ressource dans une limite de taux (8 %) aussi élevée.

Elle avait estimé en effet qu'au regard des interrogations soulevées par la gestion financière de cette agence, le législateur ne pouvait se dessaisir de tout pouvoir d'appréciation pour l'avenir en acceptant le caractère permanent de cette disposition. Aussi avait-elle choisi de limiter aux deux années 1996 et 1997, le relèvement du pourcentage prélevé sur le produit de la taxe sur les déchets.

II - LA RECONDUCTION DE CETTE MESURE

La reconduction de cette mesure pour deux années supplémentaires confirme que l'ADEME, dont les subventions de fonctionnement en provenance du ministère de l'environnement poursuivent leur décroissance, continue de rencontrer des difficultés financières.

Interrogée sur ce point, lors de son audition par la commission des finances, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a indiqué que le Gouvernement allait nommer prochainement un nouveau président de l'ADEME et que celui-ci serait chargé de faire un audit de la situation de cette agence.

A cet égard, votre rapporteur proposera à la commission un amendement tendant à limiter ce prélèvement, à la seule année 1998, afin de conserver un pouvoir de contrôle annuel sur ce sujet.


ANCIENS COMBATTANTS ET VICTIMES DE GUERRE
Rapporteur spécial : M. Jacques BAUDOT

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits proposés pour 1998 s'élèvent à 25,9 milliards de francs, en diminution de 3,5 % par rapport à 1997. Toutefois, cette diminution doit être relativisée dans la mesure où ce budget présente la caractéristique d'être structurellement orienté à la baisse en raison de la diminution du nombre de ses ressortissants.

En outre, une mesure de trésorerie réduit à zéro, pour 1998 le chapitre 47-22 (retraite mutualiste), qui disposait en 1997 de 360 millions de francs de crédits. En effet, l'État a décidé de s'aligner sur le régime de droit commun : le remboursement par l'État de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents n'interviendra qu'à la clôture de leurs comptes pour l'année, donc au cours du premier trimestre de l'année suivante.

En fin de compte, si l'on neutralise cette dernière disposition, la baisse du budget n'est que de 2,1 %; et si l'on neutralise la démographie, le budget est en fait en légère hausse.

A. LES MOYENS DES SERVICES



Nature des crédits

Crédits votés pour 1997

Crédits demandés pour 1998

Évolution en %

Titre III - Moyens des services

1.197,9

1.199,8

+0,16

Personnel

843,2

847,2

+0,47

Matériel et fonctionnement des services

85,5

87,8

+2,7

Subventions de fonctionnement

269,2

264,8

- 1,63

- dont ONAC

227,7

221,9

-2,55

- dont INI

41,5

42,9

+ 3,37

Titre IV- Interventions publiques

25.681,5

24.736,2

- 3,68

- dont dette viagère

21..189,5

20.641,8

- 2,58

- dont Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du nord

1.535,4

1.523,8

- 0,75

Titre V- Investissements exécutés par l'État

 
 
 

- autorisations de programme

11,2

21,2

+82,28

- crédits de paiement

13,7

16,2

+18,25

Total général

26.893,2

25.952,2

- 3,5

Avec un montant de 20,6 milliards de francs, la dette viagère (retraites du combattant, pensions militaires d'invalidité et allocations rattachées) représente à elle seule 79,5 % du budget des anciens combattants et victimes de guerre.

1. Les moyens des services

En 1998, l'ajustement des effectifs se poursuit: 88 emplois sont supprimés dont 2 en administration centrale et 86 dans les services déconcentrés. Pourtant, les dépenses en personnel augmentent très légèrement (+ 0,47 %) pour s'élever à 847,2 millions de francs, du fait de l'augmentation des dépenses de pensions et allocations pour le personnel en retraite .

En outre, la suspension programmée du service national conduit l'Institution nationale des invalides à recruter en 1998 un médecin résident, un interne et un praticien odontologiste.

2. Des moyens de fonctionnement en progression

Les crédits disponibles au titre III augmentent de 2,7 % pour s'élever à 87,8 millions de francs. Cette hausse est largement liée au renforcement des moyens des services déconcentrés.

3. Une évolution contrastée des concours à l'Office national des Anciens combattants et à l'Institution nationale des Invalides

Le ministère des Anciens combattants verse des subventions de fonctionnement à ces deux établissements publics nationaux, qui relaient son action sanitaire et sociale.

Les crédits à la disposition de l'Institution Nationale des Invalides sont en hausse de 3,37 % par rapport à 1997. La subvention d'exploitation de l'Etat est affectée en totalité à la rémunération des personnels. Deux facteurs expliquent cette augmentation :

- la revalorisation des rémunérations pour tenir compte de la hausse du point de la fonction publique ;

- la nécessité de créer trois emplois pour l'année 1998 pour anticiper les conséquences de la suppression du service national sur les effectifs du personnel soignant de l'INI.

En revanche, la subvention de fonctionnement à l'ONAC diminue de 2,55 %. L'ONAC reçoit par ailleurs deux subventions complémentaires de la part du secrétariat aux anciens combattants :

- la première (chapitre 46-51) est affectée à ses dépenses sociales : d'un montant de 41,7 millions de francs, elle diminue de 10,7 % par rapport à 1997 ;

- la seconde (chapitre 57-91) est destinée à financer la remise aux normes de sécurité des maisons de retraite relevant de l'Office. 5 millions de crédits sont mis à sa disposition pour 1998, contre zéro en 1997.

En outre, ces deux établissements publics disposent de ressources propres, qui constituent une part significative de leurs budgets. Les subventions budgétaires représentent un peu plus de la moitié du budget de l'ONAC, et 30 % du budget de l'INI.

B. LES INTERVENTIONS DU MINISTÈRE

1. La dette viagère diminue

Les crédits de dette viagère (retraites du combattant, pensions d'invalidité et allocations rattachées) s'élèvent à 20,6 milliards de francs pour 1998, en diminution de 525 millions de francs par rapport à 1997.

Cette diminution de - 2,6 % est la résultante de deux mouvements opposés :

- la diminution du nombre des pensionnés, qui entraîne une économie de 745 millions de francs ;

- la revalorisation des pensions par application du taux constant, qui aboutit à une dépense supplémentaire de 220 millions de francs ;

La diminution de la dette viagère explique à elle seule la baisse globale du budget des anciens combattants, dont elle constitue l'essentiel.

2. Les interventions d'assistance et de solidarité traditionnelles sont globalement en baisse

A côté des activités spécifiques de l'ONAC et de l'INI, le secrétariat d'Etat aux anciens combattants assure lui-même un certain nombre d'actions sanitaires et sociales.

Comme l'année passée, les crédits consacrés à ces actions sont tous en diminution :

- baisse de 3% pour les remboursements SNCF (59,6 millions de francs) ;

- baisse de 2,1 % pour l'appareillage des mutilés (61 millions de francs).

- baisse de 5,1% pour les soins médicaux gratuits (945 millions de francs).

Il s'agit à chaque fois d'économies d'ajustement aux besoins prévisibles dans le cadre de la réglementation existante.

En outre, l'alignement sur le droit commun des dates de remboursement par l'Etat de la majoration des rentes constituées par les anciens combattants occasionne pour 1998 une diminution comptable des crédits de 360 millions de francs (chapitre 47-22). Le budget pour 1999 retrouvera la dotation habituelle du chapitre, majorée de 30 millions de francs.

La dotation du Fonds de solidarité pour les anciens combattants de l'ex-Indochine française et d'Afrique du Nord diminue de 0,76 % pour tenir compte du fait que, désormais, seront exclues du bénéfice du Fonds les personnes dont le foyer fiscal dispose de ressources supérieures à cinq fois le montant du plafond individuel de ressources (4.563,90 francs), soit 22.820 francs par mois.

3. La politique de la mémoire

Les crédits traditionnellement consacrés aux fêtes nationales et aux cérémonies publiques (chapitre 41.91) diminuent de 4,26 % et s'élèvent à 2,2 millions de francs. Toutefois, la célébration du quatre-vingtième anniversaire de l'armistice de 1918 fera l'objet de crédits exceptionnels, dans le cadre d'une action interministérielle.

Les crédits consacrés aux interventions en faveur de l'information historique (chapitre 43.02) enregistrent une baisse très sensible (- 42,8 %) pour se limiter à 3,9 millions de francs. En 1997, ils avaient bénéficié d'une contribution non reconductible de 2 millions de crédits votés par le Parlement.

En outre, les crédits consacrés à la remise en état des nécropoles nationales (chapitre 57.91, crédits de paiement) chutent de 60 % et passent à 3,2 millions de francs. Le programme de travaux 1996-2000 pour les sépultures de guerre semble donc remis en cause.

II. PRÉSENTATION DE L'ARTICLE 62 RATTACHÉ DU PROJET DE LOI DE FINANCES

1. L'article 62 relatif à l'indemnisation des étrangers déportés depuis la France, ayant acquis depuis lors la nationalité française

Cet article tend à élargir le bénéfice de la pension de victime de guerre aux étrangers arrêtés en France et déportés, s'ils ont acquis la nationalité française depuis lors et obtenu le titre de déporté politique ; il en est de même de leurs ayants cause de nationalité française.

En effet, pour prétendre à l'obtention d'une pension de victime civile de guerre, le code des pensions militaires d'invalidité impose d'avoir été français au moment du fait générateur et non seulement au moment de la demande de pension.

En vertu de cette disposition, les personnes déportées à partir du sol français et sur l'ordre des autorités du régime de Vichy ou des forces d'occupation n'ont aucun droit à pension si elles étaient de nationalité étrangère au moment de l'arrestation.

Cette dérogation au principe de nationalité en faveur des victimes s'inscrit dans l'affirmation solennelle par le gouvernement de la responsabilité des autorités françaises dans la déportation des juifs de France, notamment lors des commémorations de la rafle du Vélodrome d'hiver. Le coût de cette mesure est estimée à 12 millions de francs et devrait toucher entre 150 et 200 personnes.

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Une stabilité générale du dispositif juridique, administratif et financier du département

Contrairement au budget de l'année précédente qui avait élargi le champ des bénéficiaires du Fonds de solidarité et avait amélioré les prestations offertes, le projet de budget pour 1998 se contente de gérer le dispositif législatif et réglementaire existant qui fixe les droits des anciens combattants. Il assure la préservation des moyens de fonctionnement du secrétariat d'Etat et ne comprend qu'une seule mesure nouvelle en faveur du monde combattant : l'indemnisation des étrangers déportés depuis la France entre 1940 et 1945 et ayant acquis depuis la nationalité française. Son coût est évalué à 12 millions de francs.

2. Une réduction des dépenses de 360 millions de francs purement comptable et donc transitoire

Une mesure de trésorerie réduit à zéro, pour 1998 le chapitre 47-22, retraite mutualiste, qui disposait en 1997 de 360 millions de francs de crédits. En effet, l'Etat a décidé de s'aligner sur le régime de droit commun : le remboursement par l'Etat de la majoration versée par les mutuelles à leurs adhérents n'interviendra qu'à la clôture de leurs comptes pour l'année, donc au cours du premier trimestre de l'année suivante. Le budget 1999 retrouvera donc la dotation habituelle du chapitre.

3. Une politique de la mémoire menacée

En 1997, votre rapporteur a effectué une mission de contrôle sur la politique de la mémoire menée par la Délégation à la Mémoire et à l'Information Historique. Les conclusions du rapport rappelaient que la légitimité du ministère reposait sur sa capacité à mener une politique de la mémoire rénovée et insistaient sur deux nécessités : la poursuite du programme de travaux 1996-200 pour la rénovation des nécropoles nationales et l'augmentation des crédits en faveur de l'action éducative et culturelle. Or, le budget va à l'encontre de ces propositions puisque, faute de crédits, le programme pluriannuel de rénovation des sépultures de guerre est interrompu tandis que les crédits pour les interventions en faveur de l'information historique diminuent de plus de 40 %.

4. Un secrétariat menacé à moyen terme de disparaître

Suite au changement de majorité gouvernementale, le ministère des anciens combattants a été rabaissé au rang de secrétariat d'Etat rattaché au ministère de la défense. Or, il risque d'être peu à peu intégré totalement à ce ministère, pour devenir une simple direction générale des anciens combattants. Certains signes sont avant-coureurs, comme le développement d'une coopération entre le ministère de la défense et le secrétariat aux anciens combattants dans les domaines de la politique de la mémoire et de l'entretien des cimetières.


COMMUNICATION AUDIOVISUELLE
ARTICLE 48, LIGNES 46 ET 47 DE L'ÉTAT E ANNEXE À L'ARTICLE 44
Rapporteur spécial : M. Jean CLUZEL

I. PRESENTATION GENERALE

Le budget du secteur public de la communication audiovisuelle, tel qu'il résulte du " fascicule jaune " joint à la loi de finances, s'élève à 18 001,2 millions de francs en augmentation de 3,3 % par rapport à la loi de finances initiale de 1997, soit après corrections techniques 17 429,7 millions de francs7(*).

Une telle présentation, qui associe crédits publics et ressources propres d'origine essentiellement publicitaire, permet d'évaluer les moyens dont dispose le secteur public. Mais elle mélange des recettes et de simples prévisions de recettes, qui dépendent de l'état du marché publicitaire. En outre, le terme " budget "peut se révéler trompeur, dans la mesure où son accroissement peut masquer un désengagement de l'État.

Telle est bien la tendance que l'on a constatée et regrettée ces dernières années.

Cette progression de + 3,3 %, soit 571,2 millions de francs, est assurée pour les 2/3 par les ressources publiques (377,8 millions de francs) et pour 1/3 seulement par les ressources propres des organismes (193,4 millions de francs). La structure de financement demeure à son niveau 1997, soit 69 % pour les ressources publiques et 31 % pour les ressources propres des organismes.

Effort public en faveur du secteur public de l'audiovisuel

Année

1996

1997

1998

 

millions de francs

millions de francs

taux de croissance

millions de francs

taux de croissance

Redevance

10 743,6

10 922,0

+ 1,66 %

11 681,5

+ 6,95 %

Subventions

1 799,4

1 116,0

- 37,98 %

738,1

- 33,86 %

dont exonérations

1 413,3

669,0

- 52,66 %

286,1

- 57,23 %

dont subventions ministères

386,1

447,0

+ 15,77 %

452,0

+ 1,12 %

Total

12 543,0

12 038,0

- 4,03 %

12 419,6

- 3,17 %

L'augmentation de 5 % de la redevance décidée par le Gouvernement est une mesure qui va dans le bon sens même si, pour votre rapporteur, elle ne suffit pas à renverser la tendance d'un trop large appel - depuis de nombreuses années - aux ressources publicitaires. Tout juste marque-t-elle un coup d'arrêt dans le fléchissement relatif de l'effort public et dans la montée des recettes publicitaires.

A. L'EFFORT PUBLIC DANS LE SECTEUR AUDIOVISUEL

L'effort public se décompose en deux parties.

1. Les crédits budgétaires

En 1996, les crédits de remboursements des exonérations de redevance avaient été répartis en deux supports budgétaires distincts, le chapitre 46/01 des services généraux du Premier Ministre et le chapitre 43/70 du ministère de la Culture, ce dernier transcrivant les crédits correspondants au financement d'activités culturelles (Inathèque, orchestres de Radio France, programmes culturels de La SEPT-ARTE).

A la fin de l'exercice 1996, une importante modification budgétaire a cependant affecté les crédits des chapitres 46/01 et 43/70 et, le collectif budgétaire de fin d'année a réduit les ressources publiques des sociétés de ce secteur tout en modifiant leur répartition.

En effet, deux arrêtés d'annulation ont préalablement soustrait 183 millions de francs hors taxes (soit 186,8 millions de francs toutes taxes comprises) à ces sociétés, avant que le collectif pour 1996 ne procède à une opération de nature identique à celle réalisée en 1995, c'est-à-dire à une modification des montants de redevance initialement attribués à 6 des 8 organismes affectataires.

Comme en 1995, cette modification de la répartition de la redevance avait pour objet de prendre en compte des perspectives d'excédents de recettes de publicité sur France Télévision. En revanche, le montant total de redevance n'a pas été modifié par rapport à la loi de finances initiale 1996, le très faible excédent de redevance 1995 (3,83 millions de francs hors taxes) ayant été reporté pour attribution en 1997.

En 1997, le chapitre inscrit au budget du ministère de la Culture a subi des mesures de régulations budgétaires, alors que le chapitre Services Généraux du Premier Ministre 46/018(*) a été jusqu'à ce jour épargné.

Au premier semestre 1997, la gestion du chapitre 43/70 du ministère de la Culture, recevant 557,2 millions de francs hors taxes (568,92 millions de francs toutes taxes comprises) a fait l'objet d'un gel de 50 millions de francs toutes taxes comprises.

Un arrêté en date du 9 juillet 1997 a annulé 34,28 millions de francs hors taxes (35 millions de franques toutes taxes comprises) sur le chapitre 43/70. L'INA a contribué à hauteur de 6 millions de francs toutes taxes comprises et Radio France à hauteur de 29 millions de francs toutes taxes comprises. La SEPT-ARTE a été épargnée du fait des risques pesant sur l'exécution de son budget 1997.

2. L'augmentation de la redevance, un rattrapage indispensable

La redevance avait eu tendance à évoluer en moyenne au même rythme que l'indice des prix, mais son taux avait été gelé pour 1997.

Il était donc légitime de procéder à un réajustement, indépendamment de la volonté affichée par le ministre de rééquilibrer la structure de financement des organismes publics pour affirmer ses missions de service public.

" Il faut assurer au service public des sources stables et suffisantes de financement. Il est donc indispensable d'augmenter la redevance. Elle augmentera de 5 % en 1998 et je m'engage à ce que cette augmentation corresponde à une amélioration du service rendu au public. Les radios et télévisions publiques auront les moyens de remplir leurs missions pour les téléspectateurs et les auditeurs ", a déclaré Madame la Ministre de la Communication à Hourtin.

Aussi, les tarifs de la redevance pour droit d'usage augmentent-ils de 5 %, ce qui porte à 735 francs (contre 700 francs en 1997) le montant dû pour un récepteur " couleurs " et 471 francs (contre 449 francs en 1997) pour un récepteur " noir et blanc ".

L'évolution du produit de la redevance fait apparaître une augmentation supérieure d'année en année à celle du taux de la taxe qui met en évidence l'action positive du service de la redevance.

Nécessaire, cette augmentation n'est cependant pas suffisante, car l'assiette de la taxe n'est pas suffisamment modifiée.

Elle ne donne pas véritablement les moyens au secteur public de faire face aux défis des nouvelles technologies.

Une première question est, en effet, de savoir si cette augmentation offre au secteur public les moyens de son développement à un moment où les investissements doivent être considérables.

Le paysage audiovisuel actuel se caractérise par une forte concurrence. Pour ce qui est des chaînes thématiques, les sociétés du secteur public sont des entreprises comme les autres. L'audiovisuel public devra choisir ses partenaires, ses programmations, son bouquet. S'il ne prend pas les bonnes options, s'il n'investit pas suffisamment, il risque d'être marginalisé et donc de ne pas trouver de rentabilité. Non seulement, l'argent investi aura été perdu, mais la volonté de poursuivre les tentatives provoquera des pertes d'exploitation qui entraveront l'accomplissement des missions de service public.

Une seconde question, c'est de se demander si cette augmentation, ou plutôt cet ajustement, permettra au secteur public d'échapper à la course à l'audience que chacun regrette mais que la structure du budget de France 2 et France 3 rend inéluctable.

En %

1996*

1997*

1998

Ressources publiques

72,9

69,1

69,0

Publicité parrainage

21,1

25,7

26,1

Autres ressources propres

6,0

5,2

4,9

Total

100

100

100

* Les taux indiqués pour 1996 et 1997 ont été ajustés afin d'être comparables à 1998 (qui intègre la filière de production exécutive de France 3 en autres ressources propres et accroît les recettes publicitaires du montant correspondant au prélèvement COSIP).

L'examen de l'évolution des recettes publicitaires démontre que l'augmentation du montant de la redevance ne devrait pas suffire à faire baisser la part de ce type de ressources dans le financement de l'audiovisuel public (particulièrement pour France 2 et France 3).

B. L'ÉVOLUTION DE LA PUBLICITÉ ET DU PARRAINAGE

La croissance des recettes tirées de la publicité et du parrainage, contrepartie du désengagement budgétaire et de l'importance croissante des exonérations de redevance, a pour effet de rendre les chaînes plus dépendantes du marché publicitaire. Celui-ci s'est révélé dynamique ces dernières années justifiant, en un sens, les espoirs placés en lui, puisque les ressources publicitaires constituent, pour chaque Gouvernement, la seule variable d'ajustement du secteur public de l'audiovisuel.

Part de marché en valeur des différents " grands médias "
(en pourcentage)

 

1995

1996

Télévision

33,0

33,5

Radio

7,4

7,0

dont généralistes

4,4

4,0

dont réseaux nationaux et stations locales

3,0

3,0

Presse écrite (y compris presse gratuite, y compris petites annonces)

47,4

47,3

Affichage(sous toutes ses formes)

11,6

11,6

Cinéma

0,6

0,6

Ensemble des médias

100,0

100,0

Source IREP

Taux de croissance des recettes publicitaires des " grands médias "

(en %)

 

1995

1996

Télévision

+ 7,7 %

+ 4,5 %

Radio

+ 1,2 %

- 3,0 %

dont généralistes

- 4,9 %

- 7,3 %

dont réseaux nationaux et stations locales

- 12,0 %

- 3,5 %

Presse écrite (y compris presse gratuite, y compris petites annonces)

+ 2,6 %

+ 2,7 %

Affichage(sous toutes ses formes)

+ 2,2 %

+ 3,2 %

Cinéma

+ 7,8 %

+ 10,0 %

Ensemble des médias

+ 4,1 %

+ 3,0 %

Source IREP

La part de marché, en valeur, du service public de télévision dans l'ensemble des investissements publicitaires dans les cinq " grands médias " croît régulièrement pour atteindre près de 10 % en 1996, ce qui correspond à un gain de 1,6 point de part de marché en trois ans, tandis que celle du secteur privé progresse plus lentement avec + 0,7 point de marché en trois ans.

Part du secteur public de télévision dans l'ensemble des cinq " grands médias "

1995

1996

Télévision publique

9,5

9,8

Télévision privée

23,5

23,7

Ensemble télévision hertzienne

33,0

33,5

Estimation SJTIC à partir des données IREP et SECODIP (en pourcentage)

Selon la SECODIP, 29,4 % des investissements publicitaires dans le média télévision se sont portés en 1996 sur le secteur public, c'est-à-dire France 2, France 3 (total des écrans publicitaires nationaux et régionaux) et La Cinquième9(*)

En pourcentage

1995

1996

Télévision publique

28,9

29,4

Télévision privée

71,1

70,6

Ensemble télévision hertzienne

100,0

100,0

Source SECODIP (en pourcentage)

L'audiovisuel public à tendance à gagner des parts de marché. Mais le fléchissement de la croissance du marché publicitaire de la télévision suscite une concurrence accrue qui pourrait faire peser une menace sur les recettes des chaînes publiques.

En %

1996

1997*

France 2

 
 

Part d'audience/ émission (4 ans +)

24,2

24,3

Part d'audience/émission (mén. < 50)

21,4

21,3

Part de marché publicitaire

17,4

17,9

France 3

 
 

Part d'audience/ émission (4 ans +)

17,7

17,5

Part d'audience/émission (mén. < 50)

13,3

13,3

Part de marché publicitaire

11,7

12,3

France Télévision

 
 

Part d'audience/ émission (4 ans +)

41,9

41,8

Part d'audience/émission (mén. < 50)

34,6

 

Part de marché publicitaire

29,1

30,2

Source Médiamétrie/Médiamat et SECODIP (en pourcentage)

* Premier semestre


Longtemps par prudence - ou par pudeur -, les recettes publicitaires figurant au budget de l'audiovisuel public ont été plutôt sous évaluées.

Comme permet de le constater le tableau ci-dessous, le décalage s'est accentué à partir de 1995 et surtout de 1996 où, en dépit des résultats de l'année précédente, on a persisté à sous évaluer les recettes publicitaires de France 3.

L'importance des différences - plus de 450 millions de francs chaque année - avait conduit votre rapporteur à s'interroger sur les sens de l'approbation parlementaire.

Pour 1997, votre rapporteur avait craint que l'on soit tombé dans l'excès inverse en prévoyant de façon délibérément optimiste la poursuite de la progression à deux chiffres des recettes publicitaires de France 3
. Non sans raison il avait souligné que, dans un contexte économique morose, les recettes publicitaires pourraient fléchir en 1997 car les budgets de communication sont les premiers touchés en cas de ralentissement de l'activité économique.

Recettes de publicité
des sociétés nationales de programme depuis 1993

(en millions de francs)

Recettes nettes de publicité

1993

1994

1995

1996

1997 (LFI)

1998 (LFI)

France 2

 
 
 
 
 
 

Prévision (LFI)

1 862,40

1 915,30

1 974,00

2 111,50

2 417,20

2 513,80

Réalisation

1 743,70

1 987,10

2 133,70

2 306,00

 
 

France 3

 
 
 
 
 
 

Prévision (LFI)

804,2

931,2

931,2

1 084,70

1 676,90

1 744,00

Réalisation

869,9

1 004,20

1 446,60

1 527,90

 
 

La Cinquième

 
 
 
 
 
 

Prévision (LFI)

 
 

26,5

10,6

14,1

19,3

Réalisation

 
 

6,4

14,9

 
 

RFO

 
 
 
 
 
 

Prévision (LFI)

90,2

88,9

87

76,2

31

50,0*

Réalisation

90,2

91,2

74,3

75,7

 
 

Radio France

 
 
 
 
 
 

Prévision (LFI)

60

61,3

70,7

60,7

81,2

87,2

Réalisation

83

73,1

97,2

105,8

 
 

RFI

 
 
 
 
 
 

Prévision (LFI)

5,5

5,5

4,5

4,5

5,5

5,5

Réalisation

2,8

2,5

4,8

4,4

 
 

Total réalisations

2 789,60

3 158,10

3 763,00

4 034,70

 
 

% d'évolution n/n-1

 

13,21%

19,15%

7,22%

 
 

Les recettes publicitaires initiales ainsi que celles réalisées par les sociétés incluent le COSIP, et les perspectives mais sont nettes de frais de régies

La Cinquième a commencé à diffuser le 13 décembre 1994

Les ressources publicitaires de RFI incluent celles du parrainage


L'objectif de ressources publicitaires pour l'ensemble du secteur a été fixé, pour 1998, à 4 419,8 millions de francs soit une hausse de 182,7 millions de francs (+ 4,3 %) par rapport au montant inscrit pour 1997.

L'évolution de la publicité sur France 2et France 3 a été limitée à 4 % ce qui est présenté comme un taux modéré compte tenu des perspectives du marché.

 

France 2

France 3

 

1997

1998

%

1997

1998

%

Publicité

2 417,2

2 513,8

4,00

1 676,9

1 744,0

4,00

Parrainage

125,0

136,0

8,80

87,0

100,9

15,98

Total

2 542,2

2 649,8

4,23

1 763,9

1 844,9

4,59

Si le gonflement des recettes de parrainage peut se justifier par la perspective de la Coupe du monde de football, la croissance de 4 % des recettes publicitaires n'est pas aussi modeste qu'il y paraît compte tenu de l'évolution récente du marché de publicité télévisée qui semble marquer un certain ralentissement.

II. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

A partir de trois constats, votre rapporteur expose les trois principes sur lesquels devrait se fonder une politique cohérente de l'audiovisuel.

A. TROIS CONSTATS

Les deux premiers sont relatifs au problème de financement du secteur public ; insuffisance des ressources provenant de la redevance et excès des recettes publicitaires. Votre rapporteur a eu maintes fois l'occasion de les développer. Le troisième, relatif à l'inadaptation des structures des chaînes sera l'occasion d'évoquer la situation des organismes en 1997 et les perspectives pour 1998.

1. L'insuffisance du financement public et l'excès des ressources publicitaires

L'étroitesse de l'assiette de la taxe parafiscale finançant l'audiovisuel public est l'une des caractéristiques les plus singulières de notre pays. Aucun autre pays démocratique ne compte autant de foyers de téléspectateurs exonérés. Il s'agit de la conséquence d'un décret " télécide " datant de novembre 1982. Ce décret, en exonérant les personnes âgées de plus de 60 ans non imposables, a eu pour conséquences de quadrupler le nombre de comptes exonérés passés de 1 à 4 millions en 10 ans.

Un premier correctif est intervenu en décembre 1993, avec le relèvement de la condition d'âge à 65 ans mais sans grands résultats

Le décret n° 96-1220 du 30 décembre 1996 prévoit qu'à partir de 1998, pour être exonéré de la redevance, il conviendra, pour les personnes remplissant la condition d'âge (avoir 65 ans au 1er janvier 1998), d'être titulaire de l'allocation supplémentaire définie aux articles L 815-2 à L 815-8 du code de la sécurité sociale (soit 73 906 F pour un couple). Les conditions de revenus resteront toutefois inchangées pour les invalides ( soit 86 160 F pour un couple).

Le changement apporté par le décret de décembre 1996 ne règle pas le problème de fond qui est l'insuffisance du financement de l'audiovisuel public 10(*). et l'excès de ressources publicitaires. Cette situation explique l'existence de trois fois plus de messages publicitaires à la télévision actuellement qu'il y a 10 ans !

Les excès de publicité sur les écrans publics sont responsables de cette course à l'audience qui ont pu faire dériver France Télévision mais ils pourraient également faire déraper l'ensemble du secteur, car trop de pub tue la pub !

Faire reposer une trop grande partie du financement du secteur public sur la publicité, c'est substituer une logique commerciale à celle du service public.

Dépasser le seuil de 50% de recettes publicitaires et de parrainage, ce qui s'est produit pour la première fois en 1997 pour France 2, c'est franchir une ligne au delà de laquelle on est certain de changer la nature du système.


Bien avant ce seuil, il est clair que les impératifs d'audience prennent le pas sur ceux qui résultent des missions de service public : l'affaire - avril/mai 1996 - dite des animateurs producteurs en est la manifestation la plus caricaturale mais d'autres, en elles-mêmes non critiquables comme celle des provisions pour dépréciations de programmes, montrent que l'audimat dicte sa loi indépendamment des considérations de qualité des programmes.

Il est clair que, depuis cinq ans, c'est sur les écrans publics que la publicité a le plus augmenté tant en termes de durée que de nombre de spots.

2. L'inadaptation des structures de gestion

La perte enregistrée par France 2 pour 1996, soit près de 200 millions, est largement due à la constitution d'importantes provisions pour la dépréciation programmes.

· Les provisions pour dépréciation de programmes

L'annonce de 235 millions de francs pour dépréciations a été d'autant plus remarquée qu'elle a été faite au moment où France 2 exprimait le souhait de recevoir un complément de 65 millions de francs.

Provisions pour dépréciation des stocks de programmes

(en millions de francs)

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996*

Moyenne

205

120

200

93

105

95

235

135

*nette de reprise de provision

Il est légitime pour France 2 de ne pas conserver dans ses actifs des émissions non diffusables et donc de procéder à des dépréciations de stocks. Mais les critères appliqués ne sont-ils pas trop subjectifs ?

Des provisions pour dépréciation sont constituées pour faire face aux risques d'abandon de projets et productions ainsi qu'aux risques de non diffusion des programmes provenant de modifications de la grille, de raisons relatives à la qualité des produits, de préemption des droits ou de litiges juridiques. On note que les programmes non diffusés, dont les droits sont échus à la date de clôture, sont sortis de l'actif.

Le problème est que ces dépréciations parfois importantes correspondent à des commandes d'une ancienne gestion, ce qui ne facilite pas la détermination des responsabilités.

· L'affaire du siège commun

C'est bien le même constat de la difficulté que l'on rencontre à établir une responsabilité, qui caractérise la seconde affaire ", dite du siège commun.

Par un processus d'indiscrétion désormais classique, un organe de presse s'est procuré quelques pages du relevé de constations provisoires de la Cour des Comptes relatives à la construction du siège social commun de France 2 et France 3. Le nouvel immeuble est situé dans le XVe arrondissement près du parc André Citroën. Cette opération, souhaitée par M. Hervé Bourges en décembre 1992, a été mise en oeuvre par M. Jean-Pierre Elkabbach.

Ce prérapport, qui n'est qu'une étape dans la procédure contradictoire de la Cour dans la mesure où les intéressés n'ont pas encore fait connaître leurs observations et où la juridiction n'a pas statué, souligne un certain nombre " d'irrégularités " relatives à l'information des conseils d'administration et à la mise devant le fait accompli des autorités de tutelle. Voici les éléments d'information que votre rapporteur a pu recueillir auprès des responsables en attendant le rapport définitif prévu pour le début 1998.
1. Aucune étude comparative des coûts n'aurait été effectuée,

2. Des surcoûts n'auraient pas été pris en compte :

· on a dû isoler l'immeuble des vibrations provoquées par la ligne voisine du RER ;

· il a fallu acheter au prix fort à la Ville de Paris une enclave non initialement prévue ;

· dans cette enclave, on constate la présence d'une plate-forme technique de la SNCF ;.

· enfin, des contrats ont été passé avec la SEMEA 15 pour l'aménagement des abords, sans planning précis de réalisation, et avec des paiements largement anticipés.
Dans le coût total (hors taxe) de l'opération, 1 738 millions, il faut distinguer :

1/ la construction proprement dite : 1 625 000 millions.

Cette somme se décompose en :

562 millions de charges foncières (terrain et charges d'aménagement)

133 millions de charges diverses (architecte, bureau d'étude)

218 millions d'aménagements techniques (régies, studios)

553 millions de constructions

124 millions d'aménagements intérieurs

35 millions de mobilier

et

2/ 113 millions de frais financiers (prévisions).

Cette enveloppe ne devrait pas être entièrement consommée et devrait permettre de dégager une économie de 30 millions.

Le crédit bail a une durée de 20 ans pour évaluer la somme qui aura été versée au cours de cette période, il faut faire des hypothèses au niveau des taux d'intérêts.
Compte tenu des taux actuels et dans l'hypothèse où ceux-ci seraient maintenus au-delà des dix premières années, le montant total (capital et intérêts) peut être évalué à 2,9 milliards hors taxe. Pour la première année, l'annuité de remboursement se monte à 115 millions de francs. Selon les estimations fournies par France Télévision, si on ajoute à cette somme les charges locatives du nouvel immeuble, que l'on peut évaluer à 112 millions de francs, la dépense reste inférieure au montant des loyers payables en 1998 (108 millions hors taxe) sur les 16 implantations et aux charges locatives correspondantes (122 millions).

Dernière remarque : dans cette accumulation d'erreurs de gestion, le bail des locaux de l'avenue Montaigne ne pourra être interrompu à la date prévue pour l'installation. France télévision aura à supporter la charge du crédit-bail et celle des loyers restant à courir jusqu'à une date en cours de négociation au moment de la rédaction de cette note. A ce sujet, un questionnaire a été adressé au Président de France Télévision.

La réunion de France 2 et France 3 sur un site commun va rendre plus aigu le problème largement évoqué dans le rapport écrit, de l'adaptation de la convention nationale des personnels de l'audiovisuel. L'actualité confirme les appréhensions de votre rapporteur.

Il y a là un problème de structures de gestion. Une fois de plus, l'audiovisuel public est resté au milieu du gué. Le précédent gouvernement avait déposé et fait adopter en première lecture par les deux assemblées, un projet de loi audiovisuelle , qui, sans répondre totalement aux attentes de votre rapporteur, apportait des solutions aux problèmes les plus urgents. Le nouveau Gouvernement étudie un autre texte. C'est de bonne méthode, étant donné la complexité des problèmes existants.

Mais, en attendant, l'inadaptation des structures s'ajoute aux déséquilibres budgétaires pour aboutir à la multiplication de dysfonctionnements et des gaspillages.

S'il y a une leçon à tirer de la crise des animateurs-producteurs, c'est que la pression publicitaire qui résulte d'un désengagement relatif de l'État sur le plan financier, place les chaînes publiques à cheval entre deux logiques, celle du secteur public et celle de l'entreprise commerciale.

Il existe, en effet, une éthique du service public que l'évolution actuelle a tendance à occulter pour des raisons d'efficacité commerciale. Pour l'avoir oublié, certains ont dû quitter prématurément leur poste. Mais plutôt que de s'en souvenir à intervalles irréguliers, à l'occasion de telle ou telle affaire, ne devrait-on pas chercher à mettre en place des structures qui ne favoriseraient pas une dérive commerciale si souvent dénoncée ?

On peut se demander si la pratique qui consiste à substituer au cachet traditionnel le contrat avec des sociétés de production n'est pas en elle-même la cause de ces dérives. Non seulement parce qu'elle permet aux animateurs-producteurs d'obtenir des avantages directs et indirects excessifs, mais encore parce qu'elle leur donne la possibilité de faire monter les enchères en menaçant de partir avec armes et bagages chez le concurrent. Le suspense des " transferts ", préalables à la présentation des grilles de rentrée, ne serait pas possible sans la généralisation de ces sociétés de production indépendantes.

Sans doute le retour aux principes d'origine du service public paraît-il utopique. Mais il convenait d'attirer l'attention du Sénat sur le fait que les chaînes publiques subissent un mode de fonctionnement et des structures juridiques qui les mettent en situation de faiblesse dans la négociation, aboutissant à une surenchère générale qui pousse les prix à la hausse sans gains véritables pour le téléspectateur.

Les chaînes publiques ne se privent-elles pas de l'atout que constitue leur position de force à l'achat au détriment et de leurs intérêts commerciaux et de ceux du service public ?

La confusion des genres se retrouve également au niveau de la structure juridique d'ensemble. Tout se passe comme si le recours accru aux ressources publicitaires avait conduit France 2 dans sa concurrence frontale avec TF1, à fonctionner comme une entreprise commerciale, mais sans les contraintes, sans les sanctions du marché et sans les contrôles qui résultent du droit des sociétés.

· La Société française de production
Cette société créée par la loi du 7 août 1974 n'est pas née sous une bonne étoile.

Déjà en 1978, votre rapporteur spécial, en qualité de rapporteur d'une commission d'enquête sur les conditions financières dans lesquelles sont produites les programmes des sociétés nationales de télévision, la question en ces termes : comment cette société a-t-elle pu être amenée à une situation de faillite virtuelle ? Elle avait déjà, en trois ans accumulé pour 236 millions de pertes.

Les raisons de cet échec sont multiples : pas de capital - car les apports avaient été faits en nature, d'où la responsabilité initiale de l'État - et donc des charges financières très importantes, des coûts de production élevés dus notamment à un appareil de production fait pour la fiction lourde, une politique trop ambitieuse, enfin. C'était une mission impossible, d'autant plus que les garanties de débouchés auprès de chaînes furent rapidement dégressives.

Dès le départ, il était clair que la SFP ne pouvait pas faire face, en dépit de son capital de compétence, à la concurrence des sociétés privées, plus souples, plus adaptables et, surtout, dépourvues de ces coûts fixes qui handicapent la société publique.

Si votre rapporteur revient aussi sur le passé, c'est pour souligner que la crise actuelle était prévisible et d'ailleurs annoncée, dès 1978, par le Sénat.

La responsabilité en incombe aux gouvernements successifs qui ont laissé la SFP accumuler les pertes pour aboutir à une situation quasi inextricable. Tout se cumule pour enfoncer un peu plus cette société dans la crise.

On trouve dans le rapport écrit le détail des péripéties qui ont conduit à l'échec du processus de privatisation.

La procédure de privatisation a été lancée en application des articles 52 et 53 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et précisée par les décrets d'application du 16 juillet 1996.

Le gouvernement avait finalement, marqué sa préférence pour l'offre de reprise de Havas/Générale des Eaux. A l'issue de la consultation du personnel organisée le 27 mars, une large majorité du personnel a exprimé son désaccord sur la clause sociale du plan de reprise.

" A la suite du retrait de l'offre d'acquisition déposée par Havas/Générale des Eaux, le gouvernement a décidé de suspendre le processus de privatisation de la SFP et de mettre fin à la procédure de recueil d'offres d'acquisitions qu'il avait engagée en juillet 1996. Les offres qui ont été déposées dans le cadre de cette procédure sont donc caduques " (communiqué du 30 avril 1997).

Le gouvernement de M. Jospin se trouve face au dossier, alors que de nouvelles suppressions d'emplois semblent inévitables. Tous les plans de reprise comportaient entre 300 et 400 suppressions d'emplois, y compris celui qu'avait proposé le P.D.G., aujourd'hui démissionnaire, M. J. Bayle, après l'arrêt du processus de privatisation.

En attendant, Bruxelles commence à surveiller de près une aide de l'État qui, en quelques années, a déjà atteint plus de 2,5 milliards de francs. La Commission a entamé du reste une procédure à l'encontre de la France pour le remboursement de 1,134 milliards de francs.

Au début octobre, Madame la ministre de la Culture et de la Communication fait connaître sa décision : le processus de privatisation est définitivement abandonné.


Mais, les problèmes ne sont pas résolus pour autant. Bruxelles veille, tandis que les dures réalités financières et commerciales persistent.

Depuis 1993, on constate des chiffres d'affaires en baisse constante, des déficits d'exploitation qui ont tendance à fluctuer entre 150 et 200 millions.

En 1996, les comptes du groupe, se traduisent par un résultat net (part du groupe) déficitaire de 232 millions (dont 46 millions de provisions pour départs) contre une perte de 271 millions en 1995 ainsi qu'un chiffre d'affaires (incluant les productions immobilisées, les stocks et le compte de soutien) de 713 millions contre 818 millions en 1995.

Le 30 septembre, Madame la ministre de la communication a dû plaider la cause de la société auprès de M. Karel Van Miert, commissaire européen chargé de la concurrence. Celui a répété devant la Commission des finances du Sénat qu'il faut entreprendre un plan de restructuration draconien pour redresser l'entreprise.

La SFP, légitimement fière de ses réalisations passées comme de ses capacités techniques actuelles, n'a en fait que peu de moyens pour lutter contre des entreprises à géométrie variable - dont la souplesse n'est pas étrangère à l'existence du régime des intermittents du spectacle.

3. Le nouveau défi américain

Il faut replacer tous ces dysfonctionnements dans le contexte de cette fin de siècle : il n'y a pas de temps à perdre.

En ce début de législature, le Parlement doit prendre conscience que, sous ses yeux, dans ce domaine, les États-Unis passent d'une situation de suprématie, où ils étaient les meilleurs, à une situation d'hégémonie, où ils seront les seuls.

Le marché mondial est dominé par de grands groupes, dont se dégagent MM. Gates, Turner et Murdoch. Ils sont certes concurrents, mais en s'avançant masqués derrière les idées de liberté et d'innovation, ils sont solidaires, dès qu'il s'agit d'étendre l'emprise du complexe médiatico-financier sur le monde, désormais intégré, de la communication.

Derrière les écrans, il y a des flux financiers et, en définitive, des emplois : le secteur de l'audiovisuel (cinéma et télévision) représente, en France, plus de 70.000 personnes travaillant dans 6 000 entreprises, et plus de 80 milliards de francs de chiffre d'affaires. Mais les produits américains continuent de dominer le marché des produits audiovisuels en France même.

Pour le cinéma, la part de marché - en termes de nombres d'entrées - des films américains est passée, en quinze ans, de 31 à 54%, tandis que celle des films français baissait de 50 à 37,5%. Et encore, les derniers chiffres connus, qui datent de 1996, sont-ils relativement favorables.

La domination américaine est également très nette sur le petit écran, même si la tendance semble être à l'amélioration. En 1992, plus de 55% des oeuvres de fiction télévisuelles diffusées sur les chaînes nationales étaient d'origine américaine. Toutefois, en 1996, cette proportion a baissé pour atteindre 46,5%.

Cette évolution récente ne change pas fondamentalement la situation caractérisée par la faiblesse de nos industries de programmes face à la concurrence américaine, en dépit des protections dont elles bénéficient.

D'une part, les résultats de notre commerce extérieur sont toujours aussi médiocres, malgré de louables efforts. Il suffit de remarquer que les quelque 490 millions de francs de programmes audiovisuels, que nous avons réussi à exporter en 1996, ne représentent qu'environ la centième partie de ce que les Américains ont, la même année, vendu à l'Europe en produits audiovisuels.

D'autre part, les performances accomplies par les productions françaises sur le marché national et même l'amorce d'une certaine reconquête du marché intérieur, tiennent pour une très large part aux régimes des quotas d'oeuvres nationales et européennes, que l'on a pu imposer au nom de " l'exception culturelle ".

B. TROIS IMPÉRATIFS

1. Clarifier les responsabilités de gestion par deux réformes urgentes : la procédure de nomination des présidents de chaînes et la transformation de France Télévision en holding

Votre rapporteur estime regrettable que l'on n'ait pas donné à la présidence commune de France 2 et France 3 voulue par la loi du 2 août 1989, la personnalité juridique ni les structures de pilotage et donc de contrôle qui en découlent, comme il le demandait dans sa proposition de loi n° 477 du 27 juin 1996.

Actuellement, France Télévision constitue une fiction juridique. Il est bon de le rappeler. Elle n'a ni personnalité morale, ni budget propre. Le groupe dit " France Télévision " résulte d'une sorte " d'union personnelle " à la manière de l'ancienne Autriche-Hongrie où l'empereur d'Autriche était également roi de Hongrie.

La création d'une société holding s'accompagnerait de la mise en place d'un conseil d'administration et donc naturellement d'un renforcement des contrôles et d'une responsabilisation accrue du président.

On doit souligner que cette réorganisation pourrait utilement s'accompagner d'une clarification de la procédure de nomination de président de France Télévision.

Les dispositions actuelles de la loi du 30 septembre 1986 ne fixent aucune condition pour révoquer un président d'une société nationale de programme.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel dispose d'une totale liberté d'appréciation quant à l'opportunité d'une révocation. Celle-ci s'opère néanmoins sous le contrôle que pourrait exercer le Conseil d'État.

L'éviction d'un président de chaîne doit constituer la sanction majeure du non-respect par celle-ci de ses obligations ou d'une faute lourde de gestion de la part du président. En réalité, la révocation est d'un maniement délicat et d'un usage improbable, dans la mesure où le Conseil supérieur de l'audiovisuel n'est que consulté pour la rédaction du cahier des charges des chaînes publiques et où il ne dispose pas de compétence pour contrôler leur exécution, y compris sous l'angle de la gestion. Le contrôle des actes de gestion est, en effet, de la responsabilité des conseils d'administration où siègent quatre représentants de l'État-actionnaire.

L'État, unique actionnaire, se trouve dans la situation paradoxale de devoir contrôler la gestion d'un président d'une entreprise publique qu'il ne peut ni nommer ni révoquer, tandis que l'instance qui le nomme et peut le révoquer, ne peut contrôler sa gestion.

L'État fixe déjà les statuts, approuve les comptes, joue un rôle prépondérant au sein du conseil d'administration de France 2 et de France 3, et contrôle, via le contrôleur d'État et la direction du Budget, la gestion de ces deux entreprises. Il détermine le montant des ressources publiques, approuvées par le Parlement, et établit les charges et les missions de chaque chaîne.

Dans le même ordre d'idées, il conviendrait de relancer le projet d'allongement de la durée du mandat des présidents de chaînes qui avait fait l'objet d'une proposition de loi adoptée par le Sénat le 15 novembre 1995 ( au scrutin public à l'unanimité moins une voix). En dépit de l'accord des ministres concernés, ce texte ne fut jamais inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée Nationale. Pour votre rapporteur, il y a là une inertie regrettable, car l'allongement de la durée du mandat des présidents de chaîne serait de nature à clarifier les responsabilités et à leur permettre de mener des politiques à long terme.

Cette situation explique nettement les conséquences regrettables que chacun peut constater.

2. Élargir l'assiette de la redevance et réduire la dépendance vis-à-vis de la publicité

Il est impératif d'alléger pour les sociétés du secteur public la contrainte de l'audimat, en réduisant la part des ressources publicitaires de France 2, afin d'assurer plus d'indépendance à cette chaîne à l'égard du pouvoir politique, comme à l'égard du pouvoir commercial. De façon générale, il serait nécessaire de garantir les moyens de financement du secteur public, en améliorant les cahiers des charges et en veillant au respect des missions de service public. On doit également savoir que l'évolution des technologies risque de faire disparaître la base réglementaire de la redevance, puisque, bientôt, on pourra recevoir les programmes sur les ordinateurs.

Le montant annuel des pertes de recettes dues aux exonérations de redevance est estimé à 2 614 millions de francs en 1997.

3. Soutenir les exportations des industries de programmes

Si les quotas constituent une protection nécessaire, celle-ci est certainement provisoire. En effet, l'exception culturelle ne sera pas forcément durable, tant la France se trouve souvent seule - ou presque - à la défendre ; la renégociation de la nouvelle directive Télévision sans Frontières l'a bien montré ; chacun a conscience que les quotas présentent tous les caractères d'une ligne Maginot, dont le destin est d'être contournée ; et ceci, en raison même de l'évolution de la technologie.

La seule solution durable consiste donc à favoriser l'apparition d'une forte industrie française de programmes audiovisuels exportables.

La France peut y parvenir, si elle en a la volonté et si elle se donne les moyens opérationnels et financiers de passer à l'offensive.

Madame la ministre de la culture et de la communication a annoncé fin septembre au MIPCOM de Cannes le lancement d'un plan en faveur de la production audiovisuelle. L'intention est louable mais les mesures envisagées sont-elles à la hauteur de la situation ?

Réformer le COSIP
, dont le mode de fonctionnement fait une trop large place aux mécanismes automatiques, n'est pas suffisant.

La solution pourrait être de créer un fonds d'aide à l'exportation de produits audiovisuels français " exportables ", construits selon les normes internationales de durée, d'épisodes, de rythme, de scénario, comme l'ont fait les Canadiens, depuis le début des années 80 et comme le font les Brésiliens depuis le début des années 90.

L'objectif est de réduire notre dépendance dans les domaines de l'animation, des documentaires et de la fiction . Mais, la compétitivité ne se décrète pas. Le rôle de l'État, c'est de préparer, d'organiser l'adaptation au marché. Et c'est bien la leçon que l'on peut tirer des expériences réussies hier au Canada aujourd'hui au Brésil, qui peuvent servir de référence.

Il s'agit d'opérer pour les industries françaises de programmes audiovisuels une révolution du même ordre que celle voulue par l'agriculture française des années 60 : lorsqu'elle a cessé de produire essentiellement pour le marché domestique et qu'elle s'est résolument tournée vers les marchés extérieurs faisant passer la France au deuxième rang mondial des exportations agro-alimentaires.

La mondialisation n'est pas seulement économique. Elle prend également l'allure d'une américanisation culturelle. Avec l'avènement de la technologie numérique et des satellites, le flot va prendre l'allure d'un véritable cyclone : les vagues d'images et de sons, que les satellites commencent à déverser, vont mettre à l'heure américaine nos modes de consommation et, bientôt, nos modes d'expression.

Sans verser dans un anti-américanisme de mauvais aloi, il existe là un risque mortel pour notre pays, car, si on se relève d'une défaite diplomatique ou d'une défaite militaire, on ne se relève jamais d'une défaite culturelle. L'histoire des civilisations est là pour le rappeler.

Enfin, votre rapporteur voudrait évoquer l'action audiovisuelle extérieure de la France - non pas sur le fond, il y a beaucoup à dire et le rapport écrit comporte de longs développements à ce sujet - mais sur le plan du contrôle parlementaire.

L'an passé, les Assemblées ont adopté à l'initiative de votre rapporteur, à l'occasion du vote du budget, une disposition insérant un nouvel article 53-1 dans la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication :

" Art. 53-1. - Un document retraçant les crédits, de toute nature, qui concourent au fonctionnement des opérateurs intervenant dans le domaine de l'action audiovisuelle extérieure et dont l'État ou les sociétés nationales de programme mentionnées à l'article 44 détiennent directement plus de la moitié du capital, à la clôture du dernier exercice, est annexé au projet de loi de finances de l'année.(...). "

Or la parution du fascicule " jaune " prévue par ce texte ne semble pas avoir été envisagée. Le directeur de cabinet du secrétariat d'État au Budget m'a fait savoir que les trois pages consacrées au sujet dans le jaune " audiovisuel " constituaient la mesure d'application de l'article 79 du projet de loi de finances pour 1997. Il y a là une attitude quelque peu désinvolte au regard de la volonté du Parlement à être mieux informé sur des interventions extrêmement diverses dispersées sur des multiples chapitres budgétaires. Il est regrettable qu'une disposition concernant l'exercice du contrôle parlementaire, qui ne soulève pas de difficulté matérielle particulière, ne soit pas suivie d'effet.

*

* *

Votre rapporteur conclut pour l'adoption de ce budget par cohérence avec le vote favorable émis par votre commission des finances en novembre 1996 et novembre 1997.


CULTURE
Rapporteur spécial : M. Maurice SCHUMANN

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Le projet de budget pour 1998 prévoit une hausse sensible des crédits du ministère de la culture. Globalement, ceux-ci augmentent, hors audiovisuel, de 3,79 % en termes de dépenses ordinaires et de crédits de paiement pour atteindre 15,109 milliards de francs. L'augmentation est encore plus sensible pour les autorisations de programmes, qui croissent de 19,94% pour se monter à 3,696 milliards de francs.

Il s'agit, incontestablement, d'un retournement de tendance par rapport au précédent budget. Celui-ci, l'on s'en souvient, avait été durement touché par la rigueur que le précédent gouvernement avait imposée au nom de la nécessaire maîtrise des finances publiques. Le projet de budget pour 1997 se caractérisait par une régression des crédits de près de 3 %, et même d'environ 8 % si l'on raisonnait à périmètre constant. Votre rapporteur s'en était ému et était parvenu à obtenir, grâce à l'appui de la Commission des finances et de son président, le déblocage de 70 millions de francs pour le patrimoine monumental, qui avait été particulièrement frappé par les restrictions budgétaires. Cette initiative permit non seulement de préserver des monuments parfois en danger, mais encore de sauvegarder des emplois.

Mais, ce qui fut, non sans raison, considéré comme un succès, n'eut pas d'effet durable. En dépit des appels pressants de votre rapporteur - qui avait dit, l'année dernière, dans son rapport : "halte aux gels en cours d'année"- le budget de la culture eut, une nouvelle fois, à souffrir de mesures de régulations budgétaires.

900 millions de francs de crédits ( DO + CP ) furent ainsi "gelés" en début d'année par le précédent gouvernement, "gel" transformé en annulations par l'arrêté du 9 juillet 1997 pour près de 702 millions de francs de crédits de paiement (et 656 millions de francs d'autorisations de programme). Ces mouvements de crédits n'avaient pas porté sur les crédits du patrimoine, qui ont donc été maintenus à leur niveau de la loi de finances initiale pour 1997, y compris les 70 millions ajoutés à l'initiative de votre commission des finances.

Tel est le contexte dans lequel se situe le présent projet de budget, dont le tableau ci-dessous présente par titre les principales évolutions.



Ce budget affiche des principes : il veut s'inscrire dans la durée et fait profession de "sincérité" comptable. Votre rapporteur en donne volontiers acte. Sur le premier point, il faut bien admettre avec madame le ministre que le passé récent du ministère a trop souvent été "caractérisé par des projets ambitieux qui, lorsque des difficultés apparaissent, deviennent les premières victimes des coupes budgétaires"; en ce qui concerne le second, votre rapporteur constate que cette stabilité de la nomenclature, qu'il appelait de ses voeux lors de la présentation du précédent budget, n'est pas encore pour cette année.

Certes, on n'a pas eu recours à ces transferts massifs qui affectent la signification des évolutions budgétaires, au risque de fausser le jugement des assemblées. Mais la pause n'est que relative dans la mesure où l'on a procédé à la disjonction des crédits de l'audiovisuel -transférés du chapitre 43-70 au chapitre 46-01 des services généraux du Premier Ministre- et où la décentralisation, d'une part, et des réformes administratives, d'autre part, rendent très difficiles certaines comparaisons par titres ou agrégats.

Deux exemples peuvent être donnés de ces difficultés liées à des transferts de crédits :

· la baisse des crédits du titre V investissements exécutés par l'État qui est essentiellement due au transfert des crédits du Centre George Pompidou au titre VI, ce qui conduit à apprécier l'effort d'investissement au niveau de l'ensemble des dépenses en capital ;

·  l'agrégat 04, qui regroupe l'ensemble des moyens de l'administration générale, augmente apparemment de presque 15% en moyens de paiement, ce qui peut surprendre et susciter de la perplexité dans le contexte budgétaire actuel. Or une telle réaction ne serait pas fondée. Cet accroissement des crédits affectés à l'administration générale est précisément dû à une mesure d'économie, la création de l'établissement d'ingénierie culturelle appelé à se substituer à deux organismes dont les crédits se trouvaient antérieurement rattachés à l'agrégat " patrimoine ".
S'agissant des orientations et du contenu de ce budget, on peut dire qu'il comporte deux objectifs prioritaires - le spectacle vivant et le patrimoine - et un objectif intermédiaire : la modernisation des moyens administratifs du ministère.

1. "Remettre la notion de service public au coeur des logiques du spectacle vivant"

Au-delà de la formulation de cette première priorité de l'action ministérielle, qui reflète l'engagement politique du présent gouvernement, ce souci se traduit, dans les chiffres, par un effort budgétaire appréciable : ainsi les dotations consacrées au spectacle vivant sont-elles en augmentation de près de 7 % pour atteindre 4.240 millions de francs.

Il faut noter que le renversement de tendance, dont il est fait état, n'empêche pas une certaine continuité dans les orientations de la politique du ministère. Les soucis évoqués par Madame Catherine Trautmann dans la présentation de son budget - accès du plus grand nombre, maillage du territoire national, rééquilibrage entre Paris et la Province, développement des relations contractuelles - pouvaient se trouver, à des nuances de vocabulaire près, dans le discours de son prédécesseur.

2. "Enrichir et ouvrir le patrimoine"

Le patrimoine monumental bénéficie d'un effort budgétaire considérable. Les dotations qui y sont consacrées, doivent augmenter de 39,3 % pour atteindre 1.616,5 millions de francs, soit un niveau à peu près égal à celui prévu par la loi programme sur le patrimoine, qui est de 1.633 millions de francs.

On peut rappeler, à cet égard, que, si un rattrapage a effectivement lieu, des initiatives avaient été prises, dès l'année dernière, pour atténuer les effets des restrictions de crédits. Un certain nombre de personnes se sont battues sur le terrain pour limiter l'impact négatif des arbitrages budgétaires. Il est juste que leurs efforts ne soient pas méconnus.

Maintenant, il convient également de mentionner toute une série d'initiatives intéressant le patrimoine au sens large, que la relative aisance qui caractérise le présent budget, va permettre d'entreprendre. On peut citer :

- L'ouverture de nouveaux lieux-musées : les salles égyptiennes, grecques et romaines du Louvre, les nouvelles salles du musée des arts décoratifs, la rénovation du musée de l'orangerie, ainsi que l'ouverture d'un musée d'art et d'histoire du judaïsme ;

- L'affectation de 90 millions de francs aux musées régionaux destinés au financement d'opérations lourdes : créations, réhabilitations, mais aussi d'opérations plus ponctuelles mais non moins nécessaires, comme la numérisation des collections et l'informatisation des inventaires ;

- L'augmentation des crédits d'acquisition des musées nationaux qui doivent s'accroître de près de 30 % afin de faire face aux conséquences de l'expiration du délai de retenue des oeuvres ayant fait l'objet d'un refus de sortie du territoire national ;

- La nouvelle impulsion donnée à la création contemporaine, avec l'augmentation des crédits d'acquisition de près de 10 % et de nouvelles dotations pour les fonds régionaux d'art contemporain ;

- L'accent mis sur les réseaux dans la gestion des bibliothèques :

 réseaux institutionnels, d'abord , c'est ainsi qu'un fonds de 20 millions de francs a été mis en place pour favoriser la coopération entre bibliothèques, tandis que la Bibliothèque Nationale de France sera constituée en centre du réseau national des bibliothèques. D'une façon générale, les financements nécessaires seront dégagés pour permettre l'ouverture du niveau destiné aux chercheurs sur le site Tolbiac ;

 réseau informatique ensuite, avec la généralisation de l'accès Internet dans les bibliothèques, action qui s'inscrit dans la politique, déjà engagée, d'encouragement au multimédia.

3. "Moderniser l'administration"

Tel est le troisième et dernier point que l'on se contentera, dans cette présentation générale, d'énumérer - fusion des directions du Patrimoine et de l'Architecture ainsi que des directions du Théâtre et de la Musique, création d'un établissement public constructeur réunissant l'Établissement public du grand Louvre et la Mission interministérielle des grands travaux, amorce du regroupement géographique des services centraux, participation au plan de développement des emplois pour les jeunes - dans la mesure où la plupart de ces questions seront évoquées plus longuement à l'occasion de l'exposé des observations de votre rapporteur.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

Le projet de budget de la culture pour 1998 se présente donc favorablement. Mais, s'il offre des motifs de satisfaction - et votre rapporteur en voit essentiellement trois -, certains points paraissent plus préoccupants, tandis que d'autres méritent que le ministre apporte les éclaircissements nécessaires.

Trois motifs de satisfaction

 
Le premier sujet de satisfaction de votre rapporteur est le rétablissement, parmi les priorités de l'action gouvernementale, de l'objectif du 1 % du budget affecté à la culture. Le projet de budget pour 1998 représente 0,95 % du budget de l'État contre 0,93 % en 1997 à structure constante. Il peut, à juste titre, être présenté, sinon comme un renversement de tendance, du moins comme un coup d'arrêt à la dégradation continue à laquelle on a assisté ces dernières années.

Cette augmentation des dotations est réconfortante, notamment pour tous ceux qui s'inquiéteraient de voir notre patrimoine, c'est-à-dire l'héritage de tous les français, régulièrement sacrifié aux dieux de la rigueur budgétaire.

Maintenant, il ne suffit pas de dépenser plus pour la culture, encore faut-il dépenser mieux. Aussi, est-ce avec une satisfaction vigilante que votre rapporteur accueille cette augmentation en attendant de connaître l'usage qui en sera fait.

 Un deuxième sujet de satisfaction pour votre rapporteur a trait au retour en matière de patrimoine monumental à des dotations du même ordre que celles prévues par la loi programme 1994-1998. Avec 1.616,52 millions de francs, les crédits affectés au patrimoine monumental sont en croissance de 39,27% par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances pour 1997, qui étaient tombés à 1 160,75 millions de francs par suite des mesures de restriction budgétaire.

La situation créée par ces mesures était lourde de menaces pour le patrimoine monumental. Le rapport écrit donne la liste par région des opérations annulées ou reportées concernant les édifices appartenant à l'État. On note que les enveloppes de crédits déconcentrés ayant été aussi diminuées, des annulations ou reports de travaux ont affecté des opérations programmées en régions. Il faut signaler, à cet égard, que la défaillance de l'État a pu avoir un effet d'amplification en stoppant une opération financée également par les collectivités locales.

Mais, l'on ne doit pas oublier que derrière les pierres, il y a des emplois. Les marchés de travaux pour la restauration des monuments historiques se caractérisent, il faut le rappeler, par un taux de main d'&oelig;uvre particulièrement élevé, dépassant couramment les taux constatés dans le secteur du bâtiment : sur un million de francs investis, entre 60 et 85% va à l'emploi, ce qui correspond à trois emplois à temps plein sur une année.

 Troisième motif de satisfaction : la priorité accordée au spectacle vivant : les dotations consacrées à ce domaine atteignent, comme on l'a vu, 4.240 millions de francs et sont en augmentation de 7 % par rapport à 1997.

