Projet de loi de finances pour 1998 : Affaires étrangères

AVIS N° 88 Tome 1 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 - Affaires étrangères

M. André DULAIT, Sénateur

Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces arméesAvis n° 88 Tome I - 1997/1998

Table des matières

N° 88

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 1 ) (1997-1998).

Lois de finances.

Mesdames, Messieurs,

Le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 1998 est relativement épargné par la politique de rigueur budgétaire, même si cette dotation contribue une nouvelle fois à l'effort de réduction du déficit budgétaire.

En francs courants, le projet de budget pour 1998, d'un montant de 14 387,23 millions de francs, baissera de - 0,52 % seulement par rapport à la précédente dotation. Rappelons que la réduction constatée entre le budget de 1996 et la loi de finances initiale de 1997 s'élevait à - 3,96 % en francs courants. Compte non tenu de l'effet-change, la réduction entre la dotation de 1997 et le projet de budget pour 1998 est de - 2,9 %.

La dotation du Quai d'Orsay évolue de manière nuancée selon les catégories de dépenses : + 2,89 % pour les dépenses de fonctionnement par rapport au budget de 1997, - 3,84 % pour les dépenses d'intervention, et stabilité pour les dépenses en capital.

En dépit de la relative stabilisation du budget du ministère des affaires étrangères, on ne peut que constater une répartition parfois contestable entre les dépenses du Quai d'Orsay, qu'il s'agisse de l'insuffisance des moyens consacrés à la coopération en matière de défense, de l'étiage désormais atteint par nos contributions volontaires aux organisations internationales, ou du coût excessif de certaines opérations immobilières fondées avant tout sur des considérations de prestige.

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L' état récapitulatif des crédits concourant à la coopération avec les Etats en développement ^{1( * )} , joint au projet de loi de finances pour 1998, fait apparaître la part relativement modeste (17 % en 1997 ; 15,8 % en 1998) du ministère des affaires étrangères dans un ensemble qui s'est élevé à 19,9 milliards de francs en 1997, qui représentera 20,6 milliards en 1998, et où dominent le secrétariat d'Etat à la coopération (32,5 % en 1997 ; 30 % en 1998) et, surtout le budget des charges communes (39 % en 1997 ; 43,3 % en 1998).

L' état récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France ^{2( * )} appelle une réflexion comparable sur la modicité de la part du Quai d'Orsay (26,5 % en 1997 ; 25,3 % en 1998) dans un total de 54 574,9 millions de francs en 1997, et de 56 891,42 millions de francs en 1998, qui comprend la quote-part française aux crédits d'action extérieure de l'Union européenne. Notons la réduction de la part du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, traditionnellement importante (29,6 % en 1997) à 21,4 % en 1998, et la réévaluation de la contribution du secteur constitué par l'Education nationale, l'enseignement supérieur et la recherche (4,8 % en 1997 ; 12,8 % en 1998) à l'action extérieure de la France.

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De manière classique, votre rapporteur abordera l'examen de la dotation du ministère des affaires étrangères après avoir situé le cadre dans lequel s'inscrit l'action du Quai d'Orsay : priorités de politique étrangère, évolution du réseau diplomatique et consulaire, et poursuite de l'effort de réduction des effectifs. L'enjeu des années à venir est, en effet, de réussir, avec des moyens budgétaires et humains décroissants ou, au mieux, stabilisés, à rendre plus dynamique notre présence dans les régions où celle-ci doit se développer, sans pour autant négliger les solidarités qui nous lient à nos partenaires plus traditionnels.

I. LE CADRE DANS LEQUEL S'INSCRIT LE BUDGET DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Le contexte dans lequel intervient le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 1998 est caractérisé par d'importantes ambitions diplomatiques, par la nécessité d'accompagner le déplacement de nos priorités diplomatiques vers l'Asie et vers l'Amérique latine, avec des effectifs que la contrainte budgétaire oblige à réduire dans des proportions assez considérables, et par l'imparable contraction d'un réseau diplomatique et consulaire encore particulièrement dense.

A. LES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE DE LA FRANCE

Les priorités de l'action du ministère des affaires étrangères ont été définies lors de la cinquième conférence des ambassadeurs d'août 1997 .

