Avis n° 87 Tome III - Projet de loi de finances pour 1998 - Aménagement rural
M. Henri REVOL, Sénateur
Commission des Affaires économiques et du Plan - Avis n° 87 Tome III - 1997/1198
Table des matières
-
CHAPITRE IER -
L'ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT RURAL- I. LE BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES MESURES LÉGISLATIVES PORTANT SUR L'AMÉNAGEMENT RURAL
- II. LE CIADT D'AUCH : UN GRAND CHANTIER EN SUSPENS ?
- III. LA MODIFICATION DES STRUCTURES GOUVERNEMENTALES AU NIVEAU DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L'ÉTAT
- IV. LES PROJETS EN COURS AUX NIVEAUX NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE
-
CHAPITRE II -
LES CRÉDITS CONCOURANT À L'AMÉNAGEMENT RURAL- I. L'APPRÉCIATION DES ACTIONS MENÉES PAR LE FNDAT EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT RURAL
- II. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL
-
III. LES DOTATIONS INSCRITES AU BUDGET DE L'AGRICULTURE
- A. LE " BLEU " BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS EN BAISSE
- B. LES CRÉDITS DU FONDS DE GESTION DE L'ESPACE RURAL
- C. LES CRÉDITS DESTINÉS À LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
- D. L'APPROCHE SYNTHÉTIQUE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE
- E. LE " JAUNE " BUDGÉTAIRE : UNE APPROCHE EXTENSIVE DES CRÉDITS D'AMÉNAGEMENT RURAL
- EXAMEN PAR LA COMMISSION
N° 87
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME III
AMÉNAGEMENT RURAL
Par M. Henri REVOL,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de :
MM. Jean
François-Poncet,
président
; Philippe François,
Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis
Minetti,
vice-présidents
; Georges Berchet, William Chervy,
Jean-Paul Émin, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis
Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard
Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer,
Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat,
Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere,
Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe
Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard
Dussaut
,
Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert
Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis
Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson,
Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond
Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber
Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni,
Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard
Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul
Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger
Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan,
Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
230
,
305
à
310
et T.A.
24
.
Sénat
:
84
et
85
(annexe n°
3
)
(1997-1998).
| Lois de finances. |
Mesdames, Messieurs,
L'avis que consacre votre commission aux crédits d'aménagement
rural est l'occasion, d'une part de rappeler la politique menée en la
matière au cours de l'année écoulée, d'autre part,
d'examiner l'évolution des crédits qui y sont consacrés.
Cet avis, qui n'a pas d'équivalent à l'Assemblée
nationale, est la manifestation de l'intérêt que le Sénat
porte à l'aménagement rural. Rappelons que l'aménagement
et le développement de d'espace rural sont considérés
à la fois comme la déclinaison rurale d'une politique globale de
l'aménagement du territoire, comme l'un des aspects naturels de la
politique agricole et comme l'un des objets possibles de prescriptions
environnementales. Ainsi, l'aménagement rural ne peut plus être
considéré comme un " sous-produit de l'activité
agricole ". Il ne paraît donc plus pouvoir aujourd'hui relever de la
seule compétence du ministère qui en avait traditionnellement la
responsabilité.
Jusqu'aux lois de décentralisation, il pouvait être entendu que
l'aménagement rural, au sens strict, était l'affaire du ministre
de l'agriculture. La politique d'aménagement rural recouvrait un
ensemble d'actions diversifiées : le développement à des
fins " productivistes " d'équipements et d'infrastructures
collectifs (l'hydraulique, le remembrement) ; la mise à disposition de
services à la population (l'adduction d'eau et l'assainissement,
l'électrification) ; l'animation économique du milieu rural ; la
construction ou le maintien en état d'infrastructures publiques ; la
compensation du handicap résultant de la localisation dans des zones
difficiles.
L'essentiel de ces actions passait par la réalisation
d'aménagement physiques, effectués ou étroitement
contrôlés par le ministère de l'Agriculture.
Cette conception de l'aménagement rural justifiait pleinement que votre
commission consacre un avis spécifique à cette politique, dans le
cadre de l'examen des crédits du ministère de l'Agriculture.
Ce rôle de " chef de file " du ministère de
l'Agriculture trouvait, d'ailleurs, sa traduction dans l'organigramme
gouvernemental. En effet, le " développement rural ",
lorsqu'il apparaissait dans l'intitulé des structures
ministérielles, était étroitement associé à
l'agriculture.
Le ministère, assisté ou non d'un secrétaire
d'État, avait ainsi explicitement en charge le développement
rural de juillet 1972 à mai 1974, puis, renouant avec la
pratique des années soixante-dix, d'octobre 1992 à
mars 1993.
La création d'un Secrétariat d'État au
développement rural, délégué auprès du
ministère de l'Aménagement du territoire, de l'Équipement
et des Transports, a constitué une novation. La solution retenue
marquait bien le caractère transversal de la politique
d'aménagement rural, qui tend aujourd'hui, à se confondre avec
celle de " développement rural ".
Le regroupement actuel au sein d'un même ministère des
questions relatives à l'aménagement du territoire et à
l'environnement pourrait peut être à terme permettre de mieux
cerner les crédits attribués à l'aménagement rural.
En effet, l'indécision sur le contenu évolutif de la notion
d'aménagement rural s'accompagne d'une opacité corollaire dans la
nature des crédits qui peuvent précisément lui être
attribués.
Si l'on retient les seuls crédits explicitement considérés
comme d'aménagement rural dans le bleu budgétaire, les dotations
représentent près de 37,5 millions de francs, soit une
baisse d'environ 20% par rapport à 1997.
La dotation de 140 millions de francs destinée au fonds de gestion
de l'espace rural dans le projet de loi de finances pour 1998, en baisse de 10
millions de francs par rapport à 1997, devrait permettre de faire face,
selon les informations obtenues par votre rapporteur, aux différents
projets départementaux.
Une autre approche conduit à considérer comme des crédits
d'aménagement rural les crédits (hors crédits forestiers)
gérés par les services en charge de ce volet de la politique au
ministère de l'Agriculture : la direction de l'espace rural et de la
forêt. Il faut alors rajouter aux crédits budgétairement
considérés comme des crédits d'aménagement rural
les crédits d'aménagement foncier et d'hydraulique et ceux des
grands aménagements régionaux. Ces crédits sont, eux aussi
en baisse.
Le bilan est identique si l'on prend en compte les crédits
destinés à la compensation des handicaps ou de contraintes
spécifiques, c'est-à-dire les indemnités
" montagne ", la prime au maintien du troupeau allaitant et
le
programme agri-environnemental.
Ce sont ainsi environ 1,7 milliard de francs que le budget de
l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes
particulières, soit une baisse de 6 %, sous l'effet de la forte
réduction des crédits aux mesures agro-environnementales.
Si l'on prend comme référence le document consacré aux
concours publics à l'agriculture en regroupant toutes les
dépenses d'aménagement rural, ce sont environ 6,6 milliards
de francs qui seraient consacrés à l'aménagement rural
(dont près de 70 % au titre de la compensation de différents
handicaps), avec une participation communautaire de l'ordre de 45%.
Une dernière approche des crédits consacrés par le
ministère de l'Agriculture à l'aménagement rural peut
être tentée : celle retenue dans le " jaune
budgétaire ", état récapitulatif des crédits
affectés à l'aménagement du territoire.
Si l'on veut bien admettre que les crédits en provenance du
ministère de l'Agriculture recensés dans ce document
budgétaire comme concourant à l'aménagement du territoire
peuvent être considérés comme des crédits
d'aménagement rural, il apparaît alors que l'aménagement
rural mobiliserait plus de 10 milliards de francs sur le budget de
l'agriculture.
Votre rapporteur tient à souligner, à nouveau, l'importance
des crédits communautaires en matière d'aménagement rural.
C'est pourquoi un examen minutieux des propositions de la Commission
européenne sur le volet agricole d'Agenda 2000 et ses
répercussions en matière de politique rurale s'avère
dés à présent indispensable.
Ce rapport, loin
d'analyser en profondeur le dispositif proposé par la Commission au mois
de juillet dernier, en effectue une première présentation et en
souligne les difficultés.
Les mois à venir seront décisifs pour l'aménagement
rural tant sur le plan communautaire qu'au niveau national
. En effet, votre
rapporteur pour avis s'interroge sur l'avenir du projet de loi sur l'espace
rural prévu à l'article 61 de la loi n° 95-115 du
4 février 1995 ainsi que sur la présentation par les
pouvoirs publics du schéma national d'aménagement du territoire.
Ces documents avaient fait l'objet d'importantes concertations.
Qu'en sera-t-il, en outre du projet de loi d'orientation agricole
annoncé par le Premier Ministre au mois de juin dernier et qui fait
l'objet actuellement de réunions de travail ? Rappelons pour
mémoire, que le projet de loi d'orientation agricole et
forestière, déposé au mois de mai par le
précédent Gouvernement, consacrait un titre entier à
l'aménagement et au développement de l'espace rural.
Enfin, les pouvoirs publics donneront-ils une suite au Comité
interministériel d'aménagement et de développement du
territoire qui s'est tenu à Auch le 10 avril 1997. A cette
occasion, le précédent Gouvernement avait adopté
80 mesures en faveur des régions et du développement du
territoire. Quatre volets constituait l'ossature de ce CIADT en matière
rural (développement économique, logement, revitalisation des
villes rurales et maintien des services publics).
Le monde rural a besoin aujourd'hui de décisions au plus proche du
terrain. Votre commission ne manquera pas de suivre avec un grand
intérêt l'évolution de ces questions.
CHAPITRE IER -
L'ÉVOLUTION DE LA POLITIQUE
D'AMÉNAGEMENT RURAL
La politique nationale d'aménagement rural paraît
être aujourd'hui dans une période transitoire. En effet,
après la mise en place de nombreux dispositifs issus de mesures
législatives significatives, intervenues en 1995 et 1996, la fin de
l'année 96 et le premier semestre de l'année 1997 ont
été marqués par la tenue du CIADT d'Auch et la
préparation du schéma national d'aménagement et de
développement rural.
La nouvelle situation politique laisse pour l'instant planer une relative
incertitude sur la concrétisation de ces grands projets nationaux.
Par ailleurs, la présentation par la Commission européenne au
mois de juillet dernier du volet agricole d'Agenda 2000 nécessite
une présentation de l'impact de la réforme de la PAC sur la
politique rurale.
I. LE BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES MESURES LÉGISLATIVES PORTANT SUR L'AMÉNAGEMENT RURAL
En 1995, l'espace rural a été concerné
par trois lois, issue de textes préparés par trois
ministères différents : celui de l'aménagement du
territoire, celui de l'agriculture et celui de l'environnement.
Il apparaît, aujourd'hui, au vu des dispositions législatives, que
la notion d'aménagement rural tend à se confondre avec celle de
développement rural.
Il s'agirait ainsi de la politique spécifique conduite en faveur du
monde rural, dans le cadre général de la politique
d'aménagement du territoire.
Dans le même temps, votre rapporteur pour avis considère que la
conception qu'en a le ministère de l'Agriculture est plus restrictive
que celle communément admise. L'aménagement rural paraît
recentré sur quelques actions, gérées directement par le
ministère et sur le fonds de gestion de l'espace rural.
A. ÉTAT D'APPLICATION DE LA LOI D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
La mise en oeuvre de la loi d'orientation d'aménagement
et de développement du territoire du 4 février 1995 a
été poursuivie courant 1996 et 1997.
On trouvera dans le rapport écrit pour l'avis relatif à
l'aménagement du territoire un état détaillé de
l'application de cette loi. Il convient néanmoins d'analyser, dans le
cadre du présent rapport, la situation du fonds de gestion de l'espace
rural.
Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER) a été
créé par l'article 38 de la loi n° 95-115 du 4
février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire (art. L.112-16 et L.112-17 du code rural) et
mis en oeuvre par le décret n° 95-360 du 5 avril 1995 (art.
R-112-51 et R.112-54 du code rural). La circulaire DERF/SDAFHA du
ministère de l'Agriculture et de la pêche n° 95-3007 du
6 avril 1995, complétée par la circulaire
n° 97-3003 du 11 mars 1997, fournit aux services
déconcentrés une analyse précise de ces dispositions.