L'an passé, votre rapporteur s'était déjà félicité de ce que l'on ait pu, en dépit de la dureté des temps, préserver la dotation allouée au spectacle vivant. Il y a là des activités dont la vitalité et donc la créativité supposent une certaine sérénité. Cette croissance laisse espérer un dynamisme accru de la part d'acteurs de la vie culturelle que des restrictions continues et surtout des coupes budgétaires à répétition avaient pu décourager.

Cet effort est particulièrement sensible pour le théâtre, dont les crédits augmentent de 11,9%, et, en particulier, pour la création.

Maintenant cette appréciation, dans l'ensemble favorable, n'empêche pas votre rapporteur d'être préoccupé par certains aspects de ce budget - il y en a trois - et de souhaiter de la part du ministre certains compléments d'information.

Trois sujets de préoccupation

 Il n'est pas question d'un nouveau texte qui viendrait, au de là de 1998, prendre la suite de l'actuelle loi de programme sur le patrimoine monumental
. Il y a là un silence aussi regrettable qu'inquiétant.

Si, dans ce domaine comme dans d'autres, une loi de programmation n'est pas une protection absolue, au moins constitue-t-elle une sorte de contrat moral de la représentation nationale avec elle-même et peut-elle être conçue comme une limite qui, lorsqu'elle est franchie, déclenche un signal d'alarme.

La protection du patrimoine monumental doit s'inscrire dans la durée. L'état sanitaire de nos monuments historiques, sur lequel l'on peut trouver des informations dans le rapport écrit, justifie un effort de longue haleine. Le développement des quelque 1.100 entreprises spécialisées - qui, dans ce secteur, dépendent toutes, directement ou indirectement, de l'État - mérite d'être mis à l'abri des aléas budgétaires.

Ce qui pour certains doit être considéré comme une rigidité voire une contrainte est, selon votre rapporteur, le garant d'une bonne utilisation des crédits publics. Les " coups de frein" budgétaires non seulement déstabilisent un secteur économique par nature fragile, dans lequel les compétences s'acquièrent lentement et disparaissent facilement, mais encore sont source de gaspillages, car les chantiers qu'il faut abandonner, sont souvent à reprendre et les travaux qu'il faut interrompre, à refaire.

 Le second point qui suscite une certaine inquiétude de la part de votre rapporteur, est la situation de la Réunion des Musées Nationaux, dont la crise financière lui interdit de contribuer, comme par le passé, à l'enrichissement des collections nationales.

Cet établissement, qui a pour objet de financer l'acquisition d'oeuvres d'art, d'organiser des expositions et de développer une activité commerciale et éditoriale a annoncé à la fin juillet un déficit de 86,1 millions de francs pour l'exercice 1996. Excédentaires en 1993 (+ 10 millions de francs), équilibrés en 1994, les comptes avaient dégagé un solde négatif de 39 millions de francs en 1995.

Le déficit est manifestement devenu structurel. D'abord, les ressources que la RMN tire des droits d'entrée, ont eu tendance à diminuer du fait du tassement de la fréquentation des musées (- 20 % en 1995, - 12 % en 1996) et de la transformation en établissements publics du Louvre et de Versailles, qui conservent dorénavant une part des recettes ; ensuite, les activités éditoriales et commerciales - cartes postales, catalogues, CD-ROM, "produits dérivés"- se révèlent moins rentables : ce secteur fait ainsi apparaître un déficit de 150 millions de francs pour près de 400 millions de francs de chiffre d'affaires.

Paradoxalement, au lieu de dégager des bénéfices de nature à venir conforter les missions de service public comme le montage d'exposition ou la publication de catalogues d'un intérêt scientifique certain mais au public restreint, le secteur commercial de la RMN absorbe en réalité des ressources qui auraient dû, soit contribuer aux opérations d'intérêt général, soit permettre l'acquisition d'oeuvres d'art.

Cette défaillance de la RMN est d'autant plus grave qu'elle intervient à un moment critique, celui où, du fait de la combinaison des dispositions de la loi du 31 décembre 1992 sur la circulation des oeuvres d'art et d'une jurisprudence défavorable, l'État se trouve privé des moyens juridiques et surtout financiers d'empêcher durablement la sortie de certains trésors nationaux. Il n'est pas sûr que les 29 % d'augmentation des crédits d'acquisition des affichés dans le présent budget, suffisent à faire face à la situation.

La discussion de ce budget devrait être l'occasion pour le ministre de préciser, à court terme, les mesures qui seront prises pour redresser un organisme qui constituait jusqu'à présent un bel exemple de dynamisme et, à moyen terme, le dispositif législatif que le Gouvernement entend mettre en place pour empêcher l'exode des trésors nationaux.

Bien que l'on ne puisse parler de crise comme pour la RMN, il convient d'appeler l'attention de la commission sur la situation des musées nationaux, telle qu'elle apparaît à la lumière du rapport de la Cour des comptes paru en février dernier. La Cour souligne un certain nombre de "dysfonctionnements". Vous trouverez une analyse des observations de la cour dans le rapport écrit. Aussi, se contentera-t-on ici de faire part des réflexions qu'inspire deux des principales critiques faites à cette occasion.

S'agissant des questions de personnel et de l'ouverture des salles, on peut simplement faire remarquer qu'il s'agit là de la conséquence d'une tendance générale à privilégier les dépenses d'investissement sur celles de fonctionnement, à créer de nouveaux musées ou à ouvrir de nouveaux espaces sans leur donner les moyens de fonctionner.

L'autre lacune importante soulignée par la cour, est l'insuffisance des inventaires, travail aussi ingrat que nécessaire. D'une part, les disparitions révélées par les magistrats doivent être remises dans leurs contextes historique et artistique : on ne peut se contenter, au vu du nombre d'oeuvres dont les musées ont la charge, d'une approche quantitative confondant l'oeuvre mineure avec ce qui est important, une disparition récente avec une oeuvre non vue depuis 1939...

Voilà, il importait à votre rapporteur spécial, de donner cet éclairage sur le travail de la Cour des comptes et de soutenir l'action des musées de France, qui font déjà beaucoup de choses avec les moyens de fonctionnement limités qui leur sont alloués.

 Le dernier sujet de préoccupation du rapporteur est l'état de préparation des cérémonies de célébration de l'an 2.000.

Il a fallu attendre la création, en décembre 1996, de la mission pour la célébration de l'an 2000 et la nomination de J.J. Aillagon, président du Centre George Pompidou, en qualité de président de cet organisme pour que la place et les moyens à consacrer à l'événement soient mieux définis.

A l'étranger, il semble que l'on ait, en revanche, agit très tôt et vu très grand. Tandis qu'en Italie, l'État et la ville de Rome joignent leurs efforts pour fêter le Jubilé du Vatican, la Grande-Bretagne a mis en place, dès 1995, par la voie de la loterie, un mécanisme de financement du "millenium". L'Allemagne, quant à elle, a programmé deux opérations d'envergure pour l'an 2.000, l'exposition universelle de Hanovre et le transfert de sa capitale de Bonn à Berlin.

A quelque 800 jours de l'événement, il convient de confirmer la liste des projets envisagés par la mission et surtout déterminer des modalités de financement.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, la mission s'est attachée à élaborer un programme comportant deux phases :

La première, intitulée "  mille jours pour inventer l'an 2000 ", a pour objectif de favoriser les initiatives dans les domaines de la création et de l'innovation, du savoir et de sa transmission, ainsi que de la solidarité. Engagé le 3 avril dernier à mille jours de l'an 2000, ce programme s'est traduit par le lancement d'un appel à projets par l'intermédiaire de la presse régionale ;

La seconde phase est constituée par la célébration de l'an 2000 elle-même : 200 manifestations réparties sur 100 sites sont ainsi prévues à Paris, en province et outre-mer. A chacun des sites français doit être associé un site à l'étranger de façon à bien marquer la nécessité pour la France de s'ouvrir sur le monde.

L'ensemble de ce programme s'inscrit dans une problématique d'ensemble exprimée dans la formule : " La France, l'Europe, le monde. Un nouveau souffle ".

Actuellement 120 projets sur les deux cents auraient déjà fait l'objet d'une évaluation complète. En outre, la mission a proposé que les sites soient fédérés par un site central, conçu, réalisé et aménagé pour la circonstance. Ce site, qui pourrait être élevé à la limite de Paris et d'Aubervilliers, devrait donner lieu à un " geste architectural significatif ". Cette " Cité de l'an 2000 " serait financée par des investisseurs privés qui prendraient ensuite possession du bâtiment pour l'exploiter à des fins commerciales. Elle accueillerait un espace multimédia et une série d'expositions dont la principale serait intitulée "  La France, un portrait, des portraits ".

L'appel à projets de son côté a été clos le 31 juillet. Il a permis d'identifier un millier de projets dignes d'intérêt, dont un certain nombre est pris en charge par la mission. Parmi les initiatives envisagées, on peut signaler : la matérialisation végétale de la méridienne de Paris à travers 334 communes, le voyage de 20 000 jeunes autour du monde et l'organisation d'une course autour du monde à la voile.

Le coût prévisionnel du programme des célébrations est évalué, hors dépenses de fonctionnement de la mission, à 1,135 milliard de francs. Le financement devrait en être assuré en grande partie par une contribution de la Française des jeux qui devrait être obtenue grâce au lancement de nouveaux jeux liés au thème de l'an 2000.

Il est apparu important pour votre rapporteur d'attirer l'attention du Sénat sur un projet dont le financement est des plus problématique.

En dernier lieu, votre rapporteur voudrait évoquer trois points sur lesquels il attend les précisions et les explications du ministre.

Trois points à préciser

 
Le ministre a indiqué dans sa présentation à la presse de son budget que " en 1997, hors établissements publics, 42% des crédits du ministère concernent Paris, 5% l'Île- de France et 53% la province ". Compte tenu du souci constamment manifesté par la commission de finances que l'effort de l'État soit mieux réparti sur l'ensemble du territoire, votre rapporteur aimerait que le ministre non seulement fournisse des chiffres prenant en compte les crédits des établissements publics mais indique également la façon dont il entend à l'avenir parvenir à un meilleur équilibre entre Paris et la Province. A cette occasion, le ministre pourra également expliciter certains de ses objectifs pour 1998, tels que " accroître l'offre culturelle en région " et développer " une politique de partenariat " avec les collectivités locales.

 L'effort de rationalisation des structures administratives se manifeste par des projets de fusions de directions ou d'organismes sur les modalités desquelles le ministre pourra certainement apporter des informations utiles au Sénat :

D'abord, il faut mentionner une mesure importante de rationalisation consistant dans la création d'un établissement public chargé de la maîtrise d'ouvrage des grands équipements culturels de l'État. Ce nouvel organisme résultera de la fusion de l'Établissement public du Grand Louvre et de la Mission interministérielle des grands travaux. Cette restructuration a été présentée comme génératrice d'économies évaluées à 31 millions de francs.

Mais, il est surtout important que le ministre donne au Sénat des informations de nature à la rassurer sur la manière dont seront conduites deux opérations de fusion délicates et qui ne manqueront pas de susciter quelques inquiétudes.

La première réforme annoncée est le rapprochement des directions de l'Architecture et du patrimoine. Le directeur de l'architecture a été chargé de conduire l'opération. Également nommé directeur du patrimoine, celui-ci doit exercer les deux fonctions et proposer, avant la fin de l'année, à l'issue d'une large concertation, de nouvelles structures.

Il y a une logique dans une réforme qui, au delà des économies de gestion attendues, ne fait que revenir à la structure antérieure et qui tient compte de l'évolution du métier des architectes, qui doivent apprendre à s'intégrer dans des espaces désormais protégés.

Mais, il doit être clair que chacun des deux services doit pouvoir conserver ses caractères propres et être en mesure d'exercer pleinement les missions qui lui sont assignées.

Un autre projet moins avancé mérite d'être évoqué, la fusion des directions du théâtre et de la musique. Cette fusion ne manquera pas de susciter, elle aussi, de vives préoccupations de la part des intéressés qui y verront le risque d'une perte d'identité et d'une méconnaissance des problèmes propres à leur art. Le ministre doit impérativement les rassurer et rassurer par la même occasion tous ceux qui au Sénat pourraient s'inquiéter d'une réforme uniquement dictée par des considérations financières.

 En dernier lieu, votre rapporteur voudrait attirer l'attention du ministre sur l'aide au cinéma distribuée par le Compte de soutien, dont il craint que le mode de fonctionnement ne soit désormais moins favorable au développement du cinéma français, notamment au niveau de la modernisation des salles.

A côté des aides sélectives pour les salles d'art et d'essai, par exemple, il existe des aides automatiques sous la forme de subventions de réinvestissement - 276 millions de francs en 1996 - qui, si l'on n'y prend garde, c'est à dire, si ce que l'on appelle " le taux de retour " n'est pas suffisamment modulé, pourraient favoriser l'expansion des " multiplexes ".

Il s'agit d'implantations commerciales comportant au moins dix salles, le plus souvent installées en périphérie des villes, qui, par leur type d'exploitation commerciale, sont un peu les têtes de pont en France des grosses productions hollywoodiennes. En 1996, on en comptait 23 en France, qui, avec 1% des emplacements représentaient 11% des entrées. Au premier semestre 1997, leur nombre est passé à 25 pour une part de marché de 16%.

Au moment où le cinéma français redresse la tête et retrouve sa part de marché de 1990, soit 37,5% - mais doit-on s'en satisfaire quand on songe que les films américains représentent presque 55% des entrées -, votre rapporteur souhaite interroger le ministre sur la politique qu'il compte mettre en &oelig;uvre pour éviter que les nouveaux modes de distribution ne finissent par marginaliser le cinéma français sur son propre territoire.

ECONOMIE ET FINANCES

I - CHARGES COMMUNES
Rapporteur spécial : M. Claude BELOT

En 1998, les crédits du budget des charges communes s'élèvent à près de 675 milliards de francs, en progression de 3,7 %. Ces crédits représentent 36 % des dépenses brutes11(*) du budget général de l'Etat

Evolution des crédits entre 1997 et 1998

(en milliards de francs)

 

1997

1998

1998/1997
en %

Titre I

Dette publique et dépenses en atténuation de recettes

dont Charge de la dette


503,195

250,583


530,541


248,654


+ 5,4


- 0,7

Titre II

Pouvoirs publics


4,277


4,395


+ 2,7

Titre III

Moyens des services


67,312


69,739


+ 3,6

Titre IV

Interventions publiques


73,145


65,231


- 10,8

Total dépenses ordinaires

647,929

669,816

+ 3,3

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

Autorisations de programme

Crédits de paiement

1,986

0,288

0,246

0,205

- 62,1

- 28,8

Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat

Autorisations de programme

Crédits de paiement

26,476
2,811

2,927
4,939

- 89
+ 75,6

Total CP

3,099

5,142

+ 65,9

Total général

651,029

674,959

+ 3,7

I. L'ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE (TITRE I)

Les crédits consacrés à la charge brute de la dette diminuent de près de 2 milliards de francs pour s'établir à 248,654 milliards de francs.

Ils sont ainsi répartis :

 

1997

1998

Ecart

Dette négociable

239,133

238,308

- 0,4 %

Dette non négociable

11,140

10,036

- 9,1 %

Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie

0,310

0,310

0

Total

250,583

248,654

- 0,7 %

Il faut déduire de cette charge brute les "recettes d'ordre" liées à la dette, qui comportent notamment la rémunération du solde créditeur du compte du Trésor à la Banque de France, et les recettes de coupons courus payées par les souscripteurs lors des émissions de titres assimilables. La charge nette de la dette s'élève en fait à 234,84 milliards de francs, en progression de 2,2 milliards de francs.

Toutefois, cet écart n'est pas significatif, car l'évaluation initiale de la charge de la dette en 1997 sera révisée en forte baisse dans le collectif de fin d'anné : c'est, en effet, en 1997 qu'a joué à plein la baisse des taux d'intérêt. L'accroissement de 1998 serait en fait de 8,5 milliards de francs après un accroissement de 6,5 milliards de francs en 1997.

A. LES DÉPENSES DE GARANTIES

En 1998, les dépenses de garanties progressent de près de 1 % et atteignent 1.566 millions de francs.

 Le poste le plus important en volume de ces dépenses est celui des garanties afférentes à l'exportation : il progresse de 50 millions de francs et atteint 850 millions de francs en 1998. Au sein des quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (COFACE), c'est la garantie du risque économique qui justifie cette progression, en raison de la persistance de contrats importants (TGV coréen, vente d'armements à Abu Dhabi).

 Par ailleurs, la ligne des "garanties diverses" augmente de 53,9 millions de francs et atteint 606,16 millions de francs.

Au sein de ces garanties figurent notamment :

- l'indemnisation de la Banque française du commerce extérieur dans le cadre des procédures d'annulations de dettes pour les pays les plus pauvres, évaluée à 100 millions de francs en 1998 ;

- la contribution apportée à la Banque européenne d'investissement en cas d'impayés de la part des pays d'Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP) ; les incidents de paiement étant imprévisibles, aucun chiffrage n'est effectué pour 1998.

B. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

Les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts s'élèvent à 280,23 milliards de francs, en progression de 11,6 %.

1. Les contributions directes

L'ensemble des dépenses de remboursements et dégrèvements sur impôts directs s'élève à 133,95 milliards de francs en 1998, en progression de 8,4 %.

Cette progression est liée :

- à une hypothèse de hausse des admissions en non valeur ;

- à la hausse prévisible des remises et annulations ;

- à la prise en compte, à hauteur de 2 milliards de francs, des remboursements d'excédent d'impôt sur les sociétés au moment du paiement du solde, en raison du changement de régime, à partir de 1997, de l'impôt sur les sociétés pour les PME renforçant leurs fonds propres ;

- à la hausse des dégrèvements de taxe professionnelle.

2. Les remboursements sur produits indirects

Leur montant progresse de 15 % et atteint 143,93 milliards de francs, essentiellement du fait de la TVA : + 10,7 milliards de francs. En effet, les remboursements de crédits de TVA sont réévalués afin de tenir compte d'un effet de rebasage des montants retenus pour la loi de finances initiale pour 1997 (prise en compte des corrections constatées sur l'année 1996), et aussi de la mesure prévue dans le projet de loi de finances pour 1998 d'application du taux réduit de TVA aux travaux de construction de logements locatifs sociaux.

II. LES POUVOIRS PUBLICS

Les dépenses des pouvoirs publics s'élèvent à 4,395 milliards de francs, en progression de 2,8 % et se répartissent ainsi :

Crédits du titre II de 1997 à 1998

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/1997

Présidence de la République

20,26

40,54

+ 100 %

Assemblée nationale

2.718,674

2.789,898

+ 2,6 %

Sénat

1.502,531

1.531,830

+ 1,9 %

Conseil constitutionnel

28,68

26,31

- 8,3 %

Haute Cour de Justice

 
 

-

Cour de Justice de la République

6,7

6,7

0

Total

4.276,844

4.395,278

+ 2,8 %

La forte progression des crédits inscrits pour la présidence de la République traduit une sous-évaluation avérée depuis plusieurs années.

III. LES DÉPENSES DU TITRE III

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

1. Une provision pour la négociation salariale dans la fonction publique

Une provision de 3 milliards de francs figure au titre III (chapitre 31-94 "Mesures générales intéressant les agents du secteur public") en vue de financer la négociation salariale ouverte le mois dernier avec les syndicats de la fonction publique.

En 1997, une provision du même type figurait à ce chapitre en vue d'une revalorisation salariale des fonctionnaires, à hauteur de 1,5 milliard de francs12(*) ; en l'absence de négociation, c'est une revalorisation de 0,5 % du point d'indice au 1er mars, puis de 0,5 % au 1er octobre, qui sont intervenues en 1997, pour un coût de 3,2 milliards de francs.

Pour mémoire, la revalorisation en année pleine de 1 % du point d'indice de la fonction publique coûte 6,2 milliards de francs au budget de l'Etat.

2. Les dépenses de pensions

Les dépenses de pensions inscrites au budget des charges communes s'élèvent à 11,850 milliards de francs, en progression de 8,1 %.

a) La contribution de l'Etat à l'équilibre démographique du régime des pensions des ouvriers de la défense et des services industriels de l'Etat

Ce régime prévoyant des possibilités de départ à la retraite avant 60 ans, l'Etat assure l'équilibre de ce fonds à partir des budgets des différents ministères, des budgets annexes de l'aviation civile et des monnaies et médailles : la charge, au total de 7,3 milliards de francs pour le budget de l'Etat en 1998 (+ 4,2 %) est répartie en fonction du nombre de retraites propres à chacune des sections ministérielles. Elle est de 124,9 millions de francs au budget des charges communes en 1998.

b) Les charges de pensions des différents ministères

En loi de finances initiale, n'apparaissent pour l'essentiel que les pensions des agents des PTT : 9,63 milliards de francs en 1998, soit + 4,5 %. Il s'agit des charges de retraite des agents de France Télécom.

C'est en gestion que le chapitre 32-97 des charges communes regroupe la totalité des crédits de pension de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice. Pour mémoire, la totalité des charges de pensions de l'Etat pour 1998 est évaluée à 157,49 milliards de francs, en progression de 4,3 %.

Par ailleurs, deux fonds de concours sont rattachés en gestion au chapitre 32-97 du budget des charges communes, permettant de collecter la contribution patronale de divers organismes publics ou semi-publics de l'Etat et le coût des pensions des agents de la Poste.

3. Les dépenses de charges sociales

Un crédit de 51,659 milliards de francs est inscrit au chapitre 33-91 "Personnel en activité-prestations et versements obligatoires", la dotation progressant de 4,1 % en 1998. Ce crédit se répartit en quatre postes de dépenses :

a) Le versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales

L'Etat assurant la charge des prestations familiales pour ses agents, le taux de la cotisation qu'il verse à la CNAF (5,2 %) est inférieur à celui du droit commun (5,4 %), et s'applique à la masse des traitements servant de base à la retenue pour pension (hors primes) : les crédits correspondants s'élèvent à 9,556 milliards de francs en 1998, en progression de 3,4 %.

b) Les cotisations patronales d'assurance-maladie des fonctionnaires s'élèvent à 23,23 milliards de francs, en progression de 1,1 %. Les cotisations sont également assises sur le traitement des fonctionnaires.

c) Les crédits du fonds national d'aide au logement versés par l'Etat en tant qu'employeur progressent de 2,8 % et atteignent 252 millions de francs.

d) Enfin, le versement de l'Etat au titre de la compensation démographique des régimes de sécurité sociale
s'élève en 1998 à 18,618 milliards de francs, en diminution de 1,9 %. L'Etat contribue en effet à la fois à la "compensation démographique généralisée" entre régimes de base obligatoires de sécurité sociale et à la "surcompensation" spécifique entre régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.

Les mécanismes de compensation et de surcompensation démographiques

La loi du 24 décembre 1974 a institué une compensation entre les régimes obligatoires de sécurité sociale comportant un effectif minimum : cette compensation "tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités contributives entre les différents régimes". Cette compensation est calculée sur la base d'une prestation de référence et d'une cotisation moyenne.

La loi de finances pour 1986 a institué une compensation entre les régimes spéciaux d'assurance-vieillesse de salariés, calculée sur la base de la moyenne des prestations services par les régimes concernés. Le taux de participation de l'Etat à cette "surcompensation" a été porté de 22 % en 1985 à 30 % en 1992 et 38 % en 1993.

Ce taux de compensation permet de contenir les subventions de l'Etat aux régimes spéciaux qu'il subventionne : mines, marins, SNCF (à partir des sections ministérielles). Sur cette base, l'Etat et la CNRACL sont les deux principaux contributeurs à la "surcompensation" : 19,3 milliards pour l'Etat (net civile et militaire) et 18,7 milliards de francs pour la CNRACL en 1995.

La légère diminution de la contribution de l'Etat en 1998 est due à la suppression de la compensation du risque maladie entre le régime des militaires de carrière et le régime général.

B. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

L'essentiel des dépenses concerne les services rendus par la Poste à l'administration : les crédits diminuent de 232 millions de francs et s'établissent à 1 milliard de francs en 1998. Ces crédits retracent les frais d'affranchissement des avis et avertissements des administrations financières.

Par ailleurs, ces dépenses comportent les frais de gestion du Fonds de solidarité vieillesse par l'Etat : 5,3 millions de francs en 1998.

C. LES DÉPENSES DIVERSES

Au sein de ces dépenses figurent notamment :

 le remboursement des frais de gestion, pour le compte de l'Etat, des protocoles financiers avec les Etats étrangers par le Crédit national et la Caisse française de développement : 150 millions de francs en 1998 (soit - 16 millions de francs) ;

 le financement des partis et groupements politiques dans le cadre des lois du 11 mars 1988 et du 15 janvier 1990.

Les dépenses s'élèvent à 526,5 millions de francs, au même niveau que celui de 1997.

- Une première fraction est destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale.

- Une seconde fraction est spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement.

 la rémunération des prestations de la Banque de France : 690,5 millions de francs, au même niveau que celui de 1997 ; ces crédits sont consacrés à la rémunération de services rendus par la Banque de France à l'Etat, dans le cadre du statut rénové de la Banque par la loi du 4 août 1993.

 Enfin les dépenses diverses du budget des charges communes comportent, conformément aux articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, une dotation pour les dépenses "éventuelles" de l'Etat, de 285 millions de francs (+ 16,3 % en 1998) ainsi qu'une dotation pour dépenses "accidentelles" de 260 millions de francs (+ 30 % en 1998).

IV. LES DÉPENSES D'INTERVENTIONS PUBLIQUES

A. LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DE TAXE PROFESSIONNELLE

La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué un fonds national de péréquation de taxe professionnelle doté d'un produit déterminé chaque année par le comité des finances locales et d'une dotation de l'Etat qui doit évoluer chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat.

En 1998, à partir d'une évolution de ces recettes évaluée à + 4,345 %, la dotation est fixée à 638,372 millions de francs.

B. L'ACTION INTERNATIONALE

L'essentiel des crédits est consacré à l'accord fiscal avec la confédération helvétique du 11 avril 1983 : 524,6 millions de francs en 1998 (- 30 millions de francs).

C. L'ACTION ÉCONOMIQUE

1. Les mesures en faveur de l'emploi

Le budget des charges communes comporte un chapitre de "mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle" doté de 43 milliards de francs, soit - 3,5 milliards par rapport à 1997. Ces mesures n'ont en fait rien d' "exceptionnel" puisqu'il s'agit, pour l'essentiel, de la compensation des exonérations de charges sociales sur les bas salaires, dont l'origine remonte à 1996.

Quatre types de dépenses sont retracés sur ce chapitre :

Le mécanisme dit de "ristourne dégressive" sur les bas salaires, qui est issu de la fusion opérée à compter du 1er octobre 1996, entre l'exonération totale ou partielle des cotisations d'allocations familiales instituée par la loi du 27 juillet 1993 relative au développement de l'emploi et de l'apprentissage et amplifiée par la loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993, et d'autre part la réduction de cotisations sociales sur les bas salaires instaurée par la loi du 4 août 1995 relative à des mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale;

La ristourne dégressive représente un allégement de charges sociales sur les salaires d'un niveau de 1.210 francs au niveau du SMIC, et dégressif de façon linéaire jusqu'à 1,33 SMIC. Pour le secteur du textile, de l'habillement, du cuir et de la chaussure, le seuil a été fixé à 1,5 SMIC entre le 1er août 1996 et le 31 décembre 1997.

La compensation des exonérations de cotisations sociales dans les DOM instituées par la loi du 25 juillet 1994, dite loi "Perben".

La compensation de l'exonération de cotisations d'allocations familiales pour les catégories d'employeurs auxquelles la ristourne dégressive ne s'applique pas : les employeurs installés dans une zone de revitalisation rurale, les employeurs relevant de régimes spéciaux de sécurité sociale, et les entreprises "nouvelles" au sens du code général des impôts.

Les primes à l'apprentissage instituées par la loi du 16 octobre 1996.

Evolution des crédits de 1997 à 1998

(en milliards de francs)

 

1997 (LFI)

1998 (PLF)

Ristourne dégressive

Abattement famille

EXO-DOM

Primes à l'apprentissage

Aide au premier emploi des jeunes (résiduel)

Versement à l'UNEDIC (transfert de l'ANPE à l'UNEDIC de l'inscription des demandeurs d'emploi)

40.349,96

175

704,9

5.270


146

250

41.772,79

527,21

704,9

(transfert au budget de l'emploi)
0

0

Total

46.895,86

43.004,90

L'évolution de la progression de la ristourne dégressive sur les bas salaires, + 1,4 milliard de francs s'explique par :

- une progression tendancielle du coût de la ristourne dégressive : + 4,9 milliards de francs,

- l'inscription d'une provision de + 3 milliards de francs au sein de ces crédits, destinée à financer la future loi sur les 35 heures,

- en sens inverse, une économie de 6,5 milliards de francs due à :

4 milliards de francs procurés par la proratisation de la ristourne dégressive au temps partiel ;

2,1 milliards de francs liés à l'abaissement du seuil de 1,33 à 1,3 SMIC pour l'application de la ristourne ;

0,4 milliard de francs liés au gel du SMIC au niveau de 1997 pour le calcul de la ristourne en 1998.

2. La "cohésion sociale"

Une provision de 470 millions de francs avait été inscrite dans la loi de finances initiale pour 1997, afin d'accompagner une loi sur la cohésion sociale, qui n'a pas pu finalement arriver jusqu'à son terme. Pour 1998, cette provision est de 225 millions de francs, alors même qu'une nouvelle loi est prévue sur le même thème.

3. La politique du logement

Le chapitre 44-91 comporte les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel est constitué des primes épargne logement : les crédits progressent de 6 milliards de francs à 8,1 milliards de francs en 1998. Cette croissance est justifiée par l'augmentation du nombre de primes relevée depuis l'intervention de la loi du 12 avril 1996 et du décret du 21 mai 1996 portant aménagement du régime d'épargne logement, et par l'arrivée à maturité des générations nombreuses de plans épargne logement ouverts en 1993 et 1994.

En revanche, la dotation des prêts aidés pour l'accession à la propriété diminue très sensiblement, de 819 à 263 millions de francs, compte tenu de la diminution graduelle des encours de PAP dans le bilan des établissements distributeurs.

Enfin, la dotation des prêts spéciaux du Crédit foncier de France diminue d'un cinquième et s'établit à 400 millions de francs, compte tenu de la réduction de la dépense de bonifications forfaitaires dans les DOM, dont l'encours décroît fortement.

4. La participation au service d'emprunts à caractère économique

La dépense s'établit à 5,4 milliards de francs, en diminution de 21,6 %. Tous les postes de dépenses subissent des baisses importantes :

 les crédits les plus élevés restent ceux de la Caisse française de développement : 4,2 milliards de francs, soit - 400 millions de francs en 1998. Il s'agit de bonifications d'intérêts des emprunts de la CFD, ainsi que de la réduction d'intérêts de prêts à quatre Etats de la zone franc accordée depuis le sommet de la Baule (juin 1990) ;

 le coût des bonifications de différentes procédures gérées par le BFCE diminue de 300 millions de francs pour s'établir à 700 millions de francs ;

 enfin, les crédits de bonifications des opérations de la Caisse française de développpement industriel passent de 906 à 181 millions de francs, du fait de l'extinction progressive des encours de prêts bonifiés aux entreprises gérés par des établissements spécialisés.

D. LES DÉPENSES D'ACTION SOCIALE

1. Les versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale

a) Les versements "à divers régimes"

Les crédits progressent de 1,1 % et s'établissent à 489,9 millions de francs. Il s'agit en fait de la subvention au régime de retraite de la SEITA, maintenue après la privatisation.

b) L'aide à la scolarité

L'aide à la scolarité a été créée par la loi n° 94-629 du 25 juillet 1994, afin de remplacer le système des bourses de collèges qui datait de 1959. Cette aide est distribuée par les caisses d'allocations familiales, elle varie en fonction du revenu des parents et du nombre d'enfants, selon des conditions fixées par décret. En 1998, la dépense s'élève à 828 millions de francs (soit - 4,2 %).

2. Le Fonds spécial d'invalidité

Le Fonds de solidarité vieillesse, créé par la loi du 22 juillet 1993, prend en charge les avantages d'assurance vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale, à l'exclusion de l'allocation supplémentaire versée aux bénéficiaires de pensions d'invalidité : celles-ci restent à la charge d'un fonds spécial d'invalidité, financé par le budget des charges communes.

Les crédits inscrits pour 1998 s'élèvent à 1.583,6 millions de francs, en progression de 0,5 %. Cette augmentation résulte d'une revalorisation prévisionnelle calquée sur la hausse des prix, tempérée par la baisse du nombre de bénéficiaires de l'allocation supplémentaire d'invalidité, pension de faible montant.

3. La majoration des rentes viagères

La participation de l'Etat à la majoration des rentes viagères progresse de 20 millions de francs et atteint 2.348 millions de francs. Cette progression correspond à la revalorisation traditionnelle sur l'indice des prix, opérée par l'article 63 du projet de loi de finances.

4. Les crédits consacrés aux rapatriés

a) Le dispositif d'indemnisation

La loi du 2 janvier 1978 a fixé le principe d'une indemnisation totale des rapatriés, et la loi du 16 juillet 1987, en corrigeant la sous-évaluation avérée des biens, a autorisé le dépôt de nouveaux dossiers jusqu'au 20 juillet 1988. L'indemnisation ayant été accélérée grâce à la loi du 27 janvier 1993, l'année 1998 ne devrait voir apparaître que des soldes : c'est ainsi que les crédits passent de 3.390 à 860 millions de francs.

De même, le plan d'action mis en place pour les harkis dans le cadre de la loi du 11 juin 1994 est venu à extinction le 31 décembre 1997, et aucun crédit n'est prévu à ce titre en 1998.

b) Le rachat des cotisations d'assurance vieillesse

La loi du 4 décembre 1985 a favorisé le rachat des cotisations d'assurance vieillesse en accordant une aide de l'Etat à tout Français concerné pouvant justifier de sa qualité de rapatrié, aide variant selon les revenus du demandeur. Etant donné les classes d'âge concernées, la liquidation des dossiers s'est poursuivie à un rythme soutenu jusqu'en 1992, puis s'est tassée à partir de 1993, avant de décroître franchement en 1996. Les crédits correspondants passent de 920 à 470 millions de francs en 1998.

V. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DES TITRES V ET VI

Ces dépenses ne comportent plus de dotation en capital des entreprises publiques depuis la création du compte d'affectation des produits des cessions de titres du secteur public, à partir duquel sont désormais financées ces dotations.

Les dépenses d'investissement se répartissent en deux catégories en 1998.

A. LES SUBVENTIONS D'INVESTISSEMENT DESTINÉES À DES ACTIVITÉS NATIONALES

1. Les interventions en faveur des petites et moyennes entreprises

Les crédits de paiement passent de 73,1 à 100 millions de francs, notamment en raison de la diminution des reports sur les crédits d'aide à l'implantation à l'étranger, de la reprise attendue des investissements français à l'étranger et de l'abaissement du seuil d'éligibilité à l'aide de 4 millions de francs à 1 million de francs.

2. Les travaux de sécurité dans les écoles

Le plan gouvernemental de 1994 sur la sécurité dans les écoles comporte l'institution :

- d'une prime de 11,2 % du montant emprunté par les collectivités locales pour les travaux dans les collèges, les crédits étant prélevés sur le chapitre 44-98 "Participation de l'Etat au service d'emprunts à caractère économique" ;

- d'une enveloppe de 2,5 milliards de francs sur cinq ans affectée à la sécurité dans les établissements scolaires du premier degré, à raison de 500 millions de francs par an sur le chapitre 67-00 "Travaux de sécurité dans les écoles".

La décision ayant été prise en 1996 d'étaler sur trois ans le solde du plan initial, ce sont 330 millions de francs qui sont ouverts en autorisations de programme, et 265 millions de francs en crédits de paiement dans le budget de 1998.

B. L'ACTION INTERNATIONALE

1. L'aide extérieure

Les crédits consacrés à l'aide extérieure bilatérale atteignent en crédits de paiement 614 millions de francs, soit + 175 %, en 1998. Il s'agit des prêts sur protocoles financiers conclus avec les pays "hors champ" de la coopération : l'augmentation est liée au calendrier des "tirages" effectués par les Etats concernés sur ces protocoles.

2. La participation au fonds internationaux

Après une année où les autorisations de programme ont atteint un montant très élevé (24,4 milliards de francs), dû à la conclusion de plusieurs accords, l'année 1998 voit les autorisations revenir au niveau plus "normal de 1,9 millliard de francs.

 Le Fonds européen de développement est le principal outil de la politique communautaire en direction des pays ACP. Le FED est alimenté par des versements nationaux, liés au rythme d'exécution des projets. Compte tenu des reports apurés en 1997, où les crédits inscrits étaient de 600 millions de francs, les crédits prévus pour 1998 sont de 1.612 millions de francs.

 La participation aux ressources de l'Association internationale de développement est de 1.381 millions de francs en crédits de paiement. Cette participation est la première traduction de l'inscription de 4,4 milliards de francs en autorisations de programme en 1997 au titre de la reconstitution des ressources de l'AID.

 La participation aux autres fonds atteint 2.241 millions de francs en 1998.

VI. ARTICLE 63 RATTACHÉ

L'article 63 opère la revalorisation traditionnelle -cette année au taux de 1,3 %- des taux de majorations applicables aux rentes viagères constituées entre particuliers, services en réparation d'un préjudice, ou constituées au profit d'anciens combattants.

En revanche, comme en 1996 et 1997, les taux de majoration relatifs aux rentes constituées auprès d'organismes institutionnels ne sont pas revalorisés afin de tenir compte du versement par ces organismes, en plus de la rente, d'une participation aux bénéfices, et depuis 1974, d'une rémunération minimale du capital investi. Les crédits correspondants sont inscrits au chapitre 46-94 : 2.348 millions de francs en 1998.


II - SERVICES FINANCIERS

Rapporteur spécial : M. Bernard ANGELS

Les crédits des services financiers constituent les moyens de l'action du ministère de l'économie et des finances.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LE PROJET DE BUDGET POUR 1998

Les crédits prévus pour 1998 au titre des services financiers s'élèvent à 46,5 milliards de francs, soit une augmentation de 1,5 % en niveau par rapport aux dotations inscrites en loi de finances initiale pour 1997.

Pour 85,9 %, ce budget est consacré à des dépenses de personnels. La rémunération directe des personnels en activité (175.856 emplois) constitue à elle seule 58,9 % du total du budget, soit 27,4 milliards de francs.

Budget des services financiers

Tableau récapitulatif

 

1998

1997(1)

Part dans
le total

Variation 1998/1997

Titre III - Moyens des services

 
 
 
 

Rémunérations des personnels

27.445,9

27.134,8

59 %

1,1 %

Pensions

10.574,5

10.254,5

22,7 %

3,1 %

Charges sociales

1.960,7

1.837,1

4,2 %

6,7 %

Sous-total personnel

39.981,1

39.226,4

85,9 %

1,9 %

Autres (matériels, entretien)

5.823,4

6.010,2

12,5 %

- 3,1 %

Total titre III

45.804,5

45.236,6

98,4 %

1,2 %

Titre IV - Interventions publiques

292,1

325,1

0,6 %

- 10,1 %

Total dépenses ordinaires

46.096,6

45.561,7

99 %

1,2 %

Titre V - Investissements de l'Etat

 
 
 
 

(AP)

(353,7)

(416,8)

 

- 15,1 %

(CP)

450,7

287,3

1 %

56,9 %

TOTAL GENERAL

46.547,3

45.849,0

100 %

1,5 %

(1) Projet de loi de finances.

Appréciée en moyenne période -1992 à 1998-, l'évolution des crédits des services financiers apparaît marquée par une maîtrise des dépenses qui ont augmenté de l'ordre de 1,1 % par an.

Sur cette période, la croissance des dépenses du titre III a été très modérée- + 1,6 % l'an - tandis que les dépenses d'intervention et d'investissement se sont considérablement repliées.

B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

L'ensemble des charges de personnel progresserait de 1,9 % en 1998 contre une augmentation de 0,3 % l'an dernier.

Parmi ces dépenses, il faut distinguer :

- les dépenses au titre des personnels en activité qui s'accroissent de 1,1 % en niveau,

- des dépenses de pensions dont l'augmentation est beaucoup plus rapide (3,1 %) et qui absorbent une part croissante des dépenses de personnel (26,4 % contre 26,1 % l'an dernier).

L'évolution des dépenses liées au personnel provient, pour l'essentiel, des deux mouvements contraires suivants :

- un effet dynamique du glissement vieillesse technicité et des revalorisations salariales de 1997 (+ 1 %) qui jouent en année pleine ;

- une économie d'une soixantaine de millions de francs résultant des mesures de suppression d'emplois.

Variation des emplois entre 1996 et 1998

 

1996

1997

1998

1998/1997 en niveau

1998/1997 en %

Administration centrale

7.311

7.236

7.194

- 42

- 0,5

Services financiers à l'étranger

110

108

108

0

0

Juridictions financières

1.653

1.639

1.639

0

0

Trésor public

55.008

54.577

54.445

- 132

- 0,2

DGI

79.460

78.835

78.607

- 228

- 0,3

Douanes et droits indirects

20.317

20.150

20.090

- 60

- 0,3

Expansion économique à l'étranger

1.216

1.187

1.168

- 19

- 1,6

INSEE

6.793

6.754

6.720

- 34

- 0,5

DGCCRF

3.746

3.715

3.705

- 10

- 0,3

Service de la redevance

1.531

1.501

1.471

- 30

- 2

Autres

685

709

709

0

0

TOTAL

177.830

176.411

175.856

- 555

- 0,3

Le tableau ci-dessus récapitule l'évolution des effectifs des services financiers entre 1996 et 1998.

Entre 1991 et 1995, les effectifs budgétaires des services financiers avaient diminué de 1.617 unités.

Par rapport à cette tendance, l'année 1996 était marquée par une inflexion puisque le nombre des effectifs budgétaires s'était accru de 251 unités.

Les principales évolutions portant sur les emplois se répartissaient ainsi :

- Administration centrale - 8

- Trésor public + 100

- Direction générale des impôts + 400

- Direction générale des douanes - 239

- Expansion économique - 10

- Cour des Comptes et les Chambres + 10

La politique d'emploi du ministère pour 1997 avait repris le mouvement de réduction des effectifs. Elle se traduisait par une réduction de 0,8 % par rapport à leur niveau théorique en 1996, soit 1.419 emplois supprimés. En 1998, le nombre net des suppressions d'emplois s'élèverait à 555 unités, soit - 0,3 %.

En 1997, les principales évolutions avaient été les suivantes :

 Administration centrale - 75

- Trésor public - 431

- Direction générale des impôts - 625

- Direction générale des douanes et des
droits indirects - 167

- Expansion économique à l'étranger - 29

- INSEE - 39

- Cour des comptes et chambres régionales
des comptes - 14

Les principales évolutions concernent :

- l'Administration centrale - 42

- le Trésor public - 132

- la Direction générale des impôts - 228

- la Direction générale des douanes
et droits indirects - 60

- l'Expansion économique à l'étranger - 19

- l'INSEE - 34

C. LES AUTRES DÉPENSES

Les dépenses d'interventions sont à nouveau en fort repli : - 10,1 % par rapport à 1997, après une baisse de 8,9 % l'an dernier. Elles s'élèvent à 292,1 millions de francs.

Les dépenses d'investissement augmentent de 56,9 % après une chute de 29 % l'an dernier succédant à une baisse de 23,4 % en 1996.

Les crédits prévus pour assurer la politique d'investissement du ministère s'élèvent à 450,7 millions de francs, soit 1 % de l'ensemble du budget.

D. EVOLUTION COMPARATIVE PAR AGRÉGAT

Le tableau ci-après retrace la structure des services financiers et l'évolution des crédits par grand agrégat.

La place du Trésor public - les services extérieurs de la direction de la comptabilité publique - et de la direction générale des impôts (DGI) est prépondérante.

Le budget des services financiers est avant tout le budget des services déconcentrés du ministère.

Présentation par agrégats

(en millions de francs)

 

Dotation 1998

Dotation 1997

Part dans le total

Administration générale et dotations communes 13.829,9 13.401,7 29,7 %
Cour des Comptes et chambres régionales des comptes
521,7

515,5

1,1 %
Trésor public 10.193 10.046,6 21,9 %
Direction générale des impôts 13.835,5 13.864,6 29,7 %
Direction générale des douanes et des droits indirects 4.300,7 4.209,9 9,2 %
INSEE 1.678,6 1.564,9 3,6 %
Service de l'expansion économique à l'étranger 1.206,2 1.253,5 2,7 %
DGCCRF 981,7 983,3 2,1 %
TOTAL 46.547,3 45.849,0 100 %

II. APPRÉCIATIONS

Le budget des services financiers sert à financer une part importante de l'action économique et financière de la Nation.

Les services financiers agissent pour le compte de l'Etat, mais également pour celui des collectivités locales et des établissements publics.

La dimension et la répartition du budget des services financiers doivent donc être appréciées au regard de la conception que se fait l'Etat de son intervention économique et financière.

A. UN EFFORT DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE S'IMPOSE

Entre le budget des services financiers tel qu'il apparaît dans le projet de loi de finances initial et le budget réellement disponible, il existe un écart considérable. Le total des modifications administratives représente près de la moitié du budget initial. Cet écart tient principalement à deux phénomènes exposés dans le rapport de la Cour des Comptes annexé au projet de loi de règlement du budget pour 1995 :

- le rattachement de fonds de concours ;

- l'existence de comptes hors budget.

1. L'essentiel des montants indiqués à cette ligne correspond à des transferts, dont on rappelle qu'ils "modifient la détermination du service responsable de l'excécution de la dépense sans modifier la nature de cette dernière...", des crédits de pension du budget des services financiers vers le budget des charges communes géré par le même ministère.

Source : Cour des Comptes

1. Les principales causes de l'écart

a) Les fonds de concours

Entre 1992 et 1995, le montant des fonds de concours a constamment dépassé 10 milliards de francs.



Source : Rapport de la Cour des Comptes annexé au projet de loi de règlement du budget de 1995.

La Cour des Comptes évalue la proportion des dépenses des services financiers financées sur fonds de concours.

" En masse, les fonds de concours rattachés à l'exercice 1995 représentent 22,8 % des crédits nets ". Ils représentent par ailleurs 23,9 % en dépenses réelles.

Elle souligne en outre la nature des rattachements opérés.

Source : Cour des comptes

Les fonds de concours ouverts en 1995 se sont répartis comme suit :

- 56 % au titre des rémunérations d'activité des personnels ;

- 2 % au titre des charges sociales ;

- 31,2 % pour des dépenses de matériel et de fonctionnement ;

- 10,8 % pour des dépenses diverses dont 5,4 % pour financer des investissements exécutés par l'Etat.

La comparaison des dotations initiales et des rattachements de fonds de concours permet de juger de la contribution des fonds de concours au financement des différents moyens mobilisés.



Le tableau suivant retrace les rattachements de "fonds de concours" pour 1996 et les prévisions des rattachements pour 1997 et 1998.

Montant en CP

 

1996

19971

19981

DÉPENSES ORDINAIRES

 
 
 

Titre III - Moyens des services

 
 
 

Sous-total personnel

6.554.177.130

6.691.261.550

6.810.524.741

Sous-total fonctionnement

3.830.701.008

3.815.276.868

3.908.663.585

Sous-total titre III

10.384.878.138

10.506.538.418

10.719.188.326

Titre IV - Interventions 42-80

0

nd

nd

Sous-total titre IV

0

 
 

Total dépenses ordinaires

10.384.878.138

10.506.538.418

10.719.188.326

DÉPENSES EN CAPITAL

 
 
 

Titre V - Investissements 57-90

573.656.947

575.460.000

572.510.000

Total budget

10.958.535.085

11.078.998.418

11.291.698.326

1. Prévisions

La structure des rattachements prévus pour 1998 serait la suivante : 60,3 % des "fonds de concours" (6,8 milliards de francs) viendrait abonder les crédits salariaux du ministère ; 34,6 % (3,9 milliards de francs) du total accroîtrait les moyens de fonctionnement ; le reste, 5,1 % (572,5 millions de francs) serait destiné à accroître les moyens réservés aux investissements.

b) Les comptes non budgétisés

Une série de comptes extrabudgétaires sont traditionnellement rattachés à la Direction de la Comptabilité publique, à la Direction générale des impôts ou encore à la Direction générale des douanes et des droits indirects.

Les différents comptes concernés sont rappelés dans le tableau qui suit :


Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique

466-1711

Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante)

466-1712

Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente)

466-1761)

466-1762)


Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie

466-21

Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux

Comptes rattachés à la Direction générale des impôts

466-223

Cadastre-service départemental

466-224

Cadastre-service central

466-226

Hypothèques

466-223

Cadastre-service départemental

Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects

466-24

Masse des douanes

Il faut y ajouter le compte 451 "Fonds particuliers" destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et qui comporte également en ressources une série de versements correspondant aux activités exercées par les comptables comme préposés de la Caisse des dépôts et consignations.

Le tableau qui suit retrace l'évolution des dépenses de ces comptes hors "masse des douanes" et "crédits du compte 451".

Les sommes recensées représentaient, en 1994, 0,6 % des dépenses de personnel et 3 % de celles de fonctionnement.

Elles n'épuisent pas le montant des dépenses extrabudgétaires. Comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution du budget pour 1995 :

"Une partie non négligeable des indemnités versées à certains personnels des services financiers n'est pas comptabilisée comme dépense, hormis une centralisation statistique annuelle. En 1994, elles concernaient un montant de 724 millions environ, soit 10 % des indemnités totales. Il s'agit de sommes encaissées directement par les agents, pour environ 560 millions au titre de remises et commissions de la collecte de l'épargne, pour environ 140 millions au titre de conseil aux collectivités locales et pour une somme d'environ 30 millions (apparaissant avec d'autres recettes aux Charges Communes) au titre des indemnités versées aux agents-huissiers du Trésor au prorata des actes exécutés".

Au total, le montant des dépenses extrabudgétaires des services financiers se serait élevé, en 1994, hors masse des douanes et "compte 451" à 1.184,7 milliards de francs, se répartissant entre des dépenses indemnitaires pour 900,2 millions de francs et des crédits affectés au fonctionnement des services pour 284,5 millions de francs.

Pour 1994, le cumul des fonds de concours et des crédits extrabudgétaires ayant fait l'objet d'un recensement se serait élevé à près de 11,8 milliards de francs, soit 26,8 % de l'autorisation budgétaire initiale.

Ces pratiques ne vont pas sans poser de sérieux problèmes juridiques dans un domaine où la transparence s'impose.

2. De quelques problèmes posés par ces méthodes

 Le défaut d'évaluation des fonds de concours en loi de finances initiale est peu justifié.

Cette situation peut s'expliquer pour les fonds de concours dont le versement dépend d'une intention libérale affectée par nature d'une part d'incertitude.

Elle ne paraît pas justifiée pour les fonds de concours qui, du fait des conditions de leur versement et de leur rattachement, présentent des caractéristiques telles que leur évaluation soit possible sans risque majeur d'erreur.

Or, tel est le cas pour la plupart des fonds de concours alimentant le budget des services financiers.

 Certaines ressources de par leur nature ne peuvent pas être considérées comme des fonds de concours.

Il en va d'abord ainsi du prélèvement sur le produit des impositions locales
("crédits de l'article 6").

L'intitulé du prélèvement ne doit, en outre, pas tromper : il n'est en aucune manière assimilable à une redevance pour services rendus.
En réponse à une question posée sur ce sujet par la commission des finances, la Cour des Comptes a pu estimer que "la rémunération des opérations d'assiette et de recouvrement peut être considérée comme une imposition et non comme une redevance pour service rendu".

Son traitement budgétaire est d'ailleurs hybride.

La loi de finances initiale comporte d'abord une ligne de recettes n° 309 intitulée "Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes". Son produit induit une part du produit du prélèvement en cause, mais une autre partie du produit du prélèvement est considérée comme un fonds de concours.

Pour 1996, l'enveloppe ainsi traitée s'élèverait à 4.987 millions de francs.

Compte tenu de la nature du prélèvement étudié, il semble qu'une stricte application des règles budgétaires devrait conduire à réintégrer les sommes considérées jusqu'à présent comme des fonds de concours au titre des recettes fiscales de l'Etat.

Cette solution aurait le mérite de
remédier aux problèmes de lisibilité posés par la situation actuelle qui, en éclatant le produit de la taxe, ne favorise par le contrôle de son évolution par les différents intéressés. Elle contribuerait également à une évaluation plus fidèle des recettes fiscales de l'Etat13(*).

Les problèmes pratiques posés par cette solution d'orthodoxie budgétaire ne se manifesteraient que pour autant qu'elle se traduirait par une banalisation de l'ensemble de la recette et par un changement de la nature des dépenses financées.

Il en va également ainsi du prélèvement sur le produit du contrôle fiscal (article 5 de la loi du 17 août 1948).

Il est fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948 qui constitue à l'évidence une survivance après l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Cette situation avait appelé l'an dernier l'attention de la commission des finances du Sénat.

Au cours de la séance publique du 27 novembre 1995, l'attention du ministre du budget avait été appelée sur le "caractère incertain et quelque peu obsolète du fondement juridique de l'article 5 de cette loi de 1948, qui n'est pas en complète cohérence avec les principes de l'ordonnance de 1959, ainsi que sur l'effort qui serait justifié, et pour lequel il est normal, d'ailleurs, que les assemblées et le Gouvernement coopèrent, pour ramener au principe budgétaire ordinaire le traitement de ce prélèvement sur le produit des redressements fiscaux".

En réponse, le ministre du budget avait indiqué : "Quant aux recettes de l'article 5 de la loi de 1948, en vertu du nouvel article 68 quater, elles seront récapitulées dans le "jaune" qui donne l'état récapitulatif des crédits des fonds de concours. Je considère que c'est un progrès très important dans le domaine de la transparence. Ce n'est peut-être pas suffisant et nous devons maintenant envisager les modalités pratiques. Nous sommes tout à fait disposés à y travailler lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 1997, en étroite coordination avec les rapporteurs intéressés, tant de l'Assemblée nationale que du Sénat...".

Ce débat s'était instauré après le vote par l'Assemblée nationale d'une disposition appelée à devenir l'article 111 de la loi de finances pour 1996 aux termes duquel : "A compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits rattachés au budget des services financiers et correspondant au prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours".

Cette disposition ne levait, à l'évidence, pas les interrogations sur la validité de la loi de 1948 et ne pouvait dès lors être considérée autrement que comme une solution offrant une amélioration transitoire à la situation antérieure à son adoption.

Aucun progrès réel n'a, depuis, été apporté à la résolution des problèmes pendants.

Il y a lieu de le regretter et de souhaiter que dès l'année prochaine, des solutions définitives interviennent.

  L'existence des comptes extrabudgétaires semble assise sur des bases légales incertaines et n'est pas conforme aux principes de notre droit budgétaire.


C'est la raison pour laquelle, à l'initiative de l'Assemblée nationale, avait été voté l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui dispose : "A compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général".

Votre commission avait reconnu qu'il s'agissait là d'un progrès. Cependant, ayant fait remarquer que cet article ne régirait pas les fonds de concours à proprement parler, elle avait exprimé le voeu que la solution prévue pour les crédits extrabudgétaires soit étendue aux vrais fonds de concours, c'est-à-dire aux versements correspondant à la définition de l'ordonnance du 2 janvier 1959, et être informé des mesures prises pour assurer l'effectivité d'un dispositif que, par sous-amendement, le Gouvernement avait souhaité étendre à l'ensemble des administrations d'Etat.

Ces voeux n'ont pas reçu satisfaction lors du projet de loi de finances pour 1997, ce qui était, pour le moins, peu admissible.

On peut se réjouir qu'en 1998 soit prévu un certain nombre de régularisations :

- la transformation de la Masse des douanes gérée jusqu'alors de façon extrabudgétaire en établissement public. Le compte 466-224 sera donc supprimé ;

- la suppression du compte 466-21 d'opération d'encaissement et répartition des remises et commissions sur emprunts et émissions des correspondants nationaux du Trésor ;

- la régularisation progressive du compte 466-17, frais de services rattachés à la direction de la comptabilité publique.

Le reste des sommes à régulariser devrait l'être à l'occasion des deux prochains budgets. Il s'agit des comptes ;

 466-266 concernant les hypothèques ;

 466-223 et 466-224 concernant le cadastre,

 ainsi que les résidus des comptes 466-17 concernant les frais des services des comptables du Trésor.

B. LA POLITIQUE DE GESTION DU PERSONNEL MANIFESTE UNE CERTAINE RIGIDITÉ COMPTABLE

Le budget des services financiers est essentiellement un budget d'effectifs. C'est pourquoi votre rapporteur entend se livrer à une étude approfondie de la gestion des personnels du ministère dès l'an prochain.

La méthode employée pour réduire le nombre des emplois du ministères a consisté pour l'essentiel à pratiquer un abattement uniforme de l'ordre de 0,3 % par rapport aux emplois budgétaires de 1997 des grandes directions à réseaux du ministère.

Cette méthode uniforme peut être jugée un peu aveugle. Elle ne tient guère compte des évolutions de moyenne période qui avait vu certains services, en particulier ceux de la DGI, perdre un nombre significatif d'emplois, tandis que d'autres étaient relativement épargnés.

Elle ne serait pas fondée sur une analyse fine des gains de productivité potentiels de chaque service pas plus que sur le rendement des missions.

Elle semble avoir peu tenu compte des capacités d'adaptation des services au vu des contraintes de leur démographie propre -nombre d'emplois, pyramide des âges- de l'extension de leurs missions ou des engagements de maintien des réseaux sur le territoire.

Le niveau des effectifs des services financiers a baissé de 1,9 % depuis 1991 (3.340 emplois). Cette évolution moyenne dissimule des contrastes : les effectifs de la DGI, ceux du Trésor et ceux des services d'expansion économique à l'étranger ont décliné relativement plus que la moyenne. Le maintien des missions et des implantations territoriales du ministère risque de faire apparaître peu raisonnable la poursuite des réductions d'effectifs sur le rythme acquis depuis deux ans (- 1,3 %). En outre, le ministère doit continuer à résorber l'emploi précaire qui concerne encore 1,1 % des effectifs et qui voit des personnels non titulaires associés à l'exercice de missions régaliennes dans des conditions peu satisfaisantes au regard des principes sur lesquels leur exercice devrait être fondé.

C. DES SERVICES SOUS TENSION

Les très importantes missions du ministère sont de plus en plus difficilement exercées par lui, ce qu'illustre les cas de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et de la Direction générale des impôts (DGI).

1. La DGCCRF

  Les missions de la DGCCRF sont considérables. Mais ses services, disposant de peu de moyens, paraissent débordés par nombre d'entre elles.

Les missions de la DGCCRF sont à l'image de sa raison sociale, nombreuses et hétérogènes mais elles ont cependant une unité qu'on peut présenter ainsi : la DGCCRF est le service du ministère de l'économie et des finances destiné à veiller au respect des règles d'ordre public économique imposées aux marchés. Ces règles sont essentiellement relatives à la concurrence et à la loyauté commerciale entre entreprises et aux relations entre entreprises et consommateurs.

 Dans le domaine de la concurrence, la DGCCRF a pour mission d'informer les professionnels des règles existantes et de proposer au ministre de l'économie les mesures susceptibles d'améliorer les conditions de la concurrence dans l'économie française.

 Dans le domaine de la surveillance du marché, la DGCCRF suit de façon régulière l'évolution des prix des produits alimentaires sensibles (fruits et légumes, produits laitiers et carnés, poissons frais), des prestations de service (réparation automobile, pressing, cafés, hôtels, restaurants) et des carburants et fioul domestique.

Elle contrôle l'application des mesures législatives ou réglementaires.

 La DGCCRF participe également beaucoup à l'action spécifique relative à l'achat public.

La direction générale intervient dans le domaine de l'assistance économique aux collectivités publiques en contribuant à l'amélioration des conditions de passation des marchés et de négociation des contrats, ainsi qu'en donnant son avis sur les prix des services publics locaux.

La DGCCRF est chargée de surveiller le respect des règles de passation des marchés publics. Ses agents participent à cet effet au fonctionnement des commissions d'appels d'offres.

Mais, les moyens de la DGCCRF sont insuffisants.

Selon plusieurs indicateurs, notre pays connaîtrait un taux d'encadrement des pratiques concurrentielles inférieur à de nombreux partenaires, parmi lesquels l'Allemagne. En tout état de cause, un déséquilibre apparaît entre les objectifs de la DGCCRF et ses moyens ainsi qu'entre les moyens accordés à chacune des missions poursuivies.

Deux types d'activités émergent : les contrôles techniques et les contrôles économiques.

L'activité de contrôle économique occupe environ le tiers des agents.

L'activité de contrôle technique mobilise le reste des agents. Elle est donc très consommatrice de moyens.

En ce qui concerne la surveillance des marchés publics, l'objectif de participer au tiers des réunions des commissions d'appel d'offres n'est pas atteint : le taux de participation est d'environ 25 %. Mais ce taux suppose un effort considérable avec la participation à 33.000 procédures de mise en concurrence des marchés publics.

Afin de développer le processus de sélection des marchés, il serait souhaitable de mettre en oeuvre un dispositif de sélection des marchés dès le stade de leur publication et de centrer l'action sur les professionnels "douteux" impliqués à la fois dans les marchés publics et dans les marchés privés.

La simplification du code des marchés publics doit également être une priorité.


Actuellement, 85 % des marchés avec appel d'offres seraient déclarés infructueux. Le formalisme actuel peut donc être jugé excessif et inefficace. Il va de soi que le démantèlement des formalités actuelles ne doit servir qu'au renforcement de la régularité des marchés et de l'efficacité des contrôles.

L'idée de mettre en place un système de marchés négociés encadrés appelés à concerner des tranches de marché plus importantes qu'actuellement est à étudier.

Cette réforme devrait cependant éviter les écueils actuels, la relative impuissance de l'administration à exercer sa mission de surveillance et, en particulier, résoudre la question de l'engorgement des commissions qui seraient appelées à examiner les comptes rendus.

L'activité de surveillance du respect des règles de la concurrence n'est pas entièrement exercée.

La surveillance des marchés publics et les activités techniques étant très consommatrices de moyens, il reste à veiller au respect des règles organisant la concurrence.

Outre que les moyens disponibles à cet effet sont trop réduits, cette mission est malaisée à remplir :


· 
Les pratiques anticoncurrentielles se sophistiquent et la législation réagit avec retard ;


· 
L'administration ne dispose le plus souvent pas de l'action en cassation à l'encontre de ce qui se produit dans les affaires de concentration ou de discrimination.

L'exercice du contrôle par les services de la DGCCRF subit les conséquences de cet ensemble de difficultés :


· 
alors qu'en 1996, la lutte contre les ententes et abus de position dominante s'était traduite par le lancement de 225 enquêtes -soit un nombre très inférieur à celui des indices de pratiques anticoncurrentielles ayant, cette année-là, été relevés-, le nombre d'enquêtes lancées ou achevées en 1997 n'est plus que de 210 ;

2. La D.G.I.

La direction générale des impôts est soumise dans chacune de ses missions à de fortes pressions.

Selon la présentation qui en est faite dans le document présentant le budget des services financiers, la direction générale des impôts exerce quatre missions principales :

 l'assiette de la quasi totalité des impôts perçus pour le compte de l'Etat et des collectivités territoriales et des taxes collectées au profit de divers organismes ;

 le contrôle de l'impôt ;

 le recouvrement de certains impôts ;

 la conduite des activités foncières et domaniales avec, en particulier, les activités cadastrales -évaluations foncières et mise à jour du cadastre-, les activités de publicité foncière et les activités domaniales -administration du patrimoine mobilier et immobilier de l'Etat, évaluation de certains biens immobiliers...-.

L'une des priorités de la DGI est d'améliorer les travaux d'assiette.

Cet effort répond à la préoccupation de disposer plus rapidement dans l'année des recettes fiscales ce qui est évidemment de nature à améliorer les conditions de gestion de la trésorerie de l'Etat.