Il s'agit de contribuer à la " responsabilité exigeante " que constitue le développement du rayonnement de la France à l'étranger, de renforcer les solidarités traditionnelles de notre pays, d'achever la construction européenne, et de contribuer à l'émergence d'un monde multipolaire harmonieux.

1. Contribuer au rayonnement de la France à l'étranger

- Cet aspect de l'action diplomatique française concerne tout d'abord le " devoir de répondre à l'attente qui existe à l'égard de la France " dans le domaine des valeurs et de la culture. Très engagée dans le combat pour les Droits de l'Homme, pour la démocratie et pour la paix, la France devra participer à des initiatives spécifiques lors de la célébration du cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle des Droits de l'Homme de 1948. La diplomatie française a donc pour mission de projeter " par une action dynamique, imaginative, inlassable, l'image d'un pays généreux, ouvert au dialogue, respectueux de l'identité de chacune des nations ".

- Parmi les vecteurs de notre rayonnement international figure également le commerce extérieur . Ainsi chaque Français exporterait-t-il deux fois plus que chaque Américain, et 50 % de plus que chaque Japonais. De même la France a-t-elle, depuis 25 ans, en dépit de la montée des pays émergents, maintenu sa part du marché mondial, alors que celles des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne ou de l'Allemagne diminuaient sensiblement.

La promotion des intérêts économiques de notre pays doit constituer une priorité de l'action diplomatique, car près du tiers de la croissance française dépend aujourd'hui des exportations de nos entreprises. C'est pourquoi l'action des Français expatriés, " artisans irremplaçables de notre influence dans le monde " doit avoir le soutien de nos diplomates. En exerçant leurs talents au service de nos entreprises, et, plus particulièrement, en aidant celles-ci à développer leur présence dans les pays émergents, qui ont le plus fort potentiel de croissance, nos diplomates contribueront à " l'amélioration de l'emploi dans notre pays ". La même attention doit s'exercer au profit des technologies de l'information, " principaux gisements d'emploi de demain ", domaine dans lequel la France accuse un retard susceptible d'affecter la compétitivité de nos entreprises sur les marchés mondiaux.

- La formation des élites de nos partenaires étrangers doit également contribuer au renforcement du rayonnement français à l'étranger. L'effort de formation réalisé à partir des lycées français appartenant au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger mérite d'être prolongé de manière significative au niveau universitaire, afin de conjurer la concurrence exercée désormais sur ce point non seulement par les Etats-Unis, mais aussi par la Grande-Bretagne et par l'Australie.

2. Renforcer les solidarités traditionnelles de la France

- Parmi les priorités de l'action diplomatique française s'inscrit l' édification d'un espace francophone politique , qui passe par l'élection, au sommet de Hanoi de novembre 1997, du premier Secrétaire général de la francophonie, " véritable fédérateur et animateur " de cette communauté, qui pourra ainsi s'affirmer comme un " acteur à part entière des relations internationales ".

- Figure aussi parmi les priorités de notre action extérieure l'adaptation de notre politique africaine aux évolutions récentes de ce continent évoquées par le Président de la République lors de la réunion des ambassadeurs du 27 août 1997. A cet égard, les incontestables progrès observés en Afrique subsaharienne (avancées économiques, amélioration de l'Etat de Droit, développement de l'intégration régionale, prise de conscience de la nécessité, pour les Africains, de participer à leur sécurité), contrastent avec d'importants facteurs de vulnérabilité (urbanisation incontrôlée, démographie galopante, poids du facteur ethnique dans les crises d'Afrique centrale).

L'adaptation de notre politique africaine passe par le maintien d'un flux suffisant d'aide publique, et, surtout, par la rénovation de nos dispositifs de coopération à partir d'axes prioritaires (coopération régionale, assistance dans le domaine institutionnel, réévaluation de notre politique de bourses et de stages). Elle doit permettre le renforcement de nos liens avec les pays africains ne figurant pas parmi nos partenaires les plus proches et, notamment, avec les pays non francophones. La politique française doit également avoir pour objectif d'aider les Africains à assurer eux-mêmes la stabilité et la paix sur le continent.

- La construction d'un espace euroméditerranéen de " paix, de stabilité et de développement " constitue une autre priorité de notre action diplomatique, qui suppose la recherche de relations exemplaires avec nos partenaires du Maghreb, ainsi que la participation de l'Europe à la poursuite du processus de paix au Proche-Orient.