Le fonds de gestion de l'espace rural a pour objet de soutenir, en leur
apportant une contribution financière, les actions concourant à
l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie
d'abandon, d'éléments naturels du paysage et d'espaces où
l'insuffisance d'entretien est de nature à aggraver les risques
naturels. En revanche, sont exclus de son champ d'intervention les espaces
bâtis, les infrastructures et les terrains constructibles ainsi que les
terrains appartenant à l'État et aux collectivités
territoriales, à l'exception des communes.
Le fonctionnement du fonds est largement déconcentré au niveau
des départements. Les crédits du fonds sont répartis en
trois sections distinctes :
- une section départementale métropolitaine
représentant 90 % du fonds,
- une section attribuée aux DOM ainsi qu'aux collectivités
territoriales de Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon, correspondant à
4 % du fonds,
- une section gérée au niveau national (6 % du fonds)
destinée à financer les actions ayant un caractère
d'expérimentation, d'innovation ou d'évaluation.
Les orientations générales pour l'utilisation de ce fonds sont
arrêtées au niveau départemental par le préfet en
association avec le président du conseil général et
après avoir recueilli l'avis de la commission départementale de
gestion de l'espace (C.O.D.E.G.E.).
Plus de la moitié des actions conduites dans le cadre du FGER
intéressent principalement les actions de débroussaillage,
d'entretien de haies et l'amélioration de l'abord des lieux
habités. Environ 35 % des projets contribuent à l'entretien
et à la réhabilitation d'espace agricoles, notamment d'espaces
atteints par la déprise agricole. Les projets concernent
également la réhabilitation des milieux humides. Du point de vue
de la répartition spatiale, la moitié des projets portent sur les
zones défavorisées où on pratique l'élevage et la
polyculture.
La maîtrise d'ouvrage des projets est confiée à raison de
29 % aux communes, de 14 % aux groupements de communes, de 16 %
aux agriculteurs ou forestiers, de 15 % aux associations agricoles
(principalement des syndicats). Toutefois, la réalisation des travaux
est le plus souvent conduite par des agriculteurs ou leurs groupements
(70 %).
B. LE POINT SUR LA LOI DE MODERNISATION DE L'AGRICULTURE
La loi de modernisation de l'agriculture du
1er février 1995 vise à contribuer au
développement du territoire et à l'équilibre
économique et social des espaces ruraux, dans le respect de la
protection de l'environnement.
Les mesures qu'elle instaure dans ce but visent notamment à :
- renforcer la politique d'installation ;
- faciliter les conditions d'exercice des activités agricoles en
améliorant les conditions d'exercice de la pluriactivité et en
développant l'emploi des salariés en agriculture ;
- moderniser les outils de gestion de l'espace agricole par la
création, en complément de la création du FGER, du
groupement foncier rural ;
- améliorer les conditions de vie des exploitants retraités,
en levant l'interdiction de cumul entre les pensions de réversion et les
droits propres des conjoints survivants.
Un bilan détaillé de la mise en oeuvre de cette loi figure dans
l'avis de votre commission sur les crédits consacrés à
l'agriculture.
C. BILAN DE LA LOI RELATIVE AU RENFORCEMENT DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT
La politique environnementale mise en oeuvre par le
ministère chargé de l'environnement est destinée à
assurer la protection et la gestion des sols, de l'eau et de l'air, la
restauration des sites et des paysages, ainsi que la conservation de la flore,
de la faune et de leur habitants.
Dans le cadre de l'élaboration du SNADT, la commission thématique
" environnement et développement durable " qui a traité
du thème de l'environnement a mis en exergue, entre autres, un double
objectif :
- d'une part, celui de ménager le territoire et ses ressources par des
modes de gestion économes et qualitatifs ;
- d'autre part, celui d'assurer une maîtrise quantitative et qualitative
de l'eau.
La commission a également souligné les enjeux de la
maîtrise de l'étalement périurbain des villes.
Les prochains mois pourraient être marqués par quelques
événements importants pour le milieu rural :
- la révision du SNADT et la remise à plat probable du projet de
plan rural prévu par la loi d'orientation d'aménagement et de
développement du territoire ;
- la réflexion communautaire sur la refonte de la politique agricole
commune et des fonds structurels, annoncée par l'Agenda 2000 de la
Commission.
Bien que trois décrets aient été publiés pendant la
dernière session parlementaire (portant application des articles 53 sur
la publicité et les pré-enseigne, 60-II sur les plans
régionaux d'élimination des déchets industriels
spéciaux et 60-III sur les plans d'élimination des déchets
ménagers),
on ne peut que déplorer les trop longs
délais d'élaboration des textes prévus par cette loi.
D'une année sur l'autre, l'administration apporte une réponse
identique en ce qui concerne la phase de procédure atteinte par chacun
des textes attendus. Deux textes sont toujours en cours d'examen au Conseil
d'État pour l'application des
articles 3-I et 79
, et plusieurs
autres sont toujours en cours de rédaction, dont notamment le
décret relatif au Conseil départemental de l'environnement en
application de
l'article 9
de la loi.
II. LE CIADT D'AUCH : UN GRAND CHANTIER EN SUSPENS ?
Après Mende en 1993, Troyes en 1994, c'est Auch qui a
accueilli, le 10 avril dernier, le premier comité
interministériel pour l'aménagement et le développement du
territoire (CIADT) depuis le vote de la loi d'orientation pour
l'aménagement du territoire.
A cette occasion, le Gouvernement a adopté 80 mesures en faveur des
régions et présenté le projet de schéma national
d'aménagement et de développement du territoire qui doit
" dessiner l'architecture de la France d'ici à l'an 2015 ".
Votre rapporteur pour avis n'analysera pas en détail l'ensemble des
mesures adoptées lors de ce CIADT : cette étude est en effet
effectuée dans l'avis que consacre votre commission aux crédits
relatifs à la politique plus globale d'aménagement du territoire.
Il souhaite néanmoins s'attarder sur les mesures consacrées
à l'aménagement et au développement rural.
A. LA PRÉSENTATION DU PROJET DE SCHÉMA NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
Votre commission a longuement évoqué,
l'année passée, les modalités d'élaboration du
schéma national qui devrait, pour les vingt prochaines années,
constituer la clef de voûte des dispositions qui organisent et orientent
l'ensemble des politiques publiques ayant une incidence sur
l'aménagement et le développement du territoire, conduites
à l'échelon national, régional ou local.
Ce document, après avis du Conseil économique et social et du
Conseil national de l'aménagement du territoire (CNADT), devrait par la
suite être soumis au vote du Parlement.
L'esprit de ce projet consiste dans le développement de toutes les
régions adapté à leurs spécificités
plutôt que par la redistribution des activités entre les
territoires. En toile de fond demeurent la recherche de l'équilibre
ville/campagne et celle d'une synergie Paris/province.
A l'heure actuelle, ce projet de schéma, qui devait se décliner
en schémas sectoriels, est en suspens.
B. LES NOUVEAUX APPORTS
1. Les nouvelles technologies d'information et de communication
Pour s'adapter à la " révolution
culturelle " en cours, l'une des mesures adoptées au CIADT d'Auch
porte sur le renforcement de l'équipement des établissements du
second degré, des écoles et des bibliothèques
universitaires et des hôpitaux.
Par ailleurs, l'action incitative de l'État aux projets
d'intérêt public et l'ouverture d'un guichet " Autoroutes de
l'information " a été confirmée et dotée de
60 millions de francs pour 1997.
2. Le développement des territoires
Trois mesures importantes sont à mentionner.
Tout d'abord
la dotation du Fonds national de développement des
entreprises (FNDE) crée en 1995
à hauteur de 1 milliard
de francs sur deux ans devrait être consacrée au renforcement des
fonds propres des PME, en priorité dans les zones prioritaires
d'aménagement du territoire. Par ailleurs,
l'aide à
l'immobilier d'entreprise a été confortée
. Les
collectivités locales sont autorisées à consentir des
aides à l'immobilier d'entreprise, en dehors des territoires
éligibles à la PAT à vocation industrielle, dans les
territoires éligibles à la PAT à vocation tertiaire.
Enfin un nouveau plan pour le Massif central
-le précédent
date de 1975- devrait être élaboré. En effet,
" l'espace central " apparaissait comme le grand oublié des
différents travaux de prospective et des actions d'aménagement du
territoire, tant au plan national qu'européen. La DATAR a ainsi
reçu mission de coordonner les travaux des différents
départements ministériels afin de préparer d'ici la fin de
l'année 1997 une proposition de plan pour le Massif central. Cette
préparation devrait se faire en concertation étroite avec les
élus locaux et les socio-professionnels.
3. La restauration des équilibres territoriaux
Plusieurs orientations ont été dégagées, notamment, en faveur des régions touchées par les restructurations du secteur de la défense. De plus, des moyens ont été mis en place en faveur de la reconversion industrielle. Enfin des projets de délocalisations d'emplois publics ont été élaborés.
4. Le renforcement des partenariats
Ce partenariat a été renforcé notamment
par :
- l'approbation par le CIADT d'un établissement public de
coopération interrégionale pour le bassin parisien ;
- le lancement d'un programme national d'études pour
préciser les enjeux spécifiques au Grand Sud-Est et Grand
Sud-Ouest ;
- l'approbation des chartes d'objectifs de Bordeaux, Lille et Metz-Nancy ;
- le renouvellement du contrat de Strasbourg " ville
européenne " pour la période 1997-1999, l'État y
consacrant 489, 63 millions de francs et les collectivités locales
485 millions de francs.
C. LA DÉFINITION DES ORIENTATIONS DU PLAN POUR L'AVENIR DU MONDE RURAL
L'article 61 de la loi du 4 février 1995
prévoyait dans un délai de 18 mois suivant son adoption une
loi spécifique concernant le milieu rural. Longtemps retardé, le
CIADT d'Auch a annoncé quelques mesures ponctuelles.
Ce plan devrait ainsi comporter quatre volets essentiels :
-
le développement économique
, en particulier dans
les zones de revitalisation rurale qui représentent 40 % du
territoire national et 4,4 millions d'habitants ;
-
l'aide au logement locatif social
;
-
le maintien des services publics.
Le moratoire
décidé en 1993 a été maintenu. La DATAR devait
présenter avant le 30 juin prochain, un premier bilan de
l'élaboration des schémas départementaux d'organisation et
d'amélioration des services publics. La constitution du comité
national de suivi de ces schémas a été confirmée.
Le décret d'application relatif à l'article 29 de la loi
d'orientation a été approuvé ;
-
la revitalisation des villes rurales
. Le 6 mars 1997,
était signé à Mende (Lozère) une convention
nationale sur la restructuration des centre-ville dans quinze villes
rurales-test. Ce chiffre a été porté à vingt au
CIADT d'Auch. Chaque année, seize millions de francs, pendant trois ans,
vont être consacrés à la valorisation des centres de ces
villes de 10.000 à 50.000 habitants. Il s'agit d'une aide devant
permettre de financer les études sur la réhabilitation des
logements, le redéploiement d'activités commerciales,
l'amélioration des équipements et des espaces publics.
Les villes concernées sont les suivantes : Argentan (Orne), Auch (Gers),
Aurillac (Cantal), Autun (Saône-et-Loire), Brive-la-Gaillarde
(Corrèze), Carpentras (Vaucluse), Carhaix-Plouguer (Finistère),
Digne-les-Bains (Alpes-de-Haute-Provence), Guéret (Creuse), Issoire
(Puy-de-Dôme), Limoux (Aude), Le-Puy-en-Velay (Haute-Loire), Mende
(Lozère), Millau (Aveyron), Moulins (Allier), Pamiers (Ariège),
Rodez (Aveyron), Tulle (Corrèze), Verdun (Meuse) et Villeneuve-sur-Lot
(Lot-et-Garonne).
Par ailleurs, 500 millions de francs de prêts à taux
privilégié sont débloqués, sur les fonds
d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations, en
faveur des communes situées en ZRR, pour soutenir les initiatives
créatrices d'emploi. Ces prêts devront permettre de soutenir les
initiatives locales créatrices d'emplois et les investissements assurant
la revalorisation des centre-villes et l'implantation d'activités et de
commerces.
En matière d'évaluation, de planification et de prospective,
on peut souligner que trois décisions importantes ont été
adoptées par le CIADT
. Il s'agit :
- de la création d'un
observatoire national d'aménagement
du territoire
doté sur le budget de la DATAR d'un million de francs
en 1997 ;
- de la relance d'un programme ambitieux de prospective 1996-2000 de la
DATAR, axé sur la mondialisation et la territorialisation.