Mais, l'accélération des travaux d'assiette ne doit pas nuire à leur qualité.

De ce point de vue, il faut remarquer que si la part des déclarations traitées avant le 15 septembre a augmenté pour l'impôt sur le revenu et pour la taxe d'habitation notamment -pour cette dernière, la part des avis d'imposition compris dans le premier rôle payable au 15 novembre est passée de 64,2 à 71,1 % du total entre 1992 et 1996-, le nombre des réclamations, qui était resté stable jusqu'en 1995, s'est considérablement accru en 1996 (+ 8 %).

Afin de corriger cette situation des mesures ont été prises qui représentent une forte contrainte pour les services et ne doivent pas conduire à renoncer à d'autres tâches importantes de gestion de l'impôt comme le contrôle de la réalité des bases imposables non plus qu'elles ne doivent être exclusives d'un effort pour améliorer l'insertion des services dans leur milieu et les relations nouées avec les contribuables.

Une deuxième priorité de la DGI doit être d'améliorer le contrôle fiscal.

La fraude atteint des montants importants. En ce domaine, le montant des droits nets rappelés au titre du contrôle externe a beaucoup progressé depuis 1992 -+ 49,4 %- et s'est élevé en 1996 à 39,9 milliards de francs. Au total, les produits du contrôle fiscal ont atteint 60,9 milliards de francs en 1996, soit 9,7 % de plus qu'en 1995.

Est-ce à dire que les résultats obtenus sont satisfaisants ?

La réponse à cette question suppose de produire des estimations de la fraude, exercice périlleux puisqu'en la matière, seule la fraude constatée est réellement connue mais aux termes duquel il est généralement reconnu que les résultats du contrôle fiscal n'appréhendent qu'une partie de la fraude.

Une observation s'impose :

Si les résultats des contrôles fiscaux ne sont pas mécaniquement fonction du nombre des agents de la DGI, ils en dépendent cependant beaucoup. La baisse programmée en 1998 des moyens de la direction générale s'accompagnera nécessairement d'une dégradation des performances réalisées en ce domaine comme d'ailleurs en matière de recouvrement plus généralement. Le bilan des mesures de réduction d'emplois budgétaires devrait donc être dressé avec le plus grand sérieux afin d'établir le solde des dépenses évitées et des recettes perdues.

En outre, l'internationalisation de la fraude suppose une mobilisation plus forte des services, qu'il s'agisse des problème posés par la TVA intra-communautaire ou du développement des phénomènes d'évasion et de fraude fiscales internationale portant sur les opérations financières.

Enfin, le déploiement des effectifs doit continuer à s'adapter aux réalités de la fraude. Il est, à cet égard, frappant d'observer que 2,4 % du nombre des contrôles externes permettent de rappeler le tiers des droits éludés.

D. RÉFLEXIONS SUR LES RELATIONS ENTRE LE RÉSEAU DU TRÉSOR PUBLIC ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.

1. Quelques observations préliminaires

 La réduction du nombre des agents du Trésor qui s'élèverait à 132 unités après 431 suppressions d'emplois l'an dernier survenant dans un contexte de tensions sur les conditions du recouvrement de l'impôt et de réformes importantes concernant la gestion des dépenses de l'Etat ou celle, comptable et budgétaire, des collectivités locales sont près de rentrer en application devrait susciter des difficultés.

Les opérations de restructuration du réseau sont en effet théoriquement suspendues depuis l'entrée en vigueur du moratoire gouvernemental sur le services publics.

Il est cependant à noter que des projets existent pour alléger ces contraintes. Ils reposent sur une modification des conditions d'affectation des personnels dans les Trésoreries et sur un projet de révision de la carte des implantations des recettes des finances.

La mise en oeuvre de la révision de la carte des implantations des Recettes des Finances serait étalée sur 4 ans à compter de 1997. Elle aboutirait à la fermeture de 41 postes sur les 89 postes actuellement recensés.


· 
L'activité financière des comptables est certainement un élément non négligeable de l'attrait de la fonction et peut exercer une contribution à la qualité de certains des services rendus.

Toutefois, elle pose de réels problèmes. Ceux-ci naissent moins de la concurrence exercée vis-à-vis des autres réseaux de collecte de l'épargne - le volume de l'épargne géré en témoigne - que des aspects juridiques de cette gestion et, plus encore, de l'ampleur des ressources du réseau consacrées à cette activité.

La question de la compatibilité de la poursuite d'une tâche non prioritaire avec la décrue des moyens du réseau se pose.


· 
L'action des services déconcentrés la direction de la comptabilité publique devrait mieux s'articuler avec celles des autres administrations de l'Etat.

Cet objectif s'impose d'abord dans le champ propre des services du ministère des finances. La coexistence de trois administrations de recouvrement doit s'accompagner de dispositifs de rationalisation des rôles lorsque les trois réseaux sont inégalement présents sur le territoire ou encore pour améliorer les relations entre les contribuables et l'administration. La mission de contrôle des comptables publics doit mieux servir les missions de contrôles des autres services du ministère.

Il en va ainsi notamment en matière de marchés publics où une plus grande coopération entre le réseau et les services de la DGCCRF permettrait d'optimiser l'emploi des moyens.

Mais la coopération avec les autres administrations d'Etat doit aussi être développée. L'apport des comptables au contrôle de légalité est potentiellement important. Il doit être mieux systématisé.

2. Les relations du Trésor Public avec les collectivités et établissements publics locaux

Dans leurs relations avec les collectivités locales, les services du Trésor public sont soumis à des logiques disparates sinon contraires : les comptables publics sont avant tout des agents de l'Etat mais leur mission est partiellement conçue comme une mission d'assistance aux collectivités locales ; les relations des comptables publics avec ces dernières sont à la fois des relations de contrôleurs à contrôlés et des relations de conseilleurs à conseillers.

De cela peuvent naître un certain nombre d'ambiguïtés.

La fonction de conseil assurée par les comptables en fournit une illustration exemplaire.

Il entre dans les priorités du ministre de la développer, ce qui justifie les projets qui sont les siens portant sur la réorganisation du réseau et la conduite d'actions de formation au conseil.

Cette mission ne paraît guère susceptible d'être encadrée par des modes d'emploi précis tant dans sa définition de principe que du point de vue des modalités de son exercice.

Le champ du conseil est a priori vaste puisqu'il va des indications données en matière d'imputation comptable des opérations des collectivités jusqu'à des suggestions sur leur gestion financière.

A une activité de conseil portant sur des données formelles s'ajoute donc une activité aux limites du conseil d'opportunité.

L'ambiguïté de cette deuxième forme de conseil doit être soulignée.

Elle provient avant tout de ce que la responsabilité ultime des choix pèse sur l'ordonnateur et non pas sur le comptable14(*).

Elle résulte aussi des éventuelles frictions que pourraient avoir à supporter les comptables du fait de la juxtaposition de leurs activités de contrôle et de conseil.

Elle pourrait enfin venir de ce que le comptable est aussi le représentant des intérêts financiers de l'Etat qui ne concordent pas nécessairement avec les intérêts financiers des collectivités locales.

Il est, dans ces conditions, nécessaire de dissiper ces ambiguïtés - auxquelles s'ajoutent les questions posées par la concurrence exercée par le réseau à l'égard des autres conseilleurs naturels des collectivités et par l'existence d'un lien entre la rémunération des comptables et l'exercice de leur fonction de conseil - afin que l'offre du réseau en ce domaine repose sur un engagement de service public clarifié.

En outre, le réseau du Trésor public est soumis aux contraintes de tâches en perpétuelles expansion et évolution.


L'environnement financier et comptable des collectivités locales a connu des modifications substantielles au cours de la période récente. Les règles applicables aux opérations des collectivités locales évoluent elles aussi rapidement, en particulier celles qui concernent les marchés publics.

La capacité des services à répondre à ces changements, bonne dans certaines hypothèses, apparaît assez inégale.

De ce point de vue, le réseau du Trésor Public a manifesté une adaptation convenable à la nouvelle réglementation budgétaire et comptable des communes issue de la loi du 22 juin 1994.

La mobilisation du réseau autour d'un projet bien individualisé doit être saluée. Elle s'est accompagnée d'efforts incontestables et de la mise en place d'instruments, parfois peut-être trop sophistiqués pour les besoins actuels, dont l'efficacité semble, au vu des expérimentations, réelle.

Mais, l'activité de contrôle des comptables semble se ressentir des modifications nombreuses de l'encadrement législatif et réglementaire de l'activité des collectivités locales dans le domaine des marchés publics en particulier qui la compliquent beaucoup.

Le train législatif, que d'ailleurs n'arrive pas toujours à suivre le train réglementaire - ainsi la loi sur la maîtrise d'ouvrage et de travail publics n'a, semble-t-il, pas encore été suivie des décrets nécessaires à son application - impose une adaptation constante des services.

La complexification des règles pose par ailleurs le problème de la capacité d'agents généralistes à en contrôler le respect.

Enfin, les conditions d'exercice de l'activité de conseil sont difficiles.

La sophistication des conditions de gestion financière des collectivités locales suscite de leur part une demande accrue de conseil et la dépendance des collectivités locales par rapport aux comptables publics est, dans ce domaine, très variable, les petites collectivités se reposant davantage sur les comptables que les collectivités plus importantes.

Or, la capacité des petits postes comptables à exercer des missions allant au-delà des tâches d'administration des recettes et des paiements locaux ne va pas de soi.

L'idée de créer des structures locales de soutien de l'activité des comptables dans ce domaine doit être mise à l'étude dans le cadre plus général d'une réflexion sur le sens de cette activité.


III - INDUSTRIE
Rapporteur spécial : M. Bernard BARBIER

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Le budget de l'industrie pour 1998 s'élève à 16,37 milliards de francs, en hausse de 15,7 % par rapport aux crédits inscrits dans le fascicule budgétaire " Industrie " du projet de loi de finances initiale pour 1997 qui s'élevaient à 14,14 milliards de francs.

Deux facteurs sont à l'origine de cette forte progression des crédits en affichage :

 d'une part, la fusion des fascicules budgétaires " Industrie " et " Poste, Télécommunications et Espace " consécutive à la nouvelle structure gouvernementale mise en place en juin 1997. Les crédits relatifs à l'espace15(*) (dotations du CNES et crédits de recherche industrielle " espace ") sont néanmoins rattachés au budget de la recherche ;

 d'autre part, la rebudgétisation des crédits affectés au Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) et aux investissements recherche du Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

A l'inverse, deux mouvements ont pour conséquence une diminution des crédits, qui ne compense cependant pas la hausse précédemment mise en évidence :

 le transfert, sur le budget de la recherche, des crédits du Bureau de recherche géologique et minière (BRGM), inscrits jusqu'en 1997 au budget de l'industrie pour un montant de 334,5 MF ;

 l'alignement de la clé de partage entre les budgets de l'industrie et de la recherche de la subvention de fonctionnement au CEA sur celle de la subvention d'investissement (soit 50 %-50 % contre 63,6 %-36,4 % en 1997).

A structure constante, l'examen du budget de l'industrie révèle une croissance des crédits limitée à 3,38 %16(*) (0,66 % en francs constants).

Cette évolution met un terme à la tendance générale, observée depuis plusieurs exercices, de baisse des crédits de l'industrie. Le tableau ci-après en retrace le cheminement.



(1) Pour les années 1993 à 1995, les dotations du titre VI et les totaux intègrent les crédits de politique industrielle " espace " qui ne faisaient pas l'objet d'articles spécifiques.

En outre, le budget pour 1998 marque une inflexion par rapport à la tendance à la réduction des subventions d'investissement observée depuis 1994. En effet, les crédits du titre VI progressent de plus de 11 %.

Le tableau ci-après retrace l'évolution du budget de l'industrie par titres et par chapitres, à structure constante.



* La dotation en LFI 1997 du chapitre 36-83 est corrigée pour tenir compte de la modification de la clé de partage entre le budget de l'industrie et celui de la recherche.

** Les dotations en LFI 1997 des chapitres 62-00 et 62-01 ne prennent pas en compte les crédits débudgétisés.

A. PRÉSENTATION PAR TITRE

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires représentent près de 70 % du budget de l'industrie.

Elles connaissent une évolution contrastée17(*) :

- les moyens des services du titre III atteignent 5,38 milliards de francs, en hausse de 2,9 % par rapport aux crédits votés pour 1997 ;

- les interventions publiques du titre IV s'élèvent à 6 milliards de francs, en diminution de 1,6 % par rapport aux crédits votés pour le budget 1997.

Au total, les dépenses ordinaires augmentent de 0,5 % par rapport aux crédits votés pour 1997, ce qui correspond à des dépenses supplémentaires de 54 millions de francs.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital représentent, comme en 1997, environ 30 % du budget de l'industrie. Elles augmentent sensiblement (+10,7 %), en crédits de paiement comme en autorisations de programme, dont les dotations s'élèvent respectivement à 4,93 et 5,3 milliards de francs.

Les investissements exécutés par l'Etat, inscrits au titre V, ne représentent qu'une très faible part des dépenses en capital. Ils diminuent de 17,3 % en crédits de paiement pour s'élever à 44 millions de francs, en raison essentiellement de la réduction de moitié des crédits du chapitre 57-02 " Equipements administratifs et techniques ". Les autorisations de programme enregistrent une légère hausse (+ 3,3 %) et atteignent 62 millions de francs.

La forte croissance des subventions d'investissement accordées par l'Etat, qui figurent au titre VI du budget, traduit les deux " rebudgétisations " évoquées précédemment : celle de la subvention d'investissement attribuée au CEA pour ses programmes de recherche (les crédits du chapitre 62-00 passent ainsi de 50 à 325 millions de francs), et celle des crédits consacrés à la reconversion des zones minières, pour 146,4 millions de francs.

Au total, les crédits du titre VI atteignent 4,9 milliards de francs en crédits de paiement et 5,2 milliards de francs en autorisations de programme, en hausse respectivement de 11 % et de 10,8 % par rapport aux dotations votées pour 1997.

B. PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT

Le budget de l'industrie pour 1998 comprend 6 agrégats contre 5 en 1997. Ce changement résulte de l'inscription des crédits de la Poste et des télécommunications - qui faisaient en 1996 l'objet d'un fascicule budgétaire distinct - au budget de l'industrie.

Le graphique ci-après illustre la répartition des crédits entre les six agrégats.



Le tableau ci-après fournit le détail de ces agrégats.

1. Les moyens des services

Les moyens des services (10 % du budget) progressent de 0,93 % pour atteindre 1,67 milliard de francs, en dépit du transfert au budget des écoles des mines de 362 emplois de contractuels " Recherche " jusqu'alors imputés sur le fascicule budgétaire du secrétariat d'Etat à l'industrie.

Cette hausse est due à l'augmentation mécanique de 2,3 % des dépenses de personnel (compte tenu du glissement vieillesse et technicité et de l'incidence des mesures salariales générale et catégorielles), qui représentent 82 % des crédits de l'agrégat avec 1,3 milliard de francs.

La " maîtrise " des crédits de cet agrégat est par conséquent obtenue en amputant les crédits affectés au matériel et au fonctionnement des services (à l'exception des dépenses d'informatique qui augmentent de 6 %) et les crédits d'équipement administratif et technique. Ainsi, une économie de 9,5 millions de francs sur les crédits de fonctionnement des services est prévue.

Par ailleurs, un redéploiement des effectifs du secrétariat d'Etat à l'industrie est prévu au profit des tâches prioritaires, liées à la formation et à la sécurité. Ainsi, 20 emplois mis en réserve en 1997 dans l'administration centrale du secrétariat d'Etat seront transformés en 20 postes budgétaires répartis comme suit :

- 14 emplois d'enseignants dans les écoles des mines de Nantes et d'Albi-Carmaux,

- 3 postes d'experts techniques dans les DRIRE,

- 3 postes d'ingénieurs à la direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN).

A l'issue de ces mouvements, le nombre d'emplois budgétaires du secrétariat d'Etat à l'Industrie devrait s'élever à 5.203 contre 5.423 en 1997, dont

- 1.908 dans l'administration centrale,

- 2.211 dans les DRIRE,

- 918 dans les écoles des mines,

- 142 pour l'ART

- 24 dans différents services.

2. L'énergie et les matières premières

Il s'agit du premier agrégat du budget de l'industrie avec environ 22 % des crédits, soit 3,5 milliards de francs. Il connaît une baisse de 1,65 % par rapport aux crédits votés pour 1997, imputable à :

la contraction de 20 millions de francs de la subvention à Charbonnages de France, qui atteint 2.920 millions de francs ; cette subvention avait diminué de plus de 35 % dans le budget pour 1997.

la baisse de 4,2 % des dotations en faveur de l'ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) qui avoisinent 186,7 millions de francs ; ainsi, la hausse de 5 % de la subvention de fonctionnement de l'Agence (96 millions de francs) - qui intervient après une contraction de 5 % en 1997 - est plus que compensée par une diminution de 12,4 % des subventions d'investissement en crédits de paiement (90,7 millions de francs) ; en revanche, les autorisations de programme sont stables.

 la réduction des crédits de prise en charge des retraites d'anciens agents français d'établissements et services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'Outre-mer, qui passent de 182,7 à 177 millions de francs (- 3 %) et des prestations à certains mineurs pensionnés qui s'élèvent à 266 millions de francs (- 8,8 %).

Dans le domaine des matières premières, les importantes économies réalisées au cours des exercices précédents, avec en particulier la suppression progressive du dispositif de stockage de précaution des matières minérales stratégiques, sont parvenues à leur terme. La Caisse Française des Matières Premières a été dissoute par le décret du 26 décembre 1996.

Cette série de mesures a conduit à un recentrage des activités de l'Observatoire des matières premières (OMP) autour de la surveillance et de la sécurité d'approvisionnement dont il a dorénavant la charge complète. L'OMP est doté à cet effet de 1,35 millions de francs en crédits de paiement pour réaliser des études (contre 2 millions dans le PLF pour 1997) et de 1,77 millions de francs en autorisations de programmes (contre 1,96 MF).

La dotation au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) est désormais rattachée au budget de la recherche. Pour mémoire, elle s'élève à 334,5 millions de francs, en hausse de 3 % par rapport aux crédits votés pour 1997.

3. La recherche industrielle et l'innovation

Cet agrégat qui atteint 2,9 milliards de francs, en diminution de 0,4 % par rapport à 1997, comprend les crédits destinés, d'une part, à l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR), et, d'autre part, aux grands programmes.

Il est à noter la poursuite de la tendance générale de baisse des crédits d'équipement destinés à l'ANVAR amorcée en 1993-1994 : ils diminuent de 2,8 % pour s'établir à 665 millions de francs. Les autorisations de programme restent stables à 840 millions de francs.

En revanche, la subvention à l'ANVAR reste constante à 237,7 millions de francs de même que les crédits destinés au Secrétariat général de la coordination nationale de la procédure EURÊKA (6 millions de francs). La dotation du réseau de diffusion technologique augmente de 2,7 millions pour atteindre 14 millions de francs (+ 19 %).

Les crédits destinés à soutenir les grands programmes de recherche industrielle18(*) (chapitre 66-01) progressent très légèrement (+ 1,2 %), en AP comme en CP. Cette hausse bénéficie surtout aux grands programmes relevant de secteurs autres que l'électronique (tels que le nouveau programme PREDIT dans le domaine des transports terrestres ou le programme REACTIF dans le domaine de la chimie de formulation) qui voient leurs crédits de paiement passer de 310 à 376 millions de francs (+ 21,3 %).

Les projets relatifs à l'électronique et aux autoroutes de l'information sont dotés de 20 millions de francs supplémentaire en crédits de paiement (1,43 milliard de francs en tout) et de 8 millions de francs supplémentaires en autorisations de programme (1,55 milliards de francs).

Enfin, la diffusion des technologies dans les petites et moyennes entreprises au travers de la procédure contractualisée " ATOUT19(*) " bénéficie d'un crédit d'intervention de 20 millions de francs, identique à celui de 1997, mais d'une subvention d'investissement inférieure de 9,6 % à celle de 1997 (160 millions de francs). Cette évolution s'explique par l'étalement des contrats de plan Etat-régions sur six ans.

4. Le Commissariat à l'énergie atomique

Cet agrégat, qui représente 20 % du budget de l'industrie, est celui qui connaît la plus forte croissance après l'agrégat " Accompagnement de l'activité industrielle ". Les crédits destinés au financement des activités civiles du Commissariat à l'énergie atomique augmentent en effet de 10,6 %.

La subvention de fonctionnement du CEA atteint ainsi 2,9 milliards de francs, ce qui représente une hausse de 1,19 % par rapport à la subvention votée pour 1997 corrigée pour tenir compte de la nouvelle répartition du financement du CEA entre l'industrie et la recherche. La part à la charge du budget de l'industrie passe en effet de 63,77 % (1997 et années antérieures) à 50 %.

Par ailleurs, 325,5 millions de francs sont inscrits, en AP comme en CP, au titre VI, pour le financement des programmes de recherche du CEA, ce qui représente 5,5 fois la dotation pour 1997. Il convient cependant de comparer les crédits pour 1998 avec les crédits du budget pour 1997 complétés par l'enveloppe de 200 millions de francs inscrite au budget de la défense, au titre de la recherche duale, ainsi que par la dotation en capital de 350 millions de francs effectuée en 1997.

On rappellera que ce chapitre 62-00 n'a pas été doté de crédits de 1991 à 1995 et qu'en 1996, 200 millions de francs étaient inscrits, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement.

5. La Poste et les télécommunications

Les crédits de cet agrégat qui s'élèvent à 2,63 milliards de francs, diminuent très légèrement (- 0,4 %) par rapport aux dotations pour 1997. Cette diminution est pour l'essentiel due à la baisse de la contribution de l'Etat au transport et à la distribution de la presse qui représente plus des deux tiers des crédits inscrits à cet agrégat. Elle est ainsi fixée à 1,85 milliard de francs, en diminution de 50 millions de francs par rapport aux crédits votés dans le budget pour 1997 (- 2,6 %).

En revanche, la quasi-totalité des chapitres voient leurs dotations accrues :

l'enseignement supérieur des télécommunications est doté de 443 millions de francs au total (+ 6,3 %), dont 441 millions de francs pour le Groupe des écoles de télécommunications (GET) et 2 millions de francs pour l'Ecole nationale supérieure des postes et télécommunications.

l'Autorité de régulation des télécommunications20(*) (ART) reçoit 81,7 millions de francs, soit 28,7 % de crédits supplémentaires ; les dépenses de personnel (142 agents) progressent ainsi de 12,2 % pour atteindre 44,7 millions de francs, et les dépenses de fonctionnement, fixées à 37 millions de francs, sont en hausse de plus de 56 % ; l'augmentation de ces dernières résulte du déménagement de l'Autorité dans de nouveaux locaux, du transfert de compétences en provenance du CSA et de la montée en charge des activités dont l'ART a reçu la compétence.

l'Agence nationale des fréquences21(*) (ANF) est dotée de 196 millions de francs (- 3 %) ; en effet, si la subvention de fonctionnement passe de 130 à 144 millions de francs (+ 10,6 %), les crédits d'équipement sont amputés de 26 % en CP pour s'établir à 52 millions de francs et de 10 % en AP (67 millions de francs).

Enfin, une somme constante de 55 millions de francs est consacrée aux organismes internationaux spécialisés et aux cotisations à l'Institut européen de normalisation des télécommunications (ETSI).

6. L'accompagnement de l'activité industrielle

Cet agrégat, qui représente 14 % des crédits du budget de l'industrie, recouvre des crédits aux destinations diverses dont le graphique ci-après illustre la répartition.



Globalement, l'agrégat progresse de 14 % par rapport au PLF 1997 après avoir diminué de plus de 11 % il y a un an.

Cette forte évolution, qui, avec celle du CEA tranche par rapport à celle des autres agrégats, résulte de l'augmentation des crédits inscrits sur la plupart des chapitres concernés, mais surtout de l'inscription des crédits accordés au Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) sur le fascicule budgétaire du secrétariat d'Etat à l'industrie.

Si l'on compare l'agrégat avec celui du budget voté pour 1997 à structure constante, c'est-à-dire en excluant les crédits du FIBM, l'augmentation des crédits est limitée à 6 %.

Il faut noter une augmentation des crédits destinés aux écoles des mines de 20 % (216,5 millions de francs) qui résulte du transfert précédemment évoqué de 362 emplois du budget de l'industrie sur le budget des écoles à compter du 1er octobre 1998. Le surcoût budgétaire de la prise en charge de ces emplois par les écoles des mines se chiffre à 4,72 millions de francs en raison essentiellement de l'assujettissement des établissements à la taxe sur les salaires, de taux plus élevés de certaines cotisations et de la nécessité de constituer des provisions (provision de 1 % sur les charges de personnel).

Par ailleurs, les crédits de paiement destinés au Fonds d'industrialisation de la Lorraine progressent de 20 % pour atteindre 106 millions de francs. Les autorisations de programme restent stables à 80 millions de francs.

De même, les actions de développement industriel régional en faveur des PMI (au travers des procédures déconcentrées et des contrats de plan Etat-Régions 1994-1998) augmentent de 15 millions de francs en CP et en AP pour s'établir respectivement à 486 et 520 millions de francs (+ 3 %). Des moyens supplémentaires de 25 millions de francs en CP et de 50 millions de francs en AP seront notamment consacrés à la diffusion de nouveaux outils de communication et d'information dans les PMI.

Les crédits de paiement destinés aux restructurations industrielles progressent très fortement (+ 45,5 %) pour atteindre 116,4 millions de francs, principalement au titre des actions non suivies par le CIRI qui voient leurs moyens plus que doubler (66,4 millions de francs en CP contre 30 en 1997).

Enfin, les aides à la construction navale qui constituent un tiers des crédits de l'agrégat, progressent de 6,7 % en CP pour atteindre 800 millions de francs. Les autorisations de programme sont stables à 850 millions de francs.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Un redéploiement des dépenses au profit des actions d'accompagnement de l'activité industrielle

Le budget de l'industrie augmente de 3,38 % après avoir été réduit de près de 17 % dans le PLF pour 1997. A dotations constantes (c'est-à-dire sans tenir compte des crédits rebudgétisés), la croissance des crédits est cependant limitée à 0,7 %.

L'analyse des crédits par titre met en évidence un redéploiement des crédits consacrés aux interventions publiques au profit des subventions d'investissement accordées par l'Etat, et notamment des subventions destinées à l'accompagnement de l'activité industrielle (restructurations industrielles, équipement naval, développement de la recherche industrielle).

Ainsi, l'amputation de l'aide au transport de la presse de 50 millions de francs permet d'accroître dans la même proportion les aides à l'équipement naval. De même, la contraction des prestations à certains retraités des mines et des industries électriques et gazières et de la subvention à Charbonnages de France permet d'économiser 50 millions de francs au profit du Fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL) et des crédits destinés à accompagner les dossiers de restructuration industrielle.

Enfin, l'absence de suppression d'emplois au sein du secrétariat d'Etat à l'industrie a pour objectif de réduire en 1998 les surnombres que connaît en gestion ce département ministériel depuis la fusion avec l'ex-ministère des Postes et Télécommunications, la suppression définitive de ces surnombres pouvant être envisagée en 1999 ou 2000.

2. La rebudgétisation de crédits

Votre rapporteur se félicite de l'inscription au budget de l'industrie des dotations au FIBM et de la subvention de recherche au CEA. Cette rebudgétisation des crédits dont le coût avoisine 422 milliards de francs pour le budget de l'Industrie, met fin au caractère aléatoire de la disponibilité de ces crédits, qui découlait de la dépendance de leur versement au produit des privatisations.

Au demeurant, cette évolution est plus conforme aux modalités de gestion de crédits d'intervention.

Néanmoins, une dotation en capital de 2,44 milliards de francs est promise à Charbonnages de France, ainsi qu'une dotation au CEA.

3. La difficile gestion du déclin des activités charbonnières

La subvention à Charbonnages de France reste le premier poste du budget de l'industrie après avoir été considérablement réduite en 1997. En effet, pour l'année 1997, l'aide de l'Etat a été scindée en une subvention budgétaire de 2,94 milliards de francs et en une dotation en capital de 2,44 milliards de francs provenant d'un compte d'affectation spéciale, la somme totale étant supérieure de 20 % au montant de l'aide apportée à CDF en 1996.

La répartition avait pour objectif de fournir à CDF les moyens budgétaires nécessaires à la couverture des charges spécifiques d'origine sociale tout en lui apportant une dotation destinée à redresser la situation de ses capitaux propres.

Avec 2,92 milliards de francs, c'est-à-dire 20 millions de francs de moins qu'en 1997, la subvention à CDF pour 1998 représente moins de la moitié de son montant de 1994.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la subvention du budget de l'industrie à Charbonnages de France au cours des 7 dernières années.

(en millions de francs)


 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

- Subvention de fonctionnement

2.923

2.433

2.433

4.490

4.540

2.940

2.920

- Subvention pour couverture de charges spécifiques


3.900


4.345


4.057


-


-


-


-

TOTAL

6.823

6.778

6.490

4.490

4.540

2.940

2.920

La subvention budgétaire à Charbonnages de France a ainsi été divisée par près de 2,5 en l'espace de 4 ans. Or, cette baisse a pour conséquence un accroissement sensible de l'endettement de l'établissement public passé de 23,5 milliards de francs en 1991 à 27,7 milliards de francs en 1996. Cet endettement, qui a pour conséquence un accroissement des charges de Charbonnages de France, viendra inévitablement, à terme, s'ajouter à la dette, déjà fort élevée, de l'Etat.

En outre, si le résultat d'exploitation de l'établissement est prévu en amélioration pour 1997 (perte inférieure à 3 milliards de francs) grâce aux efforts d'économie entrepris et la fermeture de trois unités d'exploitation22(*), le résultat financier devrait enregistrer une dégradation liée à l'accroissement de l'endettement. Le résultat final prévisionnel devrait être négatif d'environ 6,2 milliards de francs, compte tenu de l'absence d'influence de la dotation en capital sur le résultat.

L'augmentation de l'endettement devrait cependant connaître un certain ralentissement en 1998 du fait du versement par l'Etat d'une dotation en capital d'un montant voisin à celui de 1997 (environ 2,44 milliards de francs) venant corriger partiellement l'insuffisance de fonds propres de l'entreprise.

Enfin, l'exécution du Pacte charbonnier national23(*) conduira en 1998 à la poursuite de la décroissance régulière des effectifs du groupe Charbonnages de France, en fonction essentiellement de l'application des mesures d'âge, ainsi qu'à une diminution progressive de la production charbonnière française (de 7,4 millions de tonnes en 1997 à 6,5 millions de tonnes en 1998).

4. L'arrivée à terme de la réforme des écoles des mines

Les subventions aux six écoles nationales supérieures des mines augmentent sensiblement (+ 20 %).

Elles ont pour objet de financer le transfert sur le budget des établissements publics de 362 emplois de contractuels recherche des écoles des mines, jusqu'alors intégrés dans les dépenses de personnel du ministère. Ce transfert qui interviendra à compter du 1er octobre 1998, s'accompagnera de la mise en place d'un nouveau statut applicable aux agents contractuels des écoles des mines.

Par ailleurs, les créations d'emplois se poursuivent avec la création de 12 postes de professeurs et 2 postes de maîtres assistants. Ces créations interviennent après 17 créations d'emplois en 1997, 40 en 1996, 60 en 1995 et 70 en 1994.

Enfin, les subventions à l'Ecole supérieure d'électricité et à l'Ecole nationale supérieure de création industrielle sont maintenues à leur niveau de 1997.

Votre rapporteur se félicite de la volonté ainsi manifestée par le gouvernement de continuer à donner une priorité à la formation et notamment à la formation d'ingénieurs.

5. L'enjeu de la prochaine ouverture des monopoles à la concurrence pour EDF et GDF

La consolidation et le redressement financier, marqué notamment par un désendettement significatif, d'EDF et de GDF placent ces deux opérateurs en bonne position face aux évolutions à venir dans le cadre de la libéralisation du secteur de l'énergie.

Toutefois, une nouvelle étape doit être franchie afin, notamment, de clarifier les relations avec l'Etat, en particulier sur le plan financier. Cette clarification devrait prendre en compte l'évolution récente de la fiscalité des entreprises.

En effet, l'observation des flux financiers entre l'Etat et GDF met en évidence une forte augmentation des dividendes versés par l'Etablissement public à l'Etat. Or, l'accroissement récent du taux l'impôt sur les sociétés, passé de 36,66 à 41,66 %, devrait majorer de plus de 200 millions de francs la contribution de GDF au titre de cet impôt, ce qui devrait inciter à revoir les modalités de versement des dividendes.

Il en est de même, pour EDF, que la récente loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier24(*) rend redevable de l'impôt sur les sociétés, ce qui accroît considérablement ses versements à l'Etat.

Par ailleurs, le Gouvernement a prévu en contrepartie de l'abandon du canal Rhin-Rhône de porter de 1 milliard à 1,8 ou 1,9 milliards de francs la contribution d'EDF au FITTVN25(*). Il est à craindre qu'à ce seuil, l'exploitation des centrales hydrauliques ne soit plus rentable ce qui dégraderait l'assiette de la redevance - comme celle de la taxe professionnelle. De surcroît, il convient de ne pas multiplier les charges pesant sur l'opérateur public à la veille de l'ouverture du marché intérieur de la production d'électricité à la concurrence.

En effet, la France, comme ses partenaires, a jusqu'au 19 février 1999 pour mettre sa réglementation en accord avec les termes de la directive concernant des " règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, adoptée le 19 décembre 1996. Cette directive prévoit l'ouverture partielle et progressive de la production de l'électricité à la concurrence.

Néanmoins, votre rapporteur appelle l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'apporter des clarifications sur :

la définition des missions d'intérêt économique général ;

la détermination d'une autorité de régulation ;

la question des tarifs à appliquer aux clients " captifs " par rapport aux clients dit " éligibles " ;

la problématique des coûts " échoués ", c'est-à-dire des coûts que ne supporte pas la concurrence : coût de l'énergie éolienne, coût liés au statut du personnel d'EDF, coût de l'énergie nucléaire...

La directive sur le marché intérieur du gaz reste en cours de discussion. Néanmoins, votre rapporteur restera vigilant sur la prise en compte par les autorités européennes des spécificités du marché français du gaz, et en particulier la dépendance de la France vis-à-vis des approvisionnement extérieurs en gaz. Il importe donc que l'ouverture du marché soit progressive et compatible avec les engagements à long terme de GDF. Cette directive a fait l'objet de deux propositions de résolution de la part du Sénat, dont une par notre excellent collègue Jacques Oudin.

6. L'arrivée à terme de la réforme des télécommunications

La forte croissance des dotations et subventions de fonctionnement bénéficiant respectivement à l'Autorité de régulation des télécommunication (ART), à l'Agence nationale des fréquences (ANF) et au Groupement des écoles de télécommunications (GET) reflète le souci d'accompagner la montée en puissance des nouveaux établissements publics administratifs mis en place au 1er janvier 1997 et de l'autorité administrative indépendante de régulation. 29 emplois sont ainsi créés à l'ART et à l'ANF.

Par ailleurs, votre rapporteur se réjouit de l'ouverture du capital de France Télécom à hauteur de 21 %. Cette opération, qui permettra à l'entreprise de se maintenir parmi les tous premiers opérateurs mondiaux du secteur, a rapporté une somme de 42 milliards de francs à l'Etat, dont l'essentiel sera affecté aux recapitalisations :

- 11 milliards de francs pour le GAN,

- 10,8 milliards de francs pour Thomson Multimédia,

- 8 milliards de francs pour le Réseau ferré de France,

- 3,7 milliards de francs pour Giat-Industries,

- 2,45 milliards de francs pour Charbonnages de France,

- 7,7 milliards de francs pour l'EPFR.

Enfin, 1 milliard de francs devrait être affecté à un fonds de capital-risque pour les entreprises de haute technologie. Le solde sera affecté essentiellement au secteur de la défense (Giat-Industries, Aérospatiale, Thomson-CSF et Snecma).

7. Le contenu de la directive sur la libéralisation des services postaux reflète les positions françaises

Le conseil des ministres des Postes et télécommunications a adopté formellement le projet de directive européenne sur la libéralisation des services postaux, en avril 1997. Il a été voté par le Parlement européen, qui y a apporté 5 amendements, le 16 septembre 1997. Une adoption définitive par le Conseil est attendue pour la fin de l'année 1997.

Cette directive a largement pris en compte les revendications exprimées par le Sénat dans sa proposition de résolution, et notamment le refus de toute libéralisation immédiate ou automatique du publipostage et du courrier transfrontalier. Elle retient ainsi l'approche française visant à maintenir le monopole de l'opérateur de service public sur certains services (courrier d'un poids inférieur à 350 grammes, courrier dont l'affranchissement est inférieur à cinq fois le tarif de base, courrier transfrontalier entrant) afin de compenser les charges de service public. La libéralisation immédiate porterait donc sur moins de 5 % du trafic courrier actuel.

Par ailleurs, la période d'application du premier contrat de plan de La Poste s'achèvera le 31 décembre 1997. Elle aura vu l'achèvement des réformes structurelles prévues par la loi et le cahier des charges (fiscalité de droit commun dès fin 1994, fin des franchises le 31 décembre 1995) et la préparation de l'entreprise aux évolutions de son environnement, notamment concurrentiel.

Il convient maintenant de préparer le deuxième contrat de plan en veillant à préciser les natures et les modalités de financement des missions de service public de l'entreprise, notamment en matière d'aménagement du territoire, et en réduisant ses handicaps de compétitivité. A cet égard, la pyramide des âges des fonctionnaires employés par la Poste met en évidence une accélération des départs à la retraite dans les prochaines années, ce qui devrait accroître les charges de retraite de l'entreprise de 690 millions de francs par an sur la période 1996-2001.

La mission d'information effectuée par notre excellent collègue Gérard Larcher sur La Poste lui a également permis de constater que si la rationalisation du réseau - passé de 26.000 points de contact en 1994 à 12.600 points en 1996 - avait permis d'améliorer les résultats de l'entreprise, le surcoût occasionné par la participation de La Poste à l'animation des territoires ruraux défavorisés s'établissait à 4 milliards de francs selon l'Inspection générale des finances26(*).

Votre rapporteur engage par conséquent le Gouvernement à régler ce problème, ainsi que celui du coût des charges de retraite afin de ne pas grever l'avenir de La Poste. Il convient en particulier de mener une réflexion sur l'opportunité de maintenir le moratoire des points de contact en milieu rural, compte tenu de la sous-activité des points de contact situés dans les communes rurales qui génère un coût élevé pour La Poste.

8. L'arrêt de la privatisation du secteur public industriel

Après les privatisations de Péchiney en décembre 1995, de Renault en juillet 1996 et de Bull entre septembre 1995 et avril 1997, seule l'entreprise Thomson SA reste détenue à 100 % par l'Etat.

Le Gouvernement a décidé de maintenir la partie Multimédia de l'entreprise dans le secteur public et de confirmer la décision prise par le précédent Gouvernement de recapitaliser l'entreprise à hauteur de 10,88 milliards de francs grâce aux recettes issues de l'ouverture du capital de France Télécom. Cette recapitalisation est soumise à la Commission européenne pour accord au titre de la réglementation sur les aides d'Etat.

S'agissant de Thomson-CSF dont l'Etat détient 58 % à travers Thomson SA , il a fait connaître son objectif de constituer un pôle français d'électronique professionnelle et de défense doté d'un actionnariat public déterminant, et a retenu Alcatel Alsthom comme partenaire stratégique, en préconisant un partenariat avec Dassault électronique et les activités satellite d'Aérospatiale. A l'issue de cette privatisation partielle, l'Etat sera le premier actionnaire de Thomson-CSF avec une participation supérieure à 35 %.

Par ailleurs, le secrétaire d'Etat à l'industrie a annoncé que Framatome resterait dans le secteur public, ce qui met fin au projet d'Alcatel Alsthom - l'unique actionnaire privé de l'entreprise à hauteur de 44 % de son capital - de fusionner Framatome avec Gec-Alsthom.

9. L'évolution défavorable de l'environnement fiscal et social des entreprises

Votre rapporteur déplore l'évolution récente de la législation fiscale se rapportant aux entreprises et les décisions prises en matière d'horaires légaux de travail. En effet, l'industrie française continue à accumuler les faiblesses par rapport à la concurrence étrangère, ce qui rend l'Hexagone moins attractif pour les investisseurs étrangers. Or, ni l'augmentation du taux de l'impôt sur les sociétés, ni la suppression de la provision pour fluctuation des cours27(*), ni la diminution à 35 heures de l'horaire hebdomadaire légal de travail ne sont de nature à rendre l'industrie française compétitive par rapport à nos partenaires économiques, bien au contraire.

S'agissant des secteurs textile-habillement, cuir et chaussures, le Gouvernement a annoncé la mise en place dans les prochains mois de mesures d'aide visant à se substituer au plan textile. Il ne sera en particulier pas nécessairement exigé que de nouveaux emplois soient créés en contrepartie des aides à la diminution du temps de travail.

Par ailleurs, le secrétaire d'Etat à l'industrie a annoncé que l'aide permettant aux entreprises ayant moins de 50 salariés de bénéficier d'un appui égal à 650.000 francs sur une période de trois ans serait reconduite par le gouvernement pour un coût budgétaire d'environ 600 millions de francs. Néanmoins, ce coût ne figure pas dans le budget de l'industrie.


IV - PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES,
COMMERCE ET ARTISANAT
Rapporteur spécial : M. René BALLAYER

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Le projet de budget pour 1998 des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat se présente comme suit :

Par rapport à 1997, le volume global des crédits connaîtra une diminution de 2,86 % après avoir baissé de 15,6 % en 1997 et de 10,9 % en 1996.

Si l'on tient compte des annulations de crédits d'un montant de 31 millions de francs (arrêté du 9 juillet 1997 - JO du 10 juillet 1997), les crédits disponibles pour 1997 s'établissent à 406,2 millions de francs, soit une baisse de 7,11 % par rapport à la loi de finances initiale. Rapportée à cette base, la baisse des crédits prévue pour 1998 (-2,86 %) se trouve compensée puisque la comparaison entre les dotations réellement disponibles pour 1997 et les crédits prévisionnels pour 1998 aboutit à une hausse de 4,55 %.

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE, HORS BONIFICATION D'INTÉRÊT

1. La présentation des crédits

Au titre III, c'est-à-dire les moyens des services, les dépenses ordinaires baissent de 3,17 % mais les montants en valeur absolue (36,63 millions de francs) sont sans commune mesure avec ceux de l'action économique, puisqu'ils ne représentent que 8,6 % du budget.

L'action économique (Titre IV) hors bonification d'intérêt (215 millions de francs) qui représente 52,6 % des crédits du ministère connaît une baisse de 6,9 % (231 millions de francs en 1997) ; cette baisse est moindre qu'en 1996 (- 18,6 %).

Au titre VI (Subventions d'investissement), les crédits augmentent de 135,05 % ; les crédits de paiement passent, en effet, de 9,7 millions à 22,8 millions de francs. Pour l'essentiel, cette forte augmentation est due à l'exécution des contrats de plans Etat-Région. Il s'agit d'honorer les engagements de l'Etat en inscrivant en crédits de paiement, les autorisations de programme inscrits au titre VI.

Enfin, en 1998, est créé un titre V ; il s'agit de crédits d'investissement destiné au marché d'intérêt national (MIN) de Rungis pour une somme de 0,3 million de francs. Ces crédits sont destinés à la rénovation de bâtiments et de bureaux.

En outre, la présentation des crédits est marquée par une modification de la nomenclature budgétaire.

L'an passé, cinq chapitres (44-04, 44-05, 44-80, 44-82 et 43-02) avaient été regroupés en deux nouveaux chapitres 44-01 "Intervention en faveur de l'artisanat" et 44-02 "Intervention en faveur du commerce. De la même façon, les trois chapitres d'investissement (64-00, 64-01 et 66-90) avaient été réunis en un seul chapitre 64-02 "Aide au commerce et à l'artisanat".

Pour 1998, l'opération de clarification de la nomenclature budgétaire se traduit par la fusion, au titre III du chapitre 34-95 "Etudes et actions d'information en matière de commerce, d'artisanat, de services et de professions libérales" avec le chapitre 34-98 "Etudes, actions d'information et moyens de fonctionnement des services". Cette opération permettra de mieux individualiser les actions du ministère et, notamment, d'isoler les actions autres que celles de fonctionnement, telles que celles relatives au MIN de Rungis ou à la délégation interministérielle aux professions libérales.

2. L'analyse des crédits

L'essentiel de la réduction des crédits pèse sur les interventions économiques (Titre IV) qui constituent près de 90 % des crédits du ministère. En valeur absolue, cette baisse représente 25 millions de francs, ce qui est modeste, par rapport aux réductions de 1996 (45,5 millions de francs) et de 1997 (68 millions de francs).

Au sein des crédits d'intervention, l'artisanat qui constitue 72 % des dotations, est le secteur qui supportera seul la baisse des crédits puisque ces derniers diminuent de 11,5 %, tandis que les aides consacrées au commerce augmentent, elles, de 7,6 %.

La baisse des crédits alloués à la formation continue des artisans est la principale cause de la régression des crédits de l'artisanat. Mais, la diminution de ces crédits sera compensée par le nouveau système de financement mis en place par l'article 132 de la loi de finances pour 1997 qui devrait rapporter 376 millions de francs en 1997.

Pour le secteur du commerce, les crédits consacrés à la formation augmentent de 6,2 %, passant de 48,1 millions de francs à 53 millions de francs.

S'agissant des actions territoriales, le secteur de l'artisanat bénéficie de 133 millions de francs et celui du commerce de 12 millions de francs. Les actions financées concernent, pour l'essentiel, l'animation économique des chambres de métiers (73 millions de francs), les aides à l'entreprise et à son environnement (35 millions de francs) et les contrats de plan Etat-Régions (37 millions de francs). Il s'agit de consolider les dispositifs de création et de transmission des entreprises et de faciliter l'accès des PME aux nouvelles technologies.

Par rapport à 1997, les crédits consacrés aux actions territoriales diminuent de 3,7 %, passant de 150,2 millions de francs à 144,5 millions de francs. Leur répartition se présente comme suit :

B. LES PRÊTS BONIFIÉS AUX ARTISANS

Le financement des entreprises par le biais des prêts bonifiés constitue la troisième priorité d'action du ministère après la formation et les actions économiques et territoriales.

Ces prêts bonifiés sont pour les artisans un moyen de financer leur installation et la mise aux normes de leurs équipements ; par arrêté du 25 avril 1997 relatif au crédit à l'artisanat, le bénéfice de ces prêts pour la mise aux normes a été étendu à l'alimentation de détail et à la restauration traditionnelle.

En 1997, avec 158,7 millions de francs d'intervention budgétaire, une première enveloppe de 1,93 milliard de francs de prêts a été distribuée au taux de 3,5 %. En juillet, une seconde enveloppe, de 1,5 milliard de francs, aux mêmes conditions de taux, a été mise en adjudication par recours aux ressources du FISAC (10 millions de francs) ; au total, ce sont donc 3,48 milliards de francs qui ont été distribués pour financer l'installation des artisans.

Votre rapporteur spécial souligne que le financement de la bonification pour la seconde enveloppe de prêt sur les fonds du FISAC ne lui paraît pas adapté ; en effet, le fonds n'est pas, par nature, destiné à faire de la bonification d'intérêt.

Pour 1998, les crédits budgétaires inscrits sont en baisse de 5,7 % à 150 millions de francs ; cette réduction traduit un amortissement progressif des prêts contractés avant le 31 décembre 1997 et non une réduction de l'enveloppe allouée puisque les mesures nouvelles fixées à 21,25 millions de francs pour 1998 sont sensiblement égales à celles de 1997 et permettront de distribuer une enveloppe de 2 milliards de francs sur ressources budgétaires uniquement.

La répartition des bonifications entre établissements bancaires se modifie depuis deux ans. Si les banques populaires bénéficient encore de 45,4 % des crédits totaux, elles ne reçoivent que 38,1 % des mesures nouvelles ; ce sont les banques autres que le Crédit agricole qui voient leur part augmenter puisqu'elles bénéficieront, en 1998, de 41,2 % de l'enveloppe des nouveaux prêts bonifiés.

C. LES AUTRES AIDES PUBLIQUES AUX PME, AU COMMERCE ET À L'ARTISANAT

1. Bilan de l'effort financier de l'Etat en faveur des PME

Cet effort financier est retracé dans un "jaune budgétaire" annexé au projet de loi de finances (conformément à l'article 106 de la loi de finances pour 1996 voté à l'initiative du Parlement).

Venant abonder les crédits du ministère des PME, du commerce et de l'artisanat, ces crédits proviennent de plusieurs échelons institutionnels.

Il s'agit, tout d'abord, des aides de l'Etat quelles soient directes par le biais de crédits budgétaires ou liées à une politique d'amélioration de l'environnement économique des entreprises :

 Les aides budgétaires directes sont évaluées en 1998 à 5,5 milliards de francs (hors budget des PME), contre 2,8 milliards en 1997, soit un quasi doublement par rapport à l'année dernière. Les budgets concernés sont, par ordre d'importance de leur intervention ceux de l'économie, des finances et de l'industrie, de l'emploi et de la solidarité, de l'agriculture, de la recherche, de la culture et de la défense.

 La politique d'environnement économique comporte l'environnement fiscal, juridique et macro-économique. L'essentiel est constitué de dépenses fiscales estimées à 14 milliards de francs en 1997, soit près d'un milliard de plus qu'en 1996. Les mesures les plus conséquentes sont concentrées sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés.

Par ailleurs, les collectivités locales participent également au développement du secteur du commerce et de l'artisanat. Dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, les conseils régionaux se sont engagés sur des mesures pour un montant d'environ 3 milliards de francs pour la période 1994-1998.

Enfin, la Communauté européenne fournira un effort financier de près d'1,2 milliard de francs pour la période 1997-2000, contre 700 millions de francs pour la période précédente (1993-1996), soit une augmentation significative de 68 % en faveur des PME-PMI.

2. Les mesures fiscales en faveur des PME

Le projet de loi de finances pour 1998 comporte plusieurs mesures en faveur des petites et moyennes entreprises qui s'articulent autour de trois axes principaux.


· 
Le soutien à l'emploi dans les PME.

Il est institué à l'article 52 un crédit d'impôt pour création d'emplois. Celui-ci s'élèverait à 10.000 francs par emploi net créé au cours de chacune des années 1998, 1999 et 2000. Afin d'être concentrée sur les PME, l'aide serait limitée à 50 emplois créés par an. Dans un premier temps, 110.000 entreprises seraient concernées par cette mesure, dont 85 % de PME.


· 
Le soutien aux entreprises innovantes et à la création d'entreprises.

Celui-ci se traduira, principalement, par trois mesures attendues par les acteurs de ce secteur :

- L'article 50 qui prévoit la création de bons de souscription de parts de créateurs d'entreprise (autrement dénommés stock-options). Les entreprises innovantes pourraient ainsi attirer les cadres de haut niveau en les intéressant à la croissance de l'entreprise. Ce dispositif sera réservé aux entreprises en création ;

- l'article 51 qui institue un report d'imposition lorsque les dirigeants d'une société confirmée réinvestissent le produit de la cession de leurs parts dans une entreprise créée depuis moins de cinq ans, ceci afin d'encourager le développement d'une population d'entrepreneurs français qui soit l'équivalent des "business angels" américains.

- Par ailleurs, pour favoriser la mobilisation de l'épargne vers les PME, l'article 17 prévoit que les produits des contrats d'assurance-vie investis en titres non cotés sur le nouveau marché seront exonérés d'impôt sur les revenus. Cette mesure paraît, cependant, assez délicate à mettre en oeuvre.


· 
Le soutien aux entreprises du BTP et la lutte contre le travail au noir.

- Il s'agit, tout d'abord, de la création, à l'article 49, d'un crédit d'impôt sur le revenu pour les dépenses d'entretien dans l'habitation principale dont le contribuable est propriétaire ou locataire.

Si cette mesure part d'une intention louable, elle risque de manquer, en partie, sa cible compte tenu de la faiblesse du plafond fixé à 4.000 francs pour une personne seule et de 8.000 francs pour un couple marié.

- Il s'agit, ensuite, de l'article 11 qui prévoit de réduire à 5,5 % le taux de TVA applicable aux travaux d'aménagement réalisés dans les logements sociaux destinés à la location. Sur ce point également, la réponse du Gouvernement se situe bien en-deçà de la demande des entreprises du bâtiment. Ce secteur d'activité, à fort coefficient de main d'oeuvre, demande, depuis plusieurs années, l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des travaux d'entretien-amélioration de l'habitat, afin de relancer l'emploi et de lutter véritablement contre le travail au noir.

Votre rapporteur spécial souhaiterait donc savoir dans quelle mesure il ne serait pas opportun d'élargir la notion de logement social pour optimiser la portée de cette mesure. A défaut, il paraît urgent de demander au Gouvernement de défendre, auprès de la Commission européenne, la nécessité de réformer la sixième directive européenne relative à la TVA qui fixe la liste des biens et services auxquels est applicable le taux réduit.

II. LES CONCOURS PUBLICS AU SECTEUR DU COMMERCE ET DE L'ARTISANAT

A. LES ACTIONS STRUCTURELLES : PRIORITÉS AUX ACTIONS ÉCONOMIQUES TERRITORIALES ET AU FINANCEMENT DES ENTREPRISES.

1. Sur le plan national

Ces deux axes d'intervention seront confortés par une augmentation des ressources extrabudgétaires du fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC) et par le renforcement du recours à la Banque de développement des petites et moyennes entreprises (BDPME).

  Le FISAC a été mis en place en 1992. Il est alimenté par un prélèvement sur l'excédent du produit de la taxe sur les grandes surfaces. Il répond à une double nécessité d'assurer le maintien d'une desserte commerciale et des services de proximité et de préserver l'équilibre entre les différentes formes de commerce en soutenant l'adaptation des structures traditionnelles.

Après avoir été stables en 1996 et en 1997 à 300 millions de francs, les crédits consacrés au FISAC devraient connaitre une augmentation substantielle qui est actuellement en cours d'arbitrage budgétaire.Pour 1998, ces crédits atteindront au moins 300 millions de francs .

Le montant de cette dotation substantiellement améliorée, devrait permettre de conforter les moyens consacrés aux actions économiques territoriales. Celles-ci seront regroupées autour de la notion de "territoires". Cette nouvelle stratégie, se traduira, dans le domaine urbain, par un renforcement des actions "centres-villes et quartiers". Pour les opérations rurales, une enveloppe du fonds pourrait être mise en place dans le cadre d'une réforme des fonds locaux d'adaptation du commerce rural et l'opération "1000 villages" poursuivra sa montée en puissance.

 La BDPME est née fin 1996 du rapprochement du Crédit d'équipement des PME (CEPME) et de la SOFARIS. La mission qui lui est confiée par les pouvoirs publics consiste à renforcer l'efficacité des dispositifs de financement en faveur des petites et moyennes entreprises. Ses principaux domaines d'intervention sont les suivants : la création d'entreprises et la consolidation des jeunes entreprises, le développement des entreprises de plus de trois ans, le renforcement des capitaux propres et permanents des PME et le financement des entreprises titulaires de commande publiques.

Les ressources de la BDPME sont de trois ordres :

les fonds propres du groupe BDPME : ceux-ci devraient s'élever fin 1997 à un montant global d'environ 7 milliards de francs. En outre, la Caisse des dépôts et consignations s'est engagée, dans le cadre d'une convention spécifique avec le CEPME, à effectuer des apports en capital pour un montant de 225 millions de francs sur trois ans auprès des filiales de capital risque du CEPME ;

les ressources d'emprunt du CEPME : plusieurs mécanismes permettent à cet établissement de lui assurer des conditions de refinancement comparables à celles des banques. Il s'agit principalement des emprunts obligataires garantis par l'Etat pour un volume d'environ 4 milliards de francs par an et du dispositif CODEVI, qui prévoit la mise à disposition d'ici fin 1999 de 18 milliards de francs de ressources sous forme de tirages d'une durée de cinq à quinze ans ;

les fonds de garantie de la SOFARIS : au 31 décembre 1996, le montant des fonds de garantie SOFARIS s'élevait à 3,2 milliards de francs. Pour 1997, les dotations nouvelles devraient être de 750 millions de francs pour la SOFARIS, dont 100 millions de francs seront apportés par la CDC pour le fond "capital-risque" qui prend en charge le risque des interventions en fonds propres.

Les volumes d'interventions de la BDPME pour l'année 1997 devraient représenter 18,3 milliards de francs ainsi répartis :

- interventions en garantie : 12 milliards de francs

- activités de cofinancement : 6,3 milliards de francs

A ces chiffres doivent s'ajouter les prévisions d'avances de trésorerie consenties à des entreprises pour 24 milliards de francs.

Au cours du premier trimestre 1997, les garanties octroyées par la SOFARIS s'inscrivent bien dans l'objectif annuel d'interventions de 12 milliards de francs. En revanche, le développement de l'activité de cofinancement s'est avéré plus délicat. En effet, l'atonie de la demande d'investissements et l'âpreté de la concurrence bancaire ont constitué des facteurs défavorables. Cependant, les accords de partenariat se mettent en place progressivement.

Pour l'exercice 1998, les objectifs que se propose de retenir la SOFARIS sont analogues à ceux de 1997 pour l'intervention en garantie, soit 12 milliards de francs qui comprendraient pour l'essentiel 1,5 milliard de francs pour la création, 2 milliards de francs pour la transmission, 3,5 milliards de francs pour l'investissement et 1,5 milliard de francs pour les capitaux permanents.

S'agissant de l'activité de cofinancement, les hypothèses retenues pour 1998 reposent sur une production de 7,3 milliards de francs, soit un milliard de plus qu'en 1997.

Le respect de ces objectifs devrait être assuré par la mise à disposition d'un fonds de garantie consacré aux opérations de cofinancement de 300 millions de francs qui permettrait à la BDPME d'inciter les réseaux bancaires à financer davantage de projets d'investissement.

2. Sur le plan européen

Les actions économiques territoriales sont également soutenues par l'intervention de deux fonds européens.

 Le fonds social européen (FSE). Le commerce et l'artisanat relèvent de l'objectif 3, mesure 8 pour l'artisanat et les mesures 3 et 6 pour le commerce.

Pour le secteur de l'artisanat, la mesure 8 se traduit par "une aide à l'installation et à la création d'activités des jeunes à la recherche d'un emploi". Les actions sont intégrées dans les dispositifs départementaux animés par les chambres de métiers. Une circulaire du ministère des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat adressée le 26 mars 1997 aux chambres de métiers, leur a fixé, pour l'année 1997, les conditions d'éligibilité au financement par le FSE ainsi que la liaison avec les crédits d'animation économique qui constituent la contrepartie nationale des aides communautaires.

Cette mesure bénéficiera, comme en 1997, d'une dotation de 38 millions de francs, soit 200 millions de francs pour la durée du programme (1994-1999).

 Pour le secteur du commerce :

En novembre 1996, la programmation initiale 1994-1999 a été revue à la baisse.

Elle s'effectuera désormais selon les modalités suivantes :

- pour la mesure 6 "remise à niveau et qualification des personnes menacées de chômage", le concours du fonds sera de 8,3 millions de francs pour la période 1997-1999 (3,4 millions par an antérieurement);

- pour la mesure 3 "formation des demandeurs d'emplois candidats à la création d'entreprise", le concours du fonds s'élevera à 2,7 millions de francs pour la période 1997-1999 (contre 4,6 millions de francs pour la même période).

 Le fonds européen de développement régional (FEDER)

L'action de l'Union européenne s'inscrit en complément des actions menées par les acteurs locaux et nationaux. Elle se fonde sur des programmes établis par les préfets, présentés par les Etats et adoptés par la Commission européenne.

L'intervention de l'Union européenne découle de l'exécution des engagements contractés par les Etats, les fonds sont ensuite disponibles par tranches, les préfets procédant à des appels de fonds calculés pour les réalisations au fur et à mesure que ces dernières sont constatées.

Les secteurs du commerce et de l'artisanat bénéficient de mesures spécifiques qui s'articulent avec les contrats de plan Etat-régions. On peut estimer à 500 millions de francs le montant des crédits du FEDER susceptibles de bénéficier aux secteurs du commerce et de l'artisanat dans le cadre des objectifs 1 et 2 (1994-1996) et 5 b (1994-1999).

En 1996, le montant de ces subventions pour les programmes des objectifs 1 et 2 s'est élevé à 220 millions de francs. Le montant définitif des programmes relatifs aux zones de l'objectif 5 b pourra être indiqué précisément fin 1999.

Pour la période 1994/1999, deux programmes d'intervention communautaire (PIC) mobilisent plus particulièrement les crédits : le PIC URBAN, qui a pour objet de développer des actions d'insertion économique et sociale dans les quartiers en difficulté, se traduira par la mise en &oelig;uvre de huit programmes (Amiens, Aulnay-sous-Bois, l'Est Lyonnais, Mulhouse, les Mureaux, Roubaix, Saint-Nazaire, Valenciennes) et mobilisera 361 millions de francs pour les zones des trois objectifs précités et le PIC PME d'un montant de 321 millions de francs qui s'articule autour des trois orientations suivantes, faciliter l'accès au crédit des PME à travers l'octroi de garanties par la SOFARIS, stimuler le partenariat interentreprises pour l'innovation et la modernisation des PME et enfin, favoriser "l'européanisation" des PME.

La multiplicité des intervenants en faveur du secteur ne permet pas d'avoir une appréciation précise de l'aide financière au commerce et à l'artisanat. Elle laisse également transparaître un risque d'intervention croisées sans réelle coordination d'ensemble entre les différentes actions engagées et surtout une déficience croissante des contrôles tant du Parlement que du Gouvernement sur lesdites actions.

B. LES ACTIONS CONJONCTURELLES : LE BILAN DE L'ACTION GOUVERNEMENTALE

En 1996, outre diverses mesures votées dans le cadre des lois de finances et intéressant le commerce et l'artisanat, plusieurs lois ont modifié les règles régissant le secteur commercial et artisanal.

Pour l'essentiel, il s'agit de :

- la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ;

- la loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme de l'apprentissage ;

- la loi n° 96-558 du 1er juillet 1996 relative à la loyauté et à l'équilibre des relations commerciales ;

- la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat ;

- la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Le bilan de l'application des différentes mesures gouvernementales prises depuis 18 mois peut être fait autour de trois thèmes : la mise en oeuvre du plan PME-Artisanat annoncé fin 1995 par le Premier Ministre, la réforme de la qualification artisanale et de l'urbanisme commercial et la mise en place du nouveau système de formation continue pour les artisans.


· 
Le plan PME-Artisanat.

Annoncé en octobre-novembre 1995, ce plan poursuivait trois objectifs principaux : favoriser la création d'emplois, stimuler l'environnement juridique, fiscal et social du secteur et renforcer sa compétitivité au plan européen. Pour atteindre ces objectifs, des axes d'action ont été définis dont, notamment, la fiscalité des entreprises, les relations avec l'administration et les collectivités publiques et la concurrence.

L'adaptation de la fiscalité des entreprises s'est faite à travers les mesures dont les plus importantes sont l'augmentation des taux concernant la réduction des droits applicables aux donations-partages (Article 14 de la loi n° 96-316) et la réduction de 33,3 % à 19 % du taux de l'impôt sur les sociétés ayant un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs (Article 10 de la loi de finances pour 1997) .

La simplification et la clarification des relations avec l'administration. Il s'agit de l'atténuation des effets financiers du franchissement du seuil de 10 salariés (Article 11 de la loi n° 96-314), du regroupement des organismes de simplification des formalités des entreprises (Décret n° 96-650 du 19 juillet 1996) et de la baisse de 1 % des tarifs d'EDF pour les PME.