3. Achever la construction européenne

L'instauration de la monnaie unique, dès le 1er janvier 1999, devrait permettre la mise en place d'un " pôle économique de puissance ". Le Sommet pour l'emploi de novembre 1997 s'inscrit, parallèlement à l'échéance majeure que constituera le passage à la monnaie unique, dans le souci de ne pas oublier l'Europe des hommes, et de définir une politique européenne de lute contre le chômage, "principale source de désaffection à l'égard de la construction européenne".

L'élargissement, qui ouvrira la perspective d'un espace européen de 450 millions d'habitants, implique la mise en oeuvre préalable de la réforme institutionnelle, autre échéance majeure de la construction européenne.

4. Construire un monde multipolaire harmonieux

La fin du monde bipolaire marqué par l'affrontement Est-Ouest s'est traduite par la domination d'une seule grande puissance mondiale, les Etats-Unis d'Amérique. Comme l'a fait observer le ministre des affaires étrangères lors de la conférence des ambassadeurs d'août 1997, les Etats-Unis bénéficient d'une conjonction d'atouts dont aucune autre puissance ne dispose encore : " Additionnés, le Pentagone, Boeing, Coca-Cola, Microsoft, Hollywood, CNN, Internet, la langue anglaise, cette situation est quasiment sans précédent ". Parallèlement à la domination d'une superpuissance unique, on observe une situation de " prolifération de la souveraineté " (185 Etats sont actuellement membres de l'ONU), même si la mondialisation, les médias, le jeu des marchés et l'existence d'une opinion publique transcendant les frontières, contribuent à affaiblir le contenu réel de la notion de souveraineté.

L'enjeu de la sécurité internationale est donc d'assurer aujourd'hui que les puissances dites émergentes -Russie, Chine, Japon, Inde- intègrent le système international sans tentations hégémoniques, sous peine de faire naître de nouveaux antagonismes et de nouvelles sources d'insécurité. C'est dans cet esprit que s'inscrit notamment la conclusion d'un accord entre la Russie et l'OTAN, en mai 1997 à Paris, préalablement à l'élargissement de l'Alliance atlantique.

B. DÉFLATION DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DÉPLACEMENT DES PRIORITÉS DIPLOMATIQUES DE LA FRANCE

En 1997, les effectifs du ministère des affaires étrangères comptaient 8 683 emplois, ainsi répartis entre les différents services :

- administration centrale : 3 047 emplois (soit 35 %),

- services diplomatiques, culturels et consulaires : 4 673 emplois, (soit 54 %) ;

- établissements culturels : 963 emplois (soit 11,14 %).

La tendance à la baisse des effectifs constatée depuis plus de dix ans dans un contexte budgétaire de plus en plus tendu s'est traduite par certaines difficultés d'adaptation, alors même que la politique du personnel conduite par le Quai d'Orsay doit accompagner le déplacement, vers l'Asie et l'Amérique latine, des priorités de l'action diplomatique française.

1. Poursuite de la déflation des effectifs du ministère des affaires étrangères

Entre 1980 et 1995, la déflation des effectifs du ministère des affaires étrangères s'est élevée à 17,5 %. Cette évolution s'est accélérée en 1994, avec la mise en oeuvre du schéma d'adaptation des réseaux, qui se sera traduit, en cinq ans, par la suppression de quelque 610 emplois budgétaires.

a) Difficultés induites par le schéma d'adaptation des réseaux

En 1994-1997, le schéma d'adaptation des réseaux aura été réalisé à 80,7 %, et aura conduit à restituer 493 emplois. L'annuité 1998 sera la dernière tranche de ce schéma d'adaptation, qui portera sur 117 emplois à l'étranger (35 emplois d'agents contractuels de catégorie C, 56 emplois d'agents administratifs de chancellerie et 26 emplois de chargés de mission culturels), soit 90 suppressions nettes.

Les difficultés liées à la mise en oeuvre de ce plan sont tout d'abord liées au sous-encadrement constaté dans les emplois de catégorie A et B, essentiellement dans certains pays successeurs de l'URSS et en Afrique. C'est pourquoi le ministère des affaires étrangères a souhaité obtenir des créations d'emplois de catégorie A et B dans les services diplomatiques et consulaires (26 emplois de ce type ont ainsi été créés entre 1994 et 1997). En 1998, la compensation porterait sur 10 emplois (3 secrétaires adjoints des affaires étrangères, 4 secrétaires de Chancellerie et 3 secrétaires administratifs).