Votre rapporteur pour avis souhaite ardemment que l'ensemble des
décisions prises au CIADT d'Auch soient confirmées et que le
projets élaborés soient rapidement mis en place afin de ne pas
réduire à néant les principales avancées de la
rencontre d'Auch.
III. LA MODIFICATION DES STRUCTURES GOUVERNEMENTALES AU NIVEAU DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L'ÉTAT
Le rapprochement entre direction départementale de
l'agriculture et de la forêt et direction départementale de
l'équipement, a été engagé par la circulaire
interministérielle du 22 janvier 1993, prise en application du
décret portant charte de la déconcentration. Elle
prévoyait la mise en place de chefs de projet et de pôles de
compétences pour certaines missions spécifiques. Les
résultats les plus significatifs concernent les missions interservices
de l'eau.
D'après les informations obtenues par votre rapporteur pour avis,
les
projets d'expérimentation élaborés sous la
précédente législature
concernant, notamment,
l'organisation de la politique de l'eau et l'appui technique aux
collectivités territoriales et mettant en oeuvre des fusions de service
ont été retirés par le Gouvernement
. Ils avaient
suscité de très vives inquiétudes et une réelle
démobilisation de l'ensemble des personnels. Le ministre de la Fonction
publique et de la réforme de l'État est en train de mettre au
point une communication gouvernementale qui devrait proposer une méthode
de travail et des objectifs à retenir pour assurer la plus grande
efficacité de l'ensemble des services déconcentrés de
l'État.
IV. LES PROJETS EN COURS AUX NIVEAUX NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE
S'appliquant à un cadre général
d'aménagement du territoire, la politique concernant l'espace rural se
réfère à un tissu économique et social où
agriculture, industries agro-alimentaires, sylviculture et industries du bois,
commerce, artisanat, services, petites et moyennes entreprises constituent les
activités principales. Elle vise à permettre un
développement durable des activités qui sont en mesure de
garantir le maintien de la vie économique en milieu rural, à
encourager l'exercice d'activités complémentaires ou nouvelles,
et à assurer la préservation et la mise en valeur du patrimoine
naturel et bâti.
En termes d'actions,
la prise en compte des besoins spécifiques de
l'espace rural s'appuie sur plusieurs politiques sectorielles
; elle exige
une programmation cohérente reposant sur des partenariats qui ne peuvent
se manifester et se développer qu'à des échelles
territoriales adaptées.
La recherche d'un meilleur équilibre de l'aménagement du
territoire au profit des espaces ruraux, du rural profond au rural
périurbain, nécessite la mise en oeuvre de solidarités
nationales et européennes qui s'expriment :
-
dans les contrats de plan État-région
, à
l'échelle de zones rurales correspondent à des bassins
homogènes d'économie rurale fragile (notamment en territoires
ruraux de développement prioritaires) ;
-
dans les programmes européens de développement des zones
rurales
(objectif 5b), auxquels sont actuellement éligibles
50 % du territoire français, ainsi que dans les programmes d'aide
aux régions en retard de développement (objectif 1) et,
enfin, dans les programmes d'initiative communautaire (LEADER, INTERREG)
procédures localisées et souples de soutien technique et
financier.
En outre, la PAC a évalué, dans ses préoccupations,
vers le développement rural et la prise en compte de l'environnement
(prime à l'herbe et autres mesures agri-environnementales, actions sur
les structures agricoles...). Les politiques communautaires sont
complétées par des mesures d'initiative nationale dans le cadre
de la politique d'aménagement du territoire ainsi que des
différentes politiques sectorielles concernant l'espace rural.
Votre rapporteur pour avis tient à souligner, à ce propos,
l'importance des propositions de la Commission européenne sur le volet
agricole d'Agenda 2000 en matière de politique rurale.
A. AU NIVEAU NATIONAL
1. La préparation de textes législatifs importants
Après l'abandon du projet de loi d'orientation sur
l'agriculture, l'alimentation et la forêt par le nouveau gouvernement,
plusieurs textes ont été annoncés.
Outre l'annonce d'une réforme de la loi d'orientation
d'aménagement et de développement du territoire, seuls deux
textes qui concernent le développement rural sont en préparation.
a) La loi d'orientation agricole
Le projet de loi d'orientation sur l'agriculture,
l'alimentation et la forêt a été déposé par
le précédent Gouvernement au Sénat, le
6 mai 1997. Ce texte comportait un titre premier relatif
" à la gestion de l'espace agricole et forestier "
regroupant
treize articles
.
Les principales dispositions concernaient :
- la prise en compte, dans la mise en valeur des espaces agricoles et
forestier, de ses fonctions économique, environnementale et sociale ;
- la mise en place d'un Conseil supérieur de l'espace agricole et
forestier, et l'affirmation de la responsabilité du ministre de
l'agriculture sur la mise en valeur de l'espace agricole et forestier ;
- une nouvelle procédure pour protéger l'espace agricole et
forestier ;
- un engagement des exploitations vers les démarches de
développement durable.
Le Gouvernement a souhaité procéder à des nouvelles
consultations en vue du dépôt d'un nouveau projet de loi
d'orientation agricole. Les premiers groupes de travail, regroupant les
différents acteurs du monde agricole et rural, ont commencé
à se réunir. Cette concertation devrait, selon les informations
fournies à votre rapporteur pour avis, s'achever vers la fin 1997.
Parmi les objectifs fixés par le Gouvernement, figurent la lutte contre
les déséquilibres territoriaux, une politique spécifique
en faveur des zones défavorisées, la prise en compte des zones
intermédiaires et l'instauration d'un contrat de développement
durable pour restaurer le lien entre agriculture et territoires.
b) Un projet de loi sur la forêt
Le projet de loi d'orientation sur l'agriculture,
l'alimentation et la forêt comportait un titre
" Compétitivité de la filière-bois " relatif
à la forêt. Ce titre regroupait
33 articles
.
Étaient prévus :
- une définition de la gestion durable des forêts ;
- l'extension des missions de l'Office national des Forêts (ONF) ;
- la création d'un établissement public, le Centre national
de la propriété forestière ;
- l'obligation pour les chambres d'agriculture d'établir un
programme d'action pour la mise en valeur des bois et forêts.
Le nouveau Gouvernement a annoncé dernièrement le
dépôt prochain d'un projet de loi sur la forêt.
2. Une politique forestière à renforcer
a) Les objectifs de la politique forestière
L'importance de la forêt dans la politique
d'aménagement rural n'est plus à souligner.
La politique forestière du ministère de l'Agriculture et de la
Pêche visait jusqu'à présent à valoriser,
simultanément et en cohérence, les trois fonctions
écologique, économique et sociale de la forêt en tirant
partie des synergies entre ces fonctions et en assurant les arbitrages
indispensables lorsque celles-ci ne sont pas totalement compatibles. Il
convient de noter que la fonction économique est seule à
même d'assurer la rémunération des gestionnaires forestiers
et donc de financer la gestion forestière, y compris à des fins
environnementales et paysagères, au moindre coût pour le
contribuable.
Outre sa fonction économique, la forêt remplit un rôle
essentiel de protection biologique (flore et faune sauvages) et physique
(érosion mécanique) ; elle contribue de façon
marquée à l'amélioration du cadre de vie tant en ce qui
concerne la récréation de tous les agressions dont elle est
l'objet. Les axes d'intervention prioritaires sont :
- la protection des forêts contre les incendies ;
- la restauration des terrains en montagne ;
- la fixation des dunes et cordons littoraux ;
- la sauvegarde des milieux urbains remarquables.
Votre rapporteur pour avis souhaite que le nouveau ministre de l'Agriculture
poursuive cette politique active en faveur du monde forestier.
Les moyens financiers nécessaires proviennent du budget
général et du fonds forestier national (FFN), compte
spécial du trésor alimenté par une taxe
prélevée sur divers produits forestiers. Dans les forêts
domaniales, gérées par l'Office national des forêts, les
produits des coupes de bois et des locations de chasse assurent l'essentiel du
financement de la gestion, des travaux d'entretien et des travaux neufs.
Au total, l'évolution des crédits consacrés à la
forêt par le budget du ministère de l'Agriculture et de la
Pêche et par le fonds forestier national a été de
1.655 millions de francs pour 1997.
b) L'importance du boisement des terres agricoles
Le boisement des terres agricoles en France a fait l'objet
d'un plan d'application du règlement (CEE) n° 2080/92 du
Conseil, instituant un régime communautaire d'aide aux mesures
forestières en agriculture. Ce plan, approuvé par la Commission
européenne le 27 avril 1994, prévoit principalement
deux mesures, cumulables :
-
une aide à l'investissement
que constituent la plantation
et les trois ou premiers entretiens, généralement sous la forme
d'une subvention au taux de 40 % du devis des travaux hors taxes. Cela
correspond, en moyenne, à une subvention de 6.000 F/ha (coût moyen
des travaux : 15.000 F/ha) ;
-
une prime annuelle destinée à compenser la perte de
revenu découlant du boisement de superficies agricoles
,
versée à taux plein aux exploitants agricoles à titre
principal, à taux réduit aux autres personnes morales ou
physiques de droit privé qui boisent leurs terres. Cette deuxième
mesure a fait l'objet du décret n° 94-1054 du
1er décembre 1994, remplaçant le décret
n° 91-1227 du 6 décembre 1991, qui avait
instauré une première prime réservée aux
exploitants agricoles à titre principal ou secondaire. Le montant de
cette nouvelle prime, modulé par département et
éventuellement par région agricole et nature de terre, est de 150
à 1.000 francs par hectare et par an pour les non-exploitants, et
de 700 à 2000 F par hectare et par an pour les exploitants à
titre principal. Elle est versée pendant sept ans pour le peuplier,
dix ans pour les résineux et les feuillus divers, quinze ans
pour le hêtre et le chêne.
Cette nouvelle prime, après une mise en place laborieuse (mise au point
des arrêtés préfectoraux définissant les montants et
les conditions particulières d'attribution de la prime) semble enfin
toucher sérieusement les propriétaires non-agriculteurs, puisque
au cours du premier semestre 1997, pour la première fois, les surfaces
nouvellement primées appartenaient plus aux non-agriculteurs
(2.200 hectares) qu'aux agriculteurs (1.000 hectares), atteignant un
rythme de 6.400 hectares primés par an, au lieu des
3.000 hectares/an primés en moyenne en cours des trois
années précédentes.
Les montants des engagements français éligibles au cofinancement
communautaire sont les suivants :
En millions de francs
|
Année |
Prime compensatoire |
Subventions |
Total |
|
1993 |
1,5 |
20,4 |
21,9 |
|
1994 |
3,8 |
31,0 |
34,8 |
|
1995 |
5,5 |
35,6 |
41,1 |
En 1994, la surface de terres non forestières
boisées avec une aide de l'État a été d'environ
9.500 hectares
, ce qui représente un montant d'engagement (hors
prime) de 57 milliards de francs, dont 30 milliards de francs venant
du fonds forestier national, et 27 millions de francs venant du chapitre
61-44 du budget de l'État. Toutefois, seul un montant de
31 millions de francs au total (correspondant à environ
5.200 hectares) concerne les terres agricoles au sens strict (encore
cultivées au 31 juillet 1992). Cette partie des aides sera
remboursée à 50 % par l'Union européenne, au fur et
à mesure des paiements.
En 1995, le fonds forestier national a consacré 26 millions de
francs au boisement des terres agricoles au sens strict
, et le budget de
l'État a apporté au financement de ces actions (hors prime) une
contribution de 9 millions de francs. Cela représente environ
6.150 hectares de terres agricoles boisés avec une aide de
l'État (sur un total de 10.000 hectares de terre non
forestières boisées avec une aide de l'État).
En 1996, une enveloppe de 24 millions de francs était
réservée sur le FFN pour le boisement des terres agricoles
.
En incluant la contribution de l'État, on peut espérer des
résultats analogues à ceux de 1995 (résultats non encore
disponibles).
En 1997, une enveloppe de 22 millions de francs était
réservée sur le FFN pour le boisement des terres agricoles.
La contribution de l'État (fortement régulée) devrait
être réduite (- 50 % entre 1996 et 1997 sur le
sous-article du 61-44-30 relatif aux travaux forestiers), on peut
espérer environ 5.000 hectares de terres agricoles boisées
avec une aide de l'État (résultats non encore disponibles).