La moralisation de la concurrence qui a été traitée par la loi n° 96-558 du 1er juillet 1996 : interdiction des déférencements abusifs, rénovation des règles de facturation, réglementation des ventes à perte, sanction des prix abusivement bas et encadrement plus strict du paracommercialisme, notamment pour les ventes au déballage.


· 
La réforme de la qualification artisanale et de l'urbanisme commercial (Loi n° 96-603 du 5 juillet 1996).

La qualification artisanale est un élément important du statut de l'artisan ; la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 a prévu plusieurs dispositions allant dans le sens d'une meilleure définition de ce statut : qualification, immatriculation au répertoire des métiers, qualité d'artisan d'art (article 21-I), emploi du terme artisanal, etc... Près de 15 mois après la promulgation de la loi, aucun des décrets prévus pour l'application de ces dispositions n'est paru. Après de nombreuses concertations entre le ministère et la profession, un décret est actuellement soumis au Conseil d'Etat.

L'urbanisme commercial. Le régime d'autorisation des projets commerciaux a été profondément modifié par la loi du 12 avril 1996, puis par la loi du 5 juillet 1996. La première a instauré un gel des créations de surface de vente au-delà de 300 m². La seconde a profondément réformé le dispositif de la "loi Royer" de 1973 en élargissant le champ d'application du régime d'autorisation (300 m²) et en modifiant les conditions de fonctionnement des commissions départementales d'équipement commercial (CDEC).

En 1996, le fonctionnement des CDEC a été quasiment interrompu à cause du gel des autorisations puis des délais de mise en place du nouveau dispositif de la loi du 5 juillet 1996. Ainsi, 472 projets ont été autorisés pour 576.000 m² en 1996 contre 773 projets et 815.500 m² en 1995. En 1997, les effets des modifications de fond apportées par le loi du 5 juillet 1996 devraient commercer à se faire sentir.


· 
La formation continue des artisans.

L'article 132 de la loi de finances pour 1997 a modifié le dispositif en le calquant sur celui qui existe dans le commerce depuis 1992.

Désormais, la structure de financement de la formation est assurée :

- par des fonds d'assurance-formation régionaux et non plus départementaux quand il s'agit d'une formation-chambres des métiers ;

- par trois fonds d'assurance-formation quant il s'agit d'une formation-organisations professionnelles artisanales. Ces fonds sont celui du bâtiment qui existait déjà, le fonds "alimentation" qui regroupera quatre fonds existants (boulangerie, boucherie, pâtisserie, charcuterie) et le fonds des "services" qui regroupera une dizaine de fonds existant actuellement.

Le financement de la formation artisanale qui était jusqu'alors assis sur un droit additionnel au droit fixe dans la limite de 80 % du montant de ce droit fixe sera calculé sur le montant annuel du plafond de la sécurité sociale. Le taux sera de 0,29 %, soit 0,145 % pour les fonds régionaux et 0,145 % pour les trois fonds professionnels.

Jusqu'à ce jour, le décret d'application de l'article 132 n'est pas paru. La mise en place des fonds n'a donc pas pu se faire. Les fonds régionaux auraient dû être créés au 30 juin 1997 ; le basculement des fonds départementaux sur les fonds régionaux est prévu pour décembre 1998. En revanche, le nouveau système de financement est en place depuis le 1er janvier 1997.

C. PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION ET PROJETS DE RÉFORME

1. L'urbanisme commercial

La loi du 5 juillet 1996 relative à la promotion du commerce et de l'artisanat qui a profondément remanié les règles de l'urbanisme commercial ne sera pas reformé dans l'immédiat. Lors des récentes assises nationales du commerce, le nouveau Gouvernement a indiqué qu'un rapport lui serait remis, d'ici la fin de l'année sur l'état d'avancement des expérimentations des schémas d'équipement commercial. A partir de ce document, les pouvoirs publics et les professionnels examineront ensemble "s'il convient d'aller plus loin et avec quels outils" a déclaré Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat chargé des PME, du commerce et de l'artisanat. Celle-ci a également indiqué qu'elle ne solliciterait pas les préfets pour qu'ils forment des recours contre les décisions favorables des commissions départementales d'équipement commercial, sauf si l'autorisation constituait une menace pour les zones de chalandise.

En revanche, une circulaire leur sera prochainement envoyée demandant que les dossiers d'équipement commercial soient mieux justifiés et prennent en compte des éléments d'appréciation exacts et compréhensibles par tous notamment en matière d'urbanisme, d'environnement, mais aussi d'emploi.

2. La simplification administrative

Remis en octobre dernier au secrétaire d'Etat chargé des PME, le rapport du député du Nord, M. Dominique BAERT, sur la simplification des formalités des entreprises, recense 55 propositions. Ce rapport souligne que les efforts de modernisation que l'administration, notamment d'Etat, a accompli ces quinze dernières années doivent être renforcées. Il relève notamment que la démarche de simplification ne peut relever du seul appareil d'Etat. Il lui faudra des partenaires désireux, eux aussi de faire bouger les choses.

Le constat de la simplification aujourd'hui engagée est mitigé. Les résultats obtenus, notamment la mise en place de "guichets uniques" n'ont pas été à la hauteur des objectifs affichés. Ils n'ont surtout pas répondu aux attentes des entreprises.

C'est dans ce contexte que le Premier ministre a clôturé les assises du commerce en annonçant que le Gouvernement présenterait le 3 décembre prochain, une communication en Conseil des ministres, sur la simplification des formalités des entreprises. Il a assuré qu'une réforme profonde de l'action publique sera conduite en ce sens à la fin de l'année. Parmi les pistes évoquées, le gouvernement retiendrait notamment l'affranchissement pour les très petites entreprises (TPE) de tout calcul de la paie et des cotisations sociales, la simplification accrue des emplois occasionnels, la centralisation chez le Trésorier payeur général de diverses procédures annuelles et l'unification des dates de paiement pour les impôts et les cotisations sociales.

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL

Les moyens budgétaires accordés au ministère sont en légère régression (- 2,86 %) ; cette baisse est largement inférieure à celle des exercices précédents de 1996 et 1997. Mais avec 425 millions de francs, les crédits sont certainement arrivés à un niveau qui n'autorise plus de baisse significative sinon à remettre en cause leur existence même.

En 1996 ont été votés d'importantes réformes législatives ; deux sont en attente des textes d'application nécessaires à leur mise en &oelig;uvre.

Il s'agit, tout d'abord, des dispositions de la loi du 5 juillet 1996 relatives à la qualification artisanale ; aucun des décrets prévus n'a été pris, ce qui ne peut qu'être préjudiciable à un secteur où le respect de l'identité des métiers est facteur de développement et de qualité. Ensuite, l'application de la réforme de la formation continue des artisans a pris du retard entraînant, ainsi, des dysfonctionnements dans la prise en charge des actions de cette formation.

Le programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales (article 1er de la loi du 5 juillet 1996) devrait paraître fin 1997 avec un an de retard ; outil indispensable à la connaissance par chacun de sa zone de chalandise, il ne doit pas se transformer en plan d'occupation des sols commerciaux.

La spécificité du secteur des PME et de l'artisanat implique une politique adaptée à ce secteur notamment pour l'application de deux réformes actuellement en chantier : la réduction de la durée du travail à 35 heures et le basculement pour les non salariés des cotisations maladies vers la CSG.

La baisse du taux de TVA sur les activités de main d'&oelig;uvre est une des mesure qui permettrait de réduire le coût de la main d'&oelig;uvre et de favoriser l'embauche dans les PME et l'artisanat. A cet égard, un premier pas pourrait être franchi dans le secteur de la restauration traditionnelle, et ce d'autant plus, que la restauration rapide bénéficie, elle, du taux réduit de TVA.


COMMERCE EXTÉRIEUR
Rapporteur spécial : Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits consacrés à l'intervention directe de l'Etat dans le domaine du commerce extérieur s'élèvent à 4,1 milliards de francs en crédits de paiement, en diminution de 19,2 % par rapport aux 5,08 milliards de francs figurant dans le budget initial de 1997.

Les crédits du budget du commerce extérieur sont répartis dans trois fascicules budgétaires :

- celui des services financiers contient les crédits mis à la disposition des structures publiques d'appui au commerce extérieur organisées autour de la direction des relations économiques extérieures et de ses services extérieurs en région et à l'étranger ainsi que des organismes placés sous leur tutelle : le Centre français du commerce extérieur et l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises ;

- le fascicule des charges communes regroupe les crédits pour le financement des garanties diverses, des études, des bonifications d'intérêt ainsi que des interventions en faveur des PME ;

- enfin, le fascicule comptes spéciaux du Trésor contient le compte 903-07 qui retrace les prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement.

A. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU SERVICE DE L'EXPANSION ÉCONOMIQUE À L'ÉTRANGER

Inscrits au budget des services financiers, les crédits destinés au service de l'expansion économique s'élèvent à 1,2 milliards de francs, en diminution de 3,8 % par rapport aux données du budget voté de 1997. Cet ensemble recouvre :

· d'une part, les structures du service de l'expansion économique dirigé par la direction des relations économiques extérieures -DREE- (les postes d'expansion économique et les directions régionales du commerce extérieur) ;

· et, d'autre part, les organismes parapublics (Centre français du commerce extérieur -CFCE- et Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises CFME -ACTIM.

1. La confirmation de la rationalisation et du redéploiement des moyens des services extérieurs de la direction des relations économiques extérieures
a) Un effort de rationalisation interne et d'adaptation engagée depuis 1991

La direction des relations économiques extérieures s'est engagée, à partir de 1991, dans un programme pluriannuel de réduction de ses effectifs budgétaires. Ce programme s'est traduit par deux plans de suppressions d'emplois (1991-1993 et 1994-1996) qui ont porté sur près de 20 % des effectifs des services extérieurs de la direction. Un troisième plan triennal a été conclu pour la période 1997-1999 et porte sur la réduction de 5,35 % des emplois et une diminution de l'ordre de 3 % par an des crédits de fonctionnement.

Pour 1998, le budget de l'expansion économique (titre III et V) voit en conséquence ses crédits diminuer de 0,96%, soit une baisse de 9,36 millions de francs. Cette réduction est imputée dans sa quasi-totalité sur les postes d'expansion économique et se traduit par :

 la poursuite de la politique de réduction des effectifs, le projet de budget prévoyant la suppression nette de 19 emplois de contractuels en 1998, après une suppression de 27 emplois de même nature en 1997. Les effectifs des agents contractuels employés dans le service de l'expansion économique à l'étranger seront donc ramenés à 869 en 1998 (contre 888 en 1997). Pourtant, les crédits de personnel (rémunérations et cotisations sociales) augmentent de 1,24 millions de francs du fait de la revalorisation des rémunérations publiques.

 la diminution des crédits d'informatique et de télématique en baisse de 6,22% par rapport à 1997, s'élèvent à 21,1 millions de francs. Cette réduction s'explique essentiellement par la prise en compte des besoins réels. En effet, les crédits du chapitre 34-95 font systématiquement l'objet de reports (2,27 millions de francs pour le budget 1997).

 la compression, pour la quatrième année consécutive, des frais de fonctionnement courant. Ce poste subit, en effet, une réduction de 2,73%, soit -6,21 millions de francs, ramenant les crédits prévus pour 1998 à 221,3 millions de francs. Cette baisse doit toutefois être relativisée car les crédits du chapitre 34-98 faisaient chaque année l'objet de reports. Pour le budget de 1997, ils se montaient à 17,3 millions de francs.

 la réduction des dépenses d'investissement des postes d'expansion économiques, qui se manifeste aussi bien en crédits de paiement (-20 %) qu'en autorisations de programme (-19,05 %). Elles s'élèvent à 12 millions de francs en crédits de paiement et à 17 millions de francs en autorisations de programme. Une fois encore, il faut rapprocher cette diminution des crédits des reports systématiques dont font l'objet les autorisations de programme (42,34 millions de francs pour 1997).

b) La poursuite du redéploiement du réseau de l'expansion économique

Une nouvelle phase d'internationalisation s'est amorcée avec l'émergence de grands pays en développement à population nombreuse et de mieux en mieux éduquée, qui disposent en outre de capitaux et de technologies identiques à celles des pays développés.

Pour continuer à s'adapter à ces évolutions, le réseau des postes d'expansion économique (PEE) a entrepris un plan de redéploiement d'une partie de ses moyens des pays de l'OCDE vers les économies émergentes, afin d'y renforcer la présence des entreprises françaises dont les parts de marché sont souvent très inférieures à celles de nos principaux concurrents.

En outre, la recherche d'une meilleure allocation des moyens dans le contexte budgétaire actuel et l'adaptation des administrations aux mutations économiques internationales ont conduit à mettre en oeuvre plusieurs évolutions importantes des réseaux du ministère de l'économie et des finances à l'étranger et à proposer, dans le cadre de la réforme du comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE), des mesures de rationalisation avec les structures d'autres départements ministériels.

Le redéploiement des moyens de l'expansion économique repose ainsi sur les modalités suivantes :

- au cours des quatre années 1996-1999, 213 emplois nouveaux seront créés dans les pays émergents où une quinzaine d'implantations supplémentaires seront installées. Ce mouvement sera rendu possible par la diminution des effectifs dans l'OCDE (-195) et en Afrique (-71), avec la fermeture de 12 sites dans ces deux zones. A l'issue de la réforme, les effectifs localisés dans les pays émergents passeront de 28 % à près de 40 %, ceux des pays de l'OCDE de 42 % à 30 % ;

- ce remodelage majeur de la carte du réseau est accompagné, lorsque cela apparaît possible, d'un rapprochement avec les autres réseaux publics à l'étranger : extension des missions économiques et financières regroupant PEE et agence financière, mise en place de postes communs entre PEE et consulats, installation d'une section commerciale dans certaines missions d'aide et de coopération en Afrique. Ces nouvelles formes de coopération, loin de constituer un affaiblissement du réseau de l'expansion, en soulignent la capacité d'adaptation aux objectifs de rationalisation et de maintien d'un soutien commercial de base ;

- une concertation est en cours avec les organismes consulaires et professionnels pour donner de nouveaux fondements à la répartition des tâches, dans l'OCDE, avec les différents réseaux de soutien au commerce extérieur.

2. La restructuration des organismes d'appui au commerce extérieur

Le montant global des dotations aux organismes d'appui au commerce extérieur, pour 1998, s'élèvent à 245,6 millions de francs contre 283,6 millions de francs en 1997. Pourtant, cette baisse n'est qu'apparente. En effet, à structure constante (c'est-à-dire sans tenir compte de la provision faite dans le budget de 1997 pour accompagner la fusion de l'ACTIM et du CFME), la dotation augmente en fait de 1,76 %.

Toutefois, derrière cette augmentation se cachent deux mouvements opposés :

 les moyens destinés au Centre français du commerce extérieur (CFCE) diminueront, en 1998, de 7,7% (-10 millions de francs) pour revenir à 120 millions de francs. Cette baisse s'inscrit dans le cadre de la poursuite du recentrage de l'établissement sur sa mission de centrale d'information sur les marchés étrangers, chargée de collecter et de diffuser ces informations aux entreprises et à leurs organisations représentatives. Sa modernisation obéit à la nécessité de doter la France d'une capacité de maîtrise de l'information comparable à celle de nos partenaires et concurrents les plus performants.

En revanche, les crédits attribués à l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises -née de la fusion du Comité français des manifestations et économiques (CFME) et de l'Agence pour la coopération technique industrielle et économique (ACTIM)-, augmenteront de 13,6 % en 1998 pour s'établir à 125 millions de francs. Ce renforcement des moyens répond à la demande des entreprises et des partenaires du commerce extérieur, afin de développer de manière significative les dépenses opérationnelles en servant mieux, notamment pour les foires et les salons à l'étranger, un plus grand nombre d'entreprises.

En 1997, L'Agence a mené 155 opérations. Leur répartition géographique fait apparaître une croissance du nombre d'opérations réalisées en Asie qui regroupe 46 % des actions des deux organismes, une stabilisation des actions sur les PECO et la Russie qui représentent 11 % des actions des deux organismes, une poursuite de l'effort sur l'Amérique latine avec 11 % des opérations, et une diminution graduelle du nombre d'opérations réalisées en Union européenne et aux Etats-Unis, qui représentent respectivement environ 6 % des actions du CFME/ACTIM en 1997.

En matière de crédits d'intervention (part de la subvention destinée aux opérations), un effort particulier a été déployé sur l'Asie qui représente 47 % du total des crédits destinés au soutien des entreprises sur les foires et salons à l'étranger, et une réduction des crédits est intervenue pour les opérations réalisées dans l'OCDE (hors Japon et Turquie) afin de mieux doter les opérations sur les pays lointains où l'effet incitatif de l'aide publique joue pleinement. Enfin, près de 30 % des crédits d'intervention sont consacrés aux grandes expositions prévues en Afrique du sud, en Chine et en Indonésie.

Dans le cadre du programme, trois grandes expositions multisectorielles ont lieu en 1997 à Shanghai, Johannesburg et Santiago, afin de mettre en valeur le savoir-faire français pour les biens de consommation et d'équipements et d'enregistrer des retombées commerciales importantes pour les entreprises exposantes.

En 1998, il est prévu d'organiser 174 opérations, soit 11 % de plus qu'en 1997. La répartition géographique du programme confirme les tendances déjà dégagées depuis trois ou quatre ans, avec une prédominance de l'Asie avec 43,7 % des opérations (contre 46 % en 1997) et particulièrement de la Chine (17 opérations), de l'Inde (9 opérations) et du Japon (8 opérations), un poids important de l'Amérique latine qui représente 15,5 % des opérations, en hausse de 50 % par rapport à 1997 ; cette évolution s'explique par la place du Brésil (8 opérations) et la diversification des pays retenus, et une stabilité du nombre d'opérations réalisées en Europe occidentale (y compris la Turquie) par rapport à 197, qui représente 11,5 % du total des opérations, ainsi que sur les autres zones géographiques ; les PECO accueillent 10,3 % des opérations, l'Afrique environ 7,5 %, le Proche et Moyen-Orient 5,2 % et l'Amérique du Nord 6,3 %.

La répartition sectorielle consacre par ailleurs une stabilité du nombre d'opérations dans les biens de consommation (environ 12 % du total), traduisant ainsi la prise en compte des complémentarités sectorielles existantes entre l'ex-ACTIM et l'ex-CFME.

L'objectif prioritaire sera de mettre en séquence les différents types d'actions, notamment lors des salons spécialisés et des grandes expositions multisectorielles, pour apporter un soutien complet et complémentaire aux entreprises en amont ou en aval de la manifestation (colloques et séminaires techniques en marge d'un salon, opérations de communication dans la presse locale via les bureaux de presse), et assurer un suivi des entreprises ayant participé à ces opérations (invitations de décideurs, aide au partenariat...).

B. LE RENFORCEMENT DES MOYENS EN FAVEUR DES PME

Pour 1998, les trois principaux dispositifs qui concourent à cet objectif mobilisent 500 millions de francs, soit une hausse de 5,67 % par rapport à 1997.

L'ensemble des crédits retracés dans le tableau ci-dessous figure au budget des charges communes (chapitres 14-01 et 64-00).

 Un montant identique à celui retenu initialement en 1997 est prévu dans le projet de loi de finances pour 1998 pour l'assurance-prospection.

Sous trois formes différentes, l'assurance prospection aide l'exportateur à faire face à ses dépenses de prospection sur les marchés étrangers et l'indemnise en cas d'insuccès commercial :

l'assurance-foire offre une participation financière ponctuelle pour couvrir les frais engagés dans une manifestation commerciale à l'étranger, les salons ayant lieu dans l'Union européenne étant exclu de ce dispositif (759 dossiers en 1996, soit 32,8 % de l'ensemble des dossiers) ;

l'assurance prospection simplifiée est une aide au repérage de débouchés porteurs dans des zones proches (1.115 dossiers, soit 48,2% de l'ensemble des dossiers) ;

l'assurance prospection normale vise pour sa part des zones plus lointaines (439 dossiers, soit 18% de l'ensemble des dossiers).

En 1996, 2.313 PME ont demandé à bénéficier de ces procédures. 1.728 contrats ont été signés, dans 90% des cas avec entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 100 millions de francs. Ainsi, 13,3 milliards d'exportations nouvelles ont été liées à des contrats d'assurance prospection, ce qui correspond, si l'on rapporte ce montant au coût de la procédure, à 45 francs d'exportations nouvelles générées par 1 franc de dépense publique.

 Les crédits du comité de développement extérieur (CODEX) augmentent de 19 millions de francs en autorisations de programmes (70 millions de francs) et de 21 millions de francs en crédits de paiement (56 millions de francs).

Cette aide est destinée aux PME françaises, quel que soit leur projet d'implantation à caractère commercial ou industriel, susceptible de générer des exportations. Elle consiste en une avance financière, sans intérêt et remboursable après cinq ans, assise sur les apports stables effectués par la PME. Il s'agit d'un véritable accompagnement en risque pour les PME ayant un projet d'implantation commerciale ou industrielle, porteur d'exportations, sur un pays à fort potentiel de croissance et solvable (hors Union européenne).

Depuis sa création en 1982, plus de 550 PME ont été aidées dans leur développement international par le CODEX. Toutefois, l'activité du CODEX a été marquée par plusieurs années de relative stabilité correspondant à une forte diminution de l'investissement français à l'étranger. Entre 1993 et 1996, le Comité a approuvé, en moyenne, une vingtaine de dossiers par an. La dotation en loi de finances initiale a, durant cette période, sensiblement diminué, passant de 260 millions de francs en 1990 à 51 millions de francs en 1997. Toutefois, la reprise de l'investissement français à l'étranger (+50 % en 1996) devrait se traduire par une montée en puissance de l'activité du CODEX, surtout que la procédure est désormais ouverte à un plus grand nombre de petites entreprises, en raison notamment de l'abaissement du seuil d'examen des projets à 1 million de francs d'apport en fonds propres. C'est pourquoi les crédits du CODEX ont été augmentés pour l'année 1998.

Il convient cependant de noter que la charge nette sur le budget de l'Etat sera réduite, à compter de cette année, du fait des remboursements d'avances accordées depuis 1992 et dont le montant devrait s'établir à 17 millions de francs en 1997 et 60 millions de francs en 1998.

 Les crédits prévus au titre du volet "commerce extérieur" des contrats de plan progressent de 6 millions de francs. Cette hausse doit cependant être relativisée par l'étalement du contrat de plan sur une sixième année. Ces crédits permettent de financer deux sortes d'aides aux entreprises :

 des aides aux montants modestes (50 à 60 millions de francs en moyenne), pour jeter les bases d'une démarche de développement international. Il s'agit de :

l'aide au conseil (AC) qui permet d'alléger les coûts d'utilisation d'un cabinet spécialisé pour réaliser une étude de marché, ou pour organiser la démarche export de la société. En 1996, une centaine d'aides de cette catégorie ont été attribuées ;

l'aide à la participation à des foires et des salons. Elle constitue le complément de l'assurance-foire qui, jusqu'à la décision du plan PME de janvier 1997, ne couvrait que les manifestations hors Union européenne. Dans ce cadre, plus de 200 aides ont été accordées ;

l'aide aux "investissements immatériels" qui permet le financement des traductions de documentations en langue étrangère, des dépôts de marques et brevets, des formations export, des invitations d'acheteurs étrangers. Près de 400 aides de ce type ont été attribuées.

 des aides plus élevées pour donner plus d'ampleur à la démarche de développement à l'étranger. Il s'agit de :

- l'aide à l'implantation à l'étranger (AIE) qui favorise la création de structures commerciales légères à l'étranger. Elle prend en charge une partie des frais de fonctionnement d'un bureau de représentation ou d'une filiale, uniquement pendant la première année. 107 aides de cette catégorie ont été accordées pour un montant moyen de 200.000 francs ;

l'aide au recrutement de personnel export à durée indéterminée, qui prend en charge une partie du coût du salarié (30 à 50 %) pendant sa première année d'activité (soit un montant unitaire moyen de 100.000 à 120.000 francs). D'abord limitée au recrutement de cadres, elle permet aujourd'hui, dans 13 régions, de recruter également des assistants ou de renforcer un service export existant. Cette aide a permis le recrutement direct de 322 salariés en 1996.

Au total, en 1996, 1.139 aides ont été accordées aux entreprises dans le cadre du volet "commerce extérieur" des contrats de plan.

C. LA RÉDUCTION DU COÛT BUDGÉTAIRE DES PROCÉDURES FINANCIÈRES DE SOUTIEN À L'EXPORTATION

Pour 1997, ces diverses procédures ne devraient entraîner qu'une charge budgétaire de 2,16 milliards contre 3,35 milliards de francs prévu en loi de finances initiale pour 1997.

Cette évolution recouvre en réalité des mouvements contrastés.

 Les procédures gérées par la BFCE pour le compte de l'Etat (crédits export et gestion des accords de consolidation) voient leur crédits diminuer de 300 millions pour 1998 et s'élever à 700 millions de francs.

 Le régime d'assurance-crédit géré par la COFACE (chapitre 14-01 article 71) pour le compte de l'Etat devrait de nouveau dégager un large excédent en 1998 (5,8 milliards de francs en 1997). Ce résultat, lié à une forte baisse des indemnisations et une hausse des récupérations, s'explique par la réorientation des exportations françaises vers les pays solvables, le resserrement de la politique de crédit et la fin de la crise de la dette.

 Le coût de la garantie de risque économique augmente de 12,5 % par rapport à 1997 pour s'établir à 450 millions de francs.

 Les crédits relatifs aux protocoles financiers diminuent puisque les crédits pour financer l'aide extérieure (chapitre 68-00 article 10) baissent de 17,8 % en autorisations de programme pour s'élever à 600 millions de francs. De même, la charge nette des "prêts du Trésor à des Etats étrangers en vue de faciliter l'achat de biens d'équipement", inscrits à l'article 10 du chapitre 1 du compte spécial du Trésor n° 903-07, est en forte diminution (-63,5 %) pour s'élever à -628 millions de francs. Ce résultat est lié à la chute du montant des prêts accordés par le Trésor et à la hausse des remboursements de prêts perçus par le Trésor.

Les procédures d'intervention en amont des projets sont renforcées et regroupées dans un Fonds d'aide aux études et au secteur privé (FASEP) qui finance sous forme de dons ou d'avances remboursables des études de faisabilité et des projets d'assistance technique. Ces interventions relevaient jusqu'ici du fonds d'ingénierie, du fonds pour les pays de l'Est, ou encore des protocoles de dons. Les pays en développement ou en transition constituent la cible du FASEP qui peut cependant intervenir sur les pays riches dans le cas d'études d'ingénierie. L'intervention du FASEP est déterminée en fonction des perspectives de retombées pour les intérêts français et de la visibilité sur le financement des phases ultérieures (avec une priorité pour les projets susceptibles de bénéficier de financements multilatéraux).

 En revanche, les crédits relatifs aux études (chapitre 37-03 articles 20 et 30) restent stables (9 millions de francs).

II. LES RÉSULTATS DU COMMERCE EXTÉRIEUR

A. L'ÉVOLUTION DU COMMERCE MONDIAL

1. Le fléchissement de la progression des échanges commerciaux dans le monde en 1996

En 1996, les échanges commerciaux ont connu un net fléchissement de leur progression, qui s'est limitée à 5,5 %, sous l'effet de deux phénomènes :

le tassement des importations des pays de l'OCDE entamé dès le deuxième semestre de 1995, qui s'est confirmé en 1996. Sur l'ensemble de l'année, le volume des importations n'a ainsi progressé que de 5,3 %, contre plus de 9 % en 1995. Le fléchissement de la croissance économique en Europe et plus particulièrement de l'Union européenne (croissance réelle moyenne de 1,5 % en 1996) s'est fait ressentir, la progression des importations de l'Europe occidentale et de l'Union européenne se limitant à 3 % et 2,5 % respectivement en 1996, alors que l'Europe occidentale compte pour plus de 40 % des échanges mondiaux, cette part étant de plus de 20 % pour les seuls pays de l'Union européenne ;

le ralentissement de la croissance des échanges dans les pays émergents (hausse du volume des importations de 6,4 % en 1996 contre plus de 11 % en 1995). Il a été particulièrement sensible pour les pays émergents d'Asie, pour lesquels les exportations n'ont augmenté que de 3 % en 1996 (contre + 19 % en 1994 et + 16 % en 1995), sous les effets conjugués de la mise en place de politiques visant à éviter une surchauffe de l'économie dans certains pays d'Asie de l'est, de la dépréciation du yen entraînant une baisse de compétitivité face au Japon et d'une baisse des prix et de la demande de composants électroniques, qui restent le principal secteur d'exportations pour un certain nombre de ces pays. Enfin, si ce ralentissement dans les pays émergents n'a pas épargné les pays d'Europe centrale et orientale au premier semestre 1996, les importations de ces pays se sont cependant redressées dans la deuxième partie de l'année.

2. Perspectives pour 1997 et 1998 : la croissance des échanges devrait retrouver un rythme supérieur à 7 % par an.

Selon les projections, le volume des échanges mondiaux devrait retrouver un rythme de croissance supérieur à 7 % en 1997, rythme qui se confirmerait en 1998. Le regain de croissance attendu en Europe (2,3 % de croissance annuelle prévue pour l'Union européenne pour la période 1997-2001, contre 1,5 % entre 1992 et 1996), entraînerait une légère accélération de la demande de cette zone. Le probable ralentissement des importations américaines pourrait néanmoins ralentir la progression de la demande de l'ensemble des pays avancés au deuxième semestre de 1997.

Quant aux pays émergents, la croissance de leurs échanges commerciaux continue d'être supérieure à la moyenne mondiale. C'était déjà le cas en 1994 et 1995, avec une progression en volume supérieure à 11 % par an. En 1996, malgré le très net ralentissement observé pour les exportations des pays d'Asie de l'est, la différence était encore de plus de 1 % (+ 6,4 % pour les pays émergents contre + 5,3 % pour les pays de l'OCDE). Il faut noter néanmoins que cette progression a été beaucoup plus marquée en valeur pour les pays exportateurs de pétrole (+ 9 %), qui ont pu tirer profit de la montée des cours du pétrole conjuguée à une demande soutenue. S'il est difficile de prévoir les conséquences exactes de la hausse du dollar depuis le début de l'année 1997, entre gains ou pertes de compétitivité par rapport à leurs principaux concurrents selon la politique de change de chaque pays ("arrimage" de leur monnaie au dollar américain pour un certain nombre d'entre eux), les prévisions pour 1997 et 1998 tablent sur une hausse des exportations des pays émergents supérieure à celle des pays développés.

Le poids des pays en voie de développement dans la demande mondiale a donc tendance à augmenté : de 23 % en 1980, il a atteint 35 % en 1996 et pourrait se rapprocher de 40 % en l'an 2000. Le commerce mondial de produits manufacturés a fortement ralenti en 1996, en raison du tassement de la demande intérieure dans les pays de l'OCDE et dans les pays émergents en début d'année.

B. LA CROISSANCE DE L'EXCÉDENT COMMERCIAL DE LA FRANCE

1. Analyse d'ensemble

Depuis 1992, la France a renoué avec les excédents commerciaux qui ont atteint, en 1996, 89 milliards de francs. Un résultat encore supérieur est prévu pour 1997 puisque l'excédent cumulé sur 7 mois s'élève, d'ores et déjà, à 102,5 milliards.

Par rapport aux 7 premiers mois de 1996, nos importations augmentent de 5,6 %, signe que la demande intérieure redémarre lentement, avec une tendance à l'accélération sur les derniers mois.

Le dynamisme de nos exportations est sensiblement plus marqué puisque l'augmentation par rapport aux 7 premiers mois de 1996 est de 12 %.

Selon différentes estimations, l'effet de notre commerce extérieur sur l'emploi correspond à une création nette d'environ 100 à 200.000 emplois en 1996 et vraisemblablement à un montant équivalent depuis le début de 1997.

L'émergence de ces excédents, qui sont maintenant devenus structurels, traduit, incontestablement, les très importants progrès réalisés par les exportateurs français. Leur niveau, ainsi que la satisfaction que peuvent inspirer l'annonce de chiffres records, doivent cependant être relativisés. A l'exception de l'année 1994, il faut en effet souligner que l'importance des excédents ( en 1995 et, probablement, en 1996) a été en partie due à une moindre progression des importations que celle des exportations. C'est pourquoi le recul de l'excédent commercial en août constitue une rupture. En effet, la forte hausse des importations laisse espérer un redémarrage de la demande intérieure. Si cette tendance était confirmée sans qu'elle remette en cause le maintien, même dans une moindre mesure, de l'excédent commercial français, ce serait alors la preuve que les entreprises françaises ont gagné le pari du redressement de leur compétitivité.

2. Analyse géographique

Au plan géographique, on observe de façon assez générale une amélioration de notre solde commercial, mais pour des raisons assez variables :

 Avec l'Union européenne (63 % de nos échanges) notre excédent continue à progresser au premier semestre 1997 : 47 milliards de francs après 14 milliards de francs, l'accroissement de 33 milliards de francs étant essentiellement lié à la croissance des exportations. Notre solde est positif avec l'ensemble de nos principaux voisins y compris l'Italie, pays avec lequel nous avions un déficit traditionnel.

Les raisons de ces évolutions sont très variables : décalage conjoncturel pour l'Espagne et le Royaume-Uni, inversion très ponctuelle du marché automobile entre la France, d'une part, l'Espagne et l'Italie, d'autre part.

Hors Union européenne, après la légère dégradation constatée en 1996, le déficit tend à nouveau à se résorber :

Il convient de noter :

le retour à l'excédent avec l'Asie en développement en dépit d'une forte aggravation de notre déficit bilatéral avec la Chine (de 7,5 à 11,6 milliards de francs), qui devient le deuxième déficit bilatéral après celui avec les Etats-Unis et devant le déficit avec le Japon ;

- le dynamisme de nos exportations vers les régions en forte croissance : pays en développement rapide d'Asie d'une part (+ 25 % à 50 milliards de francs), Etats-Unis d'autre part (+ 12 % à 48 milliards de francs). Pour ces pays, la progression de nos importations est aussi nettement plus forte que la moyenne (respectivement + 15 % et + 10 %). L'appréciation du dollar est bien sûr un facteur déterminant de ces évolutions.

3. Analyse sectorielle

En 1996, certains secteurs tels que l'énergie, l'agriculture, l'aéronautique et les biens intermédiaires connaissent une évolution s'écartant de la tendance générale :

- dans le secteur énergétique, l'évolution marquante est la forte augmentation en valeur de nos importations, qui se traduit par une augmentation de notre déficit énergétique de 18 milliards de francs. Elle résulte de l'augmentation du prix du brut en dollar (+ 20 %), d'une demande plus forte et à un moindre degré de l'appréciation du dollar ;

- pour les biens intermédiaires, la baisse de nos importations de près de 5 %, alors que nos exportations stagnent, permet au contraire au solde de progresser. Cette évolution est due pour une large part à la baisse des cours mondiaux, particulièrement sensible dans le cas des métaux non ferreux ;

- pour l'aéronautique, le recul de nos exportations explique celui de la dégradation du solde (-3,5 milliards de francs). Cette évolution fait suite à une mauvaise année de prises de commandes en 1995. De fait, les perspectives de livraisons d'Airbus en 1997, qui devraient retrouver un niveau proche de 1995, confirment le caractère atypique du chiffre de 1996 ;

- enfin l'augmentation du solde agro-alimentaire (+ 5 milliards de francs) est intervenue dans un contexte de faible progression de nos exportations et de recul de nos importations. Nos exportations de céréales, après avoir baissé en début d'année, ont fortement repris au cours du dernier trimestre, les bonnes perspectives de récolte conduisant les autorités européennes à faciliter à nouveau les exportations vers les pays-tiers. En revanche, la crise de la vache folle a entraîné une forte contraction de nos échanges d'animaux vivants, à l'export (-8 %) comme à l'import (- 12 %).

Au premier semestre 1997, l'automobile explique près de la moitié de la progression spectaculaire de l'excédent commercial :

 l'automobile (voitures particulières) dont l'évolution atypique entraîne une hausse spectaculaire du solde du commerce extérieur, notamment avec l'Union européenne.

Les importations se sont ralenties du fait de la faiblesse du nombre d'immatriculations en France, contrecoup des mesures de relance des années précédentes. Inversement, nos exportations vers l'Italie ou l'Espagne ont été dopées par des mesures de prime à l'achat de véhicules neufs dans ces pays, ce qui explique aussi une grande partie de l'évolution des soldes bilatéraux européens ;

 l'aéronautique est celui des grands secteurs qui connaît la plus forte progression sur un an, tant à l'importation qu'à l'exportation (+ 356 % et + 25 % respectivement), ce qui se traduit par une amélioration de notre solde de 2,5 milliards de francs. Ce dynamisme reflète la bonne conjoncture du transport aérien, qui connaît un fort niveau de prises de commandes depuis plus d'un an.

III. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

1. Un budget réparti entre trois fascicules budgétaires

Les crédits du commerce extérieur sont répartis dans trois fascicules budgétaires : les services financiers, les charges communes et les comptes spéciaux du Trésor. Or, cet éparpillement ne rend pas la lecture de ce budget aisée. En outre, l'analyse purement budgétaire des crédits inscrits aux charges communes et aux comptes spéciaux du Trésor ne permet pas d'appréhender la réalité des aides fournies par l'Etat aux entreprises ou aux Etats étrangers pour encourager l'essor du commerce extérieur français. Par ailleurs, votre rapporteur s'etonne que le compte spécial du Trésor 93-17 "Avances du Trésor consolidées par transformation en prêts du Trésor" ne soit plus pris en compte dans le budget du commerce extérieur. En effet, ce compte retrace les prêts d'une durée supérieure à quatre ans consentis par le Trésor à la suite de la consolidation d'avances antérieures non remboursées. Or, parmi ces prêts, beaucoup ont servi à l'achat de produits français.

2. La poursuite nécessaire de la modernisation du Centre Français du Commerce Extérieur

Le CFCE est une centrale d'information sur les marchés extérieurs. Il assure la centralisation et la gestion de l'information issue des postes d'expansion économique (qui constituent sa source privilégiée d'approvisionnement) mais aussi des partenaires professionnels ou consulaires, des organes de presse, des banques de données et des organismes internationaux. Afin de pouvoir satisfaire correctement les besoins individuels des entreprises, il faut qu'il soit capable de fournir des informations précises et fiables dans des délais très courts. Or, il semble que le CFCE ne soit pas encore en mesure de gérer cette notion du temps, ce qui conduit certaines entreprises françaises à interroger des banques de données étrangères. Le CFCE doit donc poursuivre sa modernisation et utiliser toutes les nouvelles technologies de l'information pour réduire ses délais et développer sa clientèle.

3. Une harmonisation indispensable du traitement des entreprises

Instruites localement par les directions régionales du commerce extérieur en liaison avec les services du conseil régional, les aides contrats de plan ont l'avantage d'être modulables et souples. Ainsi, en 1996, leur application a été élargie au recours à des coopérants du service national (CNSE), à des stagiaires en mission à l'étranger ou à des salariés export pour une durée déterminée.

Toutefois, une difficulté persiste, à savoir l'harmonisation de traitement des entreprises d'une région à l'autre. Les mécanismes actuels de fonctionnement, fondés largement sur le consensus entre le représentant de l'Etat et la Région, conduisent parfois à des règles disparates. Ainsi, certaines régions réservent les soutiens aux seules entreprises de production industrielles. Une meilleure harmonisation des règles régissant les aides est donc souhaitable.

4. Les composantes de l'excédent du commerce extérieur

Si le solde des échanges commerciaux entre la France avec le reste du monde est excédentaire depuis 1992, ces bons résultats doivent être tempérés.

D'une part, l'excédent industriel civil provient d'une augmentation plus marquée des exportations (à un rythme moyen de plus de 5 % par an entre 1990 et 1996) que des importations (rythme moyen d'à peine plus de 2 % par an sur la même période). Ces évolutions en valeur entre 1990 et 1996 se retrouvent sur les volumes échangés, les prix s'infléchissant tant à l'importation (-3,4 % depuis 1990) qu'à l'exportation (-2,6 %). Sur 14 % d'amélioration cumulée du taux de couverture en valeur entre 1990 et 1996, 13 % proviennent des évolutions en volume. Toutefois, un léger renversement de tendance est observé depuis le début de l'année. En effet, sous l'effet du redémarrage de la demande intérieur, les importations, en particulier de biens d'équipement, s'accélèrent. Dans le même temps, et c'est un signe encourageant, , nos exportations progressent encore plus vivement.

D'autre part, depuis 1993, les parts de marché de la France tendent à décliner. Si l'on prend comme indicateur la part de marché de la France dans les exportations mondiales, celle-ci se fixe, selon l'OMC, à 5,5 % en 1996. Malgré une augmentation de nos exportations de 3,4 %, la position française dans les exportations mondiales recule de 0,2 point alors que la hausse du dollar améliore notre compétitivité-prix. En fait, ce recul traduit essentiellement la spécialisation de nos exportations sur des pays moins dynamiques que la moyenne mondiale. Au-delà de la montée en puissance des pays émergents dans les exportations mondiales, qui tend à réduire la part des pays industrialisés, les importations de ces pays émergents constituent en effet l'élément le plus dynamique du commerce mondial : la faiblesse de notre présence industrielle et commerciale sur ces marchés explique le recul mécanique de nos parts de marché mondial. Cette dernière a même tendance à diminuer : ainsi, de 1990 à 1996, la part de marché de la France dans les importations est passée de 3,1 à 1,6 % pour la Chine, de 3,2 à 1,8 % pour le Japon, de 2,4 à 1,1 % pour le Mexique et de 4 à 3 % pour l'Afrique du Sud.

5. L'avenir des volontaires du service national en entreprise

Le projet de loi portant réforme du service national supprime le système des VSNE/CSNE qui offrait à de nombreux jeunes diplômés une première expérience professionnelle dans un pays étranger. Le secrétariat d'Etat souhaite mettre en place un "volontariat à l'international" pour continuer d'aider les jeunes à partir travailler à l'étranger. Toutefois, les modalités exactes de cette formule ne sont pas encore arrêtées. Votre rapporteur sera donc attentif à ce que ce nouveau système concerne au moins autant de jeunes que dans l'ancien dispositif.

EDUCATION NATIONALE, RECHERCHE

ET TECHNOLOGIE

I - ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
Rapporteur spécial : M. Jacques-Richard DELONG

Après une année de fort ralentissement, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1998 renoue avec la croissance des crédits constatée les années antérieures (+ 4,2 % en 1996, + 4,3 % en 1995, + 3,8 % en 1994).

Ainsi, les moyens inscrits au projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1998 sont en hausse de 3,15 % pour atteindre 285,93 milliards de francs (contre 277,2 milliards de francs en 1997). Il s'agit d'une hausse en francs constants de 1,77 % qui tranche avec l'effort global de l'Etat consistant à contenir la croissance des crédits dans la limite de l'inflation anticipée, soit 1,38 %.

Ce taux de progression est en outre à rapprocher de la faible croissance des crédits de l'enseignement scolaire prévue dans le projet de budget pour 1997 : ils ne devaient en effet croître que de 1,5 %, ce qui reflétait l'attention portée à la démographie scolaire.

Or, les prévisions relatives aux effectifs d'enfants scolarisés dans l'enseignement primaire et dans l'enseignement secondaire dans les années à venir n'ont pas varié : après avoir décru de 73.500 élèves à la rentrée 1997, les effectifs scolarisés devraient de nouveau se contracter de 55.400 élèves à la rentrée 1998. On escompte par ailleurs, dans les dix prochaines années, une diminution des effectifs de 225.000 élèves dans les écoles et de 330.000 élèves dans le second degré.

Dans ce contexte, il convient de s'interroger sur la nécessité de consacrer 8,72 milliards de francs de plus qu'en 1997 à l'éducation nationale. Le maintien des crédits au niveau de l'année dernière aurait dû suffire à améliorer les conditions de l'enseignement puisque un même montant de crédits aurait pu être consacré à un nombre plus restreint d'élèves.

Cette réflexion est d'autant plus urgente à mener qu'avec 83 % de crédits affectés aux dépenses de personnel, le budget de l'enseignement scolaire est un des budgets les plus rigides de l'Etat. Seule une action de long terme permettra donc de contenir la progression de ses crédits dans une proportion raisonnable au regard, certes, de nos engagements européens, mais surtout de la compétitivité de la France.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Avec 285,92 milliards de francs de crédits, le budget de l'enseignement scolaire concentre à lui seul plus d'un cinquième du total des crédits civils de l'Etat. Seul le budget des charges communes le devance. Avec 238,2 milliards de francs, le budget de la défense vient en 3ème position.

Par ailleurs, comme l'indique le tableau ci-après, la part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget total de l'Etat (charges civiles et militaires) s'accroît de 0,3 points après avoir été stabilisée autour de 17,6 % au cours des trois dernières années : elle atteindra 18 % en 1998.



Le tableau ci-dessus montre également que le budget de l'enseignement scolaire a augmenté de 100 milliards de francs, en francs courants, depuis 1989.

A. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 285,2 milliards, en hausse de 8,7 milliards de francs (+ 3,16 %) et représentent la quasi totalité (99,7 %) des crédits demandés pour l'éducation nationale.

Le graphique ci-après ventile les dépenses ordinaires par grandes catégories de dépenses.



On y constate que plus de 82 % des dépenses ordinaires sont consacrées aux traitements des personnels en activité, aux pensions des retraités et aux charges sociales.

Le tableau ci-après retrace les crédits du budget de l'enseignement scolaire par titre et par chapitre.

a) Les moyens des services (titre III)

Les moyens des services représentent 85 % des dépenses ordinaires. Ils s'établissent à 243,3 milliards de francs en augmentation de 3,25 %.

Ces moyens recouvrent essentiellement les dépenses de personnel en activité (178 milliards de francs) et les dépenses de personnel à la retraite (54,3 milliards de francs), soit une somme totale de 235,64 milliards de francs, en progression de 7,92 milliards de francs.

L'augmentation des dépenses consacrées aux personnels en activité de 4,5 milliards de francs résulte :

- de la progression mécanique des rémunérations et de l'application des différents protocoles de revalorisation de la situation des personnels (+ 3,5 milliards de francs) ;

- de la non réduction d'emplois d'enseignants ;

- de la création de 1.320 emplois d'ATOS et de personnels sociaux et de santé ;

- du réemploi de 28.000 maîtres-auxiliaires (+ 1,56 mds de francs).

Les crédits destinés à la rémunération des personnels enseignants non titulaires progressent ainsi de 125,7 % pour s'élever à 2,8 milliards de francs contre 1,24 milliard dans la LFI pour 1997.

Le simple réemploi de ces maîtres-auxiliaires aurait dû logiquement se traduire par la reconduction de la dotation pour 1997. La progression de ces crédits de 125 % s'explique en fait par un transfert de crédits de 1,6 milliard de francs en provenance, d'une part du chapitre 31-93 consacré aux rémunérations des personnels enseignants du second degré ( 900 millions de francs), et, d'autre part, du chapitre 31-95 consacré aux heures supplémentaires (700 MF).

Elle correspond à la volonté de regrouper sur un seul chapitre (31-97) les crédits destinés au financement des personnels enseignants non titulaires dont les rémunérations étaient, jusqu'à présent, réparties sur les chapitres 31-93 et 31-97.

La progression des crédits du chapitre 31-97 se traduit donc mécaniquement par la contraction des crédits consacrés aux heures supplémentaires (chapitre 31-95) de 600 millions de francs (soit une baisse de 9,7 %).

Il convient d'observer par ailleurs la très forte progression des dépenses consacrées aux fonctionnaires retraités de l'éducation nationale. En effet, bien que les pensions et allocations des personnels en retraite ne représentent que 19 % des crédits de l'enseignement scolaire, leur augmentation de 3,4 milliards de francs (+ 6,74 %) explique à elle seule 45 % de la croissance des crédits du budget de l'enseignement scolaire.

Selon les renseignements obtenus par votre rapporteur spécial, cette augmentation est la conséquence du mode d'évaluation du chapitre 32-97. En effet, les crédits de pensions des fonctionnaires retraités de l'Etat inscrits à ce chapitre en loi de finances initiale d'une année n donnée correspondent en fait au montant des dépenses de l'année n - 2 valorisées au point mesures acquises de l'année n.

Ainsi, la progression des crédits de pensions inscrits dans le projet de budget pour 1998 (54,3 milliards de francs) par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 1997 (50,9 milliards de francs) correspond à la progression des dépenses enregistrées entre 1995 (50,1 milliards de francs) et 1996 (53,8 milliards de francs), valorisées respectivement au point mesures acquises 1997 (322,44) et 1998 (325,67).

b) Les crédits d'intervention publique (titre IV)

Avec 41,86 milliards de francs dans le projet de budget pour 1998, les crédits d'intervention publique représentent 14,6 % du budget du ministère, soit un potentiel d'intervention en croissance de 2,63 % par rapport à l'an dernier.

Plus de 88 % des crédits de ce titre sont consacrés à l'enseignement privé, qui, avec 37 milliards de francs, voit ses dotations progresser de 3,06 %. Il s'agit pour l'essentiel de crédits destinés à rémunérer les enseignants sous contrat (32 milliards de francs).

Ainsi, si l'on ajoute les dépenses de personnel des établissements d'enseignement privé du titre IV aux dépenses de personnel du titre III, ce sont plus de 93 % des crédits du budget de l'enseignement scolaire qui sont destinés aux personnels.

Le chapitre 43-71 consacré aux bourses et secours d'études voit ses crédits progresser de 6 % (+ 183 millions de francs) pour atteindre 3,23 milliards de francs. Cette augmentation résulte de la création du fonds social pour les cantines doté de 250 millions de francs.

En revanche, les crédits consacrés aux bourses et secours d'études diminuent de 66 millions de francs pour tenir compte de la sous consommation de ces crédits dans un contexte de baisse démographique. Les bourses et secours d'études avaient déjà vu leurs moyens régresser de 44 millions de francs dans la LFI pour 1997.

La contribution de l'Etat aux transports scolaires s'accroît de 1,22 % pour atteindre 596 millions de francs.

Enfin, les dépenses de pré-recrutement et de formation initiale des maîtres du second degré voient leurs crédits diminuer de 88 % pour passer de 347 à 40 millions de francs.

En effet, la dernière tranche de l'indemnité de première affectation est supprimée, ce qui permet une économie de 56,74 millions de francs. Cette indemnité créée pour encourager le recrutement et l'affectation dans les académies déficitaires ne se justifie plus aujourd'hui compte tenu du succès que rencontrent, auprès des étudiants, les concours enseignants. Le principe de sa suppression avait été arrêté dès 1994.

Les mêmes raisons permettent de supprimer le dispositif de pré-recrutement des maîtres des premier et second degrés.

Enfin, 20 millions de francs sont économisés sur le chapitre 43-60 pour tenir compte de la suppression au 1er septembre 1998 des 1.000 dernières allocations d'IUFM inscrite au budget de l'enseignement scolaire en 1997 en faveur des maîtres auxiliaires désireux de préparer un concours. Le ministère indique que ces crédits sont devenus sans objet dans la mesure où tous les maîtres auxiliaires sont désormais réemployés.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital ne représentent qu'une infime fraction (0,25 %) du budget de l'enseignement scolaire avec 711 millions de francs de crédits de paiement demandés pour 1998, soit 1,3 million de francs de moins qu'en 1997 (diminution de 0,2 %). Cette diminution s'inscrit dans une tendance à la baisse de ces crédits qui s'élevaient à 856 millions de francs en 1996.

Les autorisations de programme sont quasiment stables après avoir fortement diminué l'an dernier. Elles s'établissent au même niveau que les crédits de paiement à 711 millions de francs.

B. LA GESTION DES PERSONNELS

1. Les mesures proposées dans le projet de budget pour 1998

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la création de 1.320 emplois dans l'enseignement scolaire (dont 1.070 à la rentrée 1998), dont 700 emplois destinés principalement à répondre aux attentes des élèves en matière de prévention sanitaire et d'assistance, et à assurer la présence d'adultes dans les établissements.

- 620 emplois d'ATOS,

- 100 emplois de conseillers principaux d'éducation,

- 300 emplois d'infirmières,

- 300 emplois d'assistantes sociales.

En outre, 21,25 millions de francs seront consacrés à l'augmentation du nombre de vacations de médecins scolaires.

Enfin, les moyens de remplacement en personnels ATOS sont abondés de 21,25 millions de francs correspondant à environ 280 équivalents temps plein.

Pour permettre la création de ces emplois, le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la suppression de 1.120 emplois dont 1.020 postes d'assistants étrangers et de 100 emplois en administration centrale.

Le solde de créations d'emplois est donc de 200 postes.

2. L'évolution comparée des effectifs d'élèves et des effectifs d'enseignants

En dépit de la diminution constante du nombre d'élèves depuis 1993, on constate une quasi stagnation du nombre d'enseignants, sauf en 1996 et 1997, deux années qui ont marqué une inflexion nette de la tendance.

Il convient d'observer également la diminution probable de 90.000 élèves d'ici l'année 2001.

Le tableau et le graphique ci-dessous mettent en évidence ces évolutions.





De même, dans le secondaire, on constate la poursuite de la diminution des effectifs d'élèves et l'augmentation parallèle du nombre d'enseignants, stabilisée toutefois en 1996. Le nombre d'élèves devrait en outre décroître 74.500 d'ici 2001 et de 150.700 d'ici 2006.

On peut donc légitimement s'interroger sur les raisons qui ont présidé à la création de 1.320 emplois dans l'éducation nationale.

Le tableau et le graphique ci-après rapprochent l'évolution du nombre d'enseignants et l'évolution du nombre d'élèves scolarisés dans le secondaire.





II. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT

A. DES MOYENS NOUVEAUX CIBLÉS SUR DES OBJECTIFS PRIORITAIRES

1. La relance des zones d'éducation prioritaires

Les crédits réservés aux actions pédagogiques dans les établissements situés en ZEP seront accrus de 15,27 millions de francs dans le premier degré et de 2,32 millions de francs dans les établissements du second degré.

2. La lutte contre l'exclusion sociale

La création d'un fonds social pour les cantines, doté de 250 millions de francs, doit permettre aux chefs d'établissement d'offrir l'accès à la restauration scolaire aux élèves issus des familles en grande difficulté.

Rappelons que le fonds social collégien, doté de 180 millions de francs dans le PLF pour 1997, avait été mis en place à la rentrée 1995, pour permettre aux chefs d'établissement d'intervenir pour que les difficultés financières que pourraient rencontrer certaines familles ne nuisent pas à la scolarité de leurs enfants.

Il venait compléter le dispositif du fonds social lycéen créé en 1991 dans le cadre du plan d'urgence pour les lycées dans les établissements d'enseignement publics.

3. Les crédits de fonctionnement pédagogiques

20 millions de francs sont réservés à l'achat de livres pour les écoles afin de développer le goût des jeunes élèves pour la lecture.

30,5 millions de francs viennent abonder les crédits inscrits pour l'achat des manuels scolaires dans les collèges.

7 millions de francs sont affectés aux stages en entreprise.

4. L'introduction des nouvelles technologies

29,87 millions de francs seront consacrés à l'adaptation de l'administration centrale et des services déconcentrés aux nouvelles technologies de communication.

70 millions de francs permettront d'offrir l'accès à Internet aux établissements d'enseignement secondaire.

4 millions de francs seront affectés à la formation des personnels à ces nouvelles technologies.

5. Mesures concernant les DOM-TOM

Les établissements des TOM bénéficieront de 3,3 millions de francs supplémentaires et les nouvelles structures créées dans les départements d'outre-mer seront dotées de 8,15 millions de francs de crédits.

La loi de finances initiale pour 1997 prévoyait quant à elle l'ouverture de 10 millions de francs supplémentaires pour le premier degré à Mayotte, ainsi qu'une mesure de 1,35 millions de francs pour le second degré en Polynésie française, et qu'une dotation de 2,78 millions de francs pour la création de nouveaux établissements du second degré à Mayotte.

6. Enseignement privé

Enfin, la participation de l'Etat aux dépenses de rémunérations des personnels non enseignants des établissements d'enseignement privé du second degré sous contrat d'association est majorée de 189,86 millions de francs pour 1998, dont 122 MF au titre de l'actualisation triennale.

B. LA REVALORISATION DE LA SITUATION DES PERSONNELS

L'application des divers plans de revalorisation des personnels de l'Éducation nationale et de l'accord du 9 février 1990 sur la réforme de la grille indiciaire de la fonction publique se traduit par des mesures d'un montant total de 596,6 millions de francs, après 354,8 millions de francs en 1997.

Ces mesures sont les suivantes :

Intégration de 14.850 instituteurs dans le corps des professeurs des écoles pour un coût total de 167,39 MF.

Intégration des personnels du second degré dans les corps supérieurs ;

6 millions de francs (en tiers d'année) seront consacrés à une extension de la hors classe pour les personnels du second degré ;

Revalorisation des carrières des personnels de direction ;

Application du principe de parité entre l'enseignement public et privé ;

Amélioration de la situation des personnels ATOS.

Enfin, au-delà des 597 millions de francs consacrés à la revalorisation de la situation des personnels de l'enseignement public et privé, les crédits destinés aux congés de formation professionnelle des enseignants et des ATOS seront abondés de 175 millions de francs en plus de la dotation 1997 qui s'élevait à 152,28 millions de francs, soit une augmentation de 115 %.

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

Compte tenu de l'augmentation des crédits du budget de l'enseignement scolaire pour 1998, votre rapporteur spécial se bornera à faire trois types de remarques.

A. DES DÉCISIONS QUI VONT DANS LE BON SENS

Il convient en premier lieu de féliciter le Gouvernement pour avoir pris un certain nombre de mesures de bon sens que votre commission des finances souhaitait voir adoptées depuis longtemps :

Il s'agit, d'une part, du retour au versement direct des bourses de collège annoncé par Mme Ségolène Royal. En effet, le remplacement des bourses de collège par l'aide à la scolarité versée par les organismes débiteurs de prestations familiales depuis le 1er septembre 1994 ne permettait plus aux agents comptables de collège, jusqu'alors payeurs des bourses de premier cycle, de prélever les frais de demi-pension sur le montant de l'aide scolaire due aux élèves.

Ces nouvelles modalités de paiement ont parfois été considérées comme un facteur de désaffection des cantines scolaires de la part des élèves en collèges. Si cette hypothèse était avérée, le retour à l'ancien mode de versement devrait permettre une augmentation de la fréquentation des cantines scolaires.

Il s'agit, d'autre part, de l'allégement des structures administratives centrales.

Un projet de réorganisation de l'administration centrale est en effet actuellement en cours, qui vise à :

- rationaliser et alléger l'organisation de services par des regroupements de structures afin d'accroître l'efficacité de l'action administrative ;

- simplifier le dispositif afin de lui conférer plus de lisibilité ;

- développer systématiquement le recours aux technologies nouvelles dans l'organisation des services et dans leur action ;

- relancer la politique de déconcentration des compétences.

Un décret est actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat.

Il convient d'observer que les mesures de déconcentration d'un certain nombre d'opérations de gestion et l'application des mesures de réforme de l'Etat ont déjà permis la suppression de 479 emplois au budget du ministère depuis 1993, dont 279 au titre des mesures d'économie. Par ailleurs, la démarche de modernisation du service public, préconisant un recentrage des administrations centrales sur leur fonction de conception et de pilotage s'est accompagnée de transferts d'effectifs réels par la voie de la mise à disposition, pour répondre aux besoins des établissements d'enseignement supérieur. Ainsi, près de 200 agents ont quitté l'administration centrale au 1er septembre 1997 en contrepartie transferts progressifs d'emplois.

Par ailleurs, votre rapporteur portera la plus grande attention à la réforme du mouvement des enseignants envisagée par le ministre de l'éducation nationale pour 1999. Cette réforme vise à déconcentrer les décisions d'affectation auprès des autorités rectorales, ce qui permettrait de mieux prendre en compte les particularités des établissements ou de leur environnement géographique.

Il convient toutefois d'observer que la déconcentration est déjà largement engagée, les recteurs ayant délégation de compétence pour un certain nombre d'affectations (affectations provisoires sur les postes de titulaires académiques, réaffectation des enseignants dont le poste a été supprimé ou transformé par suite d'une mesure de carte scolaire...).

Il s'agit également de l'utilisation d'un certain nombre d'heures supplémentaires dont le contingent pouvait sembler supérieur aux besoins.

En effet, la suppression prévue de 90.000 heures supplémentaires permet de dégager une économie de 700 millions de francs affectée au financement du réemploi de 28.000 maîtres-auxiliaires, sur la base d'un coût moyen de 7.700 F pour une heure supplémentaire année.

Les heures supplémentaires utilisées ont évolué comme suit :

1993

1994

1995

1996

757.000

761.000

751.000

753.000

Il est certes indispensable de conserver un volant suffisant d'heures supplémentaires dans la mesure où elle constituent un élément de souplesse nécessaire à l'organisation pédagogique des établissements. Néanmoins, la tendance à la diminution de la démographie scolaire incite à la rigueur.

Votre rapporteur se réjouit également de la priorité " redonnée " aux ZEP mais souhaiterait cependant rappeler que l'effort en faveur de ces zones n'avait jamais été interrompu.

En effet, les crédits pédagogiques sont 2,7 fois plus élevés dans les ZEP que dans les autres établissements. Depuis 1995, les dotations aux ZEP ont évolué comme suit :

1995

1996

1997

75,2

71,1

66,27

En outre, une indemnité de sujétions spéciales est accordée aux enseignants et aux personnels de direction et d'éducation, ce qui a représenté un coût budgétaire de 533,3 millions de francs en 1997. Par ailleurs, les ZEP ont bénéficié en 1997 de l'apport de 4.700 appelés du contingent.

Enfin, des postes supplémentaires sont implantés dans les ZEP afin d'assurer un encadrement adapté à la spécificité du public scolaire et d'alléger les effectifs dans les classes.

B. DES DÉCISIONS JUSTIFIÉES PAR L'ÉQUITÉ MAIS DONT LE RENOUVELLEMENT POURRAIT POSER PROBLÈME

Votre rapporteur spécial tient par ailleurs à appeler l'attention du Gouvernement sur les risques que recèlent certaines mesures.

Ainsi, il semble a priori conforme à l'équité et à la justice de réemployer des maîtres-auxiliaires qui ont pour la plupart consacré de nombreuses années à l'éducation nationale. Néanmoins, sauf à risquer de décourager les candidats aux concours de l'éducation nationale et de démotiver les titulaires qui ont dû se soumettre aux épreuves sélectives des concours, il convient de ne pas déroger aux règles de la fonction publique.

Aussi votre rapporteur spécial appelle-t-il à poursuivre les plans de résorption des emplois précaires. En effet, depuis plusieurs années, des dispositions ont été prises pour faciliter l'accès des maîtres-auxiliaires aux corps enseignants par la voie des concours.

Le protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire du 14 mai 1996 a notamment permis de mettre en place de nouvelles possibilités de titularisation en créant des concours réservés aux maîtres-auxiliaires en raison tant des conditions d'inscription que de la nature des épreuves (valorisation de l'expérience professionnelle des candidats).

Ainsi, entre 1988 et 1995, 4.500 suppléants du premier degré ont été titularisés dans le corps des instituteurs ou des professeurs des écoles et 29.000 maîtres auxiliaires du second degré ont été titularisés dans les différents corps du second degré.

Le total des suppléants du premier degré et des maîtres-auxiliaires du second degré s'élevait, à la rentrée scolaire de 1996, à 25.970 agents, soit une diminution de 12,8 % par rapport à l'année précédente.

Par ailleurs, la rentrée scolaire 1997 a été marquée par la réouverture de 1.262 classes dont 394 classes maternelles et 868 classes élémentaires. Il s'agit en réalité de 447 réouvertures (sur 1.100 qui devaient fermer) et de 815 nouvelles ouvertures.

Cet effort est certes louable dans la mesure où il portera en priorité sur les ZEP et sur les écoles rurales qui ont fait des efforts de regroupement pédagogique et d'équipement et dans lesquelles la fermeture de classes induisait un risque important d'accélération de la désertification.