Par ailleurs, on relève des difficultés croissantes en matière de promotion interne , du fait des effets conjugués de contraction d'effectifs et du rajeunissement des personnels (les départs en retraite diminueront ainsi de moitié dans les quinze ans à venir par rapport au rythme observé en 1980-1995). Les perspective de promotion de la catégorie C vers la catégorie B et de la catégorie B vers la catégorie A seraient désormais limitées à respectivement 2 et 3 chaque année, l'effectif total de proposables s'élevant à 2 500 pour un passage en catégorie B, et à 600 pour un passage en catégorie A.

Enfin, les restrictions d'effectifs se traduisent dès 1998 par un tassement des recrutements.

S'agissant des personnels de catégorie A, le recrutement passera de 47 (en 1995) à 32 en 1998, dont des personnels militaires intégrés dans les corps du ministère des affaires étrangères en application de la loi n° 70-2 du 2 janvier 1970 tendant à faciliter l'accès des militaires à des emplois civils. En ce qui concerne les personnels de catégorie B, le recrutement passera de 35 en 1995 à 20 en 1998.

b) La question des recrutés locaux

L'un des effets de la contraction des effectifs du ministère des affaires étrangères a été d'encourager le recrutement local, en substitution de titulaires ou de contractuels du ministère.

Entre 1990 et 1997, le nombre de recrutés locaux est ainsi passé de 4 557 à 5 695 agents (+ 25 %). Parallèlement à la mise en oeuvre du schéma d'adaptation qui a conduit à diminuer le nombre de postes d'expatriés, le nombre d'agents de recrutement local employés comme personnels administratifs s'est sensiblement accru.

La majorité des recrutés locaux (80 %) étant étrangers, les inconvénients posés par le recours à ces personnels par les postes diplomatiques et consulaires sont évidents. A titre d'exemple, l'affectation de ces personnels à la gestion des demandes de visas ne saurait être considérée comme satisfaisante.

On remarque que la contrainte budgétaire ne sera pas sans conséquences, en 1998, sur les effectifs de recrutés locaux, 95 postes étant supprimés par rapport à l'effectif de 1997, soit un effectif de recrutés locaux de 5 600 agents en 1998. Cette restriction est due à l'incertitude qui caractérise l'évolution du dollar sur des crédits désormais limitatifs (chapitre 31-98/20), compte tenu de la nécessité d'acquitter des charges sociales non négligeables. Notons aussi que la récente mise à niveau des salaires des recrutés locaux a conduit à augmenter les coûts salariaux de cette catégorie de personnels, désormais concernés par la contrainte budgétaire.

c) La réforme du service national : volontaires et contrainte budgétaire

Le passage du service national obligatoire à un service volontaire pose la question du remplacement des quelque 2 000 coopérants qui effectuent chaque année leur service national au Quai d'Orsay (hors AEFE).

Les hypothèses sur lesquelles se fonde la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national se réfèrent, s'agissant des futurs volontaires du service national, à une rémunération équivalant au SMIC. Celle-ci induira un coût nettement plus élevé que l'indemnité mensuelle de 2 000 francs par mois (à laquelle s'ajoutaient 1 250 francs par an de charges sociales) envisagée dans le cadre du projet de loi élaboré par le gouvernement de M. Alain Juppé. Le projet de loi à venir sur le volontariat civil, qui constituera le pendant du volontariat militaire créé par la récente loi portant réforme du service national, ne saurait asseoir la rémunération des futurs volontaires civils, qui seront accueillis notamment par le ministère des Affaires étrangères, sur des bases moins favorables que celle des volontaires militaires.

Il n'est donc pas acquis que le budget du ministère des affaires étrangères permette à ce département de procéder au remplacement de l'intégralité des effectifs d'appelés par des volontaires du service national, même si l'on peut envisager que les candidats ne manquent pas pour acquérir une expérience professionnelle à l'étranger rémunérée de façon décente.

Du fait des difficultés financières qui conduisent désormais à limiter le recours aux recrutés locaux, il ne paraît pas envisageable de substituer des agents de recrutement local aux CSN (il n'est d'ailleurs pas établi que ces personnels présentent les mêmes atouts qualitatifs que les coopérants).