En 1998, l'enveloppe réservée sur le FFN pour le boisement de
terres agricoles est en baisse puisque son montant s'élève
à 20,4 millions de francs. La contribution de l'État
prévue pour 1998 est néanmoins légèrement
supérieure à celle de 1997 après régulation. Au
total, votre rapporteur pour avis escompte, pour 1998, des résultats
analogues à ceux de 1997.
3. La nécessité d'une politique en faveur de la montagne
L'espace montagnard français s'étend sur
près du quart du territoire national (22,5 %) et se répartit
en sept massifs : les Vosges, le Jura, les Alpes du Nord, les Alpes du Sud, le
Massif Central, les Pyrénées et la Corse, d'importance
très inégale. Les Vosges représentent 6 % de cet
espace contre 40 % pour le Massif Central. La densité de population
est trois fois moindre que la moyenne du territoire national.
Avec la promulgation de la directive 75/268 CEE sur l'agriculture de
montagne et certaines zones défavorisées, les
spécificités de l'agriculture de montagne ont été
prises en compte au niveau européen.
Cette directive est restée la pierre angulaire de l'intervention
communautaire en faveur de ces zones jusqu'à la publication du
règlement (CE) n° 950/97 du Conseil du 20 mai 1997
concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de
l'agriculture.
Dorénavant, pour la montagne, la délimitation des zones
défavorisées montagne doit faire référence à
l'article 23 de ce règlement qui donne la possibilité
d'octroyer des indemnités compensatoires de handicaps aux exploitatons
agricoles financés en France à 25 % par le FOEGA-Orientation.
Il n'est pas envisagé de revenir sur les critères de
délimitation de zonage, actuellement en vigueur au sein de l'Union
Européenne. Sur la base de ces derniers, 12 communes (ou parties de
communes) déjà classées en zone de piémont ont
été classés en zone de montagne par décision de la
Communauté Européenne 97/158 du 13 février 1997
et arrêté interministériel France correspondant du
28 mai 1997.
Le protocole sur l'agriculture de montagne et le paysage adopté le
20 décembre 1994, dans le cadre de la convention alpine
signée le 7 novembre 1991 par 6 pays riverains des Alpes,
répond à une volonté commune de favoriser l'agriculture de
montagne.
Mais surtout, la loi du 9 janvier 1985 relative au
développement et à la protection de la montagne marque au niveau
national une étape décisive. Cette loi dote, en effet, la
montagne d'un statut juridique et en fait une entité particulière.
Conformément aux deux axes essentiels de cette loi, " l'expression
de la solidarité nationale en compensation des handicaps naturels et de
la prise en compte des spécificités montagnardes ", les
pouvoirs publics ont mis en oeuvre jusqu'à présent :
Une politique spécifique de soutien à l'agriculture de montagne,
qui se manifeste par trois types d'actions :
des aides aux agriculteurs, en particulier des indemnités
compensatoires de handicaps naturels,
des aides au développement économique favorisant une meilleure
gestion de l'espace par des aménagements agricoles collectifs et une
amélioration des équipements forestiers,
des aides à la promotion des produits agricoles de qualité.
Une poltique de prévention des risques naturels par la restauration des
terrains en montagne.
Une politique de développement rural des zones rurales montagnardes
fragiles par la réalisation de programmes cofinancés au titre de
l'objectif 5b de la réforme des fonds structurels.
Certaines de ces orientations ont fait l'objet de dispositions proposées
dans le mémorandum pour l'agriculture et la forêt transmis le
16 septembre 1996 à Bruxelles.
Ces propositions portent sur :
Le renforcement des outils structurels par :
La revalorisation de l'indemnité spéciale de montagne (ISM) qui
prévoit :
de porter le cofinancement européen de 25 % à 50 %,
celui des ICHN hors montagne restant à 25 %,
de porter de 180 à 250 écus le plafond communautaire de
l'ISM avec une possible modulation en fonction des handicaps particuliers afin
de prendre en compte la très grande diversité des situations.
Une incitation à la mise en oeuvre des mesures agri-environnementales
pour leur donner un nouvel élan, le taux de remboursement par le
FEOGA-Garantie des budgets des programmes régionaux
agri-environnementaux, en zone de montagne devrait être porté de
50 % à 75 %.
Une identification " montagne " pour l'ensemble de ces
actions
certains investissements collectifs dans le secteur de l'élevage :
production de fourrage, équipement des pâturages, des points
d'eau..., qui bénéficient déjà du cofinancement,
devraient voir leur plafond relevé.
d'autres actions collectives indispensables au développement de
l'agriculture de montagne : les surcoûts des transports, le travail en
commun... ou encore, hors plan d'amélioration des matériels, les
investissements liés aux activités agricoles (comme les
bâtiments d'élevage), devraient être prises en compte par le
budget européen.
une aide en faveur des opérateurs des filières
spécifiques à la montagne devrait être instaurée
pour la valorisation des produits à cycle court notamment pour les
produits de qualité.
L'instauration d'une politique de qualité " montagne "
assortie de moyens de promotion et de développement des produits
agricoles et alimentaires.
Afin de préserver les intérêts du consommateur et dans un
souci de concurrence loyale, de protection et de développement des
productions, il est proposé de créer un cadre juridique
communautaire en faveur des produits agro-alimentaires de montagne (incluant
les produits de l'aquaculture et de la pêche continentales).
La mise en oeuvre d'une véritable politique communautaire de la
forêt et de la filière bois.
A cet effet, il est proposé de promouvoir une gestion durable des
forêts de montagne assortie d'actions en faveur d'une incitation à
l'exploitation du bois, d'une gestion des forêts à fonction de
protection dominante, d'une recherche sur les écosystèmes
forestiers montagnards.
La gestion des risques naturels
Il est proposé d'encourager une coopération accrue entre Etats
membres, ce qui permettrait aux collectivités publiques d'assurer une
mission essentielle de sécurité et de conservation du patrimoine
montagnard.
A ce jour, la Commission ne s'est pas encore prononcée sur les
propositions.
B. AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE
1. Vers une autre politique rurale ?
Contrairement aux autres volets, les propositions relatives
à la politique de cohésion économique et sociale (fonds
structurels) et à la politique de développement rural
désormais intégrée dans la politique agricole commune ne
sont pas toujours explicites et sont parfois ambiguës.
L'orientation principale de l'Agenda 2000 est de proposer deux
entrées pour une politique rurale
, l'une liée à la
politique de cohésion, l'autre à la PAC, l'ensemble étant
principalement financé par le FEOGA-Garantie et non plus par le
FEOGA-Orientation.
Le renforcement de la concentration de cette politique s'exprime
essentiellement par la réduction des sept objectifs actuels à
trois et par la diminution des zonages concernés.
Le critère d'éligibilité à
l'objectif 1
" zones en retard de développement "
(75 % du PIB/habitant par rapport à la moyenne comunautaire) sera
strictement appliqué. Du coup, la Corse et le Hainaut français
pourraient sortir du zonage objectif 1 où ne devraient rester, pour
la France, que les quatre DOM.
Le nouvel objectif 2 est largement redéfini et s'intitule
" reconversion économique et sociale ".
Il regroupe
l'action en faveur des régions en proie à des difficultés
structurelles : zones en mutation économique (industrie et services)
-zones rurales en déclin ou en crise dépendantes de la
pêche- quartiers urbains en difficultés. Dans ce cadre, il s'agit
d'identifier un nombre limité de zones significatives en vue de
favoriser une stratégie intégrée de diversification
économique.
En conséquence, les zonages actuels des objectifs 2 et 5 devraient
être revus à la baisse pour environ un tiers.
La population française éligible aux Fonds devrait donc passer de
27,5 millions à 18-19 millions. L'application stricte du taux
de réduction de 33 % appliquée au zonage 5 b conduirait
à faire passer la population éligible de 10 à
6,6 millions d'habitants. La stratégie intégrée de
diversification économique se traduira par un seul programme par
région. Le texte ne précise pas clairement s'il s'agit d'un
programme intégré ou de programmes spécifiques à
chaque situation (ce qui serait de nature à préserver davantage
la problématique " zones rurales en déclin ").
Le nouvel objectif 3 a pour ambition de développer
-sur
tout le territoire, mais en déhors des zones d'objectifs 1 et 2-
une stratégie des ressources humaines. Il doit favoriser
l'activité dans quatre domaines : accompagnement des changements
économiques et sociaux, système d'éducation et de
formation tout au long de la vie, politiques actives de lutte contre le
chômage, lutte contre l'exclusion sociale.
A priori, rien dans le texte proposé ne permet de penser que
l'agriculture sera exclue de cet objectif. Cependant, la pratique de la mise en
oeuvre des fonds structurels depuis 1989 sur ce type d'objectifs incitent
à être attentifs à la façon dont ce nouvel
objectif 3 sera décliné.
Enfin, sur les treize initiatives communautaires, l'Agenda 2000 propose
d'en conserver seulement trois : la coopération transfrontalière,
transnationale et interrégionale visant à stimuler une
aménagement du territoire harmonieux et équilibré ; le
développement rural (LEADER) ; les ressources humaines dans un contexte
d'égalité des chances.
2. Une nouvelle politique de la montagne ?
Le " Paquet SANTER " affirme aussi la
nécessité d'une politique rurale intégrée pour
accompagner le processus enclenché en 1992.
C'est ainsi que, dans toutes les zones rurales ne relevant pas des
objectifs 1 et 2, des mesures de développement rural
destinées à accompagner les politiques de marché seront
mises en oeuvre. Elles seront confinancées par le FEOGA-Garantie.
Une politique de développement rural, en complément de la
réforme de la PAC, pourra donc être menée à
l'initiative des Etats membres
sur l'ensemble du territoire
régional, tout en étant amplifiée dans certaines zones
difficiles (en objectif 2) au titre de la politique de cohésion.
Le régime relatif aux zones défavorisées (ICHNE)
rejoint les trois mesures d'accompagnement déjà existantes
(agri-environnement-boisement-préretraite) et sera également
financé par le FEOGA-Garantie. Cette distinction par rapport aux
ex-mesures 5a et 5b semble leur conférer un poids supplémentaire
et une mise en oeuvre plus systématique.
L'Agenda 2000 prévoit la possibilité de faire glisser ces
zones vers un concept de zones à " haute valeur
naturelle "
. De ce fait, la politique de la montagne ne serait
plus
justifiée par des raisons de " handicaps
géographiques " mais par des motifs liés à
l'environnement, et les aides économiques seraient liées à
de nouvelles pratiques (développement durable).
Cette nouvelle
conception se heurte à celle qui a présidé à la
politique en faveur de la montagne menée jusqu'ici, dont chacun
s'accorde à reconnaître, en France, qu'elle a
généralement répondu aux objectifs qui lui étaient
assignés.
3. De multiples interrogations
Ce projet soulève plusieurs interrogations :
Tout d'abord, la promotion de deux types de développement rural
,
l'un à travers les fonds structurels
(objectif 2/zonage/reconversion économique et sociale), l'autre
dans le cadre de la politique agricole commune (mesures d'accompagnement)
soulève la question de leur cohérence.
Le
financement
de ces deux types d'interventions, principalement par le
FEOGA-Garantie (à l'exception de l'objectif 1)
pose la question
du niveau de l'enveloppe de 2 milliards d'Ecus par an pour financer ces
deux politiques.
Cette enveloppe couvre le financement des mesures
existantes.
Dans le cadre de l'objectif 2, la concentration des actions sur un
territoire réduit (population éligible réduite d'environ
1/3) pose la question de la part des interventions en faveur du monde rural par
rapport à la reconversion industrielle et aux problèmes urbains.
Ensuite, les actions relevant de l'objectif a (ICHN - DJA - PAM - IAA)
sont transférées au FEOGA-Garantie, ce qui, a priori, peut
être jugé positif car, depuis la réforme des fonds
structurels en 1988, ces mesures étaient contestées. De plus, la
France qui bénéficie d'un tiers de l'enveloppe 5a, est
particulièrement intéressée par ce retour communautaire.
La question est de savoir comment ces mesures seront appliquées : soit
au niveau national, soit au niveau régional.
Enfin, le transfert des actions relevant de l'objectif 5b au
FEOGA-Garantie pose la question de la nature des interventions qui pourront
être financées dans le cadre de l'objectif 2 et dans le cadre
de nouvelles mesures d'accompagnement, d'autant que les choix
arrêtés sur certaines OCM, notamment bovine, risquent de le
justifier pleinement (soutien à l'herbe et aux systèmes
extensifs).