Il s'agit de ne pas défavoriser des communes qui ont fait des efforts de regroupement par rapport à celles qui possèdent une école à classe unique et qui bénéficient à ce titre du moratoire des fermetures d'écoles à classe unique institué en 1993.

Néanmoins, outre les dépenses budgétaires qu'il induit, cet effort semble peu compatible avec l'évolution démographique en milieu rural, dont il est difficile de faire totalement abstraction. Il pose par ailleurs un autre problème, celui de l'exposition à l'échec scolaire des élèves issus d'établissements à faibles effectifs.

A cet égard, votre rapporteur spécial, qui a fait une mission de contrôle de ces crédits de mai à juin 1997, s'interroge sur la manière dont le ministère de l'éducation nationale compte remédier au problème des collèges à faibles effectifs. Il importe en effet de rappeler qu'à la rentrée 1996-1997, 207 collèges comptaient moins de 100 élèves dont 59 collèges publics et 148 collèges privés.

La polyvalence des établissements semble être une solution d'avenir pour tendre vers une utilisation optimale des capacités et des moyens. De même le rapprochement entre collèges et la création d'internats, notamment en milieu rural, doivent être encouragés.

C. DES DÉCISIONS LOURDES DE CONSÉQUENCES

Enfin, deux décisions semblent aller à l'encontre d'une gestion à long terme du budget de l'enseignement scolaire.

En premier lieu, la création de 40.000 emplois-jeunes en 1997 et 35.000 en 1998 risque de contribuer à l'alourdissement d'un budget déjà extrêmement rigide.

Bien que le ministre de l'éducation nationale affirme que ces emplois ne sont pas destinés à durer plus de cinq ans, on peut légitimement mettre en doute cette assertion. En effet, de même que les maîtres auxiliaires qui sont employés dans l'éducation nationale depuis un certain nombre d'années sont, dans une certaine mesure, fondés à réclamer leur titularisation, il faut se demander si la demande d'intégration aux différents corps de fonctionnaires de l'éducation nationale de jeunes filles et de jeunes gens qui auront été employés pendant cinq ans n'aura pas acquis une certaine légitimité.

La création de 75.000 postes d'aides-éducateurs risque donc d'engager les finances de l'Etat sur une période beaucoup plus longue que prévue.

Au demeurant, le financement de ces emplois n'a pas été prévu dans le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1998. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les 40.000 emplois-jeunes dont la création devrait intervenir avant la fin de cette année devraient être financés intégralement par des crédits de répartition en provenance du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Pour l'avenir, il est envisagé de réaliser des économies en modifiant le mode de rémunération des heures supplémentaires. Ainsi, les heures supplémentaires année (HSA) seraient rémunérés sur la base de 36 semaines (soit 36 heures supplémentaires effectuées dans l'année, ce qui est un maximum), conformément à la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 198928(*), et non plus sur la base de 43 semaines.

Par ailleurs, la création de 1.320 emplois de personnels non-enseignants semble difficilement compatible avec la maîtrise des finances publiques. Or, celle-ci devrait être d'autant moins douloureuse dans le domaine de l'éducation que les effectifs scolarisés diminuent et continueront à décroître au moins jusqu'en 2006. Ainsi, la diminution du nombre d'enseignants ne devrait pas dégrader le taux d'encadrement des élèves. Les effectifs des " brigades de remplacement " semblent également pouvoir diminuer.

La maîtrise des dépenses d'éducation apparaît au demeurant d'autant plus nécessaire que les crédits du budget de l'Etat consacrés à l'éducation nationale sont passés de 184 milliards de francs à 286 milliards depuis 1989, ce qui représente une augmentation en francs courants de plus de 55 %. Aucun autre département ministériel n'a connu une évolution aussi favorable.

Or, les études comparatives internationales indiquent que les pays les mieux classés pour les performances scolaires de leurs élèves ne sont pas ceux qui dépensent le plus : ainsi, les pays asiatiques qui affichent de bonnes performances consacrent en moyenne 3,3 % de leur PIB à l'éducation, soit deux fois moins que la France. Ces pays font en revanche systématiquement cohabiter enseignement privé et public pour encourager l'émulation. Nombre d'indicateurs démontrent par ailleurs que lorsqu'il y a diversité dans les filières et dans le financement, le système est plus productif.

En conséquence, souhaitant récuser l'argument selon lequel la priorité attribuée à l'éducation nationale doit nécessairement se traduire par une augmentation des postes et des crédits, votre rapporteur vous proposera deux amendements de réduction des crédits portant sur les titres III et IV, pour un montant total de 2,16 milliards de francs.


II - ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
Rapporteur spécial : M. Jean-Philippe LACHENAUD

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1998 s'élève à 48.451 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 3,05 % par rapport à 1997, après une croissance de 5,45 % en 1997 et de 4,5 % en 1996.

Les moyens des services passent de 33.541 millions de francs en 1997 à 35.325 millions pour 1998, soit une hausse de 5,32 % (+ 4,94 % en 1997). En revanche, les crédits d'intervention sont quasiment stables (0,41 %), après une hausse de 2,4 % en 1997, passant de 8.008 millions de francs à 8.041 millions en 1998.

L'ensemble des dépenses ordinaires atteint ainsi 43.366 millions de francs, en progression de 4,37 % par rapport à 1997.

Avec 5.086 millions de francs de crédits de paiement inscrits pour 1998, les dépenses en capital diminuent sensiblement (- 6,97 %), après une forte croissance en 1997, de 13,6 % (à 5.467 millions de francs).

En revanche, les autorisations de programme progressent de 18,75 %, passant de 4.150 millions de francs en 1997 à 4.928 millions en 1998. Elles avaient très sensiblement diminué en 1997 (- 14,7 %).

Le tableau ci-dessous fait apparaître que la part du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'Etat ne cesse de s'accroître, pour s'établir à 3,03 % en 1997. La même année, les crédits consacrés à l'enseignement supérieur représentaient 14,5 % de la totalité du budget de l'éducation nationale, la hausse de cette proportion étant également constante depuis plusieurs années.

Le budget de l'enseignement supérieur, en 1997 toujours, représentait 0,58 % du PIB, contre 0,56 % l'année précédente et 0,45 % en 1991. Cette croissance est lente mais régulière.

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT

Le budget de l'enseignement supérieur est composé de trois agrégats :

01 - Enseignement supérieur ;

02 - Action sociale ;

03 - Recherche.

A. ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnels et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur.



Les crédits de l'agrégat "enseignement supérieur" s'établissent à 37.862 millions de francs en 1998, contre 36.601 millions en 1997, soit une progression de 3,45 %.

Les dotations couvrent :

- les crédits des personnels non enseignants et enseignants chercheurs (y compris les primes d'encadrement doctoral) ainsi que les indemnités et prestations sociales, qui s'élèvent à 27.847 millions de francs en 1998, en progression de 4,12 % ;

- les aides au pré-recrutement d'enseignants-chercheurs, dont le montant de 206,7 millions de francs reste inchangé par rapport à 1997 ;

- les dépenses d'informatique, de télématique et de fonctionnement, qui s'établissent à 6.497 millions de francs, en hausse de 10,54 % ;il faut noter une dotation de 9 millions de francs attribuée à l'établissement public du campus universitaire de Jussieu ;

- les dépenses d'intervention : avec 218,4 millions de francs, elles diminuent de près de 6,4 % du fait de la non-reconduction d'une dotation de 14,85 millions de francs au titre de la subvention aux établissements d'enseignement supérieur privés ;

- les dépenses d'investissement s'élèvent à 3.093 millions de francs, soit une progression de 2,05 %, dans les domaines suivants :


· 
constructions immobilières et équipements immobiliers et pédagogiques (1.759 millions de francs) ;


· 
maintenance des bâtiments (1.334 millions de francs).

Le tableau ci-dessous récapitule les emplois par grandes catégories.

Le tableau ci-après établit un constat puis des prévisions sur le nombre d'étudiants dans les principales filières de l'enseignement supérieur.

Ce tableau montre bien la réduction des effectifs à l'université. En revanche, il permet également d'en déduire une amélioration du taux d'encadrement : on est ainsi passé de un emploi enseignant pour 22,7 étudiants et un emploi de non-enseignant pour 34,2 étudiants à la rentrée 1995 à, respectivement 21,1 et 31,6 pour la rentrée 1997.

B. ACTION SOCIALE

Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet agrégat est quasiment stable, passant de 8.175 millions de francs en 1997 à 8.227 millions en 1998 (+ 0,64 %).

L'agrégat regroupe :

- les moyens de fonctionnement (y compris les rémunérations des personnels) du centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la Cité internationale universitaire de Paris, et de l'Observatoire de la vie de l'étudiant, soit 611,84 millions de francs en 1998 (+0,95 % après + 2,9 % en 1997) ;

- les crédits des bourses et secours d'études, qui s'élèvent à 6.570 millions de francs, soit une progression de 0,72 % par rapport à l'année précédente (+ 3,6 %) ;

- les crédits de fonctionnement réservés aux oeuvres sociales, qui restent inchangés par rapport à 1997, à 1.045 millions de francs.

L'ensemble des crédits consacrés à l'action sociale en faveur des étudiants est passé de 6.234 millions de francs en 1993 à 8.175 millions en 1997, soit une progression de plus de 31 % en quatre ans.

Il semble, dès lors, que le projet de budget pour 1998 marque une rupture dans l'amélioration continue de l'environnement social de l'étudiant.

Ce fait est confirmé par la part décroissante qu'occupe l'agrégat "action sociale" dans le budget de l'enseignement supérieur : 17,52 % en 1997, mais, 16,98 % en 1998.

C. RECHERCHE

Cet agrégat regroupe l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire, dans les établissements relevant du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Les crédits consacrés à cette action sont portés de 2.241 millions de francs à 2.362 millions, soit une augmentation de 5,4 %.

Ces dotations couvrent :

- les crédits des personnels non enseignants, des enseignants chercheurs, ainsi que les indemnités et prestations sociales, qui s'élèvent à 270,4 millions de francs (+ 3,83 %) ;

- les subventions de fonctionnement accordées aux établissements (les dépenses d'informatique et de télématique restent inchangées), qui s'établissent à 99,1 millions de francs, en diminution de 2,56 % ;

- surtout les crédits d'investissement, dont la progression est de 6 %, passant de 1.879 millions de francs à 1.922 millions :

. constructions immobilières : 48,25 millions,

. soutien des programmes de recherche : 1.800 millions,

. maintenance des bâtiments : 144 millions.

III.  LES PRIORITÉS DU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1998 est construit autour de trois priorités.

1. Les créations d'emplois

Le projet de budget comporte la création de 4.200 emplois, 3.000 emplois d'enseignants et enseignants-chercheurs et 1.200 emplois de non enseignants.

Deux faits sont ainsi à souligner :


· 
la forte augmentation du nombre de ces emplois publics intervient dans un contexte de diminution des effectifs étudiants (environ - 8.500 cette année), ce qui pose la question de la pertinence de cette mesure, au regard de la situation générale des comptes publics ;


· 
les emplois de professeurs agrégés (1.200) représentent 40 % des emplois d'enseignants créés, facteur considéré comme contribuant, une fois encore, à "secondariser" l'enseignement supérieur.

En outre, le taux de la prime d'administration des présidents d'universités est revalorisé de 27 % et celui des présidents et directeurs de grands établissements, de 14 %.

La Cour des Comptes avait noté une pratique critiquable en matière d'heures complémentaires. Il faut donc souligner la réduction des crédits qui leur sont alloués en 1998.

2. L'investissement immobilier

L'ouverture d'un milliard de francs supplémentaires d'autorisations de programme doit permettre :

- pour 585 millions, la mise en sécurité des établissements d'enseignement supérieur (notamment les établissements parisiens),

- pour 415 millions, des constructions, notamment quelques grosses opérations, mais aussi des études préparatoires au plan U3m (Universités 3ème millénaire).

Il est cependant possible de noter que le total des dépenses en capital diminue, en crédits de paiement, de près de 7 %.

Les déclarations du ministre laissent toutefois craindre une trop forte concentration de ces crédits sur les universités parisiennes, qui est susceptible de nuire à la contribution de l'enseignement supérieur à l'aménagement du territoire.

3. Les moyens de fonctionnement

Le projet de budget pour 1998 prévoit une dotation de 10 millions de francs pour l'équipement informatique des IUFM et la formation aux nouvelles technologies, ainsi qu'une somme de 9 millions pour l'établissement public du campus de Jussieu.

Cependant, eu égard à l'ampleur de l'effort à soutenir en matière de développement des nouvelles technologies, tout comme la tâche difficile qui s'annonce sur le campus de Jussieu, ces crédits apparaissent nettement insuffisants.

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur spécial approuve certaines orientations du Gouvernement en matière d'enseignement supérieur, notamment la volonté de développer la formation continue et de promouvoir les échanges internationaux.

En effet, l'Etat dépense chaque année plus de 35 milliards de francs en actions de formation continue, mais seulement 4 % sont consacrés à l'université. Il est donc prévu, dès la fin de cette année, d'organiser un concours auprès des établissements, à l'issue duquel dix universités ayant proposé les projets les plus ambitieux en matière de formation continue seront sélectionnées pour mener des opérations expérimentales, notamment de mise en place de cursus de diplômes en formation continue ou de sessions de recyclage pour diverses professions.

En outre, les échanges internationaux, et en premier lieu européens, doivent être favorisés : c'est pourquoi votre rapporteur sera attentif aux mesures visant à rendre plus compatibles les formations universitaires dans l'Union européenne, et à favoriser la mobilité des enseignants comme des étudiants.

Cependant, votre rapporteur spécial est amené à formuler six observations :

 Il regrette l'augmentation de près de 4,5 % des dépenses ordinaires. Les dépenses en personnel augmentent trop fortement : les rémunérations croissent de plus de 4,10 % (le chapitre 31-96 "rémunérations de personnels divers et vacations" connaît une croissance de 60 %).

Surtout, elles progressent alors même que les crédits qui engagent l'avenir, c'est-à-dire les dépenses en capital, diminuent, quant à elles, de près de 7 % (le chapitre 56-10, article 10 "Investissements consacrés à l'enseignement supérieur" décroît de 28 %).

Une telle orientation budgétaire -gonflement des crédits de fonctionnement et contraction des dépenses d'investissement- ne saurait préparer efficacement l'avenir de l'enseignement supérieur.

Non seulement, les dépenses de fonctionnement sont plus importantes, mais leur progression est contestable au regard des priorités et des enjeux de l'enseignement supérieur.

En effet, malgré cette augmentation globale des dépenses ordinaires, l'aide au pré-recrutement d'enseignants-chercheurs (chapitre 43-11) reste inchangée, de même que les oeuvres sociales en faveur des étudiants (chapitre 46-11).

Votre rapporteur déplore également la réduction de la subvention de fonctionnement destinée aux établissements d'enseignement supérieur privés.

 Votre rapporteur spécial craint que la réforme du premier cycle, entérinée par l'arrêté du 9 avril 1997, ne soit dans une phase de ralentissement et d'incertitude.

Certes, le nouveau Gouvernement en a repris les principes essentiels (orientation, semestrialisation, capitalisation et compensation) mais il tarde à les mettre en pratique.

En matière de tutorat, aucun bilan n'a été dressé. L'organisation des séances de soutien et de rattrapage destinées aux étudiants en difficulté paraît assez aléatoire, ces séances étant parfois confiées à des chargés de cours ou à des vacataires. De même, la charte du tutorat, prévue par la réforme, est toujours à l'étude.

La semestrialisation et la réorientation sont mises en place progressivement, mais les pouvoirs publics font souvent preuve d'attentisme en la matière : aucune directive n'a précisé le contenu des unités de méthodologie ; de même, la procédure d'évaluation, de validation des acquis et de réorientation à la fin du premier semestre, pour les étudiants en erreur d'orientation ou en échec, n'est encore qu'à l'état d'ébauche. Le Comité national d'évaluation (CNE) a d'ailleurs récemment préconisé le développement des études de "suivi" des étudiants, tant au plan national qu'au niveau de l'établissement, de telles études facilitant une véritable politique d'orientation.

Quant au contrôle des connaissances, point le plus sensible de la réforme, il semble se heurter non seulement à des problèmes techniques de mise en oeuvre dans le temps, mais également à la résistance des mentalités.

Surtout, il semble que la réforme entre en vigueur de manière très hétérogène selon les filières universitaires : les facultés scientifiques et de lettres sont ainsi beaucoup plus avancées que les facultés juridiques et que la grande majorité des facultés de sciences économiques et d'administration économique et sociale (AES).

 L'année dernière, votre rapporteur spécial avait souhaité disposer d'un bilan des aides actuellement attribuées aux étudiants et de leur coût global pour les finances publiques.

A cet égard, il prend note des conclusions du rapport de M. Bernard Cieutat, sur l'état précis de l'effort de la Nation en direction des étudiants, effort évalué à 26,6 milliards de francs.

Le rapport a mis en exergue deux principaux faits :

- d'une part, les aides attribuées par le ministère en charge de l'enseignement supérieur (bourses diverses, prêts d'honneur, financement des oeuvres universitaires, aides aux associations étudiantes, compensation aux établissements de l'exonération des droits d'inscription accordée aux boursiers) ne représentent que 35 % du total ; les étudiants bénéficient en effet d'aides directes accordées par d'autres ministères, essentiellement les aides au logement (APL, ALS et ALF) et les aides fiscales (réduction d'impôt et majoration du quotient familial) ;

- d'autre part, les prestations versées sous condition de ressources (bourses, APL et exonérations des droits d'inscription pour les boursiers) ne représentent que 30 % de l'ensemble, les autres aides profitant soit à l'ensemble des étudiants (ALS, oeuvres universitaires), soit aux foyers imposables, c'est-à-dire davantage aux revenus élevés (aides fiscales).

Pour remédier à ces iniquités, le précédent ministre avait proposé, à l'issue des Etats Généraux de l'Université, la mise en place progressive d'une allocation sociale d'études pouvant se substituer aux aides existantes, cela dans le cadre de l'élaboration d'un "statut social de l'étudiant".

Or, il semble que ce projet ait été reporté, alors même qu'un nombre important d'étudiants connaissent une situation difficile. Votre rapporteur sera attentif au texte qui devrait être déposé au printemps sur ce sujet.

 De la même façon, votre rapporteur spécial ne peut que regretter le retard pris dans la mise en route du plan de restructuration et du désamiantage de la faculté de Jussieu.

Ce plan avait été annoncé par François Bayrou le 30 septembre 1996 : il devait mobiliser 1,2 milliard de francs sur trois ans.

Or, plus d'un an après, les travaux n'ont toujours pas commencé, et les appels d'offre nécessaires à leur réalisation n'ont même pas été lancés. Seuls des travaux de confinement ont été réalisés, pour un montant de 10 millions de francs.

A l'heure actuelle, le nouveau plan n'en est qu'à une phase virtuelle et, à ce titre, n'est ni évalué, ni chiffré.

Les problèmes techniques sont certes considérables, notamment en ce qui concerne le déménagement des étudiants et des enseignants pendant les travaux, mais la volonté politique semble manquer.

Votre rapporteur constate que le débat relatif au degré de toxicité de l'amiante à Jussieu se poursuit, et restera attentif aux mesures prises pour garantir aux 50.000 personnes qui fréquentent ce campus une protection sanitaire optimale.

 Votre rapporteur spécial prend acte de la décision du ministre de ne pas créer une filière technologique supérieure, mais, tient, surtout à exprimer son inquiétude face aux réserves émises sur les stages des étudiants en entreprises et sur les unités de première expérience professionnelle (UPEP), à une époque où une insertion professionnelle réussie des jeunes passe souvent par le rapprochement entre les établissements d'enseignement supérieur et les entreprises.

L'UPEP, créée par l'arrêté du 9 avril 1997, devrait néanmoins se mettre en place, à titre expérimental, pendant deux ans : elle s'adresse aux étudiants volontaires du deuxième cycle, et sera alors intégrée dans le cursus de l'étudiant, après évaluation et validation.

Votre rapporteur sera attentif aux conclusions du groupe de travail devant aboutir à la rédaction d'une charte des stages. Il adhère aux principes qui devraient présider à l'élaboration de cette charte :

- la rémunération de tout stage,

- l'absence de substitution à un emploi,

- la tenue du stage hors des horaires d'enseignement.

 Enfin, votre rapporteur spécial demande, comme l'année dernière, une clarification du statut des professeurs agrégés de l'enseignement supérieur (PRAG).

La création de 1.200 emplois de PRAG est prévue dans le projet de budget pour 1998, ce qui contribue à "secondariser" l'enseignement supérieur.

Votre rapporteur sera vigilant quant aux dispositions mises en oeuvre pour permettre aux PRAG d'accéder au statut d'enseignant-chercheur, grâce à la préparation d'une thèse doctorale.


III - RECHERCHE ET TECHNOLOGIE

Rapporteur spécial : M. René TRÉGOUËT

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS "RECHERCHE ET TECHNOLOGIE" DU MINISTÈRE

Les crédits du fascicule "recherche et technologie" du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie pour 1998 s'élèvent à 39.611 millions de francs. En 1997, ils se montaient à 28.905 millions de francs : la progression apparente est donc de 37 %.

Cependant, à périmètre constant, la progression ne s'élève qu'à 3,5 %. En effet, les crédits du Centre national d'études spatiales (CNES), du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et ceux consacrés à la diffusion des technologies du secteur spatial sont désormais inscrits au budget de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie :


· 
CNES 7.650 millions de francs (chapitre 63-02)

915 millions de francs (chapitre 36-90)


· 
BRGM 241 millions de francs (chapitre 45-11)

93,5 millions de francs (chapitre 62-12)


· 
Diffusion des technologies du secteur spatial :

64,8 millions de francs (art. 20 du chapitre 66-04)

Une dotation de 80 millions de francs est également prévue au titre du Centre national de séquençage (article 82 du chapitre 66-51).

Cette progression de 3,5 % intervient après une stagnation des crédits en 1997 (+ 0,16 %).

Les crédits de la recherche universitaire, qui ne sont pas comptabilisés dans la dotation susmentionnée, s'élèvent à 2.362 millions de francs, contre 2.241 millions en 1997, soit une progression de 5,40 %.

A périmètre constant, les autorisations de programme croissent de 8,2 % par rapport à 1997 et s'établissent à 6.292 millions de francs au lieu de 5.815  l'année précédente.

II. PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR AGREGAT

Le fascicule budgétaire "recherche et technologie" retient les quatre agrégats suivants :

01 - Administration de la recherche

02 - Actions d'incitation, de formation et de diffusion

03 - Etablissements publics à caractère scientifique et technologique

04 - Autres organismes de recherche.

A. ADMINISTRATION DE LA RECHERCHE

Les crédits affectés à cette action s'établissent, pour 1998, à 155,7 millions de francs, soit une augmentation de 5,06 % par rapport à 1997 (148,2 millions).

L'agrégat regroupe les moyens affectés :

- à l'administration centrale chargée de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique de la recherche et du développement technologique,

- aux délégués régionaux à la recherche et à la technologie, responsables de la mise en oeuvre de cette politique,

- au comité national d'évaluation de la recherche.

Les dotations couvrent les frais de personnel de l'administration centrale et des services déconcentrés (rémunérations et indemnités d'une part, charges et prestations d'action sociale, d'autre part), les dépenses de fonctionnement courant (frais de déplacement, parc automobile, télécommunications, études, loyers, informatique, entretien mobilier, formation), les frais d'actes et de contentieux et de réparations civiles, les crédits de construction, d'équipement et de gros entretien de patrimoine immobilier occupé par l'administration centrale et les services déconcentrés et, enfin, les crédits d'études dans le domaine "recherche et technologie".

Les effectifs concernés par cet agrégat étaient, en 1997, de 311 (283 emplois à l'administration centrale, dont 10 contractuels, et 28 délégués régionaux à la recherche et à la technologie).

B. ACTIONS D'INCITATION, DE FORMATION ET DE DIFFUSION

Ces actions bénéficient de crédits à hauteur de 3.033 millions de francs, après 2.907 millions en 1997, soit une hausse de 4,33 %.

Les dotations relatives à cet agrégat comprennent :


· 
les crédits destinés à l'incitation aux transferts de technologie (118,35 millions),


· 
les crédits destinés à la diffusion de la culture scientifique et de l'information scientifique et technique (50,825 millions),


· 
les crédits destinés à la formation à et par la recherche (1.720 millions),


· 
les crédits destinés au soutien à la recherche et à la technologie (790,80 millions),


· 
les crédits destinés aux actions concertées dans les sciences du vivant et à l'agence nationale de recherche sur le SIDA (353 millions).

C. ÉTABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE (EPST)

Ces agrégat regroupe les moyens consacrés par le ministère aux établissements sous tutelle ayant le statut juridique d'EPST, c'est-à-dire :

- le Centre national de la recherche scientifique (CNRS),

- l'Institut national de la recherche agronomique (INRA),

- l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM),

- l'Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération (ORSTOM),

-l'Institut national de la recherche en informatique et en automatique (INRIA),

- le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF),

- l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS),

- l'Institut national d'études démographiques (INED).

Les crédits affectés à cet agrégat augmentent de 2,25 %, passant de 21.294 millions de francs en 1997 à 21.773 millions en 1998.

Ces dotations couvrent :

- les frais de personnel (rémunérations, indemnités et charges),

- le soutien des programmes (crédits destinés au fonctionnement matériel des établissements, dont notamment le fonctionnement des laboratoires de recherche),

- les crédits d'investissement destinés aux équipements moyens et lourds des laboratoires, aux grands instruments scientifiques, à la construction et à l'entretien du patrimoine.

Le tableau ci-dessous récapitule la situation de chacun des EPST.

D. AUTRES ORGANISMES DE RECHERCHE

Cet agrégat regroupe les moyens consacrés par le ministère aux établissements sous tutelle ayant le statut juridique d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) et à des organismes de statuts divers (fondations, associations ou groupements d'intérêt public), notamment :

- l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER),

- le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD),

- l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME),

- le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM),

- le Commissariat à l'énergie atomique (CEA),

- le Centre national d'études spatiales (CNES),

- l'Institut français de la recherche et de la technologie polaire (IFRTP),

- l'Institut Pasteur de Paris,

- l'Institut Curie (section recherche).

Les dotations du ministère financent tout ou partie des ressources propres de chaque organisme.

Ces dotations représentent 14.650 millions de francs en 1998. A périmètre constant, elles s'élèvent à 5.057 millions, soit une augmentation de 10,9 % par rapport à 1997.

En ce qui concerne les crédits affectés aux EPIC, l'évolution des DO + CP est retracée dans le tableau ci-dessous :

En 1997, les effectifs à l'IFREMER, au CIRAD, au BRGM et à l'ADEME étaient les suivants :

Au CEA, l'effectif moyen annuel s'élevait à 11.406 agents en 1997 (-1,43 %).

En second lieu, aux fondations et organismes de recherche biologique et médicale, sont affectés, en 1998, les crédits suivants :

III. LE BUDGET CIVIL DE RECHERCHE ET DE DÉVELOPPEMENT (BCRD) POUR 1998

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

Le BCRD regroupe les dotations inscrites au titre de la recherche sur le budget d'une quinzaine de ministères, y compris la section recherche du ministère de l'Education nationale.

Le BCRD 1998 s'élève à 53.054 millions de francs en DO + CP, soit une progression de 1,4 % par rapport au budget pour 1997 (52.306 millions, soit -1,4 %) et à 22.262 millions en AP, soit une augmentation de 1,9 %.

Cependant, dans son avis du 10 octobre 1997, le Conseil supérieur de la recherche et de la technologie note, d'une part, que l'augmentation effective du BCRD à périmètre constant est de 1,13 % et, d'autre part, que cet accroissement limité du BCRD est bien inférieur à la croissance prévue pour le PIB, de telle sorte que le BCRD va encore diminuer en proportion du PIB.

Les contributions des départements ministériels au BCRD en 1998 sont détaillées dans le tableau ci-après :

La répartition du BCRD par catégorie d'organismes est la suivante en 1996 et 1997.

B. EVOLUTION DU BCRD (DO + AP) DE 1987 A 1997

Le tableau ci-dessus montre une baisse relative apparente de l'effort de recherche au cours des dernières années. L'année 1997 (+ 2 %) vient certes rompre la tendance du BCRD à la baisse de 1993 à 1996, mais sa part dans le PIB (0,64 % en 1997) comme dans celle du budget de l'Etat (3 % en 1996) diminue.

D'après l'OCDE, la France consacrait, en 1995, 2,34 % de son PIB à la recherche, contre 3,02 % pour la Suède, 2,78 % pour les Etats-Unis et 2,58 % pour le Japon, mais 2,28 % pour l'Allemagne.

La France occupait donc, il y a deux ans, le quatrième rang dans le monde sur le plan de son effort de recherche. Elle était au troisième rang un an auparavant. Elle occupait le cinquième rang s'agissant du nombre de chercheurs rapporté à la population active (5,8 %) en 1994, mais le sixième en 1981.

C. LA VENTILATION DU BCRD PAR OBJECTIF

L'avancement général des connaissances demeure au premier rang des objectifs du BCRD, soit 36,5 % du montant des dotations en 1997, les sciences physiques et les sciences de la vie représentant respectivement 10,2 % et 7,4 % de cet ensemble.

L'exploration et l'exploitation de l'espace occupent toujours la deuxième place avec 18,2 % du BCRD.

Les recherches en faveur du développement industriel représentent 10,93 % de l'ensemble, contre 11,6 % en 1996. Cette diminution, tendancielle depuis plusieurs années, s'explique par la baisse, d'une part, des programmes aéronautiques civils et, d'autre part, des crédits de recherche du ministère de l'industrie inscrits au BCRD.

Enfin, la santé atteint 8,8 % du BCRD, en augmentation lente mais constante : cet objectif est concentré à l'INSERM pour plus de la moitié.

IV. LES PERSONNELS DE LA RECHERCHE

L'emploi scientifique est l'une des priorités affichées par le BCRD en 1998.

 On devrait ainsi dénombrer, en 1998, 43.280 agents dans les EPST (+ 1,27 %), soit 17.080 chercheurs (+ 2,26 %) et 26.200 ITA (+ 0,63 %).

Sur ce total, le CNRS représente 26.277 emplois, dont 11.683 chercheurs et 14.594 ITA.

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la création de 379 emplois de chercheurs dans les EPST, dont 297 au CNRS et 50 à l'INSERM, ainsi que la création de 176 emplois d'ITA, dont 128 au CNRS et 40 à l'INSERM.

 Les EPIC compteront, en 1998, 6.602 agents, dont 3.220 chercheurs et 3.382 ITA.

Le CNES représente 2.446 emplois, soit plus de 37 % du total.

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la création de 40 emplois de chercheurs, dont 38 à l'IFREMER et 43 emplois d'ITA, dont 40 à l'IFREMER.

 312 fonctionnaires travaillent à l'administration centrale en 1998 (dont 21 contractuels), soit un emploi de titulaire de plus qu'en 1997.

V. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

 S'agissant des dotations budgétaires proprement dites, votre rapporteur note leur progression de 3,5 % : il s'agit là d'un effort important en faveur de la politique de recherche française.

Il n'en reste pas moins vigilant, eu égard à la nécessité de maîtriser la dépense publique, rappelant qu'il est préférable de réduire le déficit budgétaire par une réduction des dépenses plutôt que par un accroissement des recettes.

A cet égard, votre rapporteur regrette une hausse trop importante du titre III, supérieure à 6 % à périmètre constant. La quasi majorité des subventions de fonctionnement augmente (celle du CEA de près de 40 %).Or, votre rapporteur rappelle que les dépenses de fonctionnement devraient respecter la logique du budget constant, voire en réduction dans un souci d'économie de l'argent public. Il constate également que les dépenses ordinaires progressent plus rapidement en 1998 qu'en 1997 (+ 2,7 % contre + 2,16 %).

Surtout, il note une forte progression des dépenses en capital, les crédits de paiement augmentant de 6,1 % et les autorisations de programme de 8,2 %. Il espère que cette évolution ne se traduira pas par le renouvellement d'erreurs passées en matière de décalage des AP et des CP. Il est cependant sensible au redressement de la situation budgétaire du CNRS, mais exprime son inquiétude face à la situation d'endettement que connaissent le FRT et le CNES.

En outre, votre rapporteur ne peut que regretter le passage de la France du troisième au quatrième rang des grands pays industriels qui consacrent une portion significative de leur PIB à la recherche. Il restera attentif à l'effort de recherche de la France, gage de l'avenir de notre pays.

 En second lieu, votre rapporteur approuve certaines orientations en matière de recherche, à savoir la priorité donnée à l'emploi scientifique, l'amélioration du fonctionnement des structures de base de la recherche, et le soutien au développement technologique.

Il note avec satisfaction la prise en compte de l'une de ses préoccupations récurrentes : la mobilité des chercheurs vers l'enseignement supérieur, même s'il n'ignore rien des obstacles auxquels se heurte souvent cette ambition. Il estime que les efforts engagés par le Gouvernement sont encore insuffisants en la matière.

 L'année dernière déjà, votre rapporteur avait exprimé le souhait de voir croître le montant des capitaux privés en direction des entreprises innovantes.

En effet, aux Etats-Unis, les jeunes entreprises de haute technologie ont représenté entre 30 et 40 % de la création d'emplois depuis 5 à 10 ans. Or, rien de semblable ne se produit en France. Le développement des nouvelles technologies doit donc être considéré comme un vecteur de croissance pour le reste de l'économie.

Votre rapporteur avait salué la création, par le projet de loi de finances pour 1997, des fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI), qui permettent d'inciter fiscalement les particuliers à orienter une partie de leur épargne vers les PME. Il regrette cependant que les projets de création de FCPI soient encore rares, même s'il note l'initiative prise par les Banques populaires qui ont créé un fonds Banques populaires innovation (BPI). Il estime, du reste, que la sélection de bonnes entreprises sera une condition du succès d'un FCPI.

Surtout, il note avec satisfaction l'introduction, dans le projet de loi de finances pour 1998, de plusieurs mesures favorables aux entreprises, comme la création de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (article 50) ou le report de l'imposition des plus-values de cession de droits sociaux en cas de réemploi dans les PME nouvelles (article 51).

 En matière de politique spatiale, votre rapporteur se félicite du succès du vol 502 d'Ariane 5, ayant eu lieu le 30 octobre 1997.

Il sera particulièrement attentif au développement de ce programme, Ariane 5 représentant un atout considérable pour l'industrie spatiale européenne face à la domination américaine en la matière. Il sait cependant que cet atout reste fragile.

Votre rapporteur prend acte de la volonté gouvernementale de réorienter la politique spatiale française vers l'exploration du système solaire, tout en respectant les engagements de la France relatifs à la station spatiale internationale.

En revanche, il s'élève contre la réduction du budget d'investissement du CNES de 200 millions de francs, la minoration inexpliquée de ces crédits ne pouvant que handicaper l'avenir de la politique spatiale française.

 En dernier lieu, et comme il est malheureusement contraint de le faire depuis plusieurs années, votre rapporteur exprime son inquiétude quant au retard que prend la France en matière de nouvelles technologies de l'information, même s'il prend acte du discours prononcé par le Premier Ministre à Hourtin au mois d'août dernier, relatif à la nécessité pour notre pays de s'adapter à la logique Internet.

Il est également sensible à la volonté de connecter tous les établissements scolaires sur Internet d'ici l'an 2000, mais sera très attentif à la formation donnée aux enseignants, condition indispensable à la réussite de cette opération, et s'interroge sur les moyens de financer une telle formation.

EMPLOI ET SOLIDARITÉ

I. - EMPLOI
Rapporteur spécial : M. Emmanuel HAMEL

En 1998, les crédits du ministère de l'emploi s'élèvent à 112,6 milliards de francs, en augmentation de 9,3 %.

Compte tenu des dotations inscrites pour l'emploi au budget des charges communes, les crédits consacrés à l'emploi s'élèvent en fait à 155,6 milliards de francs, en progression de 3,8 % par rapport à 1997.

Evolution des crédits pour l'emploi de 1997 à 1998

Budgets de l'emploi et des charges communes

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/1997

Titre III - Moyens de fonctionnement

Titre IV - Interventions publiques : Travail

Charges communes

Total titre IV

8.564,286

93.945,098

46.895,860

140.840,958

8.456,892

103.614,810

43.004,900

146.619,710

- 1,3 %

+ 10,3 %

- 8,3 %

+ 4,1 %

Total DO - Total dépenses ordinaires

149.404,384

155.076,602

3,8 %

Titre V - Investissements exécutés par l'Etat

Titre VI - Subventions d'investissement

accordées par l'Etat

50,920


455,025

62,370


448,052

+ 22,5 %


- 1,5 %

Total CP - Crédits de paiement

505,945

510,422

+ 0,8 %

Total général

149.911,16

155.587,02

+ 3,8 %

 Le titre III comporte les moyens de fonctionnement du service public de l'emploi : pour l'essentiel le ministère du travail et l'Agence nationale pour l'emploi.

 Le titre IV regroupe les crédits du ministère consacrés aux mesures pour l'emploi (stages, contrats aidés...) auxquels il faut ajouter les crédits du chapitre 44-75 des charges communes, intitulé : "mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle", ces mesures prenant la forme exclusive d'exonérations de charges sociales.

 Le titre V retrace les investissements pris directement en charge par l'Etat. La dépense concerne principalement les services déconcentrés.

 Le titre VI retrace les subventions d'investissement accordés dans le cadre des contrats de plan Etat région, ou bien à l'AFPA et à l'ANPE.

La présentation des crédits reprendra la structure des "agrégats" proposée par les "bleus budgétaires", réserves faites de leurs imperfections éventuelles de logique : ainsi, l'agrégat "publics prioritaires" regroupe à lui seul plus de 67 milliards de francs de dépenses, aussi différentes que l'apprentissage, les contrats emploi solidarité, la subvention à l'AFPA...

I. LE SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel du ministère évoluent en 1998 de la façon suivante :

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/1997

Rémunérations

1.529,15

1.603,69

+ 4,9 %

Pensions

403

409

+ 1,5 %

Charges sociales

150,921

156,486

+ 3,7 %

La progression de 74,5 millions de francs des dépenses de rémunérations prend en compte :

la création nette de 370 emplois -pour un effectif total de 9.597 emplois budgétaires au 31 décembre 1997-, parmi lesquels on relève :

 15 emplois d'inspecteurs du travail (+ 2,5 millions de francs),

 185 emplois de contractuels (+ 18,7 millions de francs) destinés à régulariser la situation des coordonnateurs emploi formation chargés de s'occuper de l'encadrement des jeunes dans le cadre du "crédit formation individualisé" depuis 1989. Cette régularisation ne porte que sur la moitié des personnels concernés ;

un ajustement de 40,9 millions de francs, opéré pour tenir compte de la pyramide des âges des agents, et la revalorisation de 1 % du point fonction publique opérée en 1997 qui a un impact de 14,5 millions de francs.

B. LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT

 Les dépenses de matériel et fonctionnement progressent de 5 % et atteignent 481,3 millions de francs.

- Les dépenses de statistiques diminuent de 5,6 % et s'établissent à 55,42 millions de francs. On note toutefois une mesure nouvelle de 2 millions de francs nécessaire à la création de l'indicateur mensuel de créations/suppressions d'emplois demandée par le ministre afin de faire coïncider le rythme de suivi conjoncturel de l'emploi et les chiffres du chômage.

- Les dépenses de communication et information diminuent de 2,8 % et s'établissent à 3,3 millions de francs.

- Les moyens de fonctionnement de l'administration centrale progressent de 6 % et atteignent 332,6 millions de francs (mesure nouvelle de 15,5 millions de francs pour le relogement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle).

- La dotation globale de fonctionnement des services déconcentrés progresse de 0,7 % et atteint 387,87 millions de francs.

- La dotation du CNASEA qui gère la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, passe de 219,7 à 230,1 millions de francs.

En sens inverse :

-
La compensation à l'UNEDIC des frais d'inscription des demandeurs d'emploi passe de 250 millions de francs (budget des charges communes en 1997) à 235 millions de francs.

- Les crédits consacrés aux coordonnateurs emploi formation passent de 115,8 à 79,2 millions de francs du fait de la création des 186 emplois contractuels correspondants.

- Les crédits consacrés aux élections prud'homales passent de 173,6 à 1,1 million de francs, les élections ayant lieu en 1997.

 Les crédits d'équipement passent de 50,9 à 62,37 millions de francs, en raison de l'adoption d'une nouvelle clé de répartition entre autorisations de programme et crédits de paiement sur deux ans, qui remplace l'ancienne clé sur trois ans.

C. LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT

1. L'Agence nationale pour l'emploi

a) Le contrat de progrès

L'année 1998 sera la dernière année d'application du second contrat de progrès entre l'Etat et l'Agence. Un rapport effectué à mi-parcours permet de dégager quelques éléments significatifs de bilan.

Le second contrat de progrès entre l'Etat et l'Agence nationale pour l'emploi

1) Premier axe : "trouver, susciter et satisfaire beaucoup plus d'offres d'emplois"

 La part de marché de l'Agence
doit passer à 40 % des offres avant la fin de l'année 1998 : cet objectif a été quasiment atteint en 1996, mais la part est beaucoup plus importante pour les très petites entreprises (64,4 % en 1995) que pour les grandes : 18,5 % pour celles de plus de 50 salariés.

 Le recueil et le traitement des offres : l'objectif de 2.400.000 offres d'emploi a été atteint à 97 % dès 1996. Les contrats aidés représentent une proportion stable de 30 % des offres.

2) Deuxième axe : "aider les personnes à mieux chercher et trouver un emploi"

Les objectifs n'ont pas pu être tenus vis à vis des demandeurs d'emploi et des jeunes.

 L'Agence s'était engagée à faire baisser le nombre de chômeurs de longue durée de 50.000 en deux ans (leur nombre s'élevait à 1.048.900 en août 1996). Or, cette baisse n'a été que de 18.642 et s'est interrompue : le nombre total est remonté à 1.143.070 en août 1997.

 L'objectif d'entretien systématique avec les jeunes n'a pas pu non plus être tenu.

 Au total, le nombre de prestations (aide à la recherche d'emploi, évaluation...) a été en augmentation de 13 % en 1996.

3) Troisième axe : développer le partenariat

- Le transfert de l'inscription des demandeurs d'emploi vers les ASSEDIC devrait être achevé à la fin de l'année 1997.

- Au 30 juin 1997, 240 conventions de coopération locale ont été conclues entre l'Etat, la région, l'ANPE, le réseau des missions locales et PAIO, afin de mettre en place des espaces jeunes.

- Avec l'AFPA une convention nationale a été signée le 4 juillet 1996 pour trois ans afin de favoriser l'articulation entre l'accès à la formation et l'accès à l'emploi.

4) Quatrième axe : la modernisation de l'Agence

L'ANPE a poursuivi sa déconcentration, la modification de son organisation territoriale, la modernisation de la gestion des ressources humaines.

b) Les crédits pour 1998

En 1998, les moyens de fonctionnement consentis à l'Agence sont strictement identiques à ceux de 1997 en francs courants, soit une subvention de 5.204 millions de francs.

En revanche, 18,7 millions de francs sont inscrits en crédits de paiement (soit deux fois moins que les crédits de 1997).

Les effectifs budgétaires ont atteint un plafond en 1997 de 15.463 emplois.

En 1998, les mesures nouvelles arrêtées en matière de personnel, à savoir la création de 70 emplois supplémentaires et la transformation de 300 emplois d'assistants de gestion en conseillers adjoints, seront financés par redéploiements.

2. Les autres organismes

Les subventions aux autres organismes évoluent de la manière suivante :

Evolution des crédits aux autres organismes

 

En millions de francs

1998/1997

Centre d'études de l'emploi

29,28

+ 13,4 %

Centre d'études et de recherches sur les qualifications


13,24


0 %

Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail


69,3


+ 13,9 %

Office de protection contre les rayonnements ionisants


2,4


- 48 %

Autres

15

- 16,7 %

TOTAL

129,29

+ 5,5 %

La progression des crédits de l'ANACT est liée au développement de l'appui technique aux entreprises sur la réorganisation du temps de travail.

II. LA FORMATION ET L'ADAPTATION DES SALARIÉS

Les crédits destinés à la formation et à l'adaptation des salariés se divisent en :

- soutien à la formation professionnelle continue ;

- conversion : soit prévention et accompagnement des licenciements.

Au total, ces crédits progressent de 4,4 % et atteignent 9,4 milliards de francs en 1998.

 

1997

1998

1998/1997

Formation professionnelle

4.276,5

4.357,5

+ 1,9 %

Conversion

4.733,6

5.047,3

+ 6,6 %

TOTAL

9.010,1

9.404,8

+ 4,4 %

L'essentiel de cette progression est due à l'augmentation des crédits accompagnant la réduction collective du temps de travail dans le cadre de la loi "de Robien".

A. LA FORMATION DES SALARIÉS

Evolution des crédits

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/1997

Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale

 
 
 

- Politique contractuelle

400

399

- 0,3 %

- Programme national de formation professionnelle

302

322

+ 6,6 %

- Contrats de plan Etat-régions

339,1

397,4

+ 17,2 %

Stagiaires FNE

40

0

- 100 %

Dotation de décentralisation

3.088,7

3.131,4

+ 1,4 %

Dotation en capital

1,3

1,3

0 %

TOTAL

4.276,5

4.357,52

+ 1,9 %

- Les crédits de la politique contractuelle (399 millions de francs) sont quasiment maintenus : cette politique repose notamment sur les accords d'engagement de développement de la formation professionnelle, négociés entre l'Etat et les organisations professionnelles, afin d'appuyer les plans d'adaptation aux mutations technologiques.

- Les crédits du programme national de formation professionnelle progressent de 6,6 % et atteignent 322 millions de francs. Il s'agit des actions de formation professionnelle non décentralisées parce que s'adressant à des publics particulièrement défavorisés, ainsi qu'à la formation des ingénieurs et cadres supérieurs.

Les contrats de plan Etat-régions permettent des actions conjointes, dans le cadre du XIè plan (1994-1998), dans les domaines de la formation continue, en alternance, et de l'apprentissage : les crédits progressent de 17,2 % et atteignent 397,4 millions de francs, du fait du gel des actions opérées en 1997.

La dotation de décentralisation résulte de la loi du 7 janvier 1983 conférant aux régions une compétence de droit commun en matière d'apprentissage. Elle évolue, comme chaque année, en fonction des prix : soit + 1,38 % en 1998.

B. LA CONVERSION DES SALARIÉS

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/1997 (en %)

Fonds national de l'emploi

 
 
 

Formation

40

0

- 100 %

Allocations temporaires dégressives

60,2

60,2

0 %

Conventions de conversion

882

980,93

+ 11,2 %

Conventions sociales de la sidérurgie

1.542,6

1.157,050

- 25 %

Aides au conseil

20,4

20,9

+ 2,4 %

Prévention et accompagnement des restructurations

624,23

689,33

+ 10,4 %

Incitation à la réduction collective du temps de travail (loi de Robien)

815,4

2.138,92

+ 162,3 %

Allocation spécifique pour privation partielle d'emploi (chômage partiel)

748,8

686,4

- 8,4 %

TOTAL

4.733,63

5.047,33

+ 6,6 %

Les principales évolutions sont :

- la progression de 11,2 % des crédits de conventions de conversion, dispositif de reconversion de 6 mois ouvert de droit aux salariés licenciés pour motif économique. Le nombre d'entrées prévu est le même que celui de 1997, soit 120.000, mais le prélèvement effectué sur les réserves de l'Association de gestion des conventions, de 100 millions de francs en 1997, n'est pas reconduit29(*) ;

- la diminution des crédits consacrés aux conventions sociales de la sidérurgie : - 25 %, ce dispositif évoluant vers une extinction naturelle ;

- la progression de la dotation déconcentrée de prévention et accompagnement des restructurations : + 10,4 %, qui permet aux directions départementales d'utiliser plusieurs instruments : chômage partiel, conversion... ;

- l'augmentation de 162 % des crédits consacrés au dispositif "de Robien" ;

- la diminution des crédits de chômage partiel (- 8,4 %) justifiée par la diminution des entrées constatée en 1997.

III. L'AIDE AU DÉPART ET L'INDEMNISATION

Ces crédits sont destinés :

- à l'encouragement au départ des salariés dans le cadre de plans sociaux ;

- à l'indemnisation des chômeurs en fin de droits ;

- au financement aux régimes complémentaires de retraite de l'abaissement de l'âge de la retraite à 60 ans.

En 1998, ils diminuent de 4,1 % et s'établissent à 20,2 milliards de francs.

A. LES DÉPENSES D'AIDE AU DÉPART

Evolution des crédits

(en milliards de francs)

 

1997

1998

1998/1997

Allocations spéciales du FNE (mesures "d'âge")

9.863,8

8.302,7

- 15,9 %

Contrats de solidarité ("préretraites progressives")

3.624

3.076,3

- 15,2 %

TOTAL

13.487,8

11.379

- 15,6 %

 Les "AS FNE" sont les préretraites à 57 ans cofinancées par l'Etat et les entreprises. La diminution des crédits est due à une prévision de reflux des entrées dans le dispositif (20.000) : ce reflux est lié aux effets de la réforme de 1994 qui a remonté l'âge d'accès au dispositif, et a augmenté les taux de contribution des entreprises, mais aussi à la volonté de maîtriser les mesures d'âge au sein des plans sociaux

 Les préretraites progressives : cofinancées par l'Etat et l'employeur, elles visent à favoriser le passage à mi-temps des salariés âgés d'au moins 55 ans afin d'éviter des licenciements ou permettre des embauches.

En 1998, le nombre de bénéficiaires devrait se stabiliser à la baisse compte tenu de la réforme intervenue au printemps 1997 qui a introduit une participation financière de l'entreprise pour les préretraites progressives accompagnées d'embauches : 25.000 entrées sont prévues dans le dispositif.

B. LES DÉPENSES D'INDEMNISATION

Ces dépenses évoluent en 1998 de la manière suivante :

 

1997

1998

98/97

Subvention à l'ASF

Subvention au fonds de solidarité

0

7.577

708,4

8.115

+ 100 %

+ 7,1

TOTAL

7.577

8.823,4

+ 16,4 %

 La subvention à l'Association pour la gestion de la structure financière (ASF), qui correspond à la participation de l'Etat aux coûts pour les régimes complémentaires de l'abaissement de l'âge de la retraite à 60 ans, s'élève à 708,4 millions de francs (son financement de 700 millions de francs, n'était pas inscrit dans la loi de finances initiale pour 1997).

 La subvention au fonds de solidarité qui assure l'indemnisation des chômeurs en fin de droits (cofinancée avec la contribution de 1 % de solidarité des fonctionnaires) progresse de 7,1 %, en raison de la revalorisation annoncée de l'allocation de solidarité spécifique.

IV. L'ACTION EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES

Cette action recouvre l'ensemble des crédits consacrés aux jeunes, aux chômeurs de longue durée, aux handicapés.

Ces crédits progressent de 17 % en 1998 et atteignent 67,8 milliards de francs.

A. LES ACTIONS MENÉES EN FAVEUR DES JEUNES

Ces crédits progressent de 36,7 % et atteignent 26,4 milliards de francs.

Evolution des crédits

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/1997

Réseau d'accueil

356

359,9

+ 1,1 %

Formation décentralisée (non qualifiante) :

- fonctionnement

- rémunérations

1.364,78

1.237,89

1.358,26

1.255,03

- 0,5 %

1,4 %

Actions hors champ de la décentralisation

200

220

1,1 %

Actions pour les jeunes à la charge de l'Etat :

- fonctionnement

- rémunérations

32

36,6

22

10,6

- 31,3 %

- 71,1 %

Rénovation et renforcement de l'apprentissage

30

10

- 66,7 %

Programme national de formation professionnelle

800,97

820,20

+ 2,4 %

Primes à l'apprentissage

5.270 (1)

4.874,28

- 7,5 %

Exonérations de cotisations pour les contrats d'apprentissage


4.231


4.945,38


+ 16,8 %

Dotation de décentralisation (apprentissage)

 
 
 

Rénovation de l'apprentissage

102,73

104,15

+ 1,4 %

Dotation de décentralisation de la formation qualifiante (loi du 20 décembre 1993)

1.772,61

1.797,14

+ 1,4 %

Rééquilibrage aménagement du territoire

53,37

54,11

+ 1,4 %

Emploi des jeunes

 

8.050

+ 100 %

Exonération de charges pour les contrats de qualification


2.831


2.155,5


- 23,9 %

Emplois ville

1.023,310

416,630

- 59,3 %

Total

19.342,05

26.453,18

+ 36,7 %

(1) Budget des charges communes pour 1997, transfert au budget du travail en 1998.

1. La formation décentralisée aux régions

La loi quinquennale sur l'emploi du 20 décembre 1993 a organisé une décentralisation progressive de la formation des jeunes :

- le 1er juillet 1994, l'ensemble des formations dites "qualifiantes" ont été décentralisées ;

- les régions ont conclu progressivement des conventions avec l'Etat pour la décentralisation des formations non qualifiantes, ainsi que les actions d'accompagnement" : bilans, correspondants des jeunes...

En 1998, la dotation globale de formation qualifiante évolue comme la DGD, à + 1,38 %, et s'établit à 1.797,14 millions de francs.

En ce qui concerne les actions non qualifiantes, les crédits progressent de 0,4 % et s'établissent à 2.613,25 millions de francs.

2. La formation en alternance

a) Les contrats de qualification

L'aide de l'Etat à la formation en alternance dans le cadre des contrats de qualification -qui s'effectue à l'école et dans l'entreprise et doit mener à une qualification reconnue- prend la forme d'exonération de charges sociales aux entreprises : la dotation prévue pour 1998 diminue d'un peu moins d'un quart et s'établit à 2.155,5 millions de francs : le nombre d'entrées prévu est de 100.000, pour 130.000 en 1997.

b) Les contrats d'apprentissage

L'aide de l'Etat aux contrats d'apprentissage prend la forme d'exonérations de l'ensemble des charges sociales sur les contrats et d'aides directes à l'entreprise dans le cadre de la loi du 6 mai 1996 : prime de 6.000 francs par apprenti, et versement d'une indemnité de soutien à la formation (de 10.000 à 12.000 francs).

En 1998, l'ensemble de ces crédits atteint 9.819,66 millions de francs, en progression de 3,3 %, ce qui correspond à 240.000 entrées dans les entreprises, au lieu de 220.000 en 1997.

La dotation afférente aux primes fait l'objet d'une réfaction de 400 millions de francs qui devrait être compensée par une contribution versée au budget de l'Etat par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA)30(*).

3. Le réseau d'accueil

Les subventions versées par l'Etat aux missions locales et permanences accueil-information-orientation (PAIO), progressent en 1998 de 1,1 % et atteignent 359,9 millions de francs. La loi quinquennale du 20 décembre 1993 prévoit la transformation de ces structures en "espaces jeunes" où les jeunes peuvent disposer, en un lieu unique, de tous les services proposés par l'Etat, les régions et l'ANPE.

4. Les emplois jeunes

Le budget de 1998 prévoit l'inscription de 8,050 milliards de francs à un chapitre nouveau 44.01 "Programme en faveur de l'emploi des jeunes" correspondant au financement de la loi du 16 octobre 199731(*) : l'Etat fournit une aide par emploi égale à 80 % du SMIC charges sociales comprises -soit 92.000 francs en 1997- pour des contrats de droit privé conclus avec des associations ou des collectivités locales en vue de répondre à des besoins non satisfaits ou émergents.

Cette aide devrait atteindre 100 % pour les emplois jeunes recrutés directement par l'Etat à l'Education nationale, ou à l'Intérieur32(*).

Financés en 1997 à hauteur de 2 milliards de francs par décret d'avances, les emplois jeunes devraient compter 50.000 bénéficiaires en 1997 et 100.000 bénéficiaires en 1998. L'objectif est de 350.000 emplois sur cinq ans. En contrepartie, le dispositif des emplois-ville est supprimé (- 0,6 milliard de francs), étant considéré comme devant être absorbé par le dispositif plus général -car non "zoné"- des emplois jeunes.

B. LES ACTIONS EN FAVEUR DES CHÔMEURS DE LONGUE DURÉE

Evolution des crédits

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/1997

Stages de l'AFPA

3.991,43

4.004,03

+ 0,3 %

Investissement AFPA

278,5

294,4

+ 5,7 %

Stages du Fonds national de l'emploi

1.536,63

1.772,79

+ 15,4 %

Allocation formation reclassement

1.738,37

2.179,97

+ 25,4 %

Contrats initiative emploi

Primes

Exonérations

7.129

10.790

7.114

6.004

- 0,3 %

- 44,4 %

Contrats emploi solidarité

11.991,38

11.607

- 3,2 %

Emplois consolidés

1.746,35

3.144,19

+ 80 %

Contrats de retour à l'emploi (soldes)

202,96

162,48

- 20 %

TOTAL

39.126,12

35.988,46

- 8,1 %

1. La subvention à l'Association pour la formation professionnelle des adultes

L'année 1998 est la quatrième année d'exécution du contrat de progrès entre l'Etat et l'AFPA. Sa subvention de fonctionnement est quasiment stabilisée, mais sans que des éléments de bilan quantitatifs du contrat soient encore actuellement disponibles.

Les moyens en capital de l'AFPA progressent en revanche, de 5,7 % et atteignent 294,4 millions de francs.

2. Les stages du Fonds national pour l'emploi

Il s'agit des stages, individuels ou collectifs, organisés spécifiquement pour les chômeurs de longue durée dont le nombre est augmenté en 1998 de 30.000 en ce qui concerne les stages collectifs. Au total, 206.000 personnes entreront dans ces dispositifs en 1988, pour une dépense en progression de 15,4 %.

3. Le contrat initiative emploi

Contrat du secteur marchand recentré en 1997 sur les publics les plus en difficulté, le CIE voit ses moyens diminuer de plus d'un quart et s'établir à 13,1 milliards de francs : le nombre d'entrées prévu en 1998 est de 200.000 (au lieu de 215.000 prévus) en 1997. Toutefois, le montant des compensations d'exonérations de charges sur les contrats diminuent de 44 % pour s'adapter aux dépenses constatées.

4. Les contrats emploi-solidarité et emplois-consolidés

Les crédits des CES diminuent de 3,2 %, le nombre de bénéficiaires restant affiché à 500.000 : le ralentissement du nombre d'entrées de 1997 (- 46.000) se répercute sur le coût de la mesure en 1998.

Les crédits des emplois-consolidés pour les publics sortant des CES progressent de 80 %, soit 10.000 entrées supplémentaires en 1998.

C. LES ACTIONS EN FAVEUR DES HANDICAPÉS

En 1998, les crédits consacrés aux travailleurs handicapés progressent de 5,7 %, principalement sous l'effet de la garantie de ressources qui s'établit en 1998 à 4.981,6 millions de francs. Cette augmentation correspond à la création de 2.000 places dans les centres d'aide par le travail, et de 500 places en atelier protégé.

D. L'INSERTION PAR L'ÉCONOMIQUE

Ces crédits évoluent de la façon suivante :

(en millions de francs)

 

1997

1998

98/97

Actions nationales pour la promotion de l'emploi

15

0

- 100 %

Entreprises d'insertion et associations intermédiaires

320,406

348,46

+ 8,7 %

Dotation déconcentrée pour la promotion de l'emploi

101,640

100

- 1,7 %

Aides aux chômeurs créateurs d'entreprise

40

 

- 100 %

Conventions pour la promotion de l'emploi

 

12,75

+ 100 %

Encouragement aux entreprises nouvelles

 

200

+ 100 %

Chèques-conseil

 

40

+ 100 %

Travailleurs indépendants créant une entre-prise (loi Madelin)


400


257


- 35,7 %

TOTAL

877,04

958,21

+ 9,2 %

Cette progression de 9,2 % recouvre trois mouvements :

- une progression de 8,7 % de l'aide aux entreprises d'insertion et associations intermédiaires ;

- l'extinction du dispositif d'exonération des cotisations d'assurance maladie maternité des travailleurs indépendants créant ou reprenant une entreprise, pour les deux premières années d'activité (loi Madelin) : - 143 millions de francs ;

- l'institution d'une dotation de 200 millions de francs pour l'aide à la création d'entreprise par des jeunes, dans le cadre de la loi sur l'emploi des jeunes.

V. L'ALLÉGEMENT DES COÛTS DU TRAVAIL

 Les crédits consacrés à l'allégement des coûts du travail au ministère de l'emploi diminuent de 630 millions de francs et s'établissent à 860 millions de francs.

 Toutefois, l'essentiel des crédits d'allégement des coûts du travail figure au budget des charges communes : en 1998, ces crédits diminuent de 8,3 % et s'établissent à 43 milliards de francs.

Au total, les crédits consacrés à l'allégement du coût du travail évoluent de la manière suivante :

(en millions de francs)

 

1997

1998

1998/1997

Budget travail

 
 
 

Embauche du 2ème au 50ème salarié dans les zones de revitalisation rurale ou de redynamisation urbaine


764,5


350


- 54,2 %

Embauche des cinquante premiers salariés dans les entreprises des zones franches

725,4

350

- 51,8 %

Autres exonérations

 

160

+ 100 %

Total travail

1.489,9

860

- 42,3 %

Budget charges communes

 
 
 

Mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle

46.895,86

43.004,9

- 8,3 %

TOTAL GENERAL

48.385,76

43.864,9

- 9,4 %

 La diminution des crédits figurant au budget du travail (mesures d'aménagement du territoire) s'explique par l'ajustement aux besoins constatés.

 La diminution de 4,5 milliards de francs des crédits figurant au budget des charges communes résulte de plusieurs mouvements :

- progression tendancielle du dispositif de ristourne dégressive : + 4,922 milliards de francs ;



- progression tendancielle des exonérations d'allocations familiales en zone de revitalisation rurale : + 0,3 milliard de francs ;

- inscription d'une provision destinée à financer la réduction du temps de travail (les "35 heures") : + 3 milliards de francs ;

En sens inverse :

- re-proratisation de la ristourne dégressive sur le temps partiel (la ristourne n'étant pas actuellement proratisée procure un avantage au temps partiel) : - 4 milliards de francs ;

- réduction de 1,33 à 1,3 SMIC du plafond des salaires éligibles à la ristourne dégressive : - 2,1 milliards de francs ;

- arrêt du plan d'allégement des charges spécifiques au textile : - 2 milliards de francs ;

- gel du SMIC au niveau de 1997 pour le calcul de la ristourne 1998 : - 0,4 milliard de francs ;

transfert au budget de l'emploi des primes à l'apprentissage : - 5,3 milliards de francs.

L'évolution des crédits d'allégement du coût du travail retrace donc, en 1998 :

- la volonté d'amenuiser la ristourne dégressive sur les bas-salaires, en abaissant le plafond des salaires éligibles de 1,33 à 1,3 SMIC.

la volonté de financer un dispositif nouveau d'allégement des charges dans le cadre de la future loi sur les "35 heures" : le gouvernement a annoncé une incitation financière pour les entreprises qui négocieront le passage à 35 heures avant le 1er janvier 2000, tout en créant ou préservant des emplois. Cette incitation sera un abattement forfaitaire des cotisations sociales employeurs : 9.000 francs par salarié d'ici à la fin 1998, puis 1.000 francs de moins chaque année.

VI. OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

Le budget de l'Emploi pour 1998 intègre un souci louable d'économie concernant le fonctionnement du service public de l'emploi : en effet, les subventions de fonctionnement à l'ANPE et à l'AFPA sont reconduites en francs courants, ce qui suppose un effort de redéploiement des établissements pour entamer des actions nouvelles. Il reste, toutefois, qu'aucun bilan quantitatif du contrat de progrès conclu en 1994 par l'Etat avec l'AFPA n'a pu être produit.