Il semble donc que, faute de pouvoir financer un effectif de volontaires correspondant aux actuels effectifs appelés, la ressource que constituent les coopérants du service national doive se tarir, ce que l'on ne peut que déplorer.

2. Comment, à effectifs décroissants, accompagner le déplacement des priorités diplomatiques vers l'Asie et l'Amérique latine ?

La volonté de déplacer vers l'Amérique latine et vers l'Asie, sans pour autant négliger nos nouveaux partenaires d'Europe centrale et orientale et d'ex-URSS, ni compromettre nos relations traditionnelles avec les pays du Maghreb et d'Afrique subsaharienne, impose à l'évidence une réflexion d'ensemble sur les missions de nos postes diplomatiques, consulaires et culturels.

Une première piste consisterait à alléger les missions, et donc à réduire les effectifs de nos ambassades dans les pays de l'Union européenne, où les progrès de la construction européenne devraient permettre de concevoir différemment les relations bilatérales. Cette conception plus minimaliste des missions de nos postes diplomatiques permettrait probablement de libérer des emplois susceptibles d'être affectés à des ambassades situées dans des régions où notre présence doit être encouragée, sans pour autant, comme votre rapporteur le précisera plus loin, négliger les moyens des postes consulaires, où un travail en expansion régulière nécessite des moyens adéquats (voir infra, C-3).

Dans le même esprit, il devrait être possible, dans nos plus grandes ambassades, de revoir la répartition des tâches entre nos différentes implantations administratives à l'étranger (ambassade, poste d'expansion économique, agence financière, attaché de défense) de manière à éviter que les personnels de l'ambassade " doublent ", par exemple, ceux des représentations militaires et du poste d'expansion économique. Ainsi pourrait-on envisager de ne plus affecter systématiquement un diplomate de ces ambassades au suivi des questions d'ordre économique ou militaire, quand ces aspects de l'actualité du pays peuvent relever d'autres implantations de l'Etat.

On remarque, en effet, que l'évolution de la répartition des effectifs du ministère des affaires étrangères entre 1995 et 1996 illustre la part dominante de l'Europe, puis de l'Afrique subsaharienne, dans les affectations des agents du ministère des affaires étrangères, alors que doivent être encouragées les affectations dans les pays d'Asie et d'Amérique latine.

Répartition géographique des effectifs du ministère des affaires étrangères en 1995-1996

	1995			1996
	Expatriés	Recrutés locaux	Total effectifs à l'étranger	Expatriés	Recrutés locaux	Total effectifs à l'étranger
Europe	36,2 %	26,5 %	30,7 %	33,6 %	26,1 %	29,2 %
Asie-Océanie	12,8 %	17 %	15,2 %	13 %	16,7 %	15,3 %
Afrique du Nord-Moyen-Orient	15,38 %	15,7 %	15,5 %	16,7 %	17,2 %	17 %
Afrique subsaharienne	17 %	23,8 %	20,8 %	18 %	23,3 %	21 %
Amérique	18,5 %	16,9 %	17,6 %	18,5 %	16,50 %	17,3 %

Comme votre rapporteur le faisait observer à l'occasion de l'analyse du précédent budget, c'est à un effort de créativité et d'imagination qu'invitent les restrictions budgétaires en vue de l'adaptation des missions imparties au Quai d'Orsay aux priorités actuelles.

C. LA QUESTION DÉTERMINANTE DU REDIMENSIONNEMENT DE LA CARTE DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE

L'adaptation de la carte diplomatique et consulaire aux évolutions internationales intervenues depuis la chute du rideau de fer n'est pas une spécificité française, mais un mouvement assez généralement observé chez la plupart de nos partenaires occidentaux disposant d'un réseau traditionnellement assez étoffé. Le " reformatage " du réseau français est affecté par la contrainte budgétaire, qui implique aujourd'hui certains choix géographiques, et qui pose notamment la question de l'évolution de notre réseau consulaire dans des régions, comme l'Europe occidentale, où le maintien d'un réseau traditionnellement dense ne paraît plus pertinent.

1. L'adaptation du réseau diplomatique et consulaire français aux récentes mutations internationales

D'importantes mutations sont intervenues dans le réseau diplomatique et consulaire français depuis que le démantèlement de l'URSS, de la Yougoslavie et de la Tchécoslovaquie a conduit au remplacement de ces trois Etats par vingt-trois nouveaux Etats souverains.