Votre commission suivra avec attention l'évolution de ce dossier.
CHAPITRE II -
LES CRÉDITS CONCOURANT
À L'AMÉNAGEMENT RURAL
De façon traditionnelle, votre commission ne limite pas son analyse aux seuls crédits d'aménagement rural inscrits au ministère de l'Agriculture, mais prend également en compte les crédits à " finalité " rurale inscrits au budget de l'aménagement du territoire, ainsi que ceux des fonds d'infrastructure.
I. L'APPRÉCIATION DES ACTIONS MENÉES PAR LE FNDAT EN FAVEUR DE L'AMÉNAGEMENT RURAL
A. LA PARTICIPATION DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE À LA GESTION DES CRÉDITS DU FNADT
Le fonds national pour le développement et
l'aménagement du territoire (FNADT), qui regroupe les crédits
antérieurement consacrés aux interventions pour
l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones
minières, à la délocalisation des entreprises, à
l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la
montagne et à l'aménagement rural, est réparti entre
sections générale et locale, et pour cette dernière entre
les régions.
En ce qui concerne la section locale, qui doit tenir compte des engagements
souscrits dans les contrats Etat-Région et des priorités
d'aménagement du territoire, le ministère, par ses services
déconcentrés, est associé à la gestion des
crédits sous la responsabilité des préfets de
région, dans le cadre des conférences administratives
régionales. Toutefois, les projets relevant désormais moins que
par le passé de l'initiative départementale et les services du
ministère se trouvent moins impliqués par rapport à
l'instruction des dossiers relevant antérieurement du FIDAR.
Pour la section générale dont la gestion financière est
assurée par la DATAR, le ministère participe à l'examen
technique préalable des dossiers, comme c'était le cas pour la
répartition de l'ancien fonds FIDAR et au comité
interministériel à l'aménagement et du
développement du territoire. La multiplication des départements
ministériels concernés, liée à la fusion dans le
FNADT de plusieurs anciens fonds d'intervention, peut rendre plus
délicats les arbitrages, lesquels ne garantissent pas forcément
le niveau consacré autrefois au rural.
En résumé, le ministère chargé de l'agriculture
est consulté dans le choix des décisions financières
relatives
au FNADT, tant au niveau de la section locale que de la section
générale.
Cependant la fusion des problématiques au
sein d'un même fonds induit une dilution relative des
préoccupations liées aux compétences du
ministère.
B. LES CRÉDITS DU FNADT CONSACRÉS À LA MONTAGNE ET À L'ESPACE RURAL
1. Part des crédits du FNADT consacrés à la montagne et à l'espace rural
Les crédits du FNADT, pour l'année 1995, se sont
élevés à 1.750 millions de francs, ainsi
répartis :
|
1995
|
|
|
FNADT - Section locale |
1.145 |
|
FNADT - Section générale |
605 |
|
TOTAL |
1.750 |
Toutefois, en 1996
,
les crédits
correspondant au thème du développement et à l'espace
rural dans la section générale
se sont élevés
à 98,6 millions de francs
. Les projets retenus impliquant le
ministère de l'Agriculture peuvent être évalués
à 35,51 millions de francs.
L'évolution des crédits du fonds d'intervention pour
l'autodéveloppement en montagne (FIAM) de 1990 à 1994 et ceux
correspondant aux opérations liées à
l'auto-développement de la montagne au sein de la section
générale du FNADT, à partir de 1995 a été la
suivante :
En millions de francs
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
|
20 |
35 |
35 |
45 |
37 |
47,58 |
2. Typologie des actions
Les opérations relevant de l'ancienne logique FIAM se
trouvent individualisées par massif dans le FNADT.
Elles ont pour vocation d'appuyer des actions d'auto-développement de la
montagne en finançant la recherche appliquée,
l'expérimentation, l'innovation, l'animation locale et l'assistance
technique nécessaires à la mise en oeuvre des projets de
développement global, ainsi que la diffusion des expériences et
techniques adaptées au milieu montagnard.
Pour ce qui a trait à l'individualisation de l'enveloppe
" rurale " du FNADT, les thèmes de répartition de la
section générale incluent celui du " développement
rural, littoral et massif ".
Il apparaît cependant difficile d'identifier les projets relevant
antérieurement du FIDAR dans une classification aussi large. A
contrario, des actions anciennement éligibles au FIDAR peuvent
être incluses dans les autres thèmes.
Les actions financées contribuent à la mise en valeur de l'espace
rural, au développement de la qualité concernant les
filières de production animales, végétales et sylvicoles
et à la valorisation du tourisme rural.
II. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL
Depuis les lois de décentralisation, les
ministères concernés -les ministères de l'Agriculture et
de l'Industrie, aidés d'un conseil, pour le fonds d'amortissement des
charges d'électrification (FACE) ; le ministère de
l'Agriculture, aidé d'un comité pour le FNDAE- sont uniquement
chargés de la répartition de l'enveloppe entre les
départements. Ce sont ces derniers qui, en application de
l'article 110 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, ont en
charge la programmation des aides du FNDAE et du FACE, en fonction des travaux
à réaliser sur leur territoire.
Cependant, il est important de recenser les crédits
d'équipements publics ruraux qui ont traditionnellement pour objet de
faciliter l'accès des usagers ruraux aux services publics à
caractère industriel et commercial :
l'assainissement et la
distribution d`eau ; l'énergie électrique. Deux fonds de
péréquation concourent à cet objectif : le fonds national
pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), compte
spécial du Trésor ; le FACE. Si votre commission continue
à examiner, dans le cadre de l'examen des crédits
d'aménagement rural du ministère de l'Agriculture,
l'évolution de ces fonds, force est de constater que le lien entre le
ministère et ces fonds s'est distendu.
A. L'ÉLECTRIFICATION
1. Objectif et ressources du FACE
Le Fonds d'amortissement des charges
d'électrification, créé par la loi de finances du
31 décembre 1936, a pour vocation de soutenir l'effort
d'investissement pour l'électrification des communes rurales en
contribuant au financement des travaux d'extension, de renforcement et, depuis
1992, d'intégration esthétique des réseaux de distribution
publique d'énergie électrique basse tension. Il n'apporte plus
que des subventions en capital, malgré son nom, depuis l'ordonnance du
30 décembre 1958.
C'est un compte spécial d'EDF alimenté annuellement par une
contribution des distributeurs d'énergie électrique basse tension
selon les modalités suivantes pour 1986 :
- 2,2 % des recettes perçues dans les communes urbaines selon
l'INSEE - RGP 1990 ;
- 0,44 % des recettes perçues dans les communes rurales selon
l'INSEE - RGP 1990.
Ces taux ont, compte tenu de l'augmentation de consommation
d'électricité, régulièrement baissé depuis
plus de vingt ans. Ils sont établis dans un rapport de 1 à 5
entre les communes rurales et urbaines depuis l'origine du fonds.
A titre d'illustration, en commune urbaine, le taux était fixé
à 3,80 % en 1971. Il atteint son plus bas niveau en 1993 avec
1,95 %. Il a été décidé de maintenir pour 1996
les taux de 1995.
2. Le fonctionnement
Le fonds est administré et ses crédits
répartis par un conseil composé de représentants de
l'Etat, des distributeurs et des collectivités.
Le directeur de l'électricité, représentant du
ministère chargé de l'Industrie, y siège en tant que
commissaire du Gouvernement et peut soumettre les décisions du conseil
à l'homologation du Gouvernement.
Le programme du FACE est cogéré par le ministère de
l'Agriculture et de la Pêche et par celui chargé de l'industrie.
3. Les dotations du FACE
Le schéma de financement des programmes de travaux
aidés par le fonds est le suivant depuis 1992 :
- une tranche unique A/B finançant les travaux à 70 %
du TTC (en métropole) et répartie chaque année en un
programme principal (90% environ de l'enveloppe) et un programme spécial
destiné à financer les renforcements anticipés à
effectuer à la suite à d'intempéries et des travaux dans
les communes surplombées par des lignes haute tension (appelés
travaux/DUP) ;
- une tranche, dite " environnement ", dotation
spécifique pour une meilleure insertion des réseaux ruraux dans
l'environnement paysager (renforcement, mise en façade) qui finance
à 50 % du montant toutes taxes comprises les travaux correspondants
(en métropole).
Les dotations se sont réparties comme suit :
|
1996 |
1997 |
|||
|
Programme arrêté par le Conseil |
Programme réparti au 23.07.97 |
Programme arrêté par le conseil |
Programme réparti au 23.07.97 |
|
|
Programme principal |
2.300 |
2.168,30 |
2.285 |
2.200 |
|
Programmes spéciaux DUP et intempéries |
dont 75 pour la MDE-ENR et 75 pour DUP-Int |
68,4 (DUP-intempéries) 17,8 (ENR-MED) |
dont 23 pour la MED-ENR et 62 pour DUP-Int |
|
|
Programme environnement |
500 |
500 |
600 |
600 |
|
Reports |
57,10 |
115 |
||
|
TOTAL |
2.857,10 |
2.754,50 |
3.000 |
2.800 |
4. Les besoins des communes rurales
De nombreux problèmes, essentiellement qualitatifs, subsistent en tenue de tension et de continuité du service. Les résultats de l'inventaire du 1er janvier 1995 de l'électrification rurale montrent ainsi une progression sensible des besoins des départements, qui fait l'objet d'un inventaire complémentaire qui devant permettre, fin 1997, d'arrêter les moyens financiers nécessaires pour y répondre.
a) Les problèmes de tenue de tension
Si, à la fin du précédent inventaire, en
1990, on avait atteint l'objectif de réduction à 4,83 % du
nombre d'abonnés mal alimentés en zone rurale (ceux qui subissent
des chutes de tension supérieure à 11 %), l'objectif de la
période 1990-1994 de réduction à presque zéro de
ceux-ci ne sera pas atteint. Il en subsiste en moyenne entre 3 et 4 % et
pour une dizaine de départements, ce taux dépassant encore 6% au
1er janvier 1995.
Ces chiffres seront à multiplier par deux ou trois si la
définition des abonnés mal alimentés retenue pour l'avenir
est associée à une chute de tension maximale inférieure
à 7%, comme le prévoit théoriquement, à compter de
1996, l'arrêté du 29 mai 1986 pris sur la base de
recommandations internationales.
Plusieurs raisons, semble-t-il, ont conduit à ce que l'objectif
fixé à l'horizon fin 1994 ne soit pas atteint :
- les consommations d'électricité ont augmenté plus
fortement que prévu. Cette croissance devrait un peu s'infléchir
durant la période 1995-1999 avec le ralentissement de
l'équipement électrique (notamment chauffage) des zones rurales
et des progrès dans l'isolation de l'habitat, mais il faudra rattraper
ce qui n'a pu être fait durant la période précédente
;
- l'outil informatique développé par EDF pour estimer les
abonnés mal alimentés n'est disponible que depuis peu sur la
quasi intégralité du territoire et, semble à son stade
actuel de développement, sous-estimer l'effet des résidences
secondaires.
b) La continuité du service
La population rurale et les agriculteurs très
dépendants de la fourniture d'électricité sont
particulièrement sensibles aux coupures alors même qu'on
dénombre encore en zone rurale, en particulier en zone de montagne, de
nombreux kilomètres de réseaux aériens en fil nu
particulièrement sensibles aux aléas climatiques.
Le développement de l'équipement informatique, et, à
l'avenir, du télétravail dans ces zones suppose aussi une
fourniture d'électricité sans faille (ni coupures, ni
microcoupures).
c) L'évaluation des besoins
Pour faire face à ces évolutions, la
fourniture d'électricité en milieu rural doit connaître une
poursuite de l'amélioration qualitative, qui milite en faveur d'une
revalorisation de l'enveloppe des travaux aidés par le FACE.
Sur la période précédente (1990-1994), les besoins en
investissements avaient été estimés à
3,6 milliards de francs par an en moyenne dont 2 milliards environ
étaient aidés par le FACE programme principal (hors
intempéries-DUP et environnement), estimation sans doute
dépassée.
Sur la période à venir, l'inventaire réalisé
devrait conduire, à méthodologie constante, à une
évaluation supérieure
. Toutefois, le développement de
la maîtrise de la demande en électricité et du recours aux
énergies renouvelables, ainsi que l'application d'une approche
intégrée basse tension-moyenne tension de l'évaluation
qualitative des dessertes peuvent atténuer les besoins d'investissement.