Par ailleurs, la création de 185 postes de contractuels pour les "coordonateurs" emploi formation, chargés d'encadrer les jeunes depuis 1989 dans le cadre du crédit formation individualisé, démontre que la prise en charge financière de rémunérations par l'Etat mène, à moyen terme, à la création de postes budgétaires .

Le maintien ou la progression de mesures d'accompagnement des licenciements telles que les conventions de conversion ou l'aide à la réduction du temps de travail ("de Robien") paraissent être justifiées par des prévisions économiques moins favorables que la croissance de 3 % affichée pour 1998 par le gouvernement. La diminution des crédits de préretraites ne contredit pas cette estimation, mais correspond à la poursuite de la maîtrise des "mesures d'âge" au sein des plans sociaux, orientation amorcée depuis plusieurs années après des dérives constatées.

La formation des jeunes est sérieusement prise en compte par le budget, et on peut se féliciter à cet égard de la poursuite de l'effort consenti en faveur de l'apprentissage, l'orientation étant moins nette en ce qui concerne les contrats de qualification.

Les mesures s'adressant aux chômeurs de longue durée sont conservées -sous réserve d'un freinage du contrat initiative emploi présenté comme une adaptation aux entrées constatées. Le maintien des contrats emploi solidarité, la progression des emplois consolidés sont des mesures allant dans le bon sens, si l'on prend en compte la progression continue du nombre de chômeurs de longue durée au sein des statistiques du chômage. En revanche, la progression des "stages d'initiation et de formation à l'emploi" collectifs (+ 30.000) ne peut être considérée comme un progrès, ces stages ne débouchant pas sur l'emploi comme il l'a été constaté au cours des dernières années.

En revanche, plusieurs orientations du budget de l'emploi posent de véritables questions de principe :

- l'extinction de l'aide aux travailleurs indépendants créant ou reprenant une entreprise ("loi Madelin") ne paraît aucunement justifiée ;

- la mise en place des emplois-jeunes, si elle répond dans le court terme à une véritable situation de détresse sociale, laisse augurer de la création, à moyen terme, d'autant d'emplois par l'Etat ou les collectivités territoriales, orientation néfaste à l'heure où la puissance publique peine à honorer ses charges d'endettement ;

- l'inscription d'une provision de 3 milliards de francs au budget des charges communes (au demeurant totalement indécelable à la lecture des documents budgétaires) destinée à financer les "35 heures" pose un problème de principe : doit-on accepter qu'une loi statue sur un sujet qui devrait rester du ressort de la négociation dans l'entreprise ?

- enfin, le budget de l'emploi comporte une économie de 2,5 milliards de francs qui résulte principalement de l'abaissement de 1,33 à 1,3 SMIC du plafond des salaires éligibles à la ristourne dégressive de charges sociales. A l'heure où les entreprises attendaient une accentuation de l'effort d'allégement des charges sur les bas salaires, politique amorcée dès 1993, et qui a donné de réels résultats, une telle orientation n'apparaît pas acceptable.


II. SANTE, SOLIDARITE

Rapporteur spécial : M. Jacques OUDIN

I. PRESENTATION GÉNÉRALE DES CREDITS

Depuis 1996, les crédits du ministère des Affaires sociales et de la Santé étaient présentés en deux fascicules distincts, intitulés respectivement "Santé publique et services communs" et "Action sociale et solidarité".

Pour le budget de 1998, ces deux fascicules sont fondus en un seul. Ce nouveau fascicule unique intègre en outre l'ancien fascicule "Ville et intégration", ainsi que les crédits consacrés à l'action sociale en faveur des rapatriés et les crédits de la mission interministérielle à la lutte contre la drogue et la toxicomanie, qui étaient antérieurement inscrits au budget du Premier ministre.

L'ensemble formé par ce regroupement de crédits s'élève pour 1998 à 73,1 milliards de francs, en progression, à structure constante, de +2,6% par rapport à 1997.



Le taux de progression de +2,6%, calculé à structure constante, est inférieur à celui de +3,1% figurant dans les documents fournis à l'appui du projet de loi de finances pour 1998, selon lesquels les crédits votés de 1997 ne seraient que de 70,930 milliards de francs.

Cette différence correspond exactement aux transferts de crédits en provenance du budget du Premier ministre, au titre des rapatriés et de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, qui semblent ne pas avoir été pris en compte par le ministère du Budget.

Il s'agit principalement d'un budget d'intervention, les dépenses du titre IV en constituant plus de 90%. Celles-ci, en progression de +3,3%, expliquent l'essentiel de l'augmentation du budget, les moyens des services étant stabilisés et les dépenses en capital étant en diminution de -11,8%.

II. PRESENTATION PAR AGREGATS

Le budget de la Solidarité, de la Santé et de la Ville est composé désormais de sept agrégats de volumes très différents, deux d'entre eux en constituant à eux seuls plus de 80%.

A. LES DÉPENSES D'ADMINISTRATION GÉNÉRALE

Les dépenses d'administration générale sont stabilisées au niveau de 5,08 milliards de francs, soit une légère progression de +0,6 % par rapport au budget voté de 1996. Elles représentent 7% des crédits de paiement du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

1. Les dépenses de personnel

Le solde des mouvements d'effectifs fait apparaître une augmentation de 199 emplois, qui s'explique de la façon suivante :

- les créations de postes au titre du renforcement des administrations portent sur 25 emplois (17 en administration centrale et 8 dans les services déconcentrés) ;

- la résorption de l'emploi précaire se traduit par la création de 284 emplois dans les services déconcentrés (il s'agit de l'intégration des agents gérant le dispositif du RMI) ;

- le partage des services départementaux d'action sociale dans le cadre de la décentralisation se traduit par un solde positif de 33 emplois (48 suppressions pour 81 créations) ;

- la participation à l'effort général de maîtrise de l'emploi public se traduit par la suppression nette de 149 postes budgétaires vacants ou gelés d'agents de catégorie C ;

- les transferts aboutissent à un gain de 6 emplois (5 emplois en provenance du budget du Travail, en vue de la mise en place d'une délégation aux affaires européennes et internationales, auxquels s'ajoute l'emploi du Délégué aux rapatriés).

Au total, les effectifs du ministère passent de 14.110 emplois en 1997 à 14.309 emplois en 1998. La suppression de 218 emplois de l'an dernier se trouve ainsi presque annulée.

Les dépenses de rémunération afférentes, y compris les charges de retraite, s'élèvent à 3,890 milliards de francs, en progression de 3,4% par rapport à 1997.

2. Les moyens des services

Hors transferts, les moyens de fonctionnement de l'administration centrale (chapitre 34-98) passent de 190,6 millions de francs à 187,7 millions de francs, soit une diminution de + 1,5 %.

Les dépenses d'administration centrale (article 10) diminuent de sont stabilisés, hors transferts, à 136,7 millions de francs.

Les dépenses de télécommunication (article 60) bénéficient de transferts de crédits en provenance des autres articles du chapitre budgétaire pour un montant de 5 millions de francs, ce qui les portent à 29 millions de francs (+ 20,8 %). Il s'agit de poursuivre l'apurement de la dette cumulée de 27 millions de francs en 1997.

Les dépenses d'informatique et de bureautique (chapitre 34-95) s'établissent à 125,2 millions de francs pour 1998, soit une diminution de - 1,5% par rapport à la dotation de 1997. Les mesures acquises négatives, qui s'élèvent à 13,9 millions de francs, ne sont pas totalement compensées par les mesures nouvelles, qui atteignent un montant de 12 millions de francs. L'une de ces mesures nouvelles porte sur l'extension du PMSI au secteur privé.

La subvention à l'Ecole nationale de la santé publique (chapitre 36-81, article 10) est augmentée de 2,5 millions de francs par rapport à 1997, et s'établit à 67,2 millions de francs (+3,9%).

Les crédits consacrés à la formation permanente du personnel (chapitre 37-05) sont réduits de 7,5% pour s'établir à 11,1 millions de francs pour 1998.

Les crédits consacrés aux services déconcentrés de l'administration sanitaire et sociale (chapitre 37-13) sont réduits en 1998 de 120,9 millions de francs et s'établissent à 653,1 millions de francs, en diminution de -15,6 % par rapport au budget voté de 1997.

Toutefois, cette forte baisse recouvre essentiellement des transferts internes de crédits. A structure constante, la diminution de ce chapitre budgétaire n'est plus que de 11,3 millions de francs, soit une baisse de -1,5% seulement.

Il convient enfin de signaler que le montant de la dotation prévue pour les frais de justice et de réparations civiles (chapitre 37-91), reconduite en 1998 au niveau de 10,9 millions de francs, comme les années précédentes, est purement indicatif. En pratique, les dépenses constatées en exécution ont toujours été très supérieures ces dernières années : 198 millions de francs en 1994, 177 millions de francs en 1995, 147,5 millions en 1996. Les crédits correspondants s'élevaient déjà à 32,2 millions de francs à la fin du premier semestre 1997.

B. LES DÉPENSES D'INTERVENTION SANITAIRES

Les dépenses d'interventions sanitaires augmentent de + 10,3% par rapport à 1997, pour s'établir à 3,711 milliards de francs pour 1998. Cette augmentation fait suite à celle de + 8,5% déjà enregistrée cette année par rapport à 1996. Ces crédits représentent 5,1% du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

1. La formation des professions paramédicales

Les crédits consacrés à la formation des professions médicales et paramédicales (chapitre 43-32) progresse de + 36,6% par rapport à 1997, pour atteindre 536 millions de francs.

Cette très forte progression s'explique uniquement par la remise à niveau des crédits consacrés à la formation des étudiants en médecine, odontologie et pharmacie (article 21), qui sont portés de 115 millions de francs en 1997 à 260,9 millions de francs pour 1998. Il s'agit de financer le stage "extrahospitalier" de six mois que les étudiant de troisième cycle de médecine générale ont désormais l'obligation d'effectuer auprès d'un médecin généraliste agréé, en application de l'ordonnance relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins.

Les crédits consacrés aux bourses d'études des professions paramédicales (chapitre 43-34, article 10) sont en hausse de + 3,8%, pour atteindre 242,5 millions de francs en 1998, ce qui permettra de porter de 18.936 à 19.662 francs le montant de la bourse à taux plein.

2. Les subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire.

Les crédits consacrés aux établissements nationaux à caractère sanitaire (chapitre 36-81) augmentent de 102,4 millions de francs pour atteindre 296,2 millions de francs, soit une progression de + 52,8 %.

L'an dernier, ces crédits avaient déjà été votés en forte hausse de + 21,9% par rapport au budget voté de 1996, en raison de la création de l'Agence nationale d'évaluation et d'accréditation en santé (ANAES), pour laquelle une dotation de 26 millions de francs avait été prévue. Cette dotation est portée à 37,3 millions de francs pour 1998, soit une augmentation de + 43,4% par rapport à 1997.

Par ailleurs, une dotation nouvelle de 80 millions de francs est prévue pour les deux agences de veille et de sécurité sanitaire qui seront créées par la proposition de loi sénatoriale actuellement en instance devant l'Assemblée nationale.

Les dotations des quatre autres établissements nationaux à caractère sanitaire en 1998 se répartissent comme suit :

- 79,6 millions de francs pour l'Agence du médicament, en augmentation de + 9,6% par rapport à 1997 ;

- 30,7 millions de francs pour l'Agence française du sang, en augmentation de + 4,8% par rapport à 1997 ;

- 45,4 millions de francs pour l'Office de protection contre les rayonnements ionisants, en augmentation de + 2% par rapport à 1997 ;

- 22,3 millions de francs pour l'Etablissement français des greffes, en augmentation de + 8,8% par rapport à 1997.

3. Les crédits consacrés à la lutte contre les fléaux sanitaires

Les crédits consacrés à la lutte contre le Sida (chapitre 47-18) diminuent en 1998 de 1,2 million de francs, soit une baisse de - 0,2% qui les porte à 472,8  millions de francs. Toutefois, cette diminution n'est qu'apparente, puisqu'elle résulte d'un transfert de 5,2 millions de francs au Réseau nationale de santé publique (chapitre 47-12 article 80).

Les crédits de lutte contre la toxicomanie (chapitres 47-15 et 47-17) regroupent cette année les crédits antérieurement dispersés entre les budgets de la Santé, de la Ville et du Premier ministre. Ces crédits augmentent pour 1998 de 91,8 millions de francs, à structure constante, soit une hausse de + 9,3 % qui les porte à 1,074 milliard de francs. Cette hausse résulte principalement de celle des crédits de la mission interministérielle de lutte contre la toxicomanie, qui sont accrus de 63,5 millions de francs pour atteindre 294 millions de francs en 1998.

Les crédits de lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme (chapitre 47-17) sont en légère augmentation de + 0,8% par rapport à 1997, et s'établissent à 185 millions de francs pour 1998. Comme d'habitude, l'essentiel de ces crédits est affecté à la lutte contre l'alcoolisme (182,1 millions de francs), la lutte contre le tabagisme étant réduite à la portion congrue (2,9 millions de francs).

4. La protection et la veille sanitaires

Les crédits consacrés aux programmes et dispositifs en faveur de la santé des populations (chapitre 47-11) sont réduits de 324,5 millions de francs à 300 millions de francs, soit une diminution de - 7,5% par rapport au budget voté de 1997.

Des moyens nouveaux sont prévus pour les crédits déconcentrés de promotion de la santé et de prospective en santé publique (+2,8 millions de francs), destinés aux comités départementaux et régionaux d'éducation pour la santé. Mais, par ailleurs, une mesure de révision des services votés touche les interventions sanitaires en direction de publics prioritaires (-18,7 millions de francs), tandis que certains crédits avaient été votés à titre non reconductible (-1,8 millions de francs).

Les crédits consacrés aux programmes et dispositifs de veille sanitaire (chapitre 47-12) sont en très légère diminution de - 0,6 % par rapport à 1997, pour s'établir à 115,2 millions de francs. Cette quasi-stabilité recouvre un redéploiement des moyens au profit du Réseau national de santé publique (+5,2 millions de francs, soit une augmentation de + 24%).

5. Les dépenses d'équipement sanitaire

Pour 1998, les subventions d'équipement sanitaire (chapitre 66-11) sont réduites de 69,5 millions de francs à 46 millions de francs en autorisations de programme, soit une diminution de - 34%, et de 247 millions de francs à 125,2 millions de francs en crédits de paiement, soit une diminution de - 49,3%. Ces crédits, qui correspondent à l'exécution des contrats de plan Etat-régions, sont en décroissance rapide depuis 1994, où ils s'élevaient à 434,9 millions de francs en autorisations de programme et à 489,6 millions de francs en crédits de paiement.

Un chapitre 66-12 nouveau est créé pour accueillir la dotation du fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers, doté de 500 millions de francs en autorisations de programme et de 150 millions de francs en crédits de paiement.

Créé pour une période de cinq ans, ce fonds devrait attribuer des subventions aux établissements de santé qui présenteront des projets contribuant à l'adaptation de l'offre régionale de soins hospitaliers. Les projets seront sélectionnés par les agences régionales de l'hospitalisation, qui privilégieront les projets générant des économies de fonctionnement suffisantes pour couvrir l'investissement initial dès la troisième année. Le taux de subvention devant être compris entre 20% et 50%, ce sont au total 1 à 2,5 milliards de francs qui pourraient être engagés.

C. PERSONNES AGÉES ET PERSONNES HANDICAPEES

Les crédits consacrés aux politiques en faveur des personnes âgées et des handicapés s'élèvent en 1998 à 29,925 milliards de francs, en augmentation de + 4,2% par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 40,9% du budget de la Santé, de la Solidarité et de la Ville.

1. Les centres d'aide par le travail

Les crédits alloués aux centres d'aide par le travail (chapitre 46-23, article 10), progressent de +3,3 % par rapport à 1997, pour atteindre 6 milliards de francs. Cet accroissement de 194,7 millions de francs correspond à un ajustement aux besoins de 59,7 millions de francs et à une mesure nouvelle de 135 millions de francs destinée à financer la création de 2.000 places supplémentaires.

La progression du nombre de places en CAT au cours des dix dernières années est la suivante :

2. L'allocation aux adultes handicapés

La contribution de l'Etat au financement de l'allocation aux adultes handicapés (chapitre 46-92) s'accroît de 1,129 milliards de francs en 1998, pour atteindre 23,389 milliards de francs, soit une progression de + 7,2 % par rapport à 1997.

Pour 1996, dernière année connue, le nombre des bénéficiaires de l'AAH était de 635.000, en progression de +2,9% par rapport à l'année antérieure. L'évolution du nombre des bénéficiaires de l'AAH au cours des dix dernières années est la suivante :

D. DÉVELOPPEMENT DE LA VIE SOCIALE

Les crédits consacrés au développement de la vie sociale s'élèvent à 3,768 milliards de franc pour 1998, en diminution de -19,1% par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 5,2 % du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

1. Le service national des objecteurs de conscience

Les crédits consacrés au service national des objecteurs de conscience ( chapitre 37-01) diminuent de 41,5% en 1998, pour s'établir à 118 millions de francs, contre 201,6 millions de francs en 1997. Cet ajustement aux besoins intègre à la fois la diminution de 42% du nombre des demandeurs du statut d'objecteur de conscience constatée en 1997 et la participation financière qui est désormais demandée aux organismes d'accueil (indemnité mensuelle de 1700 francs).

Au 1er mars 1997, il y avait 14.247 objecteurs de conscience en poste auprès de 6.000 organismes.

2. Le service des droits des femmes

Les crédits consacrés en 1998 à la promotion et l'information relatives aux droits des femmes (chapitre 43-02) sont réduits de 6,6 millions de francs pour s'établir à 72,1 millions de francs pour 1998, soit une baisse de - 8,5% par rapport à 1997.

3. La formation des travailleurs sociaux

Les crédits consacrés en 1998 au fonctionnement des écoles de formation des travailleurs sociaux (chapitre 43-33) s'élèvent à 537,2 millions de francs, en progression de + 5% par rapport à 1997. Cette mesure d'ajustement correspond à l'extension en année pleine de l'accroissement de 10 % de la capacité d'accueil des 156 centres à la rentrée 1997, qui ont accueilli 29.260 étudiants.

Les crédits consacrés aux bourses des travailleurs sociaux (chapitre 43-34) diminuent de - 8,2% par rapport à 1997, pour s'établir à 81,1 millions de francs.

4. La tutelle et curatelle d'Etat

Le nombre des décisions judiciaires confiant à l'Etat des mesures de tutelle et curatelle, en application de l'article 433 du code civil, est toujours en accroissement rapide : 17.191 décisions ont été rendues en 1996, soit une progression brute de + 25,5 % par rapport à l'année précédente et une progression nette de + 13,9 % compte tenu des mesures éteintes en cours d'année (le stock est de 76.778).

En conséquence, la dotation correspondante (chapitre 46-23, article 60) est portée à 515 millions de francs pour 1998, soit une hausse de + 18,3 %.

5. Les subventions à divers régime de protection sociale

La subvention d'équilibre à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (chapitre 47-23, article 10) diminue en 1998 de 798,3 millions de francs pour s'établir à 1,5 milliard de francs, soit une baisse de - 34,6% par rapport à 1997. Cette forte diminution s'explique par la progression en 1998 des transferts de surcompensation au profit de la CANSSM, qui allège d'autant la contribution de l'Etat.

Les crédits consacrés à la protection sociale outre-mer (chapitre 47-23, articles 50,60 et 70) progressent de + 3%, pour atteindre 257,2 millions de francs en 1998. L'essentiel de ces crédits est destiné à la Polynésie française (220 millions de francs), le solde étant partagé entre Saint-Pierre-et-Miquelon (7,2 millions de francs) et Mayotte (30 millions de francs).

6. Les crédits en faveur des rapatriés

L'agrégat "Développement de la vie sociale" intègre cet année les crédits consacrés aux prestations sociales et aux actions culturelles en faveur des rapatriés, qui constituent le chapitre 46-03 (nouveau).

La dotation de ce chapitre s'élève à 135 millions de francs pour 1998, en diminution de 10% par rapport à 1997. Ces crédits sont destinés au financement du plan d'actions sur cinq ans en faveur des anciens membres des formations supplétives, résultant de la loi n°94-488 du 11 juin 1994, ainsi que des aides exceptionnelles de l'Etat aux rapatriés réinstallés dans le cadre des CODAIR.

Dans un rapport récent et non rendu public, la Cour des comptes aurait dénoncé la distribution arbitraire par la Délégation aux rapatriés des aides exceptionnelles des CODAIR, ainsi que des subventions aux associations nationales de rapatriés.

E. LUTTE CONTRE L'EXCLUSION

Les crédits consacrés aux politiques de lutte contre l'exclusion s'élèvent pour 1998 à 29,483 milliards de francs, en augmentation de + 4,1 % par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 40,3% du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

1. Le revenu minimum d'insertion

Les crédits consacrés à l'allocation du RMI (chapitre 46-21) s'accroissent de 1,097 milliards de francs par rapport à 1997 et atteignent 25,327 milliards de francs, soit une progression de + 4,5%. Ces moyens nouveaux tiennent compte de l'augmentation prévue du nombre des bénéficiaires et de la revalorisation de l'allocation.

En décembre 1996, 1.010.472 allocataires percevaient le RMI contre 946.010 en décembre 1995, soit une progression de + 6,8% par rapport à l'année antérieure. Ce taux de progression est à nouveau en accélération par rapport à celui de 1995 (+ 4,2%), qui avait été le plus faible depuis la création du RMI. Si l'on prend en compte les membres du foyer de l'allocataire, ce sont actuellement plus de 1,945 million de personnes qui sont couvertes par le RMI.

2. Les centres d'hébergement et de réadaptation sociale

Les crédits consacrés aux Centres d'hébergement et de réadaptation sociale (chapitre 46-23, article 22) bénéficient d'un ajustement aux besoins de 28,2 millions de francs et d'une mesure nouvelle de 42 millions de francs qui permettra de créer 500 places supplémentaires. Au total, leur dotation progresse de + 2,8% par rapport à 1997 pour atteindre 2,412 milliards de francs.

3. Les crédits de lutte contre l'exclusion

Les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion (chapitre 47-21, articles 60 et 70), diminuent de - 3,4% par rapport à 1997, pour s'établir à 760,8 millions de francs. Cette diminution s'explique par une révision des services votés dans l'attente du projet de loi de prévention et de lutte contre les exclusions annoncé pour le début de 1998, pour lequel une dotation provisionnelle de 225 millions de francs a été inscrite au budget des Charges communes.

En revanche, les crédits consacrés à l'insertion par l'économique (chapitre 47-21, articles 80 et 90) progressent de + 2% par rapport à 1997, pour atteindre 135,2 millions de francs. Ces crédits sont destinés aux structures spécialisées que sont les entreprises d'insertion, les régies de quartier, les associations intermédiaires et les chantiers-écoles.

Par ailleurs, les dépenses d'aide médicale gratuite (chapitre 46-23, article 81) sont reconduites pour 1998 au niveau de 807 millions de francs. Les dépenses à la charge de l'Etat, destinées principalement aux soins à l'hôpital, représente moins de 10% de l'aide médicale gratuite, qui relève pour l'essentiel de la compétence des départements.

4. Les dépenses d'équipement social

Les subventions d'équipement social accordées aux établissements de réinsertion sociale et professionnelle (chapitre 66-20, article 40) sont progressent de + 20% en autorisations de programme, pour atteindre 30 millions de francs, et de + 46,7% en crédits de paiement, pour s'établir à 20,9 millions de francs.

F. INTEGRATION

Les crédits consacrés à l'intégration s'élèvent pour 1998 à 434,4 millions de francs, en diminution de - 0,2% par rapport à 1997. Ils représentent à peine 0,6% du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville.

Les crédits consacrés aux interventions en matière de populations et de migrations (article 47-81 nouveau, articles 20 et 30) sont en diminution de - 1,5% par rapport à 1997, pour s'établir à 59 millions de francs. Ils sont destinés principalement au financement des contrats d'agglomération conclus entre l'Etat et les communes pour les programmes locaux d'insertion des immigrés, à la coordination du réseau national d'accueil des réfugiés, à l'accompagnement social dans les centres de rétention, et aux actions de formation linguistique et professionnelle des réfugiés.

Les crédits consacrés aux allocations d'attente pour les réfugiés et demandeurs d'asile (article 47-81 nouveau, article 40) diminuent de 32 millions de francs en 1997 à 18 millions de francs pour 1998. Toutefois, l'essentiel de cette baisse correspond en fait à un transfert de charges vers le Fonds d'action social pour les travailleurs immigrés (FAS).

L'essentiel du nouvel agrégat "Intégration" est constitué par les crédits consacrés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour les réfugiés (chapitre 46-23, article 21), dont la dotation augmente de 2,6% en 1998, pour atteindre 294,7 millions de francs. Une mesure nouvelle de 5,5 millions de francs est prévue pour la création de 100 places supplémentaires.

G. VILLE ET DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN

Les crédits consacrés à la ville et au développement social urbain s'élèvent pour 1998 à 753,8 millions de francs en crédits de paiement, en diminution de -11,8% par rapport au budget voté de 1997. Ils représentent 1% du budget de la Santé, de la Solidarité et de la Ville.

Ces crédits sont par ailleurs présentés par M. Philippe Marini dans son rapport spécial sur le budget de la Ville. D'après le "jaune" correspondant, ils constituent 7% seulement des crédits budgétaires consacrés à la politique de la ville, et 4,6% de l 'effort financier total en faveur de cette politique.

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. LA PERSISTANCE D'ÉVOLUTIONS NON MAÎTRISÉES

En 1998, comme les années précédentes, les augmentations de crédits les plus importantes en volume du budget de la Santé, de la Solidarité et de la Ville résulteront de la croissance non maîtrisée de dépenses sociales obligatoires.

Les crédits consacrés à l'allocation du RMI progresseront en 1998 à un rythme de + 4,5% qui, certes, peut paraître modéré par rapport aux premières années de mise en place du dispositif et s'inscrit en retrait par rapport à celui de 1997 (+ 5,3%). Néanmoins, compte tenu de la masse de ces crédits qui, avec un montant de 25,327 milliards de francs, constituent 34,6% du budget, ce taux d'augmentation correspond à une dépense supplémentaire non négligeable de 1,097 milliards de francs. Le ralentissement du rythme de progression des dépenses de RMI est donc tout relatif.

Par ailleurs, du fait des recoupements entre la population concernée par le RMI et celle concernée par l'AAH, il est admis que les dépenses consacrées à ces deux types de prestations sont pour une large part substituables. Or, les crédits consacrés à l'AAH sont également en augmentation sensible en 1998.

Les dépenses d'AAH progresseront en 1998 de + 4,6% pour atteindre 23,389 milliards de francs, soit un supplément de crédits de 1,129 milliards de francs par rapport à 1997.

Les efforts faits pour contenir les dépenses d'AAH ne produisent toujours pas les effets espérés. Le nouveau barème d'incapacité fixé par la loi de finances pour 1994 n'a modifié qu'à la marge les décisions des COTOREP : la proportion des allocations attribuées au titre de l'article L. 821-2, c'est-à-dire d'une inaptitude à exercer une activité professionnelle, est passée de 37,9% au premier semestre 1994 à 37,5 % au premier semestre 1997. Votre rapporteur approuve donc la mission conjointe IGAS-IGF mandatée par le Ministre de l'Emploi et de la Solidarité sur le fonctionnement des COTOREP.

En revanche, le complément d'AAH instauré en 1994 produit pleinement ses effets inflationnistes. La dépense afférente s'est élevée en 1996 à 725 millions de francs pour 111.000 bénéficiaires. Votre rapporteur rappelle qu'un caractère d'automaticité a été conféré à cette prestation, alors que l'aide forfaitaire à laquelle elle s'est substituée devait faire l'objet d'une demande.

Dans son récent rapport sur les minimas sociaux, le Conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts s'étonne du peu d'informations disponibles sur les bénéficiaires, et s'interroge sur l'interférence possible entre la situation du marché du travail et le classement en AAH. Elle relève notamment une sureprésentation inexpliquée de la classe d'âge des 55-59 ans dans la population des bénéficiaires de l'AAH.

Autre poste de dépenses en progression sensible, les crédits consacrés aux centres d'aide par le travail s'élèvent en 1998 à 6 milliards de francs, en augmentation de + 3,3 % par rapport à 1997.

La création de 2.000 places de CAT supplémentaires vise à résorber le stock des jeunes adultes handicapés maintenus dans les établissements d'éducation spéciale en application de l'article 22 du DDOS du 13 juin 1989, dit "amendement Creton". Le nombre des jeunes concernés a été évalué à 5.567 en 1995, en diminution de 10,5 % par rapport à l'année antérieure.

Votre rapporteur souligne l'ampleur de l'effort consenti par l'Etat pour pallier la situation de pénurie de places dans les structures pour adultes handicapés et renouvelle sa demande d'une programmation des créations de places.

La progression des trois grandes masses de crédits ci-dessus évoquées est traditionnelle. Mais d'autres chapitres budgétaires, plus modestes, enregistrent également en 1998 des hausses fortes et largement subies. Ainsi, les crédits consacrés aux tutelles et curatelles d'Etat, qui résultent de décisions de justice, augmentent de + 13,9%, pour s'établir à 515 millions de francs. Les crédits de frais de justice et réparation civiles ne sont stabilisés à 10,9 millions de francs qu'en raison de la non prise en compte des dépenses effectivement constatées les années précédentes, qui ont toujours été plus de 10 fois supérieures.

B. LE FORT ACCROISSEMENT DES DEPENSES DE SANTE

Les crédits d'interventions sanitaires enregistrent la plus forte progression du budget de la Santé, la Solidarité et la Ville pour 1998, leur augmentation de +10,3% les portant à 3,7 milliards de francs. Cet agrégat était déjà en augmentation de + 8,5% en 1997.

Cette augmentation rapide des dépenses budgétaires liées à la santé accompagne le relâchement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie présenté par le Gouvernement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, qui augmente de 2,2% par rapport à 1997 pour atteindre 613,6 milliards de francs.

Une partie de l'augmentation des crédits d'interventions sanitaires s'explique par la montée en puissance de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), dont la dotation est portée à 37,3 millions de francs pour 1998 (+43,4%), ainsi que par la création des deux agences de veille et de sécurité sanitaire instituées par la proposition de loi de M. Claude Huriet, pour lesquelles une dotation de 80 millions de francs est prévue en 1998.

Par ailleurs, les dotations des quatre autres établissements sanitaires (Agence du médicament, Agence française du médicament, Office de protection contre les radiations ionisantes, Etablissement français des greffes) sont toutes présentées en augmentation pour 1998, alors qu'elles étaient stables ou en diminution en 1997. Au total, l'ensemble des subventions aux établissements nationaux à caractère sanitaire augmente de + 52,8% en 1998 pour atteindre 296,2 millions de francs.

Les établissements nationaux intervenant en matière de santé publique se sont ainsi multipliés depuis le début des années 1990. Cette politique de démembrement des compétences du ministère de la Santé obéit à une logique de spécialisation, mais constitue également un palliatif à la faiblesse chronique des moyens humains de ses services centraux. Elle appelle également des précautions de méthode. A cet égard, votre rapporteur tient à rappeler les critiques formulées par l'IGAS dans son dernier rapport public sur ces délégations de gestion, dont elle estime que les objectifs sont flous, les financements opaques et la tutelle insuffisante.

Une autre cause de la progression des dépenses d'interventions sanitaires réside dans la création d'un fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers, doté de 500 millions de francs en autorisations de programme et de 150 millions de francs en crédits de paiement. Pour les mesures intéressant le personnel, ce fonds d'équipement a son pendant dans le fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, qui sera financé par l'assurance maladie à hauteur de 300 millions de francs.

Votre rapporteur estime que la création de ce fonds comporte un risque sérieux de dérapage financier. Chacun sait qu'une restructuration génère d'abord des coûts avant de permettre de réaliser des économies. C'est pourquoi il importe que les restructurations hospitalières soient financées d'abord par un redéploiement des moyens existants dans le cadre des nouvelles enveloppes régionales, plutôt que par des moyens budgétaires supplémentaires. Ce principe de rigueur est d'autant plus justifié que l'offre d'équipements hospitaliers reste globalement excédentaire, et qu'elle génère sa propre demande de soins.

La création du fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers ne peut donc être admise qu'à titre de mesure transitoire, afin d'encourager les premiers établissements candidats aux opérations de restructuration et d'amorcer ainsi le processus qui sera ensuite conduit par les agences régionales de l'hospitalisation. Les opérations bénéficiant des concours du fonds devront en outre être soigneusement sélectionnées parmi celles qui généreront le plus rapidement des économies de fonctionnement substantielles.

C. LA NECESSITE D'ORGANISER LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LE CANCER

Le budget de la Santé ne comporte pratiquement pas de moyens spécifiquement consacrés à la politique de lutte contre le cancer. Les crédits consacrés à la politique de lutte contre l'alcoolisme et la tabagie, d'un montant de 185 millions de francs, n'y contribuent qu'indirectement. Les crédits consacrés à la protection et à la veille sanitaire, d'un montant respectif de 324,5 et 115,2 millions de francs n'y contribuent que très marginalement. Par ailleurs, deux emplois seulement de la Direction générale de la santé sont affectés au suivi de cette politique.

Votre rapporteur estime que cette modestie des crédits budgétaires est révélatrice de l'inorganisation de la politique de lutte contre le cancer, qui ne souffre pas la comparaison avec la politique de lutte contre le SIDA.

Il convient pourtant de rappeler que le cancer reste la seconde cause de mortalité après les maladies cardio-vasculaires, avec 28% des décès, et la première cause de mortalité prématurée, avec 37% des décès avant 65 ans. Les succès enregistrés depuis l'apparition des premières chimiothérapies il y a trente ans, restent limités à certaines formes de cancer spécifiques, mais la mortalité par cancer du poumon continue de progresser.

L'inorganisation de la politique de lutte contre le cancer est observable à tous les niveaux.

La prévention et le dépistage apparaissent à la fois insuffisants en volume et anarchiques dans leurs pratiques, les compétences étant dispersées entre les départements et l'assurance maladie.

L'efficacité des soins souffre d'un cloisonnement entre les différentes structure, alors que l'interdisciplinarité est une exigence vitale en matière de cancer. Les modes de tarification semblent par ailleurs avoir des effets pervers sur les choix thérapeutiques.

La recherche apparaît excessivement dépendante à l'égard des fonds privés, qu'il s'agisse des laboratoires pharmaceutiques pour la recherche clinique ou des associations caritatives pou r la recherche fondamentale.

Votre rapporteur, qui a auditionné de nombreuses personnalités faisant autorité en matière de cancérologie, est en mesure de formuler un certain nombre de propositions regroupées autour de trois axes.

1. Connaître
: recensement systématique de l'ensemble des fonds publics consacrés à la lutte contre le cancer ; adaptation des systèmes d'information médicaux à la prise en compte du cancer ; approfondissement de l'étude des disparités régionales face au cancer.

2. Coordonner : mise en place d'une politique nationale de dépistage ; inscription de la cancérologie dans la formation continue des médecins ; développement des réseaux en cancérologie ; instauration d'une obligation minimale d'interdisciplinarité.

3. Contrôler : instauration d'une assurance de qualité pour tous les actes de cancérologie ; mise en oeuvre des procédures d'accréditation des services ; révision des autorisations de mise sur le marché des médicaments anticancéreux ; révision de la nomenclature et de la tarification relatives à la cancérologie ; pilotage de la recherche ; renforcement du contrôle de l'emploi des fonds provenant de la générosité publique.


III. - VILLE ET INTEGRATION
Rapporteur spécial : M. Philippe MARINI

En 1998, les crédits alloués à la politique de la ville sont rattachés au budget du ministère de l'emploi et de la solidarité. Le fascicule " Ville et intégration " n'existe plus, et les chapitres budgétaires consacrés à la politique de la ville font désormais l'objet d'un agrégat spécifique au sein du fascicule " Santé et solidarité ".

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les crédits regroupés au sein de l'agrégat " Ville " s'établissent à 753,8 millions de francs en crédits de paiement, en baisse de 11% par rapport à 1997.

L'ampleur de cette réduction doit être relativisée, l'agrégat " Ville " ne représentant que 7% des crédits du budget de l'Etat consacrés à la politique de la ville, et 4,6% de l'effort financier total en faveur de cette politique.

Effort financier en faveur de la politique de la ville

 

1997

1998

1. Concours de l'Etat

11.595

12.502

Crédits spécifiques Ville

1.403

1.378

Autres concours de l'Etat

10.191,94

11.124,19

Crédits relevant de divers ministères contractualisés

1.410,10

1.410,10

Crédits autres ministères inscrits aux programmes d'actions des contrats de ville

1.067

1.067

Crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville

4.892,84

5.782,09

Solidarité urbaine

2.822

2.865

2. Dépense fiscale et compensations

2.448,10

2.476,60

3. Fonds structurels européens

1.124

1.046

4. Interventions de la Caisse des dépôts et Consignations

4.050

4.100

TOTAL

18.654,00

20.120,00

I. LES " CREDITS SPECIFIQUES VILLE " DIMINUENT...

Les " crédits spécifiques ville " comprennent les crédits inscrits dans le bleu " Ville ", qui sont complétés en cours de gestion par des transferts en provenance d'autres ministères. Le volume de ces crédits est relativement modique mais leur importance est fondamentale car les crédits permettent d'initier les programmes et d'accompagner leur mise en oeuvre.

Les " crédits spécifiques ville "

 

Montant

(AP-DO)

%

1. Les crédits FIV (politique contractuelle)

710,52

51,57

2. Investissement dans les quartiers

482

34,98

3. Dépenses de fonctionnement non contractuelles

 
 

- Services publics de quartier

73,5

5,33

- Opération "Ville-vie-vacances"

65,3

4,7

- Dépenses de fonctionnement et d'animation des services en charge de la politique de la ville

36,03

2,6

- Partenariat national

8,28

0,6

4. Etudes

2

0,14

A. LES CRÉDITS DU FIV

1. La montée en puissance du FIV facilite la mise en oeuvre de la politique contractuelle

Le fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville a été mis en place en 1995 pour donner plus de souplesse à la gestion des instruments contractuels de la politique de la ville en améliorant la fongibilité des crédits déconcentrés.

Les instruments traditionnels de la politique contractuelle de l'Etat en faveur de la ville sont à présent familiers. Il s'agit :

- des contrats de ville, qui sont le principal instrument de la politique de la ville ;

- des PACT-urbains, réservés à une géographie particulière, celle des zones de grande dépression économique ;

- des conventions de sortie des opérations de quartier du Xè plan, non reprises dans les contrats de ville du Xième plan ;

- des contrats d'action pour la prévention (CAPS) qui sont une procédure spécialisée de prévention de la délinquance

Le FIV est alimenté :

- par les deux lignes budgétaires de l'agrégat " Ville " qui concernent les " Contrats de ville, programmes d'aménagement concerté du territoire (PACT-urbain) et autres conventions ", les crédits d'intervention du chapitre 46-60 article 10 et les subventions d'investissement du chapitre 67-10 ligne 20

- par des transferts en gestion en provenance des autres ministères.

En 1998, l'accroissement des contributions d'autres ministères à la politique de la ville ne s'est pas faite au détriment du FIV. En effet, le montant des transferts en faveur du FIV est stable à hauteur de 226 millions de francs.

Mise en oeuvre du FIV (1997-98)

Ressources

1997

1998

2. Budget Ville

 
 

Chapitre 46-60-10

337,26

373,52

Chapitre 67-10-20

111

111

Sous-total budget ville

448,26

484,52

1. Transferts en gestion

 
 

Culture

60

60

Environnement

2

2

Jeunesse et Sports

33

33

DATAR

14

14

Justice

2

2

Emploi et solidarité

115

115

Total transferts en gestion

226

226

TOTAL

674,26

710,52

Source : Jaune ville 1998

Le mouvement de globalisation des crédits au sein du FIV, initié dans le cadre de la réforme de l'Etat, se poursuit en 1998. Deux articles du chapitre consacré aux interventions en faveur de la politique de la ville (46-60), l'article 20 " Initiatives locales concourant à la mise en oeuvre de la politique de la ville " et l'article 40 " Actions de prévention de la délinquance ", sont fondus dans l'article 10, donc dans le FIV. Il convient de souligner que si la globalisation favorise la souplesse de l'utilisation des crédits, elle réduit la lisibilité des documents budgétaires. En effet, il faudra attendre la publication des " Verts " pour avoir une idée de l'évolution des crédits des anciens articles 20 et 40.

2. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement des procédures contractuelles, telles qu'elles figurent au chapitre 46-60, sont stables, en baisse de moins de 1%, par rapport au projet de loi de finances pour 1997.

3. Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement (chapitre 67-10 article 20) connaissent une baisse brutale de 58%, passant de 150 à 63 millions de francs en crédits de paiement, les autorisations de programme restant inchangées à 111 millions. Cette réduction s'explique par l'allongement d'un an des contrats de plan Etat-régions, qui aboutit à l'étalement des dépenses dans le temps.

B. L'EFFORT D'INVESTISSEMENT DANS LES QUARTIERS EST MAINTENU

Introduit dans le projet de loi de finances pour 1997, l'article qui retrace les subventions d'investissement de l'Etat aux grands projets urbains (GPU) et aux nouveaux établissements publics de restructuration urbaine (EPRU), est reconduit à un niveau identique, 90 millions de francs en autorisations de programme et 44 millions de francs en crédits de paiement (contre 43,5 en 1997). Ces financements sont complétés en gestion par des crédits en provenance d'autres ministères et du FARIF.

La dotation du fonds social urbain (FSU), qui permet d'engager des opérations d'investissement en complément de celles inscrites au titre des procédures contractuelles, interrompt son mouvement de baisse entamé l'année dernière et s'établit à 120 millions de francs en CP (+1,6%). Cette année, la dotation du FSU a été scindée en deux articles du chapitre 67-10 et se décompose en " Opérations déconcentrées " (110 millions de francs) et " Opérations non déconcentrée " (10 millions).

Les transferts en cours d'année en provenance du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France, le FARIF, dont la Cour des comptes considère que l'utilisation s'assimile en région parisienne à celle du fonds social urbain sur le reste du territoire, sont évalués à 192 millions de francs, en baisse de 3,5 %.

L'effort d'investissement dans les quartiers

(en millions de francs)

 

1997

1998

Grands projets urbains et EPRU

90

90

Fonds social urbain

200

200

FARIF

199

192

TOTAL

489

482

C. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT NON CONTRACTUELLES

1. Les crédits de la délégation interministérielle à la ville

Créée par décret du 28 octobre 1988, la DIV est une structure administrative légère composée de 91 fonctionnaires mis à disposition par différents ministères. Sa mission est à la fois de coordonner les interventions, d'animer les équipes, d'évaluer les opérations, et de préparer les travaux des instances de décisions (Conseil national des villes, Comité interministériel).

Dans le projet de loi de finances pour 1998, les dépenses de fonctionnement, auparavant éclatées entre les chapitres 34-60 et 37-60, ont été regroupées au sein du chapitre 37-60. Elles baissent de près de 20 %. Cette diminution s'explique en partie par le transfert des " Dépenses déconcentrées d'animation " (4,1 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1998) au sein du nouveau chapitre des " Dépenses déconcentrées de modernisation et d'animation de la politique de la ville ".

Les dépenses de communication diminuent de 600 000 francs pour s'établir à 3,4 millions de francs.

Les moyens de fonctionnement sont stables à 13 millions de francs après deux années de baisse sensible.

En 1998, le " Remboursement des frais de soins des appelés ville en quartiers urbains " est inscrit dans les crédits des moyens de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville pour un montant de 2 millions de francs.

2. Les dépenses de prévention de la délinquance

La ligne spécifique dévolue à la prévention de la délinquance au sein des interventions de l'Etat en faveur de la politique de la ville a été absorbée par le FIV.

Les crédits consacrés à la prévention de la délinquance se limitent, dans les " crédits spécifiques ville ", aux opérations " Ville-vie-vacances ". Elles sont financées à hauteur de 45 millions de francs sur les crédits de l'agrégat ville, auxquels s'ajoutent des transferts en gestion en provenance des ministères des affaires étrangères, de l'équipement et du logement, de la culture, de la justice et de la coopération, pour un montant total de 21,7 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 1997 (20,3 après régulation budgétaire).

3. Le déclin des interventions en faveur des associations

Les crédits de soutien aux initiatives locales ont été absorbés par le FIV.

Les crédits qui leur sont consacrés dans le cadre du " Partenariat national " diminuent de près de 25 % et s'établissent à 8,2 millions de francs dans le PLF pour 1998. Ces crédits servent à passer avec les grandes structures associatives des conventions de partenariat permettant de les faire participer à la réalisation des objectifs de la politique de la ville.

A cet égard, il est bien difficile de savoir dans quelle proportion ces crédits abondent simplement les moyens généraux de fonctionnement de ces associations.

4. Une réorganisation louable et une diminution regrettable de l'aide aux services publics de quartier

L'aide aux services publics de quartier est éclatée pour la première fois entre deux chapitres :

- le traditionnel chapitre 37-82 " Projets de services publics de quartier " qui s'établit à 63,5 millions de francs ;

- une ligne " Subventions aux services publics de quartier " au sein du chapitre 46-60, qui retrace les interventions de l'Etat en faveur de la politique de la ville, pour un montant de 10 millions de francs.

Cette scission résulte de l'impossibilité pour l'Etat de financer des opérations en faveur de services publics relevant d'entités autres que l'Etat (collectivités locales, entreprises publiques) dans le cadre du titre III. Cette évolution, recommandée dès 1995 par la Commission des finances du Sénat, est positive.

La réduction de 7,5 millions de francs des aides accordées aux services publics de quartier l'est moins car ces crédits servent à effectuer des opérations qui sont généralement délaissées par les ministères mais qui revêtent une importance fondamentale dans les quartiers en difficulté. En effet, la part déconcentrée de ces crédits est essentiellement consacrée à l'amélioration des locaux pour l'accueil et à l'amélioration du fonctionnement des services.

II. ... MAIS L'EFFORT FINANCIER TOTAL DE L'ETAT AUGMENTE.

A. LA HAUSSE IMPORTANTE DES CRÉDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTÈRES RESULTE DU PLAN POUR L'EMPLOI DES JEUNES

La contribution des autres ministères à la politique de la ville est en hausse de 18% dans le projet de loi de finances pour 1998, passant de 4,8 milliards de francs à 5,7.

Cette hausse de pratiquement un milliard de francs s'explique par l'augmentation de même montant de la contribution du ministère de l'Emploi et de la solidarité. En effet, 10 % des dépenses liées au plan emploi-jeunes sont réputés concerner la politique de la ville. Cette proportion apparaît d'ailleurs arbitraire et il importera de l'apprécier en exécution.

Avec une contribution stable, autour de 1,8 milliard de francs, le ministère de l'Education nationale est le second plus gros contributeur à la politique de la ville. Ces crédits financent les mesures spécifiques en faveur des zones d'éducation prioritaire.

Votre rapporteur indique que la baisse de la contribution du fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC), géré par le ministère du commerce et de l'artisanat, de 144 à 14 millions de francs est due au retard de la mise en route de l'établissement public de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), créé à la suite du pacte de relance pour la ville afin favoriser l'implantation ou le maintien des commerces. Cet établissement avait été doté de 130 millions de francs dans la loi de finances pour 1997, crédits qui n'ont pas été consommés.

B. LA DÉPENSE FISCALE EST STABLE

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit un coût de la dépense fiscale et des exonérations et allégements de charges sociales stable, 2,476 milliards de francs contre 2,448 en 1997, en très légère hausse de 1,1%.

Ces dépenses sont la conséquence de mesures de discriminations positives contenues dans plusieurs textes depuis le début des années 90 :

La loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 innove en créant des exonérations de taxe professionnelle (non compensées) dans les zones urbaines sensibles

La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 consacre le principe d'une fiscalité dérogatoire dans les zones de redynamisation urbaine justifiée par les inégalités de situation géographique des territoires concernés.

La loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996 institue notamment les zones franches urbaines qui bénéficient d'un régime de dérogation très poussé.

C. LA SOLIDARITÉ URBAINE

La dotation de solidarité urbaine (DSU), instituée par la loi d'orientation pour la ville de 1991, a pour but d'améliorer les conditions de vie dans les communes confrontées à une insuffisance de ressources et à des charges sociales élevées. Elle est répartie entre les communes en fonction de critères d'éligibilités tels que le pourcentage de bénéficiaires d'aides au logement dans la commune, le potentiel fiscal, le logement social et le revenu moyen par habitant.

En Ile-de-France, le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), alimenté par un prélèvement sur les ressources fiscales des communes de la région, redistribue les sommes prélevées en appliquant les critères de la DSU.

Pour 1998, les dotations de la DSU et du FSRIF sont estimées respectivement à 2.208 et 657 millions de francs, soit un total de 2,8 milliards de francs (stable).

III. LE VOLUME TOUJOURS CONSIDERABLE DES FINANCEMENTS DE LA CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS ET DES FONDS STRUCTURELS EUROPEENS

A. LA CONTRIBUTION MASSIVE ET RENOUVELÉE DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

La Caisse des dépôts et consignations participe massivement au financement de la politique de la ville, notamment depuis la mise en place des prêts projets urbains en 1989. La dynamique initiée par le pacte de relance pour la ville a conduit, en mai 1996, à la signature d'un nouveau protocole d'accord entre la Caisse des dépôts, le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'aménagement du territoire, portant à 7,5 milliards de francs sur trois ans l'enveloppe des prêts projets urbains. Ce protocole prévoit la mise en place d'une enveloppe de 5 milliards de francs de prêts spécifiques destinés à l'amélioration des logements sociaux dans les zones urbaines sensibles.

Au total, en 1998, la Caisse des dépôts participera au financement de la politique de la ville à hauteur de 4,1 milliards de francs, en hausse de 50 millions.

B. LE CONCOURS DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

La mise en place des fonds structurels pour la période 1994-99 avait conduit la France à inclure un important volet relatif à la politique de la ville dans les projets qu'elle soumettait à la Commission européenne. La plupart des propositions françaises avaient été agréées pour la période 1995-96 et ont été consolidées en 1997.

Les versement des fonds structurels européens franchissent pour la seconde année consécutive la barre du milliard de francs, mais sont toutefois en baisse. Ils s'établissent à 1,05 milliards de francs, en baisse de 7 %.

IV. OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Votre rapporteur déplore qu'une fois de plus, les recommandations formulées tant par lui que par la Cour des comptes en matière de présentation des documents budgétaires n'aient pas été suivies d'effet. A cet égard, le " jaune " budgétaire, qui est le document essentiel pour l'appréhension de la politique de la ville dans sa globalité, souffre de nombreuses lacunes :

- Les crédits y sont présentés sous la forme " Dépenses ordinaires et autorisations de programme ". Les autorisations de programme ne présentant aucun caractère contraignant, et n'étant pas prises en compte dans le calcul du solde budgétaire, votre rapporteur souhaiterait que les ministères associés à l'élaboration du " jaune " optent pour la présentation " dépenses ordinaires et crédits de paiement " afin que les chiffres affichés par les documents budgétaires soient fiables.

- Le jaune ne comporte aucune donnée en exécution et n'apporte pas d'information sur la régulation budgétaire intervenue en cours d'exercice.

De manière plus générale, la Cour souligne qu'aucun engagement juridique ne garantit la mobilisation effective des crédits affichés dans le jaune par les différents ministères. Par ailleurs, aucune preuve de leur lien effectif avec la politique de la ville n'est fournie. Le document demeure donc très artificiel.

Votre rapporteur déplore une fois de plus que, malgré ses observations répétées, l'ensemble des dépenses de fonctionnement de la DIV ne figure pas dans le bleu. En effet, les dépenses correspondant à la rémunération des agents contractuels de la DIV restent prises en charge par le budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement (10,84 millions de francs à l'article 31-90-60).

Votre rapporteur s'inquiète du flou des intentions du gouvernement en matière de politique de la ville.

Il rappelle que l'année 1998 est une année charnière pour deux dispositifs essentiels de la politique de la ville. D'une part, les contrats de ville arriveront à leur terme et il faudra les renégocier. D'autre part, les mesures prises dans le cadre du pacte de relance pour la ville ayant toutes été mises en oeuvre par le précédent gouvernement, elle seront pleinement opératoires pour la première fois en 1998. Votre rapporteur tient à saluer l'efficacité de la DIV qui, sous l'impulsion de son précédent délégué M. Francis Idrac, a permis que l'ensemble des textes législatifs et réglementaires, comme les moyens budgétaires et financiers prévus par le pacte de relance soient en place dès février 1997.

Néanmoins, votre rapporteur est préoccupé par le manque de vision à long terme du gouvernement en la matière. Il constate que le gouvernement se retranche derrière l'attente des conclusions de la mission confiée à M. Jean-Pierre Sueur et de l'évaluation des dispositifs existants confiée à la DIV pour éviter de prendre position sur les sujets ayant trait à la politique de la ville. Certaines déclarations ministérielles ont contesté l'approche par quartiers, et en particulier la notion de zones franches, sans pour autant déboucher sur de nouvelles perspectives.

Votre rapporteur est particulièrement critique à l'égard de la rhétorique gouvernementale en matière de la politique de la ville.

Il lui semble que l'incertitude affichée par le gouvernement, notamment en matière de zonage, est préjudiciable à la motivation des acteurs locaux qui ont besoin de dispositifs inscrits dans la durée pour développer leurs projets. Il conteste également le refus du gouvernement d'indiquer dans quel esprit il abordera la renégociation des contrats de ville, et quels acteurs locaux il entend privilégier.

Votre rapporteur s'interroge, malgré les déclarations d'intentions du gouvernement, sur le caractère véritablement interministériel de la conduite de la politique de la ville. A cet égard, il déplore le manque d'information quant au contenu des contrats locaux de sécurité et constate que les crédits relatifs au financement du recrutement d'adjoints de sécurité, bien qu'inscrits dans le projet de budget du ministère de l'intérieur, ne figurent pas dans le " jaune " consacré à la politique de la ville, du moins en ce qui concerne les sites sensibles.

De même, votre rapporteur s'étonne des difficultés rencontrées par la DIV pour rassembler les informations nécessaires à l'évaluation des mesures prévues par le pacte.

En 1998, votre rapporteur sera particulièrement attentif à la manière dont le gouvernement approfondira le traitement des priorités identifiées par le pacte de relance pour la ville :

- En matière de création d'activités et d'emplois, il sera attentif au maintien du régime des zones franches et rappelle que compte tenu de la timidité des exonérations d'impôt sur les sociétés dans les zones franches, liées aux contraintes européennes, les entreprises implantées dans ces zones peuvent rarement escompter des résultats réellement positifs dans leurs cinq premières années d'existence.

Votre rapporteur veillera également au lancement de l'EPARECA, promis avant la fin de 1997.

- En matière de rétablissement de la paix publique, votre rapporteur attend les résultat de la concertation en cours entre les ministres de la ville, de l'intérieur et de la justice. Il salue l'augmentation de 44% des crédits consacrés par le ministère de la justice à la politique de la ville, et souhaite qu'elle permette d'améliorer l'égalité géographique des citoyens face à la justice, en renforçant en particulier les moyens relatifs à la lutte contre la délinquance des mineurs. Le renforcement des tribunaux pour enfants et la mise en place d'antennes foraines auprès des secteurs en difficultés lui semblent particulièrement prioritaires..

- Concernant le logement, votre rapporteur rappelle son attachement à la notion de mixité de l'habitat et souhaite que le gouvernement confirme sa volonté de prendre des mesures en faveur des copropriétés dégradées, en mettant en oeuvre là aussi le pacte de relance pour la ville.

Du fait de l'attentisme du gouvernement en matière de politique de la ville, le projet de budget pour 1998 se situe dans la continuité du précédent, dont il conserve la physionomie et les ordres de grandeur. S'agissant de son adoption, votre rapporteur recommande de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

EQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT

I. - URBANISME ET SERVICES COMMUNS
Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD

I. PRESENTATION GENERALE

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE L'URBANISME ET DES SERVICES COMMUNS POUR 1998

Les crédits demandés au titre de l'urbanisme et des services communs, au sein du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement atteignent, pour 1998, 23 milliards de francs. Ils sont en hausse de 2 % par rapport au budget voté de 1997.

(en millions de francs)

 

Budget voté 1997

PLF 1998

Variation

Titre III

22 189

22 640

+ 2,0%

Titre IV

23,7

27,5

+ 16,0%

Dépenses ordinaires

22 213

22 668

+ 2,0%

titre V - CP

178

163

-8,4%

titre VI - CP

250

260,6

+ 4,2%

Dépenses en capital (CP)

428

423,6

-1,0%

titre V - AP

167,5

183,6

+ 9,6%

titre VI - AP

251

247

-1,6%

Dépenses en capital (AP)

418,5

430,6

+ 2,9%

total général

22 641

23 090,5

2,0%

II. PRESENTATION GENERALE DES CREDITS

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires progressent de 2 % pour 1998.

1. Titre III (moyens des services)

A structure constante, les moyens des services (titre III) progressent de 2 % pour s'établir à 22,64 milliards de francs.

Cette progression globale se décompose ainsi :

- une progression des dépenses de personnel de 2,2 %, ces dépenses atteignant 20,06 milliards de francs soit 91 % des dépenses du titre.

- une stabilisation des dépenses de fonctionnement à 2,6 milliards de francs.

2. Titre IV (dépenses d'intervention)

Les dépenses d'intervention, qui ne représentent que 0,1 % des dépenses ordinaires, progressent de 16 %. Cette progression résulte essentiellement de l'inscription de 5 millions de francs de crédits nouveaux en faveur du Programme de Recherche pour le Développement et l'Innovation dans les Transports terrestres (PREDIT).

B. LES DEPENSES EN CAPITAL

Les dépenses en capital diminuent de 1% en crédits de paiement mais progressent de 2,9 % en autorisations de programme.

1. Le titre V (investissements exécutés par l'Etat)

Les investissements exécutés par l'Etat (titre V) diminuent en crédits de paiement pour atteindre 162,6 millions de francs.

Le chapitre "urbanisme, acquisitions et travaux" diminue en raison d'importantes réductions sur les acquisitions foncières et les moyens d'études, d'assistance et de production technique. Cependant, les moyens d'engagement progressent pour l'exercice des missions de l'Etat (4 millions de francs supplémentaires).

Le chapitre "recherche scientifique et technique, études " progresse en autorisations de programme (+ 23,5 %) comme en crédits de paiement (+ 13,2 %).

2. Le titre VI (subventions d'investissement)

Les subventions d'investissement (titre VI) augmentent de 4,2% en crédits de paiement mais diminuent de 1,6 % en autorisations de programme.

Le chapitre "dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles" représente un tiers de ce titre, et diminue en crédits de paiement comme en autorisations de programme.

Le chapitre "urbanisme et aménagement du cadre de vie" progresse de 9 % en crédits de paiement pour s'établir à 98 millions de francs. Les agences d'urbanisme et l'action foncière et d'aménagement voient leurs moyens de paiement mais aussi d'engagement progresser de manière significative.

III. AGRÉGATS

(en millions de francs)

A. L'AGRÉGAT "PERSONNEL"

Les dépenses de personnel représentent à elles seules 86 % de l'ensemble du budget "urbanisme et services communs". Elles progressent de 2,3 % pour 1998.

Cette progression résulte essentiellement de l'augmentation des charges de pensions et des crédits du personnel du fait de revalorisations indemnitaires.

La rémunération des personnels qui concerne à 95 % les services déconcentrés du ministère de l'Equipement, des transports et du logement, progresse de 1,2 %, pour s'établir à 11,3 milliards de francs.

La participation aux charges de pensions progresse de 2,3 % pour s'établir à 5,5 milliards de francs.

Les charges d'indemnités et de vacations progressent de 14 % en raison principalement de l'annulation du fonds de concours versé par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, au titre des frais de contrôle (147 millions de francs en 1996).

D'autres chapitres sont revalorisés, certaines prestations et versements facultatifs (pour un total de 4 millions de francs). Une mesure nouvelle de 6 millions de francs renforcera les moyens de la contribution de l'Etat au logement des fonctionnaires.

B. L'AGRÉGAT "MOYENS DES SERVICES ET ACTION ÉCONOMIQUE

Cet agrégat est en diminution de 2,3 %, en raison d'importantes mesures d'économies sur les dépenses de fonctionnement mais également de réduction des moyens de certains programmes d'expertise.

Les crédits de fonctionnement sont donc réduits, notamment :

- les moyens de fonctionnement des services déconcentrés (40 % des dépenses de fonctionnement), en diminution de 2,1 %.

- les frais de fonctionnement et d'entretien immobilier (20 % des dépenses), en diminution de près de 3 %.

C. L'AGRÉGAT "RECHERCHE"

Cet agrégat progresse de 23,2 % mais 40 millions de francs de crédits nouveaux sur 59 sont consacrés à une dotation au Laboratoire central des ponts et chaussées en vue d'une éventuelle réforme de son statut. Cette réforme est actuellement en phase de négociation interministérielle.

D'autre part, la progression du chapitre "recherche scientifique et technique, études" résulte essentiellement de l'augmentation des moyens du Programme de Recherche pour le Développement et l'Innovation dans les Transports terrestres (PREDIT) avec 5 millions de francs de crédits nouveaux pour ses moyens de fonctionnement et 5,4 millions de francs pour ses dépenses en capital.

L'objectif du PREDIT est de susciter ou de soutenir les actions de recherche et d'innovation dans le secteur des transports terrestres. Les moyens nouveaux devraient permettre de continuer les programmes déjà engagés (TGV nouvelle génération) et de lancer de nouveaux projets (TGV pendulaire, systèmes de transports intermédiaires urbains).

D. L'AGRÉGAT "ECOLE NATIONALE DES PONTS ET CHAUSSEES"

Les crédits à l'Ecole Nationale des Ponts et Chaussées progressent de 4,1%.

E. L'AGRÉGAT "CARTOGRAPHIE NATIONALE"

Les crédits à l'Institut géographique national diminuent de 1% pour 1998.

L'Institut Géographique National enregistre en effet une diminution de 3,2 millions de francs de ses crédits de fonctionnement.

Le contrat de plan passé entre l'Etat et l'IGN s'achève en 1997. L'Etat s'engageait à apporter à l'IGN des moyens financiers légèrement croissants, au début du contrat de plan, pour aider l'établissement à effectuer les investissements indispensables générateurs de recettes commerciales. A partir de 1996, la dotation de l'Etat devait décroître, les nouvelles recettes issues de la commercialisation de bases de données devaient alors compenser la décroissance de la subvention.

(en millions de francs)



On remarque que les estimations pour 1997 et 1998 confirment cette évolution.

Il apparaît toutefois que la recherche doit être soutenue puisque le contrat demande à l'IGN de "maintenir un niveau suffisant de recherche-développement " : le nouveau contrat de plan entre l'IGN et l'Etat devrait prendre en compte ces considérations .

F. L'AGRÉGAT AMÉNAGEMENT FONCIER ET URBANISME

Les crédits à l'aménagement foncier et à l'urbanisme diminuent de 4% pour 1998 après une baisse de 5% en 1997.

Il est possible d'observer d'importantes réductions sur les acquisitions foncières en crédits de paiement (-35 % soit une diminution de 9 millions de francs) et une diminution très significative des moyens d'études, d'assistance et de production technique.

En revanche, les agences d'urbanisme et l'action foncière et d'aménagement voient leurs moyens de paiement mais aussi d'engagement progresser de manière significative.

La réduction des moyens d'action en matière de politique foncière et d'aménagement urbain de l'Etat a donc été compensée seulement en partie par un accroissement des subventions d'investissement. L'essentiel des nouveaux moyens disponibles sera consacré au programme Euroméditerranée.

Il faut par ailleurs noter que le chapitre "dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles" diminue en crédits de paiement (-5,6 %) comme en autorisations de programme (- 30 %).