Quinze représentations diplomatiques françaises ont ainsi été créées entre 1991 et 1994, les trois ambassades de plein exercice de Skopje, Sarajevo et Tbilissi ayant succédé en 1994 aux trois chefs de poste " en mission " nommés dans ces trois pays. Par la suite, des chargés d'affaires, puis des ambassadeurs " en mission " ont, en 1996, été désignés à Achgabat (Turkménistan) et Chisinau (Moldavie). Il existe également un chargé d'affaires " en mission " en Afghanistan, ainsi que deux ambassadeurs " en mission " à Oulan-Bator et à Asmara (Erythrée). En 1996 a été réouvert le Consulat général de Canton. Un Consulat pourrait être prochainement ouvert à Wu-han, en Chine.

Par ailleurs, des préoccupations de sécurité ont justifié la fermeture de notre ambassade à Kigali, en août 1994, puis sa réouverture en janvier 1995, ainsi que, en Algérie, la " mise en sommeil " des consulats généraux d'Oran et d'Annaba, et, de manière générale, le regroupement à Alger de tous les services. Enfin, une section des intérêts français a été ouverte, en février 1995, au sein de l'ambassade de Roumanie à Bagdad.

Le tableau ci-après retrace l'ensemble de ces évolutions. La création de postes dans les nouveaux pays souverains issus de l'effondrement du communisme a, de manière générale, été compensée par la fermeture de quelque 36 postes entre 1991 et 1997 (ce chiffre ne tient pas compte des postes provisoirement fermés, comme Bagdad ou Kigali, ni des transformations de postes intervenues pendant cette période). Ces fermetures sont réparties équitablement entre l'Europe occidentale et le continent africain. D'ici la fin de 1997 pourrait etre effective la fermeture du Consulat de Venise.

Tableau récapitulant les ouvertures et fermetures de postes depuis 1991

Année	Créations	Suppressions ou transformations
1991	Leipzig (consulat général) Canton (consulat général) Vilnius (ambassade) Riga (ambassade) Tallin (ambassade) Phnom Penh (réouverture de l'ambassade)	Mogadiscio, ambassade (fermeture provisoire) Liverpool, consulat général Rotterdam, consulat général Innsbrück, consulat général Constantine, consulat général Fianarantsoa (Madagascar), consulat général Nouadhibou (Mauritanie), chancellerie détachée Lubumbashi (Zaïre), consulat Bagdad, ambassade
1992	Almaty (Kazakhstan), ambassade Bakou (Azerbaïdjan), ambassade Erevan (Arménie), ambassade Ljubljana (Slovénie), ambassade Minsk (Belarus), ambassade Tachkent (Ouzbekistan), ambassade Bratislava (Slovaquie), Consulat général	Aden (Yémen), consulat général Arlit (Niger), chancellerie détachée Baden-Baden, consulat Bouaké (Côte-d'Ivoire), consulat Fribourg, consulat Oujda (Maroc), antenne consulaire Tournai, antenne consulaire Trèves , chancellerie détachée Kaboul, ambassade (fermeture provisoire) N'Djamena (Tchad), consulat Kiev, consulat général ambassade Sfax, consulat chancellerie détachée Zagreb (Croatie), consulat général ambassade Mayence, chancellerie détachée consulat général Dubai, chancellerie détachée consulat général
1993	UEO, représentant permanent à Bruxelles OIAC, représentant permanent à La Haye Salonique (Grèce), consulat général	Canton, consulat général Gand, consulat Jersey, consulat Palma de Majorque, consulat Saint-Sébastien, chancellerie détachée Valence, consulat général Jakarta, consulat Kinshasa, consulat Brazzaville, consulat Bratislava, consulat général ambassade Andorre, ambassade
1994	Skopje (Macédoine), ambassade minimale Sarajevo, ambassade minimale	Kigali (Rwanda), ambassade (fermeture provisoire)
1995	Kigali, ambassade (réouverture) Bagdad, ouverture d'une section des intérêts français à l'ambassade de Roumanie Chisinau (Moldavie), chargé d'affaires en mission	Oran et Annaba, consulats généraux (mise en sommeil)
1996	Achgabat (Turkménistan), ambassade de plein exercice Canton, consulat général, réouverture Asmara (Erythrée), ambassadeur en mission Oulan Bator