Les résultats de cette approche, actuellement à l'étude,
devraient être connus fin 1997.
B. L'ALIMENTATION EN EAU POTABLE ET L'ASSAINISSEMENT
1. Objectifs et ressources du fonds
Le Fonds national pour le développement des adductions
d'eau (FNDAE) a été créé par le décret du
1er octobre 1954. Il s'agit d'un compte spécial du
Trésor géré par le ministère chargé de
l'Agriculture (compte 902-00).
Il a été conçu, dès son origine en 1954, comme un
instrument financier de solidarité nationale destiné à
aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de
distribution d'eau. Son domaine d'intervention a été
étendu à l'assainissement en 1979.
En 1997, la
compétence du Fonds a été étendue, pour une
période de trois ans, à la lutte contre les pollutions d'origine
agricole.
Prélevées sur l'ensemble de la population française, les
ressources du fonds ne sont redistribuées qu'aux seules communes
rurales.
Elles proviennent :
1) pour 51 % du produit d'une redevance sur les consommations d'eau
distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales
bénéficiant d'une distribution publique d'eau potable, dont le
taux de base est actuellement fixé à 14 centimes par
mètre cube depuis le 1er janvier 1996 ;
2) pour 49 % d'un prélèvement sur les sommes engagées
au Pari mutuel.
2. Fonctionnement
Depuis les lois de décentralisation, les aides du FNDAE
sont réparties par département sous forme de dotations
affectées à l'eau et à l'assainissement.
La répartition de ces enveloppes budgétaires entre les
départements est proposée au ministère chargé de
l'Agriculture par le Comité consultatif du fonds, présidé
par un conseiller d'Etat honoraire et composé de représentants de
l'Assemblée nationale, du Sénat, du Conseil économique et
social, des ministères concernés et de diverses associations et
fédérations.
Les agences de l'eau participent également au comité.
Les départements règlent ensuite, sur la base des propositions
présentées par les collectivités locales
concernées, la répartition de ces aides entre les communes
rurales et leurs groupements qui réalisent des travaux d'eau potable et
d'assainissement.
S'agissant de la dotation des fonds réservée au financement du
plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole, elle est
répartie chaque année par les départements, sur la base
des propositions présentées par les exploitants agricoles.
3. Les besoins des communes rurales
Les besoins de ces communes changent de nature, notamment en matière d'alimentation en eau potable, mais ils restent très importants, avec des exigences de qualité et de fiabilité accrues.
a) En matière d'alimentation en eau potable
Le taux global de desserte des communes rurales a atteint
98 % en 1990 au plan national, mais des besoins nouveaux et plus
qualitatifs sont apparus à partir de la fin des années 1970. Les
principales préoccupations sont :
- la qualité de l'eau distribuée, en application des
nouvelles normes européennes ;
- la fiabilité des équipements de production et de transport.
Sous ces deux aspects, la situation des collectivités rurales est
généralement plus préoccupante que celle des communes
urbaines à plusieurs titres :
- les ressources en eau exploitées sont souvent vulnérables ;
- le service public en milieu rural est dans l'ensemble fortement
fragmenté ;
- nombre de réseaux construits dans les années cinquante, et
avant, sont devenus obsolètes.
b) En matière de collecte et de traitement des eaux usées
Environ 27 millions d'habitants résidant en
zone rurale
(permanents ou saisonniers)
sont concernés en France
par des équipements d'assainissement collectifs.
Les taux de
raccordement à un réseau d'assainissement et à une station
d'épuration atteignent actuellement respectivement 67 % et
56 % pour cette population.
Les objectifs majeurs sont les suivants :
- améliorer les taux de raccordement des usagers aux ouvrages ;
- accroître la capacité d'épuration des stations ;
- élever les niveaux de traitement de celles-ci.
c) Un effort d'investissement considérable à accomplir
Les besoins annuels d'investissements à réaliser
étaient destinés à 10 milliards de francs en moyenne
pour la période 1990-1194 incluse.
- pour l'adduction d'eau : 5 milliards de francs par an, dont quatre
pour l'amélioration et le renforcement des réseaux et
1 milliard de francs par an pour les dessertes nouvelles ;
- pour l'assainissement : 5 milliards de francs par an pour assurer
la poursuite de la desserte, et adapter en conséquence les
capacités d'épuration.
Le nouvel inventaire des besoins d'investissement pour l'alimentation en eau
potable et l'assainissement des communes rurales publié en juillet
dernier, permet d'estimer ce qui a été réellement fait
durant cette période (environ 8 milliards de francs par an au
total, contre 10 milliards de francs prévus) et les besoins
prévisibles sur la période 1995-1999 (environ 11,5 milliards
de francs par an).
Les contraintes réglementaires résultant notamment de la
directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des
eaux résiduaires urbaines et de la loi sur l'eau du
3 janvier 1992, expliquent la progression des besoins
d'investissements dans les années à venir.
Ces efforts sont et seront d'autant plus lourds à accomplir que les
communes rurales supportent des surcoûts importants liés à :
- la faible densité et à la dispersion dans l'espace de la
population à desservir ;
- un afflux important de population saisonnière à certaines
périodes de l'année ;
- des problèmes de financement plus aigus que met en lumière
et qu'accentue parfois la récente instruction comptable et
budgétaire M49.
4. Les actions du FNDAE et la répartition de ses dotations
a) Les dotations Eau potable-Assainissement
A la mi-1991, des conventions pluriannuelles ont
été mises en place avec des départements afin de
concentrer l'attribution des crédits publics sur des axes prioritaires
définis localement et souffrant de retards spécifiques (par
exemple : l'assainissement de toutes les collectivités riveraines
dans le cadre d'un contrat de rivière, l'amélioration de la
qualité de l'eau potable distribuée par l'adjonction de
traitements tertiaires, etc.). Le but de ces conventions était
également d'améliorer la programmation des travaux ainsi que les
délais d'utilisation des crédits du FNDAE, pour éviter les
reports, et de faciliter la coordination des interventions de divers
partenaires (agences de l'eau notamment).
Les départements volontaires pour entrer dans cette démarche ont
obtenu une majoration importante de leur dotation FNDAE sous réserve
d'un apport identique en valeur absolue du Conseil général. En
1991, 25 départements ont vu leur projet de convention se
concrétiser. Au terme de l'année 1993,
65 départements étaient entrés dans ce processus de
conventionnement, qui s'achevait théoriquement fin 1994. Dans l'attente
des résultats de l'inventaire au 1er janvier 1995 de
l'assainissement et de l'alimentation en eau potable dans les communes rurales,
les conventions signées avec les départements ont
été prolongées d'un an jusqu'au 1er janvier 1996.
Le comité de fonds, après avoir analysé la première
phase de conventionnement 1991-1995 et constaté que cette forme de
contractualisation était jugée bénéfique, a
souhaité pouvoir renouveler cette contractualisation en assouplissant un
certain nombre de règles, concernant notamment la parité
d'intervention des départements et les taux moyens d'intervention, et en
conservant une bonification des dotations pour les départements qui
conventionnent, ainsi que des actions d'accompagnement et tout
spécialement la sensibilisation des élus et la formation des
personnels communaux. Les comptes rendus d'exécution doivent permettre
d'obtenir régulièrement au plan national une information
exhaustive et annuelle de l'utilisation des fonds et de la situation de
l'alimentation en eau potable et de l'assainissement des collectivités
locales rurales.
Aussi, en 1996, le dispositif de conventionnement a été reconduit
pour cinq ans, en donnant la priorité aux départements
conventionnés précédemment. Il a donné lieu
à de nouvelles conventions permettant d'actualiser les thèmes
d'intervention.
En 1997, on compte 72 départements ayant
conventionné, dont dix nouveaux
-trois départements
auparavant conventionnés ayant renoncé à cette
contractualisation-.
Cette nouvelle phase de conventionnement a été mise à
profit pour organiser une nouvelle clé de répartition des
dotations départementales. Cette clé tient compte des
prévisions d'investissement exprimées par les
collectivités rurales pour la période 1995-1999 dans le cadre de
l'inventaire 1995, traduisant ainsi la vocation du FNDAE à être un
fonds de péréquation et de solidarité nationale.
Les dotations des départements non conventionnés sont
restées constantes entre 1990 et 1995. Elles ont été
modifiées par la nouvelle clé de répartition mise en place
en 1996.
b) Les dotations Plan de Maîtrise des Pollutions d'Origine agricole
La loi de finances pour 1997 a prévu le financement du
plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole par le FNDAE, en lui
réservant une enveloppe de 150 millions de francs s'ajoutant au
financement de l'Etat (chapitre 61-40).
Cette dotation complémentaire, prévue pour trois ans
(1997-1998-1999), permet d'accélérer la mise en oeuvre du PMPOA.
Cette nouvelle action du fonds s'est traduite par une baisse uniforme des
dotations départementales " Eau potable - Assainissement "
de
l'ordre de 15 %.
Elle a pour conséquence une diminution du nombre ou du volume des
programmations départementales pour les collectivités
éligibles aux aides du fonds, sachant que les agences de l'eau ne
pourront prendre le relais, leurs interventions venant toujours en
complément et non en substitution des subventions préalablement
dégagées par le département ou le FNDAE.
c) Les autorisations de programmes 1995 - 1996 - 1997
Les autorisations de programme disponibles en 1995, 1996 et
1997 ont été réparties comme suit :
|
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
Crédits disponibles
|
870,0
|
921,0
|
975,0
|
|
Affectation des crédits
|
197,3
|
157,100
|
143,700
|
|
Etat d'avancement
|
860,2 |
930,777 |
884,508 |
|
Reste non réparti |
45,8 |
41,45 |
131,941 |
Les données relatives à la répartition
des crédits de l'exercice 1997 sont partielles, arrêtées
à la date du 22 août 1997.
En fin d'année 1997, le montant d'autorisation de programme non
utilisées sera réduit à la seule réserve
constituée pour faire face aux intempéries.
Avec une dotation annuelle comprise entre 0,9 et 1 milliard de francs,
le FNDAE couvre un peu moins de 9 % des besoins des communes rurales.
La loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992 a prescrit dans
tous les départements un travail de zonage, distinguant les secteurs
voués à l'assainissement collectif et les zones d'assainissement
non collectif. Des orientations ont été prises aussi bien dans
l'exploitation de l'inventaire des besoins d'investissement que dans la
possibilité de financer les études de zonage
précitées, pour que l'intervention du FNDAE ne conduise pas
à privilégier l'assainissement collectif, dès lors que
l'assainissement autonome peut se révéler aussi efficace et moins
coûteux.
La politique de conventionnement engagée en 1991 et renouvelée en
1996 permet de continuer à jouer un rôle essentiel, par effet
d'entraînement et de planification des investissements (identification
des thèmes prioritaires) dans l'équipement en assainissement et
eau potable des communes rurales.
Votre rapporteur pour avis souhaite que le Gouvernement s'attache à
renforcer la cohérence entre les programmes financés par le
FNDAE et ceux financés par les agences de l'eau en matière d'eau
potable et d'assainissement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES DISPONIBLES ET DÉLÉGUÉS
(en millions de francs)
|
Année |
LFI |
LFR |
AP non utilisées l'année précédente |
Réduction d'AP |
AP disponibles |
AP déléguées |
|
1982 |
644,000 |
644,000 |
644,000 |
|||
|
1983 |
600,000 |
- 134,000 |
466,000 |
466,000 |
||
|
1984 |
606,000 |
- 106,000 |
500,000 |
499,966 |
||
|
1985 |
610,000 |
0,034 |
610,034 |
610,001 |
||
|
1986 |
630,200 |
0,033 |
630,233 |
630,232 |
||
|
1987 |
678,365 |
678,365 |
663,365 |
|||
|
1988 |
678,166 |
15,000 |
693,166 |
693,166 |
||
|
1989 |
700,000 |
700,000 |
700,000 |
|||
|
1990 |
735,000 |
24,758 |
759,758 |
759,250 |
||
|
1991 |
805,000 |
41,000 |
0,508 |
846,508 |
845,232 |
|
|
1992 |
867,000 |
27,600 |
1,276 |
5,000 |
900,876 |
900,590 |
|
1993 |
870,000 |
29,953 |
0,286 |
900,239 |
900,239 |
|
|
1994 |
960,000 |
0,306 |
960,306 |
934,851 |
||
|
1995 |
870,000 |
25,455 |
10,577 |
906,032 |
860,185 |
|
|
1996 |
921,000 |
45,847 |
966,847 |
843,675 |
||
|
1997 |
975,000 |
41,449 |
1 016,449 |
884,508 |
Nota : les AP non utilisées respectivement en 1994 et 1995 correspondent éventuellement au gel nécessaire pour permettre la reconstitution du fonds de roulement.