IV. OBSERVATIONS

A. 1ÈRE OBSERVATION : DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN LÉGÈRE AUGMENTATION

La progression des dépenses de personnel tient particulièrement à un ajustement important des crédits de rémunération des agents et à une transformation d'emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat (15 000) en emplois d'agents spécialisés.

L'incidence budgétaire de ces mesures est contrebalancée par la suppression de 1000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers. Il faut rappeler que depuis 1983, les services déconcentrés ont perdu plus de 15.000 emplois.

L'effort d'adaptation des services déconcentrés se manifeste sous plusieurs aspects:

- il sera crée 72 emplois spécifiques dans le secteur du logement social et de la politique de la Ville, le développement des transports, recherche et études générales.

- il sera mis en oeuvre un redéploiement de 50 emplois vers les corps techniques.

- pour résorber l'emploi précaire, 120 emplois d'agents de catégorie C seront créés pour permettre la titularisation de personnels vacataires.

Personnel rémunérés sur crédits "Urbanisme et services communs"



L'évolution des effectifs du ministère de l'Equipement, des Transports et du logement montre un renforcement de l'encadrement et une diminution des personnels d'exécution, en raison de l'évolution des qualifications.

De nombreux repyramidages concerneront les corps du ministère de l'équipement : les corps des techniciens de l'équipement, les corps d'exploitation de la route et les corps de la filière administrative.

B. 2ÈME OBSERVATION : DE NOUVELLES MISSIONS POUR LES DIRECTIONS DÉPARTEMENTALES ET RÉGIONALES DE L'ÉQUIPEMENT

La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué dans son article 4, les directives territoriales d'aménagement dans le cadre du code de l'urbanisme.

Les sites retenus sont l'aire métropolitaine marseillaise, les deux estuaires de la Seine et de la Loire, les Alpes du Nord et l'aire urbaine lyonnaise. Les préfets coordonnateurs s'appuient sur leurs services mais aussi sur les directions départementales ou régionales de l'équipement, compte tenu des enjeux à traiter (développement urbain, infrastructures, environnement)

Les moyens mis à disposition des services déconcentrés sont donc en augmentation de 4,6 millions de francs afin de permettre l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques de l'Etat en matière d'urbanisme et d'aménagement d'espace, mais également la mise en oeuvre de textes récents qui auront des incidences importantes sur la planification locale.

En effet, la loi du 31 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie a rendu obligatoire l'élaboration d'un plan de déplacement urbain (DPU) dans toutes les agglomérations de plus de 100 000 habitants. L'élaboration de ces DPU, dans le délai de deux ans fixé par la loi, mobilisera de manière importante les DDE. Des formations ont été mises en oeuvre avec le centre d'étude sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (CERTU).

C. 3ÈME OBSERVATION : DES MOYENS D'EXPERTISE LIMITÉS POUR FAIRE FACE AUX BESOINS EN MATIÈRE DE PLANIFICATION URBAINE

a) En dehors des nouvelles missions des directions départementales et régionales de l'équipement, la politique en matière d'urbanisme est caractérisée par le développement des pratiques intercommunales.

Au 1er juillet 1997, le nombre de schémas directeurs approuvés s'élève à 210, dont 94 sont en cours de modification. L'effort de planification intercommunale semble connaître un relatif renouveau depuis 1990.



De nombreux projets de schémas directeurs sont actuellement à l'étude, notamment pour apporter une réponse intercommunale à des projets d'implantation de grands équipements ou d'aménagement.

b) Les dotations budgétaires destinées à l'élaboration et à l'adaptation des documents d'urbanisme sont au nombre de deux :

- la première dotation correspondant à l'enveloppe la plus importante, est destinée à compenser les dépenses prises en charge par les communes compétentes en matière d'urbanisme. Elle est attribuée par l'Etat sous forme d'un concours particulier créé au sein de la dotation générale de décentralisation (92,2 millions de francs en 1997).

- la dotation, inscrite au chapitre 57-58 du budget, et destinée à assurer l'exercice par l'Etat de ses responsabilités dans la planification et les politiques urbaines maintient ses moyens pour 1998 (32,7 millions de francs) mais elle n'accompagne toutefois pas le mouvement de renouveau de la planification urbaine intercommunale.

c) Les moyens d'expertise restent encore réduits

Les 36 agences d'urbanisme, employant 1100 salariés, représentent un élément important du dispositif d'études pour l'aménagement des villes et des territoires, elles interviennent sur la politique de la ville, le développement local et l'action économique.

Dotation budgétaire aux agences d'urbanisme



En 1997, 25 % des dotations aux agences d'urbanisme ont été annulées. Même s'il est tenu compte des crédits transférés par le ministère des petites et moyennes entreprises, pour 8,5 millions de francs, ce sont 4 millions de francs qui n'ont pas été versés soit 8 % de la dotation.

La dotation nouvelle de 3 millions de francs permettra de renforcer les moyens des agences d'urbanisme en 1998 alors qu'ils avaient diminué en 1997, mais ne compensera pas cette annulation.

Il faut rappeler que 55% des crédits aux agences d'urbanisme proviennent des communes ou de leurs groupements, et seulement 12,6 % d'une aide de l'Etat.

Par ailleurs, les moyens d'expertise de l'Etat sont fortement contraints : le titre V enregistre une diminution très significative des moyens d'études, d'assistance et de production technique en autorisations de programme (-22%) comme en crédits de paiement (- 40%).

D. 4ÈME OBSERVATION : UNE POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT FONCIER MOINS AMBITIEUSE

Le budget pour 1998 enregistre d'importantes réductions sur les acquisitions foncières en crédits de paiement (-35 % soit une diminution de 9 millions de francs).

Toutefois, il faut remarquer la situation particulière de la région Ile-de-France, dont les crédits consacrés aux acquisitions foncières font l'objet d'une dotation spécifique, hors du budget "urbanisme et services communs".

Le fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France (FARIF) est un compte d'affectation spéciale financé par le produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux existant sur l'ensemble de l'Ile-de-France. Ce fonds permet de disposer de moyens complémentaires à ceux du budget général pour financer des opérations liées à la concentration urbaine dans cette région.

Les crédits consacrés à la politique d'acquisition foncière ne représentent que 7,8 % du fonds mais augmentent de 25%, à 128 millions de francs pour 1998. Cette hausse est destinée à développer une politique active de réhabilitation et d'aménagement urbain sur les sites stratégiques d'Ile-de-France dans le cadre des contrats de développement urbain.

La dotation globale d'équipement aux villes nouvelles est réduite de manière significative, du fait de programmes d'équipement moins ambitieux en raison de l'évolution démographique et d'économies sur les équipements publics.

Les moyens d'engagement relatifs à la dotation de construction des collèges et lycées sont divisés par deux et les crédits de paiement diminuent respectivement de 10% et 5,7 %. Les moyens d'engagement pour les agglomérations nouvelles sont réduits de 5 millions de francs (-13%) et les crédits de paiement de 1,5 millions de francs (-3,4 %).

D'une manière générale, les opérateurs mis en place par l'Etat ou les collectivités locales (établissements publics de villes nouvelles, syndicats d'économie mixte) connaissent des difficultés financières, avec pour corollaire une crise de l'aménagement urbain.

Il faut cependant noter que les moyens des grands projets sont maintenus, notamment pour :

- le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel
: en 1998, les résultats des essais hydrauliques seront déterminants et permettront d'établir un programme technique détaillé et un échéancier à l'automne 1998. Ce dossier permettra de passer au stade de la réalisation.

- le programme "Euroméditerranée", programme public d'investissement qui associe l'Etat (50%), la ville de Marseille (25%), la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (10%), le département des Bouches-du-Rhône (10%) et la communauté de communes Marseille-Provence-métropole (5%).

Les acquisitions foncières ont été engagées en 1996 et 1997. Les travaux de conception du centre international de promotion et des échanges (CIPE), de même que ceux d'un bâtiment universitaire devraient être engagés en 1998.

Les dotations au programme Euroméditerranée seront relevées : les dépenses en capital progresseront de 42% en crédits de paiement.

* *

En conclusion, votre rapporteur tient à souligner plusieurs points :

- contrairement aux années précédentes, qui avaient enregistré de fortes évolutions de structures du budget "urbanisme et services communs" (transferts des crédits de l'architecture à la culture, de crédits des espaces protégés à l'environnement), l'année 1998 ne donnera pas lieu qu'à de faibles modifications de structures.

- cependant, la présentation du budget "urbanisme et services communs" demeure opaque, en raisons de nombreux transferts internes de lignes budgétaires et d'une certaine incohérence dans la présentation des agrégats : il est par exemple très malaisé de suivre les dotations consacrées aux études en matière d'urbanisme et d'action économique, éparpillées entre les agrégats "moyens des services", "recherche" et "aménagement foncier".

- Votre rapporteur estime que le budget "urbanisme et services communs" souffre encore cette année de l'importance de ses dépenses incompressibles malgré un effort de révision des services votés mais qui ne porte toutefois que sur 0,6 % des crédits totaux. Les dépenses en capital destinées à l'urbanisme sont contraintes par l'importance des dépenses ordinaires ce qui aboutit à une compression des investissements de l'Etat : il apparaît donc essentiel de donner à l'urbanisme les moyens nécessaires compte tenu des nouveaux enjeux en matière d'aménagement et de planification urbaine.

L'étroitesse du budget de l'urbanisme s'explique largement par le transfert aux communes des compétences en matière d'urbanisme, l'Etat ne conservant son rôle que par l'intermédiaire des agences d'urbanisme, des établissements publics d'aménagement et par le financement du "porter à connaissance lors de l'élaboration des plans d'occupation des sols.

L'approfondissement de la décentralisation doit se poursuivre mais le renforcement des crédits d'étude et de recherche, des moyens d'expertise, semble essentiel pour assurer le maintien des missions de l'Etat, alors que de nombreux textes législatifs imposent une redéfinition de l'espace urbain.

Votre rapporteur souhaite que la prochaine fusion de la direction de l'habitat et de la construction avec celle de l'aménagement foncier et de l'urbanisme, préconisée par le rapport de M. Gilbert Santel, permette une plus grande cohérence de la politique menée dans ce domaine. Il observera avec attention l'éventualité d'un rapprochement des crédits de logement et de l'urbanisme au sein d'un même fascicule budgétaire.

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel représentent à elles seules 86 % de l'ensemble du budget "urbanisme et services communs".

La rémunération des personnels (chapitre 31-90), qui concerne à 95% les services déconcentrés du ministère de l'Equipement, des transports et du logement, progresse de 1,2 %, pour s'établir à 11,3 milliards de francs.

La participation aux charges de pensions (chapitre 32-97) progresse de 2,3 % pour s'établir à 5,5 milliards de francs.

Les charges d'indemnités et de vacations (chapitres 31-94 et 31-95) progressent de 14 % à 1,2 milliards de francs. Cette progression concerne en particulier les services déconcentrés (+16%).

Certains chapitres sont revalorisés, notamment la participation aux charges du fonds spécial des ouvriers d'Etat (+ 5,8 %) pour 502 millions de francs et certaines prestations et versements facultatifs (emploi des handicapés physiques, sociétés mutualistes, action sociale ...) pour un total de 4 millions de francs.

b) Les dépenses de fonctionnement

Elles concernent essentiellement :

- les moyens de fonctionnement des services déconcentrés (40 % des dépenses), en diminution de 2,1 %.

- les frais de fonctionnement et d'entretien immobilier (20 % des dépenses), en diminution de près de 3 %.

- les frais de fonctionnement des établissements publics - Ecole nationale des ponts et chaussées, Institut géographique national - (28 % des dépenses), en progression de 6 % . Cette progression est la conséquence directe de l'augmentation des crédits au laboratoire central des ponts et chaussées (+ 40 millions de francs).

Parmi les autres dépenses, il faut remarquer l'augmentation des crédits au secrétariat permanent du PREDIT, de 1,8 à 3,2 millions de francs et forte compression des dépenses de communication qui passent de 20 à 17 millions de francs (- 15%).

Les dépenses d'intervention, qui ne représentent que 0,1 % des dépenses ordinaires, progressent de 16 % pour s'établir à 27,5 millions de francs. Cette progression résulte d'un double mouvement :

- une diminution de 17 % des crédits aux actions d'urbanisme, aux établissements de formation et aux coopératives et associations syndicales et une baisse de 14 % des crédits aux actions économiques et internationales.

- l'inscription de 5 millions de francs de crédits nouveaux en faveur du Programme de Recherche pour le Développement et l'Innovation dans les Transports terrestres (PREDIT).

Par ailleurs, les dotations aux villes nouvelles qui représentent 60% du titre sont stables à 15,9 millions de francs.

Le chapitre "urbanisme, acquisitions et travaux" qui représente un tiers du titre V progresse en autorisations de programme (+5,8%) mais diminue en crédits de paiement ( - 19,9 %).

Il est possible d'observer :

- d'importantes réductions sur les acquisitions foncières en crédits de paiement (-35 % soit une diminution de 9 millions de francs) alors que les autorisations de programme correspondantes sont stables

- une diminution très significative des moyens d'études, d'assistance et de production technique en autorisations de programme (- 22%) comme en crédits de paiement (- 40%)

- la suppression des crédits de paiement inscrits au titre des travaux dans les grands sites.

Inversement, les moyens d'engagement progressent pour l'exercice des missions de l'Etat ( 4 millions de francs supplémentaires).

Le chapitre "recherche scientifique et technique, études " qui représente également un tiers du titre V progresse en autorisations de programme ( + 23,5 %) comme en crédits de paiement ( + 13,2 %)

Cette progression résulte essentiellement de l'augmentation des moyens du PREDIT, de 5,4 millions de francs en crédits de paiement et de 14 millions de francs en autorisations de programme (contre 1 million de francs seulement en 1997).

On observe également un soutien aux programmes du laboratoire central des ponts et chaussées et de l'ENTPE pour un total de 1 million de francs supplémentaires.

Le chapitre "études" progresse de 8 % en autorisations de programme mais diminue de 35 % en crédits de paiement, particulièrement en raison de la réduction des crédits aux actions économiques internationales (moins 5 millions de francs).

Le chapitre "équipement immobilier des services" est stable en crédits de paiement mais progresse en autorisations de programme, du fait de l'augmentation significative des moyens d'engagement en faveur des services déconcentrés (+ 20 millions de francs).

Le chapitre "opérations d'aménagement et construction " voit ses crédits supprimés. En 1997, ils s'élevaient à 17 millions de francs en autorisations de programme et 1,3 millions de francs en crédits de paiement.

Le titre VI augmente de 4,14 % en crédits de paiement mais diminue de 1,5 % en autorisations de programme.

Le chapitre "subvention d'équipement au secteur BTP" diminue de 10% en crédits de paiement, à 8,5 millions de francs.

Le chapitre "dotation globale d'équipement des agglomérations nouvelles" représente un tiers de ce titre, il diminue en crédits de paiement (-5,6 %) comme en autorisations de programme (- 30 %).

Les moyens d'engagement relatifs à la dotation de construction des collèges et lycées sont divisés par deux et les crédits de paiement diminuent respectivement de 10% et 5,7 %.

Les moyens d'engagement pour les agglomérations nouvelles sont réduits de 5 millions de francs (-13%) et les crédits de paiement de 1,5 millions de francs (-3,4 %).

Le chapitre "urbanisme et aménagement du cadre de vie" progresse de 9 % en crédits de paiement et de 21 % en autorisations de programme pour s'établir à 98 millions de francs. Les agences d'urbanisme (+ 3 millions de francs) et l'action foncière et d'aménagement ( +10 millions de francs) voient leurs moyens de paiement mais aussi d'engagement progresser de manière significative.

Le chapitre "recherche scientifique et technique" progresse de 10% en crédits de paiement et 5,6 % en autorisations de programme.


II. - TRANSPORTS
1. Transports terrestres
Rapporteur spécial : M. Auguste CAZALET

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. ÉVOLUTION D'ENSEMBLE

Les moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement) demandés pour les transports terrestres en 1998 atteignent 44,9 milliards de francs, soit une légère progression par rapport aux crédits votés pour 1997 (+0,8%).

Le tableau suivant retrace l'évolution des grandes masses de ce budget:

(En millions de francs)

 

Crédits votés pour 1997

Crédits

demandés

pour 1998

Évolution 1998/1997
(en %)

Dépenses ordinaires (DO)

Titre III : moyens des services

Titre IV : interventions publiques

Total dépenses ordinaires

13,50

43464,67

43478,16

7,61

43955,33

43962,94

-43,7

+1,1

+1,1

Dépenses en capital

Crédits de paiement (CP)

Autorisations de programme (AP)

1063,82

1012,00

956,85

1017,50

-10,0

+0,5

Total des moyens de paiement (DO + CP)

Total des moyens d'engagement (DO + AP)

44541,99

44490,17

44919,79

44980,44

+0,8

+1,1

Les dépenses ordinaires, constituées pour l'essentiel de crédits d'interventions publiques, s'élèvent à 43,96 milliards de francs, en augmentation de 1,1 % par rapport à 1997.

Les dépenses en capital, minoritaires au sein de ce budget, avec un montant d' 1 milliard de francs, sont relativement stables en autorisations de programme, mais diminuent de 10% en crédits de paiement.

B. PRÉSENTATION DES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS

1. Les concours de l'Etat au transport ferroviaire (agrégat 01)

Les concours de l'Etat au transport ferroviaire seront versés à la SNCF et à Réseau ferré de France.

Ces concours atteignent un montant de 37,4 milliards de francs dans le projet de budget des transports terrestres pour 1998.

(en millions de francs)

 

1997

1998

Evolution en %

- Organisation, fonctionnement des transports de défense (ancien)


6,17


-


-

- Contribution à l'exploitation des services régionaux de voyageurs


5.099,86


5.155,46


+ 1,1 %

- Compensation pour tarifs sociaux

1.932,71

1.932,71

 0,0 %

- Contribution aux charges de retraite

13.931,00

14.043,00

+ 0,8 %

- Contribution aux charges d'infrastructures et au désendettement

16.256,00

16.262,17

+0,0

TOTAL

37.225,74

37.393,34

+ 0,4 %

L'augmentation globale de 0,4 % des concours versés par l'Etat s'explique par l'évolution des dotations suivantes :

- une contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires et au désendettement fusionne le concours au service annexe d'amortissement de la dette et la contribution aux charges d'infrastructures. L'ensemble reste stable. La part relative à la dette est versée à la SNCF. Celle relative aux infrastructures est versée à RFF. Il faut y ajouter une contribution de 1,63 milliard de francs (+43%) aux investissements financée par le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN);

- la contribution aux charges de retraite augmente de 0,8%;

- la compensation pour tarifs sociaux reste stable pour le troisième exercice consécutif;

- l'augmentation la plus importante provient de l'aide de l'Etat aux services régionaux de voyageurs, afin de financer l'expérience de régionalisation des transports terrestres dans six régions volontaires.

- la contribution aux transports de défense fait l'objet d'un transfert à l'agrégat n°4

2. La contribution de l'Etat aux transports urbains d'Ile de France (agrégat 02)

le montant total des contributions de l'Etat aux transports franciliens s'élève à 5,88 milliards de francs pour 1998 contre 5,72 en 1997 (+2,8%). Il se décompose en une dotation au fonctionnement et une autre aux investissements.

La contribution financière de l'Etat au fonctionnement des transports collectifs parisiens s'élève à 5,57 milliards de francs en 1998, en augmentation de 5,1 % par rapport à 1997.

Le tableau ci-après en donne le détail :

(en millions de francs)

 

1997

1998

Evolution en %

Indemnité compensatrice RATP

4214,00

4432,00

+5,2 %

Indemnité compensatrice SNCF

796,00

846,00

+6,3 %

Réductions de tarifs RATP

130,00

130,00

0,0 %

Réductions de tarifs SNCF banlieue

140,00

140,00

0,0 %

Desserte interne des villes nouvelles

2,00

2,00

0,0 %

TVA sur subventions d'équipement RATP

18,00

20,00

11,1 %

TOTAL

5300,00

5570,00

+ 5,1 %

- Les indemnités compensatrices versées à la RATP et à la SNCF-banlieue représentent, avec 5,28 milliards de francs, 94,7 % du total.

Ces indemnités, destinées à compenser l'écart entre les tarifs fixés par les pouvoirs publics et le prix de revient du transport, font l'objet d'une hausse sensible par rapport à leur niveau de 1997, de 5,2 % pour la RATP et de 6,3 % pour la SNCF-banlieue.

- Les crédits destinés à compenser les réductions de tarifs sont stables depuis quatre ans, tant pour la RATP que pour la SNCF.

Les subventions d'investissement aux transports collectifs en Ile-de-France diminuent de 10,9% en autorisations de programme (285,0 millions de francs) et en crédits de paiement ( de 26,3% à 309,4 millions de francs).

Ces crédits, complétés par les dotations du chapitre 4 du compte d'affectation spéciale pour l'aménagement de l'Ile-de-France (310 millions de francs, +29,2%), s'inscrivent dans le cadre du contrat de plan conclu entre l'Etat et la région pour la période 1994-1998.

Ils permettront la poursuite des opérations suivantes : liaisons Météor et Eole, ligne C du RER (Champ de Mars-gare Masséna) et desserte du Grand Stade de Saint-Denis. Ils financeront également divers travaux de transports en site propre en banlieue (dont la rocade Orbitale).

3. La contribution de l'Etat aux transports collectifs de province (agrégat 03)

La contribution de l'Etat aux transports collectifs de province s'élève à 629 millions de francs (DO + CP) pour 1998. Elle est essentiellement composée de subventions d'investissements qui atteignent en 1998 646,0 millions de francs d'autorisations de programme, soit une forte augmentation de 11,1 % par rapport à 1997.

Les crédits de paiement sont également en hausse sensible, à 552,9 millions de francs (+ 8,4 %).

La participation de l'Etat à la réalisation de métros et de tramways dans les grandes villes telles que Lille, Rouen, Lyon, Bordeaux, Grenoble, Toulouse, Rennes, Orléans, Montpellier, Strasbourg et Clermont-Ferrand s'élève à 581,0 millions de francs d'autorisations de programme (contre 524,5 millions de francs en 1997). 498,3 millions de francs sont demandés en crédits de paiement contre 457,3 millions de francs en 1997.

Par ailleurs, en autorisations de programme, 47,65 millions de francs sont destinés à la politique contractuelle avec les collectivités locales, dont 35 millions en faveur des transports urbains et 30 millions en faveur des transports interurbains.

4. Les crédits affectés aux voies navigables

Depuis la création de Voies navigables de France (VNF) en 1991, et du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables en 1994, le budget des transports terrestres ne comprend plus qu'un petit reliquat affecté aux voies navigables, lesquelles ne font pas l'objet d'un agrégat dans la présentation du budget.

Il s'agit pour l'essentiel du plan d'aide à la batellerie, doté de 20 millions de francs en 1998 comme en 1997.

L'essentiel des crédits publics destinés aux voies navigables transite désormais hors du budget général, par trois canaux principalement :

- le fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables, qui aura consacré 350 millions de francs aux voies navigables en 1997. 430 millions de francs de crédits sont prévus pour 1998 (+ 23 %). La plus grande partie des crédits de ce fonds sera versée à VNF ;

- VNF, qui aura effectué environ 600 millions de francs d'investissements en 1997, prévoit d'en réaliser 590 millions de francs en 1998.

- le budget de la Compagnie nationale du Rhône, qui a consacré 309 millions de francs à des investissements en 1997, notamment sur la liaison Saône-Rhin (bief Niffer-Mulhouse) ;

5. Les autres crédits

 Les crédits affectés aux régimes sociaux particuliers (agrégat 05) passent de 830,53 à 876,69 millions de francs. Ils concernent essentiellement les retraites des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer (pour 773,98 millions de francs ).

 Les crédits de l'organisation, la régulation et l'animation dans le secteur des transports (agrégat 04) s'élèvent à 91,95 millions de francs, dont 34,1 millions de francs d'aides à la productivité des transports de marchandises, qui concernent le transport routier.

Enfin, les crédits de recherche (agrégat 06) s'élèvent à 57,3 millions de francs d'autorisations de programme, dont 43,9 millions de francs pour le fonds d'aide à la recherche et à l'innovation dans les transports (FARIT).

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

Première observation

Les crédits affectés à la section transports terrestres du ministère de l'équipement, du logement et des transports évoluent modérément : + 0,8 % en moyens de paiement, à 44,9 milliards de francs.

En réalité, l'effort de l'Etat en faveur des transports terrestres est le plus important jamais réalisé, avec 57,3 milliards de francs. Il faut en effet ajouter aux 44,9 milliards de francs de la section, 1,6 milliard de francs en provenance des comptes spéciaux du trésor (FITTVN et FARIF) et la dotation en capital à Réseau ferré de France, de 10 milliards de francs. A périmètre constant, cet effort croît de 5,6 % par rapport à 1997, mais c'est lors de cet exercice qu'une évolution sensible s'est produite, puisque l'effort total n'était que de 46 milliards de francs en 1995. A cette époque, votre rapporteur annonçait que la dette de la SNCF laissait se profiler un alourdissement de la charge de l'Etat de l'ordre de 10 milliards de francs. Ce pronostic se vérifie aujourd'hui.

L'analyse de ces crédits dégage trois facteurs de hausse : les besoins en capital de Réseau ferré de France, chargé de la dette et du financement des infrastructures ferroviaires (+ 2 milliards de francs) ; la construction du TGV Méditerranée (+ 0,3 milliard de francs sur le FITTVN) ; les frais de fonctionnement et le déficit d'exploitation des transports franciliens (+ 160 millions de francs).

Deuxième observation

Votre rapporteur ne peut qu'exprimer sa satisfaction devant le ralliement du Gouvernement à la réforme de la SNCF. Celle-ci se révèle en effet le seul moyen d'opérer un redressement durable de l'entreprise publique.

La mise en oeuvre dans six régions de l'expérience de régionalisation des services régionaux de voyageurs ne suscite pas de critiques. Au contraire, de nouvelles régions sont candidates, en particulier le Limousin.

Le coeur de la réforme, à savoir la création d'un établissement public nouveau, Réseau ferré de France (RFF), propriétaire et financeur des infrastructures, était plus controversé. Le Gouvernement a finalement admis le bien-fondé de la réforme, en concédant la nécessité de séparer la maîtrise d'oeuvre de la maîtrise d'ouvrage pour la construction et l'entretien des lignes de chemin de fer. Bien qu'elle ne garantisse pas de façon absolue le redressement de la SNCF, cette réforme supprime le principal facteur de ses difficultés financières. En effet, la dette accumulée par l'entreprise résultait principalement du financement des infrastructures.

Le Gouvernement n'apporte à ce sujet que des aménagements mineurs : dans l'immédiat, la SNCF se voit allégée de 20 milliards de francs de dette supplémentaires ; à terme, une structure de coordination entre la SNCF et RFF devrait voir le jour. De son côté, la SNCF doit procéder à la création de deux mille emplois, dont mille postes de cheminots et mille "emplois-jeunes", ayant vocation à bénéficier à terme du statut de cheminot. Ces personnes seront affectées prioritairement au contact avec la clientèle. Le coût pour l'entreprise serait de l'ordre de 300 millions de francs en 1998.

La balle est désormais dans le camp de la SNCF et de son personnel. Avec une dette allégée de 155 milliards de francs et l'allégement du fardeau de l'infrastructure, l'entreprise doit rapidement retrouver l'équilibre. Avec deux mille emplois supplémentaires, un régime de retraite et de sécurité sociale sensiblement plus favorable que dans le secteur privé33(*), et la garantie de l'emploi, les cheminots devraient être motivés pour réussir. L'effort de la Nation en faveur des chemins de fer exploités par la SNCF atteindra en 1998 le montant sans précédent de plus de 64 milliards de francs34(*). Le pays est en droit d'attendre de cet effort un véritable renouveau du transport ferroviaire.

Troisième observation

La contribution aux transports collectifs d'Ile-de-France augmente sensiblement. Mais il ne s'agit pas, malgré les apparences, d'un effort pour soulager une région congestionnée par la circulation routière, asphyxiée par la pollution. Il s'agit essentiellement de combler l'écart entre les charges de fonctionnement et les recettes d'exploitation d'un service qui souffre de la désaffection de ses clients.

La situation des transports franciliens est en effet paradoxale. Un sondage réalisé récemment pour le compte du comité de promotion des transports publics montre que 64 % des sondés pensent que la limitation de la circulation automobile en zone urbaine est inévitable, et que 62 % pensent que les transports publics seront utilisés de plus en plus. Pourtant, le trafic voyageurs sur le réseau d'Ile-de-France reste, en 1997, inférieur à celui de 1989, alors même que la capacité de transport a augmenté de 7 % dans la période. Depuis 1986, le prix du billet a augmenté de 33 % de plus que l'inflation, et cette hausse n'est peut-être pas étrangère à la désaffection du public. Mais cette augmentation du coût répercuté sur l'usager n'a pas empêché une sollicitation accrue des collectivités publiques et des entreprises, via le versement de transport. Celui-ci devrait rapporter 12 milliards de francs en 1998, soit 850 millions de francs de plus qu'en 1996, et il est affecté pour l'essentiel au fonctionnement de la RATP et de la SNCF Ile-de-France. Cela n'empêche pas la contribution de l'Etat à ce titre d'augmenter fortement.

Peut-on admettre de faire peser sur le contribuable le poids toujours croissant d'un service rejeté par ceux auxquels il est destiné, et qui pourtant en ressentent un besoin impérieux ? Il y a là une inadaptation, et même un profond malaise, que le syndicat des transports parisiens, la SNCF et la RATP se doivent de résoudre au plus vite.

Quatrième observation

Les subventions d'investissement aux transports collectifs de province retrouvent le chemin de la croissance, avec 646 millions de francs d'autorisations de programme (+ 11 %).

Cette dotation permettra d'apporter une aide financière aux métros ou VAL de Lille, Lyon et Rennes, aux tramways de Rouen, Montpellier, Grenoble, Orléans, Strasbourg et Nantes, aux bus de Saint-Denis-de-La-Réunion et Rennes.

La réussite des travaux déjà réalisés, notamment le tramway de Strasbourg, qui déplace 68.000 voyageurs par jour (25 % de plus que l'objectif initial) encourage à poursuivre dans cette voie.

Cinquième observation

L'action opiniâtre des élus membres du comité de gestion du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables a permis d'augmenter sensiblement la dotation destinée aux voies fluviales pour 1998. Toutefois, avec 430 millions de francs, celle-ci reste très inférieure au produit attendu de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques concédés, dont le tarif est doublé par l'article 22 du présent projet de loi de finances, et qui sera d'un montant de 1,69 milliard de francs pesant sur EDF.

La situation en matière de grands projets est désormais clarifiée : la mise à grand gabarit du canal Rhin-Rhône est abandonnée, la priorité est désormais clairement donnée à la voie fluviale Seine-Nord. Celle-ci, qui permettra de relier l'Ile-de-France au bassin de l'estuaire du Rhin, a une pertinence économique incontestable, en reliant, sur une distance relativement brève, deux zones très denses en population et en activités.

Néanmoins, il est encore trop tôt pour prétendre que la liaison Rhin-Rhône est abandonnée pour toujours. Son coût financier, ses inconvénients environnementaux, paraissent aujourd'hui supérieurs aux avantages qu'il serait possible d'en retirer. Sera-ce encore le cas dans trente ou soixante ans ?

Sixième observation

Le montant des dotations affectées aux transport routier est désormais significatif : 144,5 millions de francs, plus du double de celui de l'exercice 1997.

Cette évolution est essentiellement liée aux accords tripartites Etat-conducteurs-entreprises de novembre 1996, et qui ont mis fin à une importante grève des conducteurs. Afin de subventionner la cessation d'activité à 55 ans des chauffeurs routiers, l'Etat versera 79 millions de francs à la caisse autonome de retraites complémentaires et de prévoyance des transports en 1998.


2. Routes et sécurité routière

Rapporteur spécial : M. Gérard MIQUEL

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. LES CRÉDITS AFFECTÉS AUX ROUTES

Pour 1998, les dotations prévues au titre de la section "Routes" du budget des transports s'élèvent à 7.366 millions de francs en moyens de paiement (dépenses ordinaires + crédits de paiement), en légère progression de 0,4 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 1997.

Présentée sous forme de moyens d'engagement (dépenses ordinaires + autorisations de programme), présentation plus conforme à la vocation d'investissement de ce budget, l'enveloppe prévue pour 1998 est de 6.166 millions de francs, soit une diminution de 4,9 % par rapport aux moyens d'engagement prévus par la loi de finances initiale pour 1997.

Le tableau suivant précise la répartition des crédits affectés aux routes entre les différents programmes d'action, ainsi que leur évolution par rapport à la loi de finances initiale pour 1997 (il convient de rappeler que le développement du réseau autoroutier est pour sa part financé sur des ressources extrabudgétaires).

Répartition des crédits affectés aux routes

(en millions de francs)

 

LFI

1997

PLF

1998

Evolution en % 1998/LFI 1997

Développement du réseau routier

DO + CP

DO + AP

4129,6

3259,4

4103,5

2889,7

-0,6%

-11,3%

Entretien du réseau

DO + CP

CO + AP

3178,3

3191,9

3313,3

3324,6

+4,2%

+4,2%

Total des moyens de paiement

DO + CP

7337,9

7366,5

+0,4%

Total des moyens d'engagement

DO + AP

6481,3

6166,3

-4,9%

1. Le développement du réseau routier

Les crédits inscrits à cet effet recouvrent deux masses d'importance très inégale :


· 
Les moyens de fonctionnement (dépenses ordinaires) des deux services d'études techniques (Service d'Etudes Techniques des Routes et Autoroutes -SETRA- et Centre d'Etudes des Tunnels -CETU-) et du centre national des ponts de secours passent de 35,0 millions de francs en 1997 à 34,0 millions en 1998 (- 2,8%).


· 
L'enveloppe du programme d'investissement routier atteint, en 1998, 4.071,7 millions de francs en crédits de paiement (-0,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997) et 2.857,9 millions en autorisations de programme (-11,4 %).

Comme en 1997, une masse importante de crédits des comptes spéciaux du Trésor viendra renforcer cet agrégat. Il s'agit de :

- 1.752 millions de francs provenant du compte d'affectation spéciale fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables ;

- 466 millions de francs provenant du compte d'affectation spéciale fonds d'aménagement de la région Ile-de-France.

Le tableau suivant décrit l'évolution de la ventilation des autorisations de programme entre les différents programmes d'investissements routiers.

Répartition des investissements routiers (AP)

(en millions de francs)

 

LFI 1997

PLFI 1998

Evolution en %

Contrats Etat-régions

3.141,0

3.333,0

+6,1 %

RN 7 + A 75 + A 20

1.525,0

1.392,0

-8,7 %

Programme général et opérations diverses

641,0

351,0

-45,2 %

Total des investissements routiers

dont inscrits sur le budget des routes

5.307,0

70,2%

5.076,0

56,5%

- 4,2 %


· 
Les contrats de plan Etat-régions (1994-1998) bénéficient en 1998 d'une dotation globale de 3.333 millions de francs d'autorisations de programme.

Dans ces conditions, le taux d'exécution des contrats serait de  73,8% à la fin de 1998.


· 
Les grands programmes de désenclavement du Massif central : l'autoroute A 75 Clermont-Ferrand/Béziers, l'autoroute A 20 Vierzon-Brive, ainsi que le programme d'aménagement spécial de la RN7 Nevers-Balbigny reçoivent en 1998 une dotation de 1.392 millions de francs d'autorisations de programme contre 1.677 millions de francs en 1997, exclusivement financée par le fonds d'intervention des transports terrestres et des voies navigables.


· 
L'autoroute A 86 (section nord Bobigny-Nanterre et section ouest Pont Becquet-Pont de Rouen) bénéficiera, hors contrat de plan, de crédits du FARIF, qui peuvent être évalués à 170 millions de francs.


· 
Enfin 181 millions de francs sont prévus pour diverses actions, dont le programme général, et les dessertes d'Eurodisney et Euroméditerranée.

2. L'entretien du réseau routier

Les crédits affectés à l'entretien du réseau sont augmentés, soit 3.313 millions de francs en moyens de paiement (+ 4,2 %) et 3.325 millions de francs en moyens d'engagement (+ 4,2 % également).

Crédits d'entretien du réseau routier

(en millions de francs)

 

LFI 1997

PLF 1998

Evolution en %

Réhabilitations et renforcements

DO+CP

DO+AP

248,0

250,0

258,3

260,0

+4,2

+4,0

Renforcement des ouvrages d'art

CP

AP

253,0

247,0

257,0

262,0

+1,6

+6,1

Aménagements de sécurité

CP

AP

167,2

183,7

183,7

183,7

+9,9

0,0

Entretien, viabilité hivernale et moyens des parcs

CP

AP

2510,1

2511,2

2531,3

2535,9

+0,8

+1,0

Total des moyens de paiement

DO + CP

3178,3

3313,3

+4,2

Total des moyens d'engagement

DO + AP

3191,9

3324,6

+4,2


· 
Les crédits destinés aux actions de renforcement des chaussées (mise hors gel) et de réhabilitation (notamment des autoroutes urbaines) progressent de 4,2 % en crédits de paiement et de 4,0 % en autorisations de programme par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 1997. Ces actions bénéficieront en outre pour la première fois de crédits du FITTVN pour 83 millions de francs.


· 
Les crédits de l'entretien plus courant, constitués pour l'essentiel des moyens de fonctionnement des directions départementales de l'équipement, restent stables (+0,8% en CP).


· 
Le renforcement des ouvrages d'art voit ses crédits de paiement progresser de 1,6 %.


· 
Les aménagements de sécurité au niveau local progressent de 9,9 % en crédits de paiement (à 184 millions de francs).

3. Le développement du réseau autoroutier

S'agissant des autoroutes concédées, seule figure au budget une dotation de 35  millions de francs en autorisations de programme (+16,7%), destinée aux études de définition des tracés.

En effet, le développement du réseau autoroutier concédé est financé par les seules sociétés concessionnaires, en partie sur leurs ressources propres, mais surtout par recours à l'emprunt. Depuis la réforme du système autoroutier intervenue en 1994, leur politique tarifaire et leur capacité d'emprunt font l'objet de contrats de plans quinquennaux, dont sept sont signés. Les deux contrats restant à achever concernent les deux concessionnaires de tunnels alpins, la société du tunnel sous le Mont-Blanc (ATMB) et celle du tunnel du Fréjus (SFTRF).

Le schéma directeur routier national approuvé par un décret du 1er avril 1992 prévoyait l'adjonction de 940 kilomètres d'autoroutes supplémentaires par rapport au schéma de 1988, l'objectif étant d'assurer désormais en 10 ans à partir de 1994 l'engagement de la totalité du programme (initialement, le délai fixé était de 15 ans à compter de 1992). Sur les 3.536 kilomètres à réaliser initialement, 2.208 resteront à mettre en service au 1er janvier 1998.

En 1997, 211 kilomètres de liaisons nouvelles ont été mis en chantier. 1.029 Kilomètres sont actuellement en travaux, notamment l'A 20 entre Brive et Montauban (130 km), l'A 16 entre Amiens et Boulogne (116 km) et l'A 39 entre Dôle et Bourg-en-Bresse (104 km). Neuf sections concédées et vingt-deux sections non concédées devaient être mises en service en 1997 parmi lesquelles: A85 Angers-Vivy (38km), A16 Amiens-Boulogne (40km), A28 Blangy-Neufchatel et A20 (34 km) contournement de Chateauroux (21 km).

En 1998, 373 kilomètres devraient être mis en service, dont l'A 39 entre Dôle et Bourg-en Bresse (104 km), l'A 16 entre Abbeville et Boulogne(76 km), l'A 20 entre Brive et Souillac (21 km) et entre Montauban et Cahors Sud (40 km).

En 1998, les mises en chantier (début des travaux en grande masse) devraient concerner notamment les sections suivantes : l'A 1 entre Amiens et Saint-Quentin (63 km) et l'A 85 entre Tours et Vierzon (117 km)

B. LES CRÉDITS AFFECTÉS À LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

Pour 1998, les moyens de paiement destinés aux actions conduites en matière de sécurité routière sont de 437,5 millions de francs (+ 1,8 %).

Le tableau suivant retrace l'évolution des principales catégories de dépenses :

(en millions de francs)

 

Crédits votés pour 1997

Crédits demandés pour 1998

Evolution en %

Dépenses ordinaires (DO)

Titre III : Moyens des services

Titre IV : Actions d'incitation

Total dépenses ordinaires

246,36

1,0

247,36

250,20

1,00

251,20

+1,5

0,0

+1,5

Dépenses en capital (CP)

Titre V : Investissements, études et expérimentations

179,50

182,30

+1,5

Total des moyens de paiement (DO + CP)

429,86

437,50

+1,8

Autorisations de programme (titres V et VI)

175,00

187,20

+7,0

Total des moyens d'engagement (DO + AP)

422,36

438,40

+3,8

1. Les moyens des services (titre III)

Les crédits du titre III regroupent 250,20 millions de francs pour 1998, en augmentation de 1,5 %.

Le titre III regroupe essentiellement trois postes :


· 
les moyens de fonctionnement de l'exploitation de la route (sécurité et circulation routières), dotés de 165,1 millions de francs ;


· 
les dépenses du délégué interministériel à la sécurité routière (44,7 millions de francs en 1998 comme en 1997).


· 
la formation des conducteurs (40,3 millions de francs).

2. Les crédits d'incitation (titre IV)

Les crédits d'incitation en matière de sécurité routière sont de 1,0 million de francs en 1998. Ils remplacent les subventions aux associations contribuant à la prévention des accidents.

3. Les crédits d'investissement (titre V)

Les crédits de paiement consacrés aux investissements, équipements, études et expérimentations en matière de sécurité routière, atteignent un montant de 182,3 millions de francs, soit une dotation en hausse de 1,5 % par rapport à celle de 1997.

Les autorisations de programme demandées pour 1998 s'élèvent à 183,2 millions de francs (+ 7,1 %). Elles se décomposent comme suit :

- actions de sécurité et de circulation : 168,2 millions de francs. Il s'agit des crédits d'investissement des actions d'exploitation de la route ;

- études et expérimentations : 15 millions de francs.

La plus grande masse des crédits de la direction de la sécurité et de la circulation routières est affectée à la mise en oeuvre du schéma directeur d'exploitation de la route (343 millions de francs, fonctionnement et investissements confondus). L'effort d'investissement porte plus particulièrement sur le développement des nouvelles technologies d'information des usagers en vue de réduire les embarras de circulation, notamment les programmes "Sirius" (Ile-de-France), "Erato" (Toulouse), "Aliénor" (Aquitaine), "Marius" (Marseille), "Alegro" (Lille) et "Sillon mosellan" (Lorraine).

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. LE BUDGET DES ROUTES

 Première observation

Les moyens d'engagement de la construction du réseau routier national sont en diminution : les crédits budgétaires diminuent de 11,3 %, et l'ensemble des autorisations de programmes, comprenant les dotations du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables et du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France, diminuent de 4,2 %. Le total des moyens de paiement augmente toutefois de 1,9%, à 6.321 millions de francs.

La progression des crédits des contrats de plan Etat-régions (+ 6,1 %) ne permet pas de les rétablir à leur niveau de 1996. Les contrats continueront de prendre du retard, car les crédits de fonds de concours provenant des régions seront en forte diminution (5.410 millions de francs contre 7.457 millions de francs en 1997). Cette diminution n'est que le contrecoup du surcroît de dépenses que les régions ont consenties par anticipation lors du gel de la participation de l'Etat en 1997.




 Deuxième observation

En revanche, les crédits d'entretien du réseau national sont en progression pour le cinquième exercice consécutif, ce qui témoigne du rééquilibrage hautement souhaitable entre le développement et l'entretien du réseau.

Pour la première fois, les actions de réhabilitation et de renforcement des chaussées bénéficieront de 83 millions de francs de crédits en provenance du FITTVN, ce qui leur permet une croissance de 37 %.

On peut s'interroger sur cette débudgétisation. Est-il dans la vocation du FITTVN, fonds d'aménagement du territoire, de financer des dépenses d'entretien routier ?

 Troisième observation

Une pause est également décrétée en matière d'investissements autoroutiers, après l'effort exceptionnel décidé en 1997. Toutefois, l'objectif d'une réalisation en dix ans à partir de 1994 du schéma directeur routier national de 1992 n'a pas été explicitement abandonné.

Plusieurs liaisons inscrites au schéma directeur sont actuellement remises en cause, essentiellement en raison de contraintes environnementales, ou liées à la densité du tissu urbain à traverser. Il s'agit de trois autoroutes : l'A 58, doublement nord de l'autoroute A 8 dans le Var et les Alpes-Maritimes ; l'A 52 Gap-Sisteron et le débouché en Seine-Saint-Denis de l'autoroute A 16.

La révision du schéma directeur routier national, qui était subordonnée au schéma d'aménagement et de développement du territoire prévu par la loi d'orientation de 1995, est maintenant également subordonnée à la modification de cette loi, à laquelle travaille le ministère de l'environnement et de l'aménagement du territoire.

Quelles que soient les options retenues par le nouveau schéma directeur, la bonne fin de celui-ci, comme de l'actuel, reposera sur un recours massif aux sociétés concessionnaires d'autoroutes. Pour conserver des tarifs de péage acceptables, et assurer leur équilibre financier, tout en poursuivant un programme de construction lourd, il est indispensable que l'Etat ne crée pas de nouvelles charges (taxes, fonds de concours pour des sections non concédées...) aux sociétés d'autoroutes. Il est en effet paradoxal de remettre en cause des investissements au motif de la fragilité financière des sociétés, quand cette fragilité est directement causée par des actes de l'Etat.

B. LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

 Première observation

Les crédits de la sécurité routière connaissent une hausse modérée pour 1998 : 1,8 % en moyens de paiement et 3,8 % en moyens d'engagement. Il ne faut cependant pas se cacher que ce budget fait chaque année l'objet d'annulations massives. Ainsi, les crédits de paiement réellement disponibles en 1997 n'ont été que de 373 millions de francs pour 430 millions de francs votés ; soit 13 % de moins.

Il convient néanmoins d'ajouter à ces crédits ceux des aménagements locaux de sécurité (visant à traiter les zones où les accidents sont particulièrement denses) qui relèvent de la compétence de la direction des routes et qui s'élèveront à 183,7 millions de francs en 1998 comme en 1997.

 Deuxième observation

Deux priorités se dégagent de ce budget : la formation des conducteurs et l'exploitation de la route.

Le Gouvernement réfléchit actuellement à une réforme de la formation des conducteurs, qui passe par une modernisation de la formation et des moyens des inspecteurs du permis de conduire.

La mise en service du schéma directeur d'exploitation de la route sera la seconde priorité. Elle consiste à équiper les réseaux de matériels destinés à l'amélioration du confort des usagers et de la fluidité du trafic : centres de surveillance et de gestion de la circulation, panneaux à messages variables, postes d'appel d'urgence, caméras... Outre les huit programmes déjà engagés dans les grandes agglomérations (Ile-de-France, Lille, Toulouse, Bordeaux, Nantes, Marseille, Metz et Nancy), une nouvelle action doit commencer en vallée du Rhône afin d'améliorer le trafic lors des pointes liées aux vacances d'hiver.

 Troisième observation

Bien que présentée comme "nouvelle" par le précédent comme par l'actuel Gouvernement, la politique de sécurité routière se poursuivra en 1998 selon les principes et les méthodes qui ont assuré son succès depuis vingt-cinq ans.

Le résultats de l'année 1996 ont été relativement bons, avec une diminution de 3,9 % du nombre de tués (à 8.080). Les statistiques des accidents, des tués et des blessés restent toutefois encore dramatiques et on assiste à un certain tassement de l'amélioration de la sécurité routière, qui ne progresse plus désormais que lentement. La vitesse moyenne se maintient à un niveau excessif, et elle ne diminue plus depuis plusieurs années : si le nombre des accidents décroît, leur gravité a tendance à augmenter.

Le Gouvernement doit donc être encouragé à poursuivre dans la voie tracée depuis 1972.

3. Transport aérien et
météorologie

Rapporteur spécial : M. Yvon COLLIN

PREMIERE PARTIE
LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

I. PRESENTATION GENERALE : LES GRANDES MASSES BUDGÉTAIRES

A. LES DÉPENSES

Le budget annexe de l'aviation civile, dont les dépenses s'étaient accrues de 4,4 % l'an dernier, connaît une progression de 5,9 % de 1997 à 1998.

Evolution des dépenses du BAAC entre 1997 et 1998

 
 
 

Variations

 

1997

1998

En niveau

En %

Dépenses de fonctionnement

5.912,8

6.231,8

+ 319

+ 5,4

Dépenses en capital

2.083,7

2.237,7

+ 154

+ 7,4

Total

7.996,5

8.469,5

+ 473

+ 5,9

Le total des dépenses s'élève à 8.469,5 millions de francs. L'accroissement des dépenses en capital, qui représentent 26,4 % de l'ensemble des dépenses contre 26,1 % en 1997, est cette année plus rapide que celle des dépenses de fonctionnement.

B. LES RESSOURCES

Le budget annexe de l'aviation civile dispose de ressources permettant d'en assurer une présentation comptable équilibrée.

La présentation simplifiée suivante peut en être donnée :

Recettes d'exploitation 35(*)

6.029,2 millions de francs

Subvention reçue du budget général

215 millions de francs

Taxe de sécurité et de sûreté

1.182,8 millions de francs

Emprunts

1.042,5 millions de francs

Total

8.469,5 millions de francs

L'évolution des différentes catégories de ressources par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 1997 est retracée dans le tableau ci-dessous.

Evolution des grandes catégories de ressources 1998/1997

 
 
 

Variations

 

1997

1998

En niveau

En %

Recettes d'exploitation

5.949,2

6.029,2

+ 80

+ 1,3

Subvention reçue du budget général

215

215

0

0

Taxe de sécurité et de sûreté

848

1.182,8

+ 334,8

+ 39,5

Emprunts

984,3

1.042,5

+ 58,2

+ 5,9

Total

7.996,5

8.469,5

+ 473

+ 5,9

L'évolution des différentes ressources du BAAC est donc fort contrastée, ce qui conduit à une déformation de sa structure de financement.

Structure de financement du BAAC

Part dans le total des ressources

(en %)

 

1997

1998

Ecart en points

Recettes d'exploitation

74,4

71,2

- 3,2

Subvention reçue du budget général

2,7

2,5

- 0,2

Taxe de sécurité et de sûreté

10,6

14

+ 3,4

Emprunts

12,3

12,3

0

Total

100

100

0

C. LES GRANDES ACTIONS

Le BAAC a succédé au budget annexe de la navigation aérienne. Il retrace désormais l'intégralité des actions de la direction générale de l'aviation civile, exception faite des crédits de construction aéronautique civile qui figurent au budget du ministère des transports, et non plus seulement l'activité de navigation aérienne.

La répartition des crédits entre les différents agrégats serait la suivante en 1998 :

BAAC 1998 - Répartition des actions *

(En millions de francs)


Actions


Dépenses ordinaires (exploitation)

Crédits de paiement (dépenses en capital)


Total


Part dans le total
en %


Evolution 1998/1997
en %

Direction générale

Navigation aérienne

Contrôle technique

Formation aéronautique

Bases aériennes

1.818,6

4.077,2

14,7

201,9

119,2

371

1.370

2,7

11

483

2.189,6

5.447,2

17,4

212,9

602,2

25,85

64,31

0,2

2,51

7,13

6,8

4,4

- 1,7

- 2,2

21,7

TOTAL

6.231,6

2.237,7

8.469,3

100,0

5,9

* aux arrondis près.

En tout état de cause, le tableau ci-dessus fait apparaître qu'une part majoritaire des crédits budgétaires est consacrée à la mission de navigation aérienne, l'agrégat "bases aériennes" étant, si l'on néglige pour l'instant celui dénommé "direction générale", le seul autre agrégat disposant de crédits significatifs.

La décroissance des crédits de contrôle technique, d'un niveau déjà modeste, et de formation aéronautique se confirme.

Les crédits consacrés à l'action "bases aériennes" poursuivent sur la voie de la forte augmentation constatée l'an dernier. Entre 1996 et 1998, ils connaîtraient une progression de plus de 200 millions de francs correspondant à une croissance de 50 %.

Quant aux crédits de navigation aérienne, si leur croissance apparente est un peu moins rapide que celle de l'ensemble des moyens du BAAC, ce constat doit être nuancé compte tenu des observations exposées plus haut sur la discordance entre les crédits budgétaires et les moyens réellement alloués aux différentes missions de la DGAC. On y reviendra, mais on peut dès ce stade relever le fort accroissement des crédits budgétaires de navigation aérienne depuis 1993.

Dépenses de navigation aérienne

(en millions de francs)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Différence 1998/1993

Dépenses d'exploitation

3.027,2

3.292,2

3.552,8

3.850,6

3.881,0

4.077,2

1.050

Dépenses en capital

1.140,0

1.140,0

1.139,0

1.185,0

1.335,0

1.370

230

Total

4.167,2

4.432,2

4.691,8

5.035,6

5.216,0

5.447,2

1.280

C'est ainsi qu'en cinq ans, le niveau des crédits annuels de navigation aérienne aura été accru de 1.280 millions de francs soit une augmentation de près de 31 %. Celle-ci se décompose elle-même en une croissance de près de 35 % des crédits d'exploitation et de 20 % des crédits consacrés aux opérations en capital.

La seule présentation des crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne fait ainsi apparaître une déformation de la structure des moyens consacrés à cette mission. Déjà très fortement consommatrice de moyens d'exploitation en 1993 -72,6 % des crédits sont alors consacrés à l'exploitation du système- la mission de navigation aérienne requiert en 1998 une part encore plus élevée de crédits consacrés à l'exploitation (74,8 %).

Car si la croissance annuelle moyenne des opérations en capital s'établit sur la période à 3,7 %, celle des opérations d'exploitation s'élève elle à plus de 5,5 %.

II. LES OBSERVATIONS

A. LE BAAC CONNAÎT UNE PROGRESSION EXCESSIVE DE SES DÉPENSES

1. La poursuite de l'accroissement des charges de personnel

Le BAAC est majoritairement, pour 53,4 % de ses moyens, un budget de rémunérations. Les charges de personnel s'accroîtraient de près de 6 % par rapport à 1997.

Evolution des charges de personnel depuis 1995

1995

1996

1997

1998

Evolution 1998/1995

3.311,6

3.632,5

3.766

3.990,6

+ 20,5 %

Les charges de personnel sont donc supérieures d'1/5ème au niveau atteint en 1995, première année d'application du protocole triennal du 3 novembre 1994.

L'évolution du nombre des emplois doit être rappelée : ceux-ci sont passés de 9.917 en 1995 à 10.371 en 1998 soit une croissance de 4,6 %.

En s'en tenant aux seuls chapitres de rémunération c'est-à-dire hors cotisations et prestations sociales, les évolutions significatives suivantes se dégagent :

 

1995

1997

1998

Ecart 1

1998/1995

Ecart 1

1998/1997

Rémunérations des titulaires et contractuels

1.463,9

1.644,4

1.752,5

19,7

6,6

Rémunérations des personnels ouvriers

170,7

186,3

191,9

12,4

3

Vacataires et divers

12,7

19,2

18,9

48,8

- 1,6

Primes et indemnités

886,3

1.074,8

1.164,6

31,4

8,3

Total

2.533,6

2.924,7

3.127,9

23,4

6,9

(1) En pourcentage

Les éléments de la masse salariale ont donc crû davantage que l'ensemble des charges de personnel, de 23,4 % entre 1995 et 1998 contre 20,5 % pour ces dernières.

Rapportée au nombre d'agents, la masse salariale hors cotisations sociales donnait un coût par agent de 255.000 francs en 1995, de 284.920 francs en 1997 et de 301.000 francs en 1998 soit un niveau de rémunération individuelle supérieur de 18 % au montant atteint en 1995.

L'essentiel -près de 77 %- de la progression de la masse salariale de la DGAC vient donc de la revalorisation des rémunérations individuelles, le reste provenant de l'accroissement des effectifs. Ce n'est donc pas la nécessité de mettre en place des capacités nouvelles de traitement du trafic qui explique à titre principal le glissement de la masse salariale. Cette nécessité reste d'ailleurs à démontrer compte tenu d'une évaluation réaliste des conditions de travail des agents du contrôle aérien.

Ces évolutions sont évidemment peu raisonnables au regard des contraintes financières du moment qui s'imposent tant à la fonction publique qu'aux salariés des entreprises du transport aérien.

Elles sont d'autant moins satisfaisantes que se déroulent actuellement des négociations sous tension -comme le démontre le dépôt de plusieurs préavis de grève- visant à conclure un nouveau protocole catégoriel dont tout laisse à penser qu'il devrait se traduire par un renchérissement des charges de personnel supportées par le BAAC.

En l'absence d'informations définitives sur l'issue de ces négociations, il est impossible de chiffrer ce dernier phénomène.

Or, de son ampleur dépendront à l'évidence l'acceptabilité des prochains budgets annexes et la sincérité de celui-ci qui, s'il comporte des mesures nouvelles au titre des salaires déjà significatives, pourrait n'être guère compatible avec l'application d'un nouveau protocole dès 1998.

2. L'accroissement important des dépenses en capital

Le niveau des dépenses en capital s'élève à 2.237,7 millions de francs et marque une hausse de 7,4 %.

a) Les dépenses d'amortissement financier

Elles correspondent au remboursement en capital des dettes du BAAC. Leur progression est importante : par rapport à 1997, elles s'accroissent de 17,6 % et s'élèvent à 333,5 millions de francs. Cette tendance au terme de laquelle les dépenses d'amortissement constituent la catégorie de dépenses la plus dynamique du budget annexe reflète l'endettement passé.

Le tableau qui suit retrace la progression du capital restant dû au 31 décembre de chacune des dernières années connues.

(En millions de francs)

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1.852,9

1.668,9

1.861,3

2.439,4

3.098,1

3.798,8

4.507,8

De 1992 à 1998, l'endettement net aura été multiplié par plus de 2,4. En dépit d'une forte progression des remboursements, l'endettement nouveau qui se situe désormais autour du milliard de francs par an se traduit par une situation de dette alarmante.

Toute tension sur les taux d'intérêt exercerait un effet à la hausse des charges d'intérêt compte tenu de la portée du stock de dettes contractées à taux variable. Elle se traduirait en outre par un renchérissement des nouveaux emprunts qui, avec un décalage, exercerait le même effet.

En outre, à terme, les charges d'amortissement financier annuelles tendent vers le niveau d'endettement supplémentaire contracté chaque année, soit 1 milliard de francs.

L'évolution enregistrée de ce point de vue depuis 1992 est partiellement significative du phénomène d'alourdissement des charges d'amortissement.

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

174,9

183,9

187,7

261,9

252,3

283,5

333,5

De 1992 à 1998, ces charges se sont en effet accrues de 90,7 %. Sans que l'échéance puisse être précisément établie puisqu'elle dépendra des mesures d'étalement des amortissements, la dérive vers un niveau de charges de 1 milliard de francs est en cours. Elle se traduira par une progression soutenue du taux des redevances et exercera un fort effet d'éviction sur les investissements physiques de la DGAC.

b) Les dépenses d'investissement

Elles s'élèveraient à 1.904,2 millions de francs, soit une hausse de 5,8 % par rapport à 1997.

(1) Les investissements de navigation aérienne

Les investissements de navigation aérienne nécessiteraient des autorisations de programme à hauteur de 1.300 millions de francs et donc stabilisées à leur niveau de 1997 mais un montant de 1.370 millions de francs de crédits de paiement qui s'accroîtraient ainsi de 5 %.

Une part importante des investissements de navigation aérienne consiste à achever le programme "Operator Input and Display System" -ODS- nouvelle dénomination du programme PHIDIAS. Initié au début de la décennie, ce programme représente un coût de 1,025 milliard de francs dont plus de la moitié -530 millions de francs- pour des achats de matériels.

Les investissements réalisés dans le domaine de la navigation aérienne sont à l'origine d'interrogations persistantes. On peut rappeler ici les principales observations que faisait à leur sujet notre collègue Ernest Cartigny dans son rapport sur la navigation aérienne :

Le projet CAUTRA-5 est un projet à très long terme, 2015, et est l'homologue français du programme EATCHIP d'Eurocontrol.

La définition du stade ultime du schéma est encore, comme pour l'EATMS d'Eurocontrol, un sujet de recherche.

On comprend mal ce qui justifie la redondance des efforts consentis pour construire le schéma de navigation aérienne du futur.

Il est impératif de rechercher une meilleure cohérence des dépenses d'investissement entre les programmes nationaux et les programmes européens.

Le programme Phidias
a, quant à lui, été lancé sans étude préalable permettant d'en évaluer les coûts et avantages. D'une étude menée "a posteriori" on ne peut au demeurant guère tirer de conclusions établissant l'intérêt de Phidias. Il faut d'ailleurs observe que :

 la mise en oeuvre de Phidias va susciter d'importants besoins de qualification puisqu'un transfert de qualification sur Phidias sera nécessaire, ce qui ne manquera pas de poser des problèmes de personnel ;

 les personnels montraient, semble-t-il, quelques réticences à accepter une technologie qui, pourtant, améliore sensiblement leurs conditions de travail ;

 enfin, Phidias a été engagé sans considération pour les règles d'harmonisation européenne, ce qui pourrait avoir pour conséquence une obsolescence prématurée des investissements et n'est pas de nature à favoriser l'exploitation d'éventuelles retombées industrielles hors de nos frontières.

L'argumentaire développé par la DGAC pour justifier ces investissements dont la variable essentielle, les gains de productivité qu'ils permettraient, suppose l'acceptation du personnel et dont l'impact économique dépend des conditions de leur affectation, pourrait apparaître désuet en cas de renforcement des missions d'Eurocontrol.

(2) Les investissements du service des bases aériennes

Estimés à 406,6 millions de francs en 1997, les investissements du service des bases aériennes passeraient à 483 millions de francs en 1998, soit une progression de 18,8 % et de 76,4 millions de francs en niveau.

Evolution des investissements des bases aériennes

 

1996

1997

1998

Ecarts en %

 
 
 
 

1998/1996

1998/1997

Infrastructures

Siège de la DGAC

Sûreté

Total

123

24,7

166

313,7

140,6

100

166

406,6

163

130

190

483

32,5

30

14,4

53,9

15,9

526

14,4

18,8

La progression des investissements provient des évolutions suivantes : un accroissement des dépenses d'infrastructure de 22,4 millions de francs, des dépenses de sûreté de 24 millions de francs et des dépenses liées au siège de la DGAC de 30 millions de francs.

Alors que le coût des équipements de sûreté jugés nécessaires est considérable du fait des besoins du contrôle des bagages de soute et alors même que le produit de la taxe de sécurité et de sûreté s'accroîtrait de 334,8 millions de francs, les moyens consacrés aux investissements de sûreté ne s'accroissent que fort peu et paraissent insuffisants.

B. LE SYSTÈME DES REDEVANCES EST COMPLEXE ET DÉBOUCHE SUR UNE IMPASSE DE FINANCEMENT

1. Un système complexe...

Ayant succédé au BANA, le BAAC reste majoritairement s'il ne l'est plus exclusivement -loin de là- le budget de la navigation aérienne dont la nature des prestations avait justifié le recours à la formule du budget annexe.

Les prestations en cause sont en effet financées au moyen de recettes tirées de la tarification d'un prix aux usagers.

Cette tarification a, de fait, pris la nature de redevances au sujet desquelles le Conseil d'Etat a, à plusieurs reprises, rappelé que leur montant devait être proportionnel au service rendu. Sur la base de ce principe, le Conseil d'Etat avait annulé, le 10 février 1995, l'arrêté du 21 décembre 1992 fixant les conditions d'établissement et de perception de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne aux motifs que :

 les auteurs de l'arrêté n'avaient pas établi la liste des aérodromes où les services de circulation aérienne donnaient lieu à rémunération ;

 l'imputation forfaitaire d'une partie des coûts exposés par la DGAC pour calculer les coûts générés par le contrôle d'approche n'offrait pas de garantie quant à l'exactitude des charges résultant de cette activité.