RECETTES DU FNDAE
|
Année |
Redevance |
PMU |
Divers, Prêts |
TOTAL |
|
1982 |
212 130 000,00 |
310 640 000,00 |
3 170 000,00 |
525 940 000,00 |
|
1983 |
206 350 000,00 |
345 830 000,00 |
3. 160 000,00 |
555 340 000,00 |
|
1984 |
228 080 000,00 |
373 870 000,00 |
3 160 000,00 |
605 110 000,00 |
|
1985 |
214 820 000,00 |
374 280 000,00 |
3 160 000,00 |
592 260 000,00 |
|
1986 |
237 820 000 |
379 700 000,00 |
3 160 000,00 |
620 680 000,00 |
|
1987 |
247 280 000,00 |
346 230 000,00 |
5 640 000,00 |
599 150 000,00 |
|
1988 |
257 729 698,00 |
412 598 088,00 |
690 488,00 018 |
671 274,00 |
|
1989 |
303 689 102,00 |
432 068 790,00 |
3 165 510,00 |
738 923 402,00 |
|
1990 |
336 669 286,00 |
462 350 491,00 |
2 474 638,00 |
801 494 415,00 |
|
1991 |
385 074 000,00 |
476 249 000,00 |
137 000,00 |
861 460 000,00 |
|
1992 |
408 970 000,00 |
488 120 000,00 |
20 000,00 |
897 110 000,00 |
|
1993 |
375 471 025,00 |
467 039 700,00 |
25 000,00 |
842 535 725,00 |
|
1994 |
415 915 663,00 |
456 393 048,00 |
164 162,00 |
872 472 873,00 |
|
1995 |
455 040 000,00 |
449 580 000,00 |
0,00 |
904 620 000,00 |
|
1996 |
474 636 000,00 |
456 830 000,00 |
0,00 |
931 466 000,00 |
La diminution des crédits de près de 1 % inscrits au projet de loi de finances pour 1998 est jugée peu satisfaisante par votre rapporteur pour avis.
C. LES ORDURES MÉNAGÈRES
Votre rapporteur pour avis rappelle que les communes et leurs
groupements vont devoir faire face à des investissements importants pour
satisfaire aux objectifs de la loi.
Les projets d'installations d'élimination des déchets
ménagers et assimilés, dont ceux des communes rurales, qui
répondent aux critères retenus par le comité consultatif
de modernisation de la gestion des déchets pourront donc
bénéficier du fonds de modernisation. Les ressources de ce fonds
seront d'ailleurs accrues : le taux de la taxe sur le stockage des
déchets ménagers et assimilés a été
augmenté par la loi du 2 février 1995 relative au
renforcement de la protection de l'environnement.
III. LES DOTATIONS INSCRITES AU BUDGET DE L'AGRICULTURE
A titre liminaire, il convient de préciser que les crédits du ministère de l'Agriculture font l'objet d'un changement de nomenclature budgétaire.
A. LE " BLEU " BUDGÉTAIRE : DES CRÉDITS EN BAISSE
1. Les crédits consacrés à l'aménagement rural et au développement rural hors fonds de gestion de l'espace rural
a) Les crédits explicitement considérés comme d'aménagement rural
La ligne budgétaire 44.80/21
est, pour une
part, utilisée à financer des actions de développement
économique dans le cadre des contrats de plan Etat-région. C'est
notamment le support financier des analyses stratégiques des programmes
de développement rural et des actions plus spécialisées
qui leur font suite dans les domaines de la création d'activités,
de la valorisation des ressources locales, de la restructuration de services et
de la valorisation du tourisme rural.
Elle permet également d'aider au financement de recherches
méthodologiques et de diffusion d'information sur ces différents
sujets (expériences pilotes) avec l'aide de bureaux d'études ou
d'associations spécialisées
Les aides prennent la forme de subventions classiques aux associations pour
réaliser des études ou des participations financières
à l'embauche par les associations en leur attribuant des postes FONJEP.
Les crédits du chapitre 61-44
permettent le financement de
projets d'investissements préalables à la conduite
d'opérations démonstratives et exemplaires ou innovantes en
matière de gestion de l'espace, pour les projets ayant la nature de
dépenses d'investissement, matériel ou immatériel.
Par conséquent, ces crédits sont incontestablement des
crédits d'aménagement rural.
|
1997 |
1998 |
|
|
44.80/21 - Interventions pour l'aménagement rural |
21,08 |
18,34 |
|
61.44/20 - Amélioration du cadre de vie et développement rural |
25,63
|
19,13
|
|
TOTAL |
46,71 |
37,47 |
|
en (
)
autorisations de programme
|
||
Ces crédits sont en baisse d'environ 20 %.
b) Les autres crédits gérés par la direction de l'espace rural
Une autre approche conduit à considérer comme
des crédits d'aménagement rural les crédits (hors
crédits forestiers) gérés par les services en charge de ce
volet de la politique du ministère : la direction de l'espace rural
et de la forêt.
Il faut alors rajouter aux crédits, budgétairement
considérés comme des crédits d'aménagement rural,
les crédits :
- d'aménagement foncier et d'hydraulique - article 10 du
chapitre 61.44.
Votre rapporteur pour avis déplore que cette
ligne budgétaire soit considérée constamment comme une
variable d'ajustement.
- des grands aménagements régionaux (chapitre 61.84-
article 10).
Cette ligne, partiellement contractualisée, permet le financement
d'actions concertées et coordonnées, s'efforçant de
remédier aux diverses causes de déséquilibres
constatées dans certaines régions. La politique suivie consiste
à confier à des organismes spécifiques, les
sociétés d'aménagement régional, la
réalisation d'interventions destinées à
accélérer la mise en valeur des atouts dont disposent les
régions concernées : 65 % des crédits de ce chapitre
sont utilisés pour l'hydraulique agricole et 35 % pour
l'aménagement rural.
|
1997 |
1998 |
|
|
Aménagement foncier et hydraulique |
141,43
|
124,5
|
|
Grands aménagements régionaux |
101,7
|
80
|
|
TOTAL |
243,13
|
204,5
|
en millions de francs
en ( ) : autorisations de programme
Ces crédits baissent ainsi de 15,9 % en crédits
de paiement et de 23 % en autorisations de programme.
· On notera que les
crédits des OGAF
(opérations
groupées d'aménagement foncier - chapitre 44-41 article 60) qui
peuvent également être considérés comme des
crédits d'aménagement rural ainsi que les
crédits des
SAFER
(société d'aménagement foncier et
d'établissement rural - chapitre 44-44, article 10) sont reconduits
pour 1998
.
|
1997 |
1998 |
Evolution en % |
|
|
Subventions aux SAFER |
43,7 |
43,70 |
- |
|
OGAF |
45,23 |
45,23 |
- |
|
(en millions de francs) |
|||
B. LES CRÉDITS DU FONDS DE GESTION DE L'ESPACE RURAL
Les crédits (44.83/10) du Fonds de gestion de
l'espace rural sont alloués pour soutenir des actions dans les domaines
suivants :
- préservation et restauration du paysage ;
- entretien et réhabilitation des espaces agricoles et
forestiers ;
- conservation de la diversité biologique et d'espaces,
prévention des risques naturels.
Seul fonds spécifique à destination du monde rural prévu
par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
du territoire, outil d'animation locale et lien privilégié entre
l'activité agricole et la gestion de l'espace, il participe au
développement équilibré du territoire national. Le FGER
est devenu en un an un outil inappréciable au service des agriculteurs
et de la politique d'animation du milieu local, favorable à la
valorisation de l'espace par les agriculteurs et la reconnaissance de leurs
investissements. Les actions initiées dans le cadre du fonds visent
l'entretien et la réhabilitation de l'espace rural, notamment par la
lutte contre la déprise agricole, par l'installation de jeunes
agriculteurs, l'entretien des prairies, des alpages ou encore la
réhabilitation des vergers traditionnels.
En 1995
, le FGER a été doté de 500 millions de
francs dans la loi de finances initiale. Par suite de la mise en place tardive
des CODEGE, 284 millions de francs ont été reportés
en gestion 1996.
En 1996
, les crédits inscrits en loi de finances initiale
s'élevant à 388 millions de francs, la moitié des
crédits ont été délégués aux sections
à gestion déconcentrée.
Inscrit au budget du ministère de l'Agriculture, le FGER
reçoit une dotation de 140 millions de francs dans le projet de loi de
finances pour 1998.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU FGER
(en millions de francs)
|
ANNEE |
Loi de finances initiale |
Annulation de crédits |
Crédits ouverts |
|
1995 |
500 |
164 |
335 |
|
1996 |
388 |
170 |
502 |
|
1997 |
150 |
145 |
308 |
|
1998 |
140 |
Votre rapporteur pour avis s'étonne de telles
annulations de crédits. Il regrette par ailleurs la baisse de
10 millions de francs du montant des crédits affectés au
FGER pour 1998. Enfin, il
s'inquiète surtout des méthodes
administratives
qui consistent à tarder dans l'instruction des
dossiers éligibles au titre du FGER : de telles pratiques
accréditent parfois la thèse en fin d'année
budgétaire d'une sous consommation de crédits
.
Les crédits d'aménagement rural sont, par conséquent,
en nette diminution dans le budget de l'agriculture pour 1998
.
C. LES CRÉDITS DESTINÉS À LA COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
L'approche traditionnelle de votre commission consiste
à prendre également en compte, au titre de l'aménagement
de l'espace rural, les crédits de compensation des handicaps ou de
contraintes spécifiques.
Ces crédits comprennent, d'une part, les interventions spéciales
dans les zones agricoles défavorisées, d'autre part, les mesures
agri-environnementales, et les actions spécifiques en zones
défavorisées.
Le tableau ci-après retrace l'évolution des principales
dotations, qui ont subi cette année un changement de nomenclature.
|
1997 |
1998 |
Evolution en % |
|
|
Interventions spéciales dans
les zones agricoles
défavorisées
|
1.650 |
1 560 |
- 5,45 % |
|
Mesures
agri-environnementales
|
120 |
120 |
- |
|
Actions spécifiques en zone
défavorisée
|
5,14 |
5 |
- 2,72 |
|
(en millions de francs) |
|||
Votre commission regrette la baisse des crédits
affectés aux interventions spéciales dans les zones agricoles
défavorisées.
Ce sont ainsi environ près de
1,7 milliard de francs que le
budget de l'agriculture consacrera à la compensation de contraintes
particulières,
auxquels il faudrait ajouter les subventions
accordées aux bâtiments d'exploitation et au matériel en
zone de montagne (chapitre 61.40, article 30) dont le montant total
avoisinne les 137 millions de francs.
Si l'on considère que ces différentes actions, en favorisant
l'extensification et le soutien des pratiques agricoles compatibles avec
l'environnement, en modifiant les conditions de consommation de l'espace, ont
un impact certain sur l'aménagement rural, c'est désormais
principalement par ce biais que le ministère intervient.
D. L'APPROCHE SYNTHÉTIQUE DES CONCOURS PUBLICS À L'AGRICULTURE
Publié pour la première fois à l'occasion
du débat parlementaire sur la préparation du budget 1995, le
document présentant les concours publics à l'agriculture prend la
suite de la présentation du budget sous forme de " budget de
programme " (ou blanc).
Ces dépenses recouvrent les financements de l'ensemble des actions
concernant le secteur agricole. Elles sont réparties en huit grands
domaines, chacun d'eux étant lui-même divisé en
" ensembles " d'actions concourant à une même
finalité.
Deux ensembles (1.4 et 5.1) intéressent l'aménagement rural.
1. Le domaine 1 " Activités agricoles productives "
Dans le domaine 1 " Activités agricoles
productives ", l'ensemble 1-4 recense l'ensemble des crédits
destinés à la " compensation de handicaps ou de contraintes
spécifiques ".
Le montant du financement national en faveur des compensations de handicaps ou
de contraintes spécifiques s'élève ainsi à plus de
3 milliards de francs, les aides européennes étant de
1,5 milliards de francs soit le tiers du total de l'ensemble 1.4 contre un
cinquième en 1991.