En bref, se posait à l'évidence le problème d'un calcul des coûts réels de la navigation aérienne. Pour contribuer à le résoudre, la Commission des finances du Sénat, à l'instigation de votre rapporteur, a souhaité contraindre la DGAC à mieux formaliser les coûts de ces différentes missions. La Haute Assemblée ayant souscrit à ses intentions, l'article 99 de la loi de finances pour 1996 imposa à la DGAC l'élaboration d'un état récapitulatif présentant la répartition des coûts et des dépenses budgétaires en distinguant ceux afférents aux prestations de services rendus aux usagers par la direction générale et ceux résultant des missions d'intérêt général public assumées par elle.

Ce rapport, déposé avec un retard certes regrettable mais minime, devait contribuer à hâter la construction d'une comptabilité analytique par les services, à améliorer l'information du Parlement et à constituer un élément fort du dialogue entre la DGAC et les usagers. Même s'il ne satisfait pas pleinement l'ensemble de ces objectifs, il y contribue beaucoup et il faut s'en satisfaire. Une analyse détaillée de son contenu méritera sans doute un contrôle spécial de la part de votre rapporteur. Mais d'ores et déjà, on peut exprimer le souhait que ce rapport soit largement diffusé auprès des partenaires de la DGAC afin qu'il joue pleinement son rôle dans le dialogue nécessaire que doivent entretenir les acteurs du transport aérien.

Un enseignement fort en résulte à l'évidence, celui de la complexité du système de tarification de la mission de navigation aérienne.

Cette complexité provient d'abord de la nécessité d'identifier les coûts de cette mission, laquelle suppose, en premier lieu, de disposer d'une comptabilité analytique fiable permettant d'isoler les coûts effectifs attachés à cette mission.

Mais d'autres conditions s'imposent pour que l'identification des coûts de la navigation aérienne puisse être jugée convenable. Il faut, en particulier, que le calcul des charges à incorporer dans ces coûts soit pertinent.

Deux questions sont à évoquer :

- celle des investissements ;

- celle du calcul des intérêts.

S'agissant des investissements, on ne peut retenir l'ensemble des coûts exposés dans l'intérêt du contrôle aérien pour établir le montant des coûts du contrôle. En effet, les recommandations de l'organisation de l'administration civile internationale -OACI- qui paraissent, sur ce point, conformes à notre droit public précisent que la valeur d'origine des immobilisations doit être amortie sur l'estimation de leur durée de vie utile et que les coûts d'amortissement ne doivent commencer à courir qu'une fois l'installation mise en service. Il convient donc de vérifier que cette condition est toujours remplie avec sincérité.

C'est assez peu douteux s'agissant des investissements directement financés par le BAAC. Ce l'est davantage s'agissant des investissements effectués par Eurocontrol dans la mesure où la DGAC a pris le parti d'incorporer aux coûts de la navigation aérienne la totalité de sa contribution annuelle à Eurocontrol. Il faudrait alors s'assurer que les appels à contribution de cette organisation tiennent compte des recommandations de l'OACI.

S'agissant du calcul des intérêts, on rappelle que l'OACI considère que les intérêts doivent être calculés sur la base de la valeur nette des immobilisations en service au cours de l'exercice.

Cette règle est contestable en ce que l'application du taux d'intérêt ne tient pas compte du niveau d'autofinancement des immobilisations, étant uniforme quelque soit le mode de financement -sur emprunt ou sur ressources propres- de l'investissement.

Or, en cas d'autofinancement sur ressources tirées des redevances, le choix d'appliquer cette règle revient à faire supporter deux fois le coût financier d'opportunité des investissements aux redevables des redevances.

Enfin, surgit l'écueil du calcul des coûts dénommés dans le rapport "éléments supplétifs d'assiette" et dont l'essentiel consiste dans les coûts des prestations d'organismes extérieurs à la DGAC aux premiers rangs desquels, le ministère de l'équipement et celui de la défense. Leur prise en compte intégrale, alors même que la DGAC ne supporte pas de dépenses à due proportion au profit de ces deux ministères, est conforme au principe qui veut que l'ensemble des coûts d'un service soit pris en compte pour en asseoir le tarif. On doit cependant observer que, de ce fait, le budget annexe perçoit des ressources qui excèdent les coûts propres exposés par la DGAC et qu'ainsi, tout se passe comme si le ministère des transports bénéficiait, du fait de ce mécanisme, d'une subvention de la part des ministères de l'équipement et de la défense.

Mais au-delà des problèmes posés par l'identification des coûts de la mission de navigation aérienne, se pose celui de l'imputation de ces coûts aux redevables des redevances.

A ce propos, plusieurs difficultés doivent être relevées. La première concerne le "mécanisme correcteur". Les taux des redevances de navigation aérienne sont établis sur la base de prévision de la façon suivante. Une fois déterminées les assiettes des redevances, leur tarif découle de prévisions portant sur le niveau des unités de service taxables. Si une erreur survient sur l'un ou l'autre nombre de ce rapport, il se peut que les produits appelés soient inférieurs ou supérieurs aux coûts effectivement engagés pour satisfaire la mission de contrôle aérien. Le déficit ou l'excédent de produit est alors ajouté ou déduit de l'assiette des redevances, avec un décalage de 2 ans. Par exemple, en 1996, un surcroît de produits de 131 millions de francs constaté en 1994 a dû être déduit des coûts de la mission de navigation aérienne.

Sans doute conviendrait-il d'améliorer ce mécanisme en affectant aux sommes qu'il concerne un taux d'intérêt représentatif du coût d'opportunité que l'immobilisation de ces montants suppose.

Une deuxième difficulté déjà relevée l'an dernier concerne le sort des créances impayées. En les intégrant dans la base de calcul des coûts de la navigation aérienne, l'administration choisit de prélever auprès des "bons payeurs" des sommes représentatives, par définition, de coûts qui ne leur sont pas imputables. Autrement dit, une partie, certes minime, du tarif des redevances apparaît, non pas comme la contrepartie d'un service rendu aux redevables, mais bien comme la conséquence d'un mécanisme de solidarité collective entre les usagers. Cette option, qui n'apparaît pas conforme aux principes de calcul des redevances rappelées par le juge administratif, pourrait constituer, pour l'administration, un élément désincitatif à un recouvrement diligent de créances auprès des mauvais payeurs. Elle devrait être abandonnée.

Avec les difficultés posées par les exemptions et exonérations, on aborde une troisième difficulté, de taille puisque les montants concernés ont atteint 675 millions de francs en 1996, qui voit la DGAC renoncer à percevoir les redevances auprès de certains usagers pour des prestations de contrôle aérien rendues par elle à ces usagers.

Les exemptions concernent la RSTCA qui n'est perçue que lorsque le trafic d'un aéroport dépasse le seuil de 5.000 unités de service par an en moyenne sur les trois dernières années.

Les exonérations s'appliquent à certains types de vol et, en particulier, aux vols militaires.

Les exonérations de fait concernent l'outremer où les redevances effectivement perçus ne couvrent que moins de 20 % des coûts effectifs de la navigation aérienne.

S'il apparaît justifié de réduire les coûts associés à ces prestations pour calculer les coûts facturables par voie de redevances, il ne faut pas en déduire que ces coûts n'existent plus "ipso facto". En réalité, ils subsistent et doivent être couverts par d'autres ressources.

Trois conséquences nocives essentielles résultent de la complexité du système des redevances :

elle pose d'abord un problème de compréhension aux redevables qui nuit à l'acceptation des redevances ;

elle suppose des arbitrages parfois contestables qui entretiennent le doute et la suspicion ;

elle s'accompagne de transferts peu transparents entre administrations.

Mais, surtout, elle soulève un redoutable problème de financement au budget annexe.

2. ... qui débouche sur une véritable impasse de financement

Le tableau, ci-après, tiré du rapport déposé au mois d'octobre 1997 en application de l'article 99 de la loi de finances pour 1996 est à soi seul éloquent.

Coûts

Crédits budgétaires en 1998

Charges incorporables

4.944

Coûts calculés

1.517

Coûts supplétifs

294

Assiette totale

6.755

Recettes accessoires

- 11

Mécanisme correcteur (1)

- 93

Exemption et exonération

- 707

Assiette réduite (facturée)

5.944

(1) En 1998, à l'instar du mécanisme correcteur existant pour la redevance de route, est introduit pour la première fois un mécanisme correcteur sur la RSTCA métropole dont le montant est déterminé au vu de la situation réelle constatée en 1996 : - Mécanisme correcteur route : - 73,5 MF ; - Mécanisme correcteur RSTCA : - 19,6 MF

On en tirera la leçon que si les coûts de la navigation aérienne sont estimés à 6.755 millions de francs, l'assiette servant au calcul des coûts facturés aux bénéficiaires de ses prestations ne s'élève qu'à 5.944 millions de francs, soit 811 millions de francs de moins que les coûts effectivement engagés.

Il est d'ailleurs remarquable que subsiste un écart entre les coûts facturés aux usagers tels que la comptabilité analytique permet de les établir et le produit attendu des redevances en 1998. Cet écart s'élève à 64 millions de francs et semble provenir d'un décalage temporel entre facturation et enregistrement des recettes au tournant des années budgétaires dans lesquelles s'inscrit l'exercice retracé en loi de finances.

En tout état de cause, si tous les bénéficiaires de redevances devaient contribuer également aux coûts de la navigation aérienne, le BAAC enregistrerait en 1998 un supplément de recettes de 707 millions de francs ce qui permettrait soit une modification, à la hausse, du taux d'autofinancement des investissements, soit d'alléger les autres prélèvements affectés au budget annexe.

Le produit des redevances avec 5.880 millions de francs attendus ne permet pas de financer les dépenses budgétées au titre de la navigation aérienne.


Les recettes dites d'exploitation de navigation aérienne sont la contrepartie des coûts d'exploitation -fonctionnement plus investissement- facturables aux usagers. Elles s'élèvent à 5.880 millions de francs et doivent être appréciées compte tenu de la nécessité de financer un niveau de crédits budgétaires consacrés à la navigation aérienne de 6.773,1 millions de francs.

La discordance entre les deux chiffres ne doit pas étonner compte tenu du système de tarification décrit plus haut qu'impose le recours au financement de la mission de navigation aérienne par redevances. Cette discordance, doit-on observer, est une fonction directe du niveau d'investissement de navigation aérienne une année donnée. Plus celui-ci est élevé, plus l'écart se creuse entre les ressources disponibles et les crédits à financer.

Comme les recettes propres sont insuffisantes pour financer les investissements, le recours à l'emprunt s'impose. Les emprunts nécessaires à la couverture des investissements de navigation aérienne absorbent près de 86 % de la capacité d'emprunt du budget annexe telle qu'elle ressort des choix financiers qui ont été opérés.

Ce phénomène d'insuffisance d'autofinancement des opérations en capital de la navigation aérienne contraint à retenir un niveau d'autofinancement des opérations en capital résultant des missions régaliennes sensiblement élevé puisque de l'ordre de 75 % -contre seulement environ 45 % pour les investissements de navigation aérienne.

Compte tenu de l'évolution qui affecte la subvention versée par le budget général et les autres recettes, il est alors nécessaire d'accroître considérablement le taux de la taxe de sécurité et de sûreté qui devient la ressource essentielle du budget annexe sans laquelle son équilibre financier serait menacé.

C. LA FORMULE DU BUDGET ANNEXE APPARAÎT DE PLUS EN PLUS INADAPTÉE

1. Les sérieux problèmes posés par l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe

La formule du budget annexe constitue une exception à la règle de non-affectation des recettes posée à l'article 18 de l'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois de finances. Ce même article dispose en effet que certaines recettes pouvant être directement affectées à certaines dépenses, ces affectations spéciales "prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux du Trésor ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d'un budget annexe."

La formule du budget annexe permet donc deux formes d'affectation distinctes :

 celle qu'elle réalise par elle-même, soit l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

 l'affectation par procédure particulière qui ne se distingue pas des affectations qui peuvent être réalisées dans le cadre du budget général.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que la taxe de sécurité et de sûreté n'entre pas dans ce cadre normalement réservé aux ressources non fiscales.

Il reste à définir précisément quel est le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses qu'ouvre la formule du budget annexe. Cette tâche n'est pas aisée compte tenu du laconisme de l'ordonnance sur ce sujet. Son article 21 précise toutefois que "les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

A la lecture de cet article, deux types de ressources semblent pouvoir être affectées au BAAC : les ressources d'exploitation, les ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'est donnée par le texte. Il faut donc tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources.

L'article 20 dispose que "les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes."

L'article 20 invite donc à considérer que les recettes d'exploitation sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC.

Il s'agit donc principalement des redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme les recettes issues des autres prestations de service.


Une telle assimilation semble en revanche exclue pour la taxe de sécurité et de sûreté. Cette taxe constitue, à l'évidence, un élément de fiscalité et non une redevance pour services rendus. Au demeurant, si elle devait être assimilée à une redevance l'ensemble de son régime juridique devrait être modifié tandis que, sur le fond, son tarif devrait être invalidé par les juges alors compétents comme entièrement dépourvu du nécessaire élément de proportionnalité avec le soi-disant service rendu dont elle deviendrait la contrepartie. En tout cas, le produit de la taxe ne pouvant être considéré comme une recette d'exploitation, il ne saurait couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC.

Deux questions se posent donc : d'abord celle de savoir si tel est bien le cas et, dans un deuxième temps, celle de savoir si l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe peut être justifiée.


Pour répondre à la première question, le problème majeur consiste à savoir ce que sont les dépenses d'exploitation du budget annexe.

Car l'article 21 de l'ordonnance est clair sur ce point lorsqu'il distingue les dépenses d'exploitation des dépenses d'investissement pour indiquer quelles recettes peuvent être affectées à un budget annexe. Malheureusement, l'ordonnance organique si elle s'y réfère n'en donne pas de définition.

Elle tend même à brouiller l'intelligence du problème puisque la distinction qu'elle opère entre les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement donne à penser que les charges d'investissement seraient à exclure du champ des dépenses d'exploitation des prestations de navigation aérienne. Dans cette hypothèse, elles devraient être financées par les ressources spéciales qu'évoque l'ordonnance.

On sait bien qu'il n'en est rien. Les crédits budgétaires d'investissement de navigation aérienne sont bien des dépenses nécessaires à l'exploitation de cette activité. D'ailleurs, si les règles qui gouvernent les redevances interdisent de percevoir des recettes d'exploitation à due concurrence, elles permettent de financer une partie des investissements par redevances, c'est-à-dire au moyen des recettes d'exploitation que vise l'article 21 de l'ordonnance. Or, les recettes d'exploitation paraissent effectivement permettre de financer les dépenses de fonctionnement et une partie des dépenses d'investissements liées à l'exploitation. Le complément est trouvé dans les ressources d'emprunt qui peuvent être analysées comme des "ressources spéciales" au sens de l'article 21.

Il apparaît ainsi que le produit de la taxe de sécurité et de sûreté ne finance pas les dépenses d'exploitation retracées par le BAAC.

Que finance-t-elle alors et son affectation au BAAC peut-elle être justifiée ?


Avec cette question, on aborde une difficulté considérable, sur le plan des principes. On ne peut en effet considérer que les autres opérations financières actuellement retracées par le budget annexe correspondent à une quelconque exploitation.

Ce problème lassant avait été perçu lorsque le BANA avait été transformé en BAAC.

Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait considéré que :

"Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction.

Le Conseil se réfère en effet à l'article 20 de l'ordonnance et laisse de côté l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 peut satisfaire, notamment lorsqu'il confère à l'adverbe "essentiellement" le sens de l'adverbe "principalement" plutôt que celui, plus philosophique de "naturellement", le défaut de référence à l'article 21 pose problème. Le Conseil s'abstient de dire ce qu'est la taxe de sécurité et de sûreté -recette d'exploitation ou ressource spéciale affectée aux dépenses d'investissement- et fait fi des dispositions qui définissent le contenu des dépenses qui figurent dans un budget annexe et qui sont les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement. Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là.

Toutefois, dans son avis, le Conseil avait considéré qu'une telle solution ne pouvait valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.

Ce n'est évidemment plus le cas et, par conséquent, l'entorse au principe de non-affectation des recettes pourrait bien dégénérer en une fracture du BAAC.

On ne pourrait "sauver" l'affectation à ce budget annexe de la taxe de sécurité et de sûreté qu'en considérant celle-ci comme une de ces ressources spéciales que vise l'article 21 de l'ordonnance organique.

Mais, il faudrait alors que son produit soit affecté aux seules dépenses d'investissement -ce qui est loin d'être le cas-, ce qui supposerait, au demeurant, que le budget annexe puisse abriter des dépenses d'investissement conséquentes destinées à autre chose qu'à l'exploitation d'un service faisant l'objet de prestations donnant lieu au "paiement de prix".

On l'a compris, l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au BAAC soulève un problème constitutionnel substantiel.

2. La nécessité de créer un compte spécial du Trésor dédié à la sûreté.

Instituée en 1987, au taux de 5 francs par passager de vols internationaux et de 3 francs par passager de vols commerciaux domestiques, la taxe de sûreté est devenue, en 1992, ce qu'elle est aujourd'hui : la taxe de sécurité et de sûreté.

Entre-temps, son tarif avait été doublé en 1990.

En son temps, la commission des finances avait exprimé les plus grandes réserves sur la transformation opérée en 1992, craignant un certain mélange des genres. En effet, la décision alors prise conduisait à ce que la taxe désormais prélevée cesse de ne financer que ce pourquoi elle avait été créée, à savoir la mise en place d'équipements servant à assurer la sûreté dans les aéroports.

L'évolution ultérieure de la taxe devait confirmer le bien-fondé de ces alarmes. Le produit de la taxe a considérablement augmenté. Il est passé, entre 1987 et 1995, de 62 à 652,5 millions de francs, soit plus qu'un décuplement. Cette tendance s'est poursuivie ces dernières années à mesure que des relèvements de son taux étaient proposés.

Produit estimé de la taxe de sécurité et de sûreté

(en millions de francs)

1996

1997

1998

Ecarts

728,6

848

1.182,8

+ 454,2

En deux ans, le produit de la taxe croîtrait de 62,3 %. Peu de prélèvements obligatoires paraissent aussi dynamiques. Les investissements réalisés en matière de sûreté n'ont pas évolué parallèlement et sont très inférieurs au niveau atteint par les recettes issues de la taxe. C'est donc l'équilibre financier du budget annexe qui nécessite principalement l'alourdissement de cet élément de fiscalité.

Cette situation, outre les problèmes juridiques sérieux qu'elle entraîne, n'est pas satisfaisante.

Elle se traduit par une dilution des actions destinées à améliorer la sûreté du transport aérien. Or, ces actions devraient constituer une priorité.

C'est pourquoi votre rapporteur suggère tous les ans que le gouvernement, qui en a seul le droit, prenne l'initiative d'isoler les dépenses devant concourir à la sûreté aéroportuaire en créant un fonds spécial voué à cela. Que tout aussi régulièrement, les ministres successifs se refusent à satisfaire ce souhait ne l'empêchera pas de le réitérer cette année.

Ce fonds serait financé partiellement par une taxe de sûreté et partiellement par une contribution du budget général qui manifesterait l'engagement financier de la collectivité nationale au service d'une cause qui la concerne, puisqu'elle dépasse la seule collectivité des usagers du transport aérien. Il comporterait un chapitre destiné au financement des équipements et un chapitre regroupant des moyens servant au soutien du fonctionnement des systèmes.

Cette solution apporterait une clarification bien nécessaire qui permettrait à l'Etat d'afficher sans détours sa volonté de conduire une politique volontaire d'amélioration de la sûreté aéroportuaire.

Il permettrait, en outre, d'éviter certaines dérives actuellement constatées, au terme desquelles les exploitants d'aéroports lèvent des redevances destinées à financer des équipements de sûreté qu'ils mettent en place dans un contexte de dispersion des initiatives.


Il s'agit bien là de dérives puisque l'usage de redevances pour services rendus devrait être exclu lorsqu'il s'agit de financer des dépenses qui sont effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien, des populations survolées et, au fond, de la collectivité nationale toute entière.

Elles sont d'autant moins acceptables que l'amélioration de la sûreté aéroportuaire suppose, à l'évidence, une action coordonnée et des solutions financières réalistes.

DEUXIEME PARTIE

I. LES CRÉDITS DU TRANSPORT AÉRIEN

A. LES CRÉDITS

Crédits de paiement du transport aérien

 

1997

1998

Ecart en %

Subvention au BAAC

Soutien à la recherche amont

Avances remboursables

Subventions

Total

215

680

719

43

1.657

215

450

966,5

33

1.664,5

0

- 33,8

+ 34,4

- 23,3

0,4

Les crédits du transport aérien du ministère de l'équipement, des transports, du logement et du tourisme s'élèveraient à 1.664,5 millions de francs, soit une stabilisation de leur niveau par rapport à 1997.

 Le montant de la subvention versée au BAAC serait inchangé, à 215 millions de francs, obligeant à accroître considérablement la fiscalité affectée à ce budget annexe dans des conditions périlleuses (voir supra).

 Le montant des soutiens à la recherche-amont serait amputé de 230 millions de francs, soit une réduction du tiers par rapport à leur niveau de 1997.

 Les crédits prévus pour payer en 1998 les échéances des avances remboursables augmenteraient, passant de 719 à 966,5 millions de francs, soit plus 247,5 millions de francs ou encore une augmentation de 34,4 %.

 Le montant des subventions à des organismes tiers serait réduit de 10 millions de francs, soit de 23,3 %.

B. OBSERVATIONS

 Les crédits de recherche amont connaîtraient une évolution très défavorable, ce qui est inexplicable compte tenu de la nécessité pour affronter la compétition internationale d'un niveau soutenu de recherche.

On ne peut qu'observer que cette diminution est contemporaine du rattachement de ces crédits au ministère des transports et insister pour que les programmes financés comportent une valeur ajoutée maximale au service des appareils commerciaux.

 La progression des crédits d'avances remboursables compense la chute des crédits de recherche amont. Elle s'explique pour l'essentiel par la constitution de provisions pour soutenir les nouveaux moteurs de la SNECMA et les programmes Airbus annoncés au salon du Bourget 1997 soit, principalement, les versions allongées des A 340 et A 330.

Le montant des avances remboursables traduit l'absence de décision de lancement d'un gros-porteur, seul capable de rivaliser avec le Boeing 747. Compte tenu des enjeux d'un tel programme, on doit déplorer le report de cette décision.

En outre, le montant des avances remboursables sera significativement inférieur à celui des remboursements dus sur les avances remboursables antérieurement concédées, si bien que le bilan du mécanisme sera défavorable pour l'industrie aéronautique en 1998, à hauteur de 1.599,5 millions de francs.

Il apparaît ainsi que les crédits de construction aéronautique inscrits au budget 1998 traduisent une politique trop peu volontariste pour être saluée.

II. LES CRÉDITS DE MÉTÉOROLOGIE

Evolution des crédits de météorologie

 

1997

1998

Ecart en %

Subvention de fonctionnement

 
 
 

Dépenses de personnel

834,6

843

1

Fonctionnement courant

91,2

84,8

- 7

Sous-total

925,8

927,8

-

Subvention d'investissement

 
 
 

Dotations aux investissements hors recherche

15

0

-

Dotations

219,7

234

6,5

Sous-total recherche

231,7

234

-

Total

1.160,5

1161,8

-

Le montant des crédits de météorologie resterait inchangé par rapport à l'an dernier. Ils atteignent cependant un niveau conséquent à peine inférieur à celui des moyens publics consacrés à l'aéronautique civile.

Votre rapporteur se propose d'effectuer un contrôle de ces crédits au cours de l'année prochaine.


III. - LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Henri COLLARD

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DU LOGEMENT POUR 1998

Les crédits demandés pour le ministère du logement atteignent 39,8 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une réduction de 1,3 % par rapport au budget voté de 1997.

Nature des crédits

(en millions de francs)

Budget voté de 1997

Loi de finances initiale 1998

LFI 1998/

LFI 1997

Dépenses ordinaires

29.938,3

33.310,5

+ 11,3 %

Dépenses en capital (crédits de paiement)


10.409,4


6.523,4


- 37,3 %

Total

40.347,7

39.833,9

- 1,3 %

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires, qui représentent 83,6 % des crédits du logement (contre 74,2 % en 1996) continuent d'augmenter très sensiblement (+ 11,3 %).

Les interventions constituent l'essentiel de ces dépenses (33,3 milliards de francs), les moyens de fonctionnement du budget du logement étant assurés par la section urbanisme et services communs du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital (CP) représentent 6,5 milliards de francs, soit une nette régression (-37,3 %) par rapport à la loi de finances pour 1997. Cependant, il convient de tenir compte du compte d'affectation spéciale 902-30 qui contribuera à l'aide en capital à l'accession à la propriété à hauteur de 6,89 milliards de francs.

La quasi-totalité de ces dépenses est constituée de subventions d'investissement, dont l'évolution explique à elle seule celle des dépenses en capital.

B. LES AGREGATS

Le budget du ministère du logement se divise en quatre agrégats: "aides à la personne", "logement", "études, expérimentation, information" et "recherche".





Agrégats

Crédits demandés en 1998

(millions de francs)

 

DO + CP

AP

Aides à la personne

33111,5

-

Logement

6486,4

6342,3

Études, expérimentation, information

76,5

29,0

Recherche

159,5

29,0

1. Les aides à la personne

· La contribution de l'Etat au financement des aides à la personne, aide personnalisée au logement (APL) et allocation de logement sociale (ALS), progresse de 2,925 milliards de francs (+ 9,8 %), à 32,65 milliards de francs. Cette augmentation recouvre quatre évolutions.

La première est l'évolution tendancielle des prestations qui, à droit constant et à pouvoir d'achat des aides inchangé, impose à l'Etat d'augmenter le montant de sa contribution au fonds national de l'habitation (FNH) et au fonds national d'aide au logement (FNAL) de 3,425 milliards de francs, chiffre à rapprocher des 4,19 milliards de francs de l'exercice 1997.

La deuxième est un nouvel effort de révision des services votés de 0,50 milliard de francs, à rapprocher de l'effort de 2,07 milliards de francs prévu pour l'exercice 1997. Il s'agit d'économies à réaliser grâce à une rigueur accrue sur le contrôle de la délivrance des prestations.

La troisième résulte du transfert de 0,50 milliard de francs d'aides à la personne sur le compte d'affectation spéciale n° 902-30 "fonds pour le financement de l'accession à la propriété".

La quatrième est une provision de 0,50 milliard de francs en vue de la révision des barèmes entrant en vigueur le 1er juillet 1998.

La contribution de l'Etat aux aides à la personne est désormais divisée en trois parties :


· 
la contribution au FNH, qui verse l'APL, augmente de 9,0 % à 14,6 milliards de francs (chapitre 46-40/10) ;


· 
la contribution au FNAL, qui verse l'ALS, progresse de 10,5% à 18,1 milliards de francs (chapitre 46-40/30) ;

 la contribution aux aides personnelles à l'accession à la propriété versée par le compte d'affectation spéciale n° 902-30 (chapitre 02) s'élève à 0,50 milliards de francs.

· L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se complète de trois contributions aux actions des départements et des associations:
- 0,34 milliard de francs pour les fonds de solidarité pour le logement (FSL).

- 0,11 milliard de francs pour l'aide au logement temporaire. Ces deux postes, financés en 1997 par un compte d'affectation spéciale, font l'objet d'une rebudgétisation.

- 6,5 millions de francs pour les fonds d'aide aux accédants en difficulté (ceux qui avaient souscrit des prêts à l'accession à la propiété à taux élevé de 1980 à 1985).

2. Le logement

Cet agrégat regroupe les aides à la pierre, plus particulièrement concentrées sur le chapitre 65-48 (construction et amélioration de l'habitat). Celui-ci régresse de 35,0 % en crédits de paiement (à 6,46 milliards de francs), mais progresse de 8,8% en autorisations de programmes (à 6,34 milliards de francs).

Cette réduction sensible provient d'une nouvelle modification dans la structure de l'effort de l'Etat en faveur du logement. D'une part, la totalité des crédits de paiement du prêt à taux zéro et du fonds de garantie à l'accession sociale est désormais prise en charge par le C.A.S n° 902-30, ce qui fait disparaître 3,5 milliards de CP du chapitre 65-48, et 0,4 du chapitre 65-50. D'autre part, la réhabilitation des logements sociaux bénéficiera d'une dépense fiscale, par l'application du taux réduit de la TVA (5,5%), évaluée à 2,2 milliards de francs, mais qui ne se traduit pas par une baisse des crédits correspondants.


· 
En 1998, l'accession à la propriété bénéficiera d'une source unique de crédits : 6,52 milliards de francs de crédits de paiement sur le compte d'affectation spéciale 902-30. Ces crédits sont scindés en 6,26 milliards de francs pour le prêt à taux zéro et 0,26 milliard de francs pour la garantie des prêts à l'accession sociale (contre 0,4 en 1997). Ils seront financés par un prélèvement sur la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (article 23 du présent projet de loi de finances). Le secrétariat d'Etat au logement en escompte le financement de 110.000 prêts à taux zéro, ce qui suppose une subvention moyenne de 59.272 francs.


· 
La ligne fongible prêts locatifs aidés - primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PLA-PALULOS), destinée à la construction et à la réhabilitation des HLM (chapitre 65-48/10) est augmentée en autorisations de programme (+4,9%), mais diminuée de 10,6% en crédits de paiement. A ces crédits s'ajoute la réduction du taux de TVA sur les travaux de réhabilitation, qui concernera également les travaux non subventionnés, et qui représente un avantage de 2,2 milliards de francs. En Ile de France, le fonds d'aménagement de la région Ile de France (FARIF) accordera 510 millions de francs d'autorisations de programme à la construction sociale.

Le gouvernement prévoit ainsi de financer 80.000 prêts locatifs aidés (PLA), dont 30.000 PLA-très sociaux, soit un programme identique à celui de 1997. Ce programme de construction doit être complété par la distribution de 120.000 PALULOS.


·
La ligne destinée au financement des opérations les plus sociales (notamment les logements d'urgence) est dotée de 349,0 millions de francs de crédits de paiement.


· 
La subvention d'investissement (AP) à l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) passe à 2,2 milliards de francs (+ 9,2 %) et à 2,105 milliards de francs en crédits de paiement (+11,2 %). Les crédits de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) sont augmentés d'un tiers à 800 millions de francs en autorisations de programme, mais diminuent légèrement en crédits de paiement à 690 millions de francs.

3. Les études, expérimentation, information

Ce poste obtient une augmentation de ses crédits de paiement (+3,9%) à 76,5 millions de francs. Il concerne surtout la subvention aux agences d'information sur le logement (30 millions de francs, l'agence nationale d'information sur le logement bénéficiant également de 21 millions de francs sur l'agrégat n°2), et l'élaboration des programmes locaux de l'habitat (PLH, 20,8 millions de francs).

4. La recherche

Cet agrégat concerne essentiellement les subventions au Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) :

- une subvention de fonctionnement de 131,3 millions de francs (+1,7%) ;

- des subventions d'équipement de 6,7 millions de francs (en AP, +17,5 %).

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

Première observation

Considérés dans le périmètre du secrétariat d'Etat au logement, les crédits du logement régressent légèrement (1,3 %) en 1998. Toutefois, cette réduction est purement optique. En effet, si l'on tient compte de l'appui des comptes spéciaux du Trésor : FARIF (510 MF) et surtout fonds pour le financement de l'accession à la propriété (FAP : 7,4 milliards de francs ) ; les crédits sont en augmentation de 6,4 % à 47,7 milliards de francs . Au-delà, si l'on tient compte des dépenses fiscales relatives au logement social, attitude justifiée puisqu'il s'agit de substituts à des aides à la pierre, l'augmentation est même de 13,6 %, à 52 milliards de francs. 36(*)

Un effort considérable est donc réalisé en faveur du logement dans le budget 1998.

Toutefois, comme lors de la présentation des crédits pour 1997, votre rapporteur remarque que 7,4 milliards de francs en provenance de la participation des employeurs à l'effort de construction serviront à financer le prêt à taux zéro (PTZ), ce qui neutralisera cette somme qui aurait pu faire l'objet des emplois traditionnels du "1 % logement", en faveur du logement social et de l'accession à la propriété des salariés. Tant que cette situation n'est pas régularisée, votre rapporteur ne peut que relativiser l'effort accompli par l'Etat.

Deux priorités se dégagent de ce budget : les aides à la personne et le logement social.

La première priorité est davantage l'effet d'une contrainte que d'un choix. Depuis le début des années 1990, tous les budgets du logement subissent la pression des aides personnelles, dont la progression rapide est liée à celle du nombre de ménages disposant de faibles ressources. En 1996, les aides bénéficiaient à 6.150.000 d'entre eux.

La seconde priorité résulte d'une option claire du nouveau gouvernement : la préférence pour le logement locatif social plutôt que pour l'accession à la propriété. Le premier bénéficie de moyens fortement accrus, surtout grâce à la réduction du taux de T.V.A., qui réduira le coût des réhabilitations subventionnées comme celles financées sur fonds propres. La seconde voit ses marges de manoeuvre réduites. Le programme physique de prêts à taux zéro passe de 120.000 à 110.000, la subvention est abaissée pour les ménages les plus modestes, de même que la marge consentie aux établissements distributeurs, et ce prêt est désormais réservé aux acquéreurs qui accèdent pour la première fois à la propriété. (Cette dernière mesure permettrait une économie de 500 millions de francs ).37(*)

Deuxième observation

Un effort très substantiel est réalisé en faveur du logement social, essentiellement géré par les adhérents de l'union nationale des fédérations d'organisme d'habitations à loyer modéré (UNFOHLM), mais aussi par les collectivités locales et organismes affilés, les charbonnages de France, la SNCF, la Caisse des dépôts et consignations, et les associations logeant des personnes défavorisées.

L'effort porte particulièrement sur la réhabilitation. L'application du taux réduit de la TVA sur les travaux effectués sur les logements sociaux s'accompagne d'une réduction corrélative de la prime PALULOS, dont le taux passe de 20 % à 10 %. Toutefois, comme le taux réduit s'appliquera naturellement aux travaux financés sur fonds propres, l'avantage fiscal procuré aux organismes peut être estimé à 1,3 milliards de francs , qui ne font pas l'objet d'une réduction de crédit correspondante. Le gouvernement espère ainsi financer 120.000 PALULOS. Il souhaite aussi obtenir des organismes HLM qu'ils accélèrent les procédures, et qu'ils créent des emplois, notamment de gardiens d'immeubles dans les zones urbaines difficiles.

Le gouvernement entend également utiliser ce surcroît de moyens au financement de la construction sociale. Il s'agit surtout de diversifier l'offre de PLA-TS, dont l'expérience montre qu'il est difficile de réaliser les programmes physiques initialement décidés. L'attrait de ces logements, destinés à accueillir des ménages disposant de moins de 60% des ressources d'un ménage pouvant bénéficier d'un logement PLA, est insuffisant. Ainsi, en 1996, sur 20.000 PLA-TS projetés, 11.000 ont été réalisés. Pour tenter de remédier à ce phénomène, les subventions seront majorées (de 13 % à 20 %) pour 10.000 PLA-TS.

Par ailleurs, un programme de 5.000 PLA "reconstruction-démolition" sera engagé. Il devrait s'agir de PLA bénéficiant de la TVA à taux réduit (PLA "fiscaux") et subventionnés à hauteur de 50.000 francs afin de démolir les logements sociaux vétustes ou devenus inadaptés à la vie urbaine. Ce programme sera toutefois subordonné à une aide des collectivités locales concernées.

L'importance de cet effort devrait permettre la réalisation des programmes physiques prévus. On peut même s'interroger sur son éventuel surdimensionnement. Ainsi, la dotation des PLA-TS est quasiment doublée (elle passe de 855 millions de francs à 1.600 millions de francs ) pour un programme inchangé. Une difficulté importante demeure cependant : le niveau des taux d'intérêt réels des crédits au logement social est trop élevé. Celui des PLA est de 3,5 %38(*). Votre rapporteur se contente de rappeler à ce sujet que le PLA est financé sur les ressources du livret A, dont le taux d'intérêt est de 3,5 % auquel s'ajoute une rémunération de la collecte de 1,2 point pour les Caisses d'épargne et 1,5 point pour la Poste. Le secrétaire d'Etat au logement a reconnu lui-même devant la commission qu'une diminution de l'une ou l'autre de ces rémunérations serait nécessaire à la réduction du coût de construction des logements sociaux.

Troisième observation

L'avenir du prêt à taux zéro ne peut que susciter les plus grandes inquiétudes.


Le projet de loi de finances amplifie le processus de restriction de la portée de ce prêt réglementé, qui, il faut le reconnaître, s'était engagé avant l'entrée en fonction de l'actuel gouvernement. Initialement non contingenté, puis ouvert aux opérations sous quotité de travaux réduite (20 %) en 1996, le prêt à taux zéro a rapidement fait l'objet d'un contingentement, par la création d'un compte d'affectation spéciale exclusivement financé par le "1 % logement"39(*), puis a vu la quotité de travaux des opérations éligibles retrouver le niveau de 35 % dès 1997.

Les modifications réglementaires associées aux crédits prévus par le présent projet de loi de finances vont dans le même sens. Le prêt à taux zéro sera désormais réservé aux primo-accédants, qui forment certes environ 90 % des souscripteurs, mais cette proportion est loin d'être homogène sur l'ensemble du territoire. Cette restriction entravera localement la fluidité de certains marchés. La marge accordée aux établissements de crédit sera réduite de 1,3 % à 1,0 %. Au-delà de l'économie budgétaire, minime, réalisée sur cette marge, cette disposition aura surtout pour conséquence de réduire l'attrait de la distribution du prêt à taux zéro pour les établissements de crédit. La subvention en faveur des accédants les plus modestes sera également réduite, puisque le différé d'amortissement le plus long, qui concerne les ménages aux revenus les plus bas, passe de 17 ans à 15,5 ans.40(*)

La convention passée par l'Etat avec la participation des employeurs à l'effort de construction pour le financement de l'aide est écornée par deux prélèvements : l'un, de 500 millions de francs en faveur du fonds national d'aide au logement pour financer l'APL-accession ; l'autre de 260 millions de francs en faveur du FGAS pour financer la garantie des prêts d'accession sociale.

Par ailleurs, et votre rapporteur le regrette fortement, le dispositif de sécurisation des accédants initialement prévu en faveur des emprunteurs les plus modestes, qui complètent leur prêt sans intérêt avec un prêt d'accession sociale, n'est toujours pas mis en place. Or ce dispositif était considéré par le précédent ministre du logement, Pierre-André Périssol, comme le complément indispensable de sa réforme, compte tenu de la fragilité financière des ménages susceptibles de postuler au prêt à taux zéro.

Enfin et surtout, malgré un effort du "1 % logement" très supérieur en 1997 et 1998 à ce qui était attendu (respectivement 7,2 et 7,4 milliards de francs au lieu des 7 milliards escomptés chaque année), le financement du prêt à taux zéro n'est pas assuré pour l'année 1999. Une des premières "bombes à retardement" placées sous ce prêt bonifié est ainsi prête à exploser. Votre commission s'était fermement opposée aux premiers prélèvements sur le "1 % logement" qui lui paraissaient porteurs de cette pernicieuse évolution. Elle n'avait accepté les deux prélèvements de 7 milliards de francs que parce qu'ils faisaient partie d'une convention garantissant la pérennité de la participation des employeurs à l'effort de construction. Or, cette impasse de financement fait bon marché de la suppression des dépenses fiscales associées à l'ancien prêt d'accession à la propriété décidée par la loi de finances pour 1996 (suppression du taux réduit de TVA sur les terrains à bâtir ; suppression des réductions d'impôt pour intérêts d'emprunt ; suppression de l'exonération de huit ans compensée aux collectivités locales de la taxe foncière sur les propriétés bâties), destinée à équilibrer le financement de la nouvelle avance, dont le surcroît de recettes semble s'être volatilisé dans le budget de l'Etat.

Sécurisation non réalisée, recontingentement, financement mal assuré, champ d'application de plus en plus étroit, couverture du risque des établissements de crédit réduite, solvabilisation moindre des ménages modestes : chacune de ces modifications de paramètre qui, prise isolément peut paraître sans conséquence, contribue au retour d'un "syndrome des PAP". La dénaturation de ce prêt réglementé avait entraîné sa lente agonie entre 1982 et 199041(*).

Or, qu'on le veuille ou non, le choix résidentiel de la très grande majorité des Français n'est pas la vie en logement locatif social, mais l'accession à la propriété d'une maison individuelle. Votre commission ne s'est jamais déclarée favorable à une orientation vers l'accession à la propriété des ménages qui n'y ont manifestement pas intérêt, pour des raisons financières, mais aussi en raison de contraintes de mobilité professionnelle ou familiale. En revanche, elle considère comme malsain de ne pas mettre à disposition des aspirants à l'accession un dispositif complet d'aide publique, qui leur permette d'accéder à la propriété sans risque excessif, et d'une manière qui préserve les chances de chacun.

Votre rapporteur ne peut qu'accorder foi de la volonté du secrétaire d'Etat au logement de conserver un dispositif efficace d'aide à l'accession sociale à la propriété. Le problème le plus urgent à résoudre sera celui du financement du prêt à taux zéro. Votre rapporteur préconise de ce point de vue une rebudgétisation au moins partielle, qui tienne compte des économies réalisées par la suppression des dépenses fiscales. Il sera probablement nécessaire de faire à nouveau appel au "1 % logement". Un retrait immédiat et total de son aide paraît exclu, une sortie progressive s'imposera probablement. Une contribution de l'épargne-logement peut également être explorée, par reconversion de la prime d'épargne non liée à une acquisition de logement, et par une reconversion au moins partielle de la dépense fiscale constituée par l'exonération d'impôt sur le revenu42(*). D'autres manières de solliciter l'épargne administrée peuvent aussi être envisagées. Chaque solution présentera des inconvénients, il faudra recourir à plusieurs d'entre elles.

Quatrième observation

Votre rapporteur éprouve une satisfaction teintée d'amertume au relèvement du barème des aides personnelles au logement intervenu le 1er juillet dernier. Satisfaction, car votre commission s'est en effet opposée avec constance au gel des barèmes dès juillet 1993, considérant que cette voie n'était pas la bonne pour réaliser des économies43(*). Cette méthode frappe en effet tous les allocataires sans discernement, augmentant les taux d'effort des plus modestes.

Amertume, car estimant qu'il est hautement souhaitable de comprimer les dépenses d'aides à la personne, votre commission s'est toujours prononcée pour une uniformisation de ces aides en fonction des niveaux de ressources (et non pas en fonction de leur nature), sans favoriser les ménages les mieux logés, et en évitant de dispenser des prestations à des ménages qui n'en ont pas besoin. Or aucun effort de rationalisation n'est entrepris.

Le relèvement des barèmes au 1er juillet 1997 est de 3,4 % en moyenne, ce qui représente 2,1 % de hausse du pouvoir solvabilisateur des aides sur un an.

Autour de cette moyenne, d'importantes disparités peuvent être observées, en fonction de la taille du ménage, de la localisation et de la nature de l'aide perçue (aide personnalisée au logement ou allocation de logement). Par exemple, une famille de 4 personnes disposant d'un SMIC et acquittant un loyer de 2.000 francs dans le parc privé d'une grande agglomération de province voit son aide majorée de 4,2 %. Une personne seule disposant d'un SMIC et vivant en HLM en agglomération parisienne voit son aide majorée de 8,5 %. La justification de ces disparités n'apparaît pas évidente au premier abord. Elles tendent, semble-t-il, à harmoniser les taux d'effort.

Le gouvernement paraît décidé à actualiser les barèmes le 1er juillet 1998, vraisemblablement de façon à maintenir le pouvoir d'achat des aides sans l'augmenter. Il a prévu 500 millions de francs de provision dans le présent budget à cette fin.

Au-delà du maintien souhaitable du pouvoir solvabilisateur des aides à la personne, votre rapporteur ne peut qu'appeler à la continuation de l'oeuvre de réforme de ces aides, que le précédent gouvernement avait courageusement entreprise avec la fusion des deux barèmes de l'aide personnalisée au logement (APL1 et APL2). Des aberrations demeurent en effet dans la distribution de ces aides. Ainsi dans certains cas, le fait de disposer d'un revenu minimum d'insertion permet de bénéficier d'une aide qui rend le revenu global du ménage supérieur à ce qu'il serait si ce ménage disposait d'un emploi.44(*) De même, l'allocation de logement sociale continue d'être versée aux étudiants des familles les plus aisées, qui louent ainsi à des officines spécialisées des studios minuscules à 150 ou 200 francs le mètre carré ; dans des zones où le prix du marché est très inférieur.

Cinquième observation

Le parc des logements privés, qu'ils soient loués ou occupés par leur propriétaire n'est pas trop maltraité par le présent projet du budget. La prime à l'amélioration de l'habitat, dont les crédits disponibles se sont élevés à 900 millions de francs en 1997, reste à un niveau élevé en 1998 (800 millions de francs) et bénéficiera aux logements encore inconfortables, majoritairement en zone rurale. Les crédits de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) sont maintenus à un niveau satisfaisant : 2,2 milliards de francs.

Toutefois, on ne peut détacher cette analyse de celle des prélèvements fiscaux et sociaux qui en constituent l'environnement. Et cet environnement est beaucoup plus sombre.

La réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt qui expire fin 1997 n'est remplacée par rien d'équivalent. Le crédit d'impôt pour dépenses d'entretien et revêtement est en effet plutôt symbolique du fait de plafonds très bas (8.000 francs pour un couple chaque année pendant trois ans). La taxe additionnelle au droit de bail s'élèvera à 3,55 milliards de francs en 1998 ; soit un écart de prélèvement de 1,35 milliard de francs avec les crédits de l'ANAH.

Le plus préoccupant vient cependant du projet de loi de financement de la Sécurité sociale. En effet, l'augmentation de 4,9 % à 10 % des contributions sociales sur les revenus fonciers constitue un prélèvement supplémentaire de l'ordre de 8 à 9 milliards de francs ; pour un total de prélèvements sociaux sur les bailleurs privés d'environ 17 milliards de francs. Comment ne pas considérer cette pression comme dissuasive de l'investissement en logements, au moment où le secrétaire d'Etat explique qu'il est nécessaire de créer une nouvelle génération de bailleurs privés à vocation sociale. En l'occurrence, une bonne intention, que votre commission ne peut que saluer45(*), se heurte à des faits beaucoup plus brutaux.


IV. MER
1. Marine marchande

Rapporteur spécial : M. René REGNAULT

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. LES GRANDES MASSES DU BUDGET DE LA MARINE MARCHANDE POUR 1998

Le budget de la marine marchande correspond au fascicule IV. - Mer du budget de l'Equipement, du Logement, des Transports et du Tourisme, abstraction faite des crédits consacrés aux ports maritimes.

Ainsi définis, les crédits inscrits au budget de la Marine marchande pour 1998 s'élèvent à 5,619 milliards de francs, en stabilité (-0,2%) par rapport au budget voté de 1997 (5,629 milliards de francs).

en millions de francs

B. LES PRINCIPAUX AGRÉGATS DU BUDGET DE LA MARINE MARCHANDE POUR 1998

en millions de francs

1. Agrégat 01. Administration générale

Les crédits affectés à l'administration générale représentent 8 % du budget de la Marine marchande, en hausse de 11 % par rapport à 1997.

Cette hausse intervient après une diminution sensible en 1997 de 15,4 % résultant principalement de la fusion des services généraux de la Mer avec ceux de ses deux ministères d'accueil, celui de l'Equipement et celui de l'Agriculture.

 La progression de l'agrégat résulte cependant, pour 26 millions de francs de:

- transferts : 90 emplois de l'Etablissement national des invalides de la marine sont transférés au titre III pour 12,2 millions de francs.

mesures d'ajustement de crédits de rémunération et de transformations d'emplois pour 9,5 millions de francs.

mesures d'extension en année pleine pour 4,3 millions de francs.

 Les moyens nouveaux (19 millions de francs) comprennent notamment :

- la création de 26 emplois en faveur de la sécurité maritime et de l'enseignement maritime pour 5 millions de francs.

l'abondement du chapitre 34-98 - moyens de fonctionnement des services déconcentrés - pour apurer les arriérés de paiement à l'égard de France Telecom pour 9 millions de francs.

Des mesures d'économie ont pu être réalisées puisqu'une révision des services votés pour 6 millions de francs porte sur des réductions d'emplois pour 3,7 millions de francs et une réduction des moyens de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes pour 2,4 millions de francs.

Les emplois relevant du budget de la Marine marchande diminuent donc de 2.433 emplois en 1997 à 2.426 emplois 1998 soit une réduction de 7 emplois résultant de 44 suppressions d'emplois et 37 créations, notamment dans le secteur de la sécurité maritime.

La suppression des emplois gelés en 1996 (20) et de ceux mis en réserve au titre de 1997 (24) a été en partie compensée par la création de 37 emplois dont 4 emplois d'inspecteurs (sécurité maritime), 4 emplois de professeurs (enseignement maritime) et 12 emplois pour l'armement des CROSS des Antilles et de la Réunion.

Les mesures catégorielles, l'intégration d'agents contractuels dans le corps des inspecteurs des affaires maritimes, le plan d'intégration des agents administratifs dans le corps des adjoints et des mesures de reclassement doivent faciliter la constitution en 1998 de deux corps uniques de catégorie B et de catégorie C regroupant 1.350 agents relevant actuellement de 7 statuts différents.

En outre, la réorganisation des services déconcentrés vient d'entrer en application au 1er septembre 1997 avec la suppression des quartiers en tant que services généralistes et la fusion des directions départementales et régionales qui devrait à terme être un facteur d'optimisation de la répartition des agents.

Emplois budgétaires des services déconcentrés

 

effectifs budgétaires catégories

effectifs autorisés au 01.01.1997

créations d'emplois prévues pour 1998

suppressions d'emplois prévues pour 1998

Effectifs budgétaires 1998

 

personnel civil

1813

29

44

1798

 

titulaires

1732

29

20

1741

 

dont A

160

24

 

184

 

B

601

5

 

606

 

C

971

 

20

951

 

non-titulaires

81

 

24

57

 

dont A

21

 

21

0

 

vacataires (surveillants de port)

60

 

3

57

 

personnels militaires

618

19

11

626

 

officiers

311

7

5

313

 

personnels hors budget défense

307

12

6

313

 

total services déconcentrés

2431

48

55

2424

 

emplois centrale

2

0

0

2

 

total mer

2433

48

55

2426

2. Agrégat 02. Gens de mer

Les crédits consacrés aux gens de mer représentent 2,4 % du budget de la Marine marchande, en diminution de 14 % par rapport au budget voté de 1997. Ils atteignent 134,2 millions de francs en crédits de paiement et 7 millions de francs en autorisations de programme. La diminution de cet agrégat s'explique entièrement par la diminution des crédits consacrés aux dépenses d'action sociale, qui est elle-même une opération de vérité budgétaire.

a) Formation professionnelle maritime

Dans le domaine de la formation professionnelle maritime, les dotations ou subventions de fonctionnement progressent de 5,6 à 7 millions de francs pour les écoles nationales de la marine marchande et restent stables à 4,3 millions de francs pour l'enseignement privé agréé et 4 millions de francs pour les bourses. Les crédits consacrés à la promotion sociale et à la formation continue baissent de 6,3 % pour s'établir à 14,7 millions de francs.

Les crédits consacrés à l'apprentissage, via l'AGEMA, continuent de progresser pour atteindre 76,7 millions de francs soit une hausse de 3,3 % pour 1998 après celle de 5,7 % en 1997.

Les dépenses d'équipement (chapitre 56-37) progressent en autorisations de programme pour s'établir à 7 millions de francs (+16,6 %), mais sont reconduites en crédits de paiement au niveau de 6,1 millions de francs.

b) Action sociale

Les dépenses d'allocations compensatrices (chapitre 46-37), qui assurent un revenu de remplacement aux marins âgés de plus de 50 ans licenciés pour raison économique, sont réduites de 45 millions de francs en 1997 à 20 millions de francs pour 1998.

Cette très forte diminution est surprenante, s'agissant de dépenses obligatoires résultant d'une convention entre l'Etat et l'UNEDIC. Cependant la mesure est justifiée par l'existence prévisible d'un report de 40 millions de francs fin 1997, suffisant pour faire face aux obligations de l'Etat.

En 1996, 130 millions de francs de reports de crédits étaient venus compléter une dotation de 72 millions de francs en loi de finances initiale pour le chapitre 46-37. En 1997, 152 millions de report de crédits ont complété la dotation de 45 millions de francs.

L'ouverture traditionnelle en loi de finances rectificative des crédits de l'article 40 du chapitre 46-37 relatif à la contribution de l'Etat aux plans sociaux en faveur des dockers explique la hauteur de ces reports.

3. Agrégat 03. Etablissement national des Invalides de la Marine

D'un montant de 4,599 milliards de francs pour 1997, la subvention d'équilibre de l'Etat à l'ENIM (chapitre 47-37) représente à elle seule 82 % du budget de la Marine marchande. Elle est stable après une hausse de 1,5 % en 1997.

Cependant l'année 1998 prévoit un transfert de 90 emplois au titre III du budget de la marine marchande, ce qui aboutit à une transformation du contenu des agrégats "administration générale" et " établissement national des invalides de la marine". A structure constante, les crédits consacrés à l'ENIM s'élèveraient à 4.611 millions de francs, soit une très légère progression (+0,26 %).

Les prévisions pour l'exercice 1998 traduisent une stabilité de la subvention de l'Etat qui représentera 49,7 % du budget de l'ENIM, d'un montant de 9,25 milliards de francs pour 1998. La stabilité de ce budget est consécutive, pour l'essentiel, à la stabilité des ressources propres et à la restriction des dépenses (43 % de la diminution des dépenses provient de la diminution des dépenses de personnel).

Dépenses et ressources de l'ENIM 1990-1998

L'évolution de la situation financière de l'ENIM sur longue période montre que diminution des cotisations a été compensée par un accroissement corrélatif des compensations et de la subvention de l'Etat.



L'accroissement des sources extérieures de financement a permis d'accroître le volume des prestations servies malgré la diminution du nombre de cotisants.

De plus, la tendance à la diminution des cotisations s'est ralentie depuis 1995 et en 1996, le produit des cotisations et contributions a augmenté de 2,95 %.

Pour 1998, le budget de l'ENIM atteindra 9,25 milliards de francs.

- les prévisions de dépenses de pensions s'établissent à 6,8 milliards de francs pour la caisse de retraite des marins et la Caisse Générale de Prévoyance, soit une hausse de 0,7 %.

- les prestations servies en matière d'assurance-maladie s'élèveraient à 2,1 milliards de francs, en baisse de 2,4 %, le nombre de personnes couvertes diminuant.

- les dépenses d'intervention sociale augmenteront de 5,4 % à 49,9 millions de francs.

Dans le cadre de la réforme des services de la Mer, l'ENIM, qui était jusqu'à présent une direction d'administration centrale gérant un établissement public administratif, devait devenir un établissement public administratif de plein exercice, soumis à la tutelle de l'Etat. Les fonctions de gestion des prestations et de tutelle de l'établissement se trouveraient ainsi clairement distinguées.

Une nouvelle phase de concertation a été engagée sur ce projet afin de préciser le statut du futur établissement public.

La situation actuelle des personnels de l'établissement demande à l'évidence d'être clarifiée: les 569 emplois de l'ENIM se répartissent en 323 emplois sur le budget général "mer", 179 emplois sur le chapitre 47-37 (subvention à l'ENIM) et 67 emplois sur le budget de l'ENIM.

4. Agrégat 04. Signalisation et surveillance maritimes

Les crédits consacrés à la signalisation et la surveillance maritime atteignent 116,2 millions de francs et représentent 2 % du budget de la Marine marchande, en diminution de 6 % par rapport au budget voté de 1997. Toutefois, les autorisations de programme sont en hausse de 30 % à 86,2 millions de francs.

Cette diminution globale des crédits est rendue quelque peu imprécise du fait des changements de nomenclature budgétaire, mais deux mouvements contraires sont à l'oeuvre :

Une baisse des moyens de fonctionnement. Les moyens de fonctionnement des services déconcentrés (chapitre 34-98) regroupent les crédits de l'ancien chapitre 35-32 (polices maritimes et signalisation maritime - entretien et exploitation) qui s'élevaient à 43,3 millions de francs. Seuls les articles 10 (flottille de surveillance), 40 (centre de surveillance et sauvetage) et 60 (signalisation maritime) concernent l'agrégat et représentent 32,2 millions de francs pour 1998.

La diminution des moyens de fonctionnement inscrits à l'agrégat "signalisation et surveillance maritime" doit toutefois être comparée à l'accroissement des moyens de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes, inscrits également au chapitre 34-98 (article 30), mais comptabilisés dans l'agrégat "administration générale".

Une hausse des crédits d'équipement (chapitre 53-32), qui s'établissent en crédits de paiement à 62,8 millions de francs, contre 58,8 millions de francs en 1997 et en autorisations de programme à 76,5 millions de francs contre 56,5 millions de francs en 1997.

Cette hausse s'explique par une revalorisation des moyens consacrés à la signalisation maritime, alors que les moyens consacrés à la surveillance et à la recherche sont stables en moyens d'engagement.

L'année 1998 verra ainsi la modernisation du parc de bouées en métropole et la modernisation de la flottille dans le cadre d'un plan sur huit ans rendu possible par l'accroissement des moyens d'investissement consacrés à la signalisation.

La subvention à la Société Nationale de Secours en Mer (SNSM) est stable à 4 millions de francs en fonctionnement et 9,6 millions de francs en équipement. En 1998, la S.N.S.M prévoit de poursuivre son plan de modernisation avec la mise en service de quatre canots tous temps et de deux vedettes légères. Entre 1995 et 1997, 12 canots et 9 vedettes ont ainsi été mis en service, permettant le renouvellement de la flotte.

5. Agrégat 05. Protection et aménagement du littoral

Les crédits consacrés à la protection et à l'aménagement du littoral représentent seulement 0,3 % du budget de la Marine marchande, mais augmentent de 21 % en crédits de paiement et 39 % en autorisations de programme.

Les moyens affectés à la lutte contre la pollution accidentelle du littoral et de la mer restent stables en fonctionnement à 1,8 million de francs (chapitre 35-33), et s'accroissent de 13 % en équipement, pour s'établir à 5 millions de francs (chapitre 53-30, article 90).

Les moyens affectés aux schémas de mise en valeur de la mer (chapitre 53-30, article 60 ancien) sont transférés à l'article 20 "aménagement, mise en valeur et protection du littoral" qui s'élève en autorisations de programme à 3,2 millions de francs et en crédits de paiement à 2,8 millions de francs.

Les moyens consacrés à la protection des zones littorales contre l'érosion marine sont renforcés grâce à un doublement des autorisations de programme sur le chapitre 63-30 article 30 pour atteindre 6 millions de francs. Cette dotation devrait permettre la poursuite du contrat de plan concernant la région Picarde (3 millions de francs) mais également de nouvelles opérations de confortation sur le littoral.

6. Agrégat 06. Flotte de commerce

Les crédits consacrés à la flotte de commerce représentent 6 % du budget de la Marine marchande. Pour 1998, ils diminuent de 10 % en crédits de paiement, pour s'établir à 283 millions de francs, et de 4 % en autorisations de programme, pour s'établir à 190 millions de francs.

La contribution de l'Etat aux charges sociales de la Compagnie générale maritime (chapitre 45-35) est réduite pour 1998 de 3 millions de francs et s'établit à 110 millions de francs, en baisse de 2,6 % par rapport à 1997. Cette subvention budgétaire, qui demeure en dépit de la privatisation de la CGM, est destinée à financer le surcoût du régime de retraite propre à la Compagnie par rapport au régime général.

Les subventions à la flotte de commerce (chapitre 63-35) diminuent de 14 % en crédits de paiement, pour s'établir à 173 millions de francs, et de 4 % en autorisations de programme, pour s'établir à 190 millions de francs.

Il faut de plus noter que le chapitre 63-35 fait régulièrement l'objet d'importantes mesures de régulation : l'arrêté du 26 septembre 1996 a annulé 27 millions de francs en autorisations de programme et 11,8 millions de francs en crédits de paiement. L'arrêté du 9 juillet 1997 a annulé 49,5 millions en autorisations de programme (25 %) et 19,8 millions en crédits de paiement (10 %).

Il faut toutefois rappeler que, comme chaque année, le prochain collectif budgétaire proposera l'inscription sur le chapitre 45-35 d'une dotation légèrement supérieure à 100 millions de francs, correspondant au remboursement par l'Etat de la part maritime de la taxe professionnelle.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. L'EFFORT EN FAVEUR DE LA FORMATION MARITIME SE POURSUIT

L'an dernier, les crédits consacrés à la formation maritime ont augmenté de 5,7 %. Votre rapporteur se félicite de constater que pour 1998 l'effort devrait se poursuivre puisque les crédits s'établiront à 76,7 millions de francs, en hausse de 3,3 % par rapport à 1997.

Au total, l'ensemble des crédits de paiement consacrés à la formation maritime passe de 110,3 millions de francs en 1997 à 113,5 millions de francs en 1998, soit une progression de 2,9 %.

L'augmentation des moyens consacrés à la formation maritime s'explique à la fois par la modernisation en cours du réseau scolaire et par la progression continue des effectifs.


En effet, les formations dans les écoles maritimes et aquacoles ainsi que dans les écoles nationales de la marine marchande sont en cours de rénovation, car l'année 1998 sera marquée par l'entrée en vigueur des textes réglementaires transposant la convention internationale adoptée en 1995 sous l'égide de l'Organisation Maritime Internationale. Celle-ci impose un nouveau système de communication et de sécurité en mer.

Par ailleurs, les effectifs des écoles d'enseignement maritime continueront à croître. Pour 1998, 917 élèves officiers sont attendus dans les 4 écoles nationales de la marine marchande, soit une hausse de 10 % par rapport à 1997 et 1.732 élèves dans les 12 écoles maritimes et aquacoles. Les effectifs des écoles maritimes et aquacoles connaissent une véritable explosion depuis 3 ans puisqu'ils ont augmenté de 44 %.

Il importe également de préparer l'avenir en anticipant la compensation des nombreux départs à la retraite qui interviendront ces prochaines années, concernant 20 % des effectifs de la pêche et du commerce d'ici à l'an 2000. A défaut, il serait nécessaire de recourir à des marins et des officiers formés à l'étranger, au risque de perdre un savoir-faire précieux.

B. UN EFFORT EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ MARITIME À DÉVELOPPER

Le domaine de la sécurité maritime a connu des évolutions majeures depuis quelques années.

Suite à l'accident de l'Estonia en 1994, une révision très importante des règles de sécurité a été établie en 1995 par l'Organisation Maritime Internationale (OMI) en particulier pour les navires transbordeurs. Toutes les mesures nouvelles, qui touchent au domaine de la stabilité, de la protection de l'incendie, du sauvetage et des radiocommunications, sont applicables aux navires construits à partir du 1er juillet 1997. Certaines de ces règles sont applicables rétroactivement aux navires transbordeurs selon un calendrier s'achevant en 2005.

De nouvelles dispositions en matière de sécurité des vraquiers devraient être adoptées en novembre prochain lors d'une conférence internationale de l'O.M.I. Par ailleurs, le Code international de la gestion de sécurité entrera en vigueur à compter de 1998.

Depuis juillet 1992, dans le cadre de l'accord européen du Memorandum de Paris, des contrôle opérationnels sont effectués afin de vérifier la capacité réelle des équipages à conduire le navire et à réaliser des opérations commerciales en toute sécurité pour la vie humaine et l'environnement.

En regard de normes de sécurité de plus en plus exigeantes, le