Le tableau ci-après compare le montant des crédits (en
dépenses constatées) de 1995 et 1996.
ENSEMBLE 1.4 - COMPENSATION DE HANDICAPS OU DE CONTRAINTES SPÉCIFIQUES
(En millions de francs courants)
|
Dépenses constatées |
1995 |
1996 |
|
Financement national |
3 444 |
3 134,4 |
|
Financement européen |
1 658 |
1.510,8 |
|
dont FEOGA garantie |
1 085,8 |
956 |
|
FEOGA orientations ou autres |
572,2 |
554,8 |
|
TOTAL |
5 102 |
4 645,2 |
2. Le domaine 5 " Espace rural et forestier "
Au sein du domaine 5 " espace rural et
forestier ", l'ensemble 5-1 rassemble
les crédits
d'aménagement et de protection de l'espace rural c'est-à-dire
ceux d'infrastructures
gérés ou cogérés par le
ministère de l'Agriculture (le FNDAE), les dotations du fonds de gestion
de l'espace, les crédits des sociétés d'aménagement
régional (hors hydraulique), et les dotations du FIDAR et de l'ancienne
AIIZR).
Dans ce domaine, la politique nationale en faveur de l'espace rural est
soutenue par les interventions du FEDER, du FSE et du FEOGA-orientation. Ces
fonds socio-structurels participent aux nouveaux programmes 1994/1999
destinés à aider d'une part les territoires qui connaissent des
difficultés particulières : zones en retard de
développement (objectif 1) -zones de reconversion industrielle (objectif
2) et zones rurales en situation difficile (objectif 5 b)- et à aider
d'autre part l'adaptation des structures agricoles (objectif 5 a). La
sélection des zones est fondée sur les critères inscrits
dans les règlements européens modifiés en 1993.
Votre rapporteur pour avis rappelle que pour la France, le nouveau zonage
concerne près de 53 % du territoire et 9,7 millions
d'habitants (31 % du territoire et environ 5 % de la population
antérieurement).
CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DE LA ZONE
5B EN FRANCE
|
ZONE 5B |
FRANCE |
|
|
Nombre de communes |
17.061 |
36.673 |
|
Nombre de départements |
76 |
96 |
|
Nombre de régions |
18 |
22 |
|
Population au dernier recensement de la population (millions) |
9,76 |
56,61 |
|
Superficie en km² |
291.560 |
543.960 |
|
Densité |
33,5 |
104 |
|
Nombre d'emplois agricoles (milliers) |
630 |
1.269 |
|
% d'emplois agricoles |
14,7 % |
5,7 % |
Pour l'objectif 5b, les concours communautaires
s'élèvent en France, sur la période 1994-1999, à
2,23 milliards d'écus (14,7 milliards de francs), dont 1,005
milliard d'écus pour le FEOGA orientation, 940 millions
d'écus pour le FEDER et 290 millions d'écus pour le FSE.
Pour l'objectif 1, ces concours sont de 2,19 milliards d'écus
(14,5 milliards de francs), dont 431 millions d'écus pour le
FEOGA.
En outre, les zones 1 et 5 b bénéficient des concours liés
aux programmes d'initiatives communautaires (PIC), tels LEADER pour le
développement rural, REGIS en faveur des régions
ultra-périphériques, et INTERREG (coopération
transfrontalière).
La France doit recevoir 1,2 milliard
d'écus au titre des différentes initiatives communautaires qui
viennent d'être renouvelées pour 1994-1999.
Ainsi, LEADER II,
doté de 182 millions d'écus, soutient les projets de
développement local (acquisition de compétences, innovations
rurales et coopération transnationale).
La mise en application du programme ne paraît pas très rapide et
le rythme devra en être accéléré, en vue d'assurer
l'utilisation la totalité des crédits alloués par les
fonds structurels.
Pour ce qui concerne les actions financées avec l'aide du
FEOGA-Orientation, les crédits versés par ce fonds
s'élèvent à 2,5 milliards de francs (pour un montant
total de crédits alloués aux programmes 5b de 1,006 milliard
de francs Ecus. En prenant un taux de subvention moyen de 12 % (moyenne de
financement sur les programmes 5b), les réalisations possibles seraient
d'un coût de l'ordre de 20 milliards de francs.
Les investissements réalisés à partir des crédits
du FEOGA-Orientation recoupent un large spectre de domaines d'intervention.
Les parts relatives de ces actions sur la base des investissement
réalisés au 31 décembre 1996, sont ventilés de la
façon suivante :
a)
Agriculture productrice et environnement
: (61 %)
- Reconversion diversification de l'agriculture 15 %
- Micro-filières agro-alimentaires 12 %
- Actions forestières 8 %
- Actions foncières et pastorales 7 %
- Hydraulique agricole 2 %
- Protection de l'environnement 13 %
- Divers (vulgarisation, recherche et développement) 4 %
b) Développement rural : (39 %)
- Infrastructures rurales 18 %
- Rénovation des villages 10 %
- Tourisme 5 %
- Divers (vulgarisation, recherche et développement,
ingénierie financière 6 %
Votre rapporteur rappelle que le volet agricole d'Agenda 2000
proposé par la Commission européenne remet en cause les zonages
existants en réduisant les objectifs structurels à 3 et en
diminuant, notamment pour la France, les régions éligibles aux
fonds structurels.
ENSEMBLE 5.1 - AMÉNAGEMENT ET PROTECTION DE L'ESPACE RURAL
(En millions de francs courants)
|
Dépenses constatées |
1995 |
1996 |
|
Financement national |
1.651 |
501,7 |
|
Financement CEE |
339,1 |
1 526,5 |
|
TOTAL |
1.990,2 |
2 028,2 |
Il faut également ajouter aux crédits de cet
ensemble, une partie de ceux recensés dans l'ensemble 5-3
" autres financements en faveur de l'aménagement et de la
protection de l'espace rural et forestier ".
Ainsi, au sens du " blanc " budgétaire, ce sont environ
plus de 6,7 milliards de francs qui seraient consacrés à
l'aménagement rural (dont près de 70% au titre de la compensation
de différents handicaps), avec une participation communautaire de
l'ordre de 45 %.
E. LE " JAUNE " BUDGÉTAIRE : UNE APPROCHE EXTENSIVE DES CRÉDITS D'AMÉNAGEMENT RURAL
Une dernière approche des crédits
consacrés par le ministère de l'Agriculture à
l'aménagement rural peut être tentée : celle retenue dans
le " jaune budgétaire ", état récapitulatif des
crédits affectés à l'aménagement du territoire.
On constate que l'aménagement rural mobiliserait plus de
10 milliards de francs sur le budget de l'agriculture
. Le budget du
ministère de l'Agriculture serait donc le deuxième contributeur
-en moyens de paiement- à la politique d'aménagement du
territoire, après celui des transports terrestres.
Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission a donné un
avis défavorable à l'adoption des crédits
d'aménagement rural inscrits au budget du ministère de
l'Agriculture et de la Pêche.
*
* *
EXAMEN PAR LA COMMISSION
Au cours de sa réunion du mercredi
29 octobre 1997 sous la présidence de M. Jean
François-Poncet, président, la commission a procédé
à l'examen du rapport pour avis de M. Henri Revol sur
l'aménagement rural.
A titre liminaire, le rapporteur a précisé que cet avis, qui
n'avait pas d'équivalent à l'Assemblée nationale,
était la manifestation de l'intérêt que le Sénat
portait à l'aménagement rural.
M. Henri Revol, rapporteur pour avis,
a indiqué, en outre,
que le regroupement actuel au sein d'un même ministère des
questions relatives à l'aménagement du territoire et à
l'environnement pourrait peut être, à terme, permettre de mieux
cerner les crédits attribués à l'aménagement rural.
Il a souligné que l'indécision sur le contenu évolutif de
cette notion s'accompagnait d'une opacité corollaire dans la nature des
crédits qui peuvent précisément lui être
attribués.
M. Henri Revol, rapporteur pour avis
, a indiqué que les
crédits explicitement consacrés à l'aménagement
rural dans le bleu budgétaire représentaient près de
37,5 millions de francs, soit une baisse d'environ 20 % par rapport
à 1997.
Il a ajouté que la dotation de 140 millions de francs
destinée au Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) dans le projet de
loi de finances pour 1998 était également en baisse, avec une
diminution de 10 millions de francs par rapport à 1997.
M. Henri Revol, rapporteur pour avis
, a ensuite observé que
les crédits d'aménagement foncier et d'hydraulique ainsi que ceux
consacrés aux grands aménagements régionaux étaient
eux aussi en baisse, à l'instar de ceux destinés à la
compensation des handicaps ou des contraintes spécifiques. Il a
noté qu'1,7 milliard de francs étaient consacrés
à la compensation de contraintes particulières, soit une baisse
de 6 % par rapport à 1997.
Le rapporteur pour avis a alors souligné l'importance des
répercussions des propositions de la Commission européenne sur le
projet agricole d'Agenda 2000 en matière de politique rurale, et
observé que les mois à venir seraient décisifs pour
l'aménagement rural. Il s'est interrogé sur l'avenir du projet de
loi sur l'espace rural prévu à l'article 61 de la loi du
4 février 1995 et sur la présentation par les pouvoirs
publics du schéma national d'aménagement du territoire,
prévu par la même loi.
M. Henri Revol, rapporteur pour avis
, s'est également
demandé ce qu'il en serait du projet de loi d'orientation agricole
annoncé par le Premier ministre au mois de juin dernier -qui fait
actuellement l'objet de réunions de travail-, soulignant que le projet
de loi présenté en mai 1997 par le Gouvernement
précédent consacrait, lui, un titre entier à
l'aménagement et au développement de l'espace rural. Il s'est
inquiété, également, du sort des quatre-vingt mesures en
faveur des régions et du développement du territoire,
adoptées lors du comité interministériel
d'aménagement et de développement du territoire qui
s'était tenu à Auch, le 10 avril dernier.
M. Henri Revol, rapporteur pour avis,
a conclu que le monde rural avait
besoin aujourd'hui d'une politique active et de décisions au plus
près du terrain.
En conséquence, il a proposé à la commission de donner un
avis défavorable à l'adoption des crédits du
ministère de l'agriculture et de la pêche consacrés
à l'aménagement rural.
M. Jean François-Poncet, président,
a confirmé
l'incertitude dans laquelle on se trouvait quant aux différents textes
évoqués par le rapporteur pour avis, rappelant notamment que,
lors de son audition par la commission, Mme Dominique Voynet, ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement, n'avait pas
été en mesure de donner des indications certaines sur le contenu
et le calendrier du projet de schéma national d'aménagement du
territoire.
Après avoir rappelé le montant de la dotation initiale en 1995 du
FGER,
M. Jean Huchon
a fait part de ses inquiétudes quant
à la pérennité des crédits consacrés
à ce fonds.
M. Fernand Tardy
a souligné que l'insuffisance des dotations
destinées au FGER datait déjà du précédent
Gouvernement.
M. Aubert Garcia
a noté que le FGER n'avait fait l'objet d'aucune
inscription dans le projet de loi de finances initial pour 1997.
M. Roger Rinchet
a précisé que les crédits
consacrés au FGER dans son département étaient
entièrement consommés, mais a souligné que tel n'avait pas
été le cas, semble-t-il, dans d'autres régions.
M. Jean François-Poncet, président,
a regretté que
le ministère des finances ait parfois tendance à mettre des
obstacles à la consommation des crédits, puis à tirer
argument de cette non-consommation pour supprimer les crédits en cause.
Il a évoqué l'exemple, encore plus caractéristique, du
Fonds national de développement des entreprises qui n'avait jamais
été effectivement mis en place alors même que sa
création avait été décidée par la loi.
MM. Philippe François et Louis Althapé
ont constaté
que les crédits adoptés par le Parlement faisaient parfois
l'objet de transfert et d'annulation de crédit durant l'année
d'exécution, ce qui tendait à minimiser le vote par le
Sénat du projet de loi de finances.
Répondant à
M. Fernand Tardy,
qui s'interrogeait sur les
recours dont disposait le Parlement face à des annulations de
crédits,
M. Jean François-Poncet, président,
a
souligné que le seul moyen efficace était le rejet du budget.
Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, et après que le
groupe socialiste eut fait part de son avis favorable, la commission a ensuite
émis
un avis défavorable à l'adoption des
crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche
consacrés à l'aménagement rural
dans le projet de loi
de finances pour 1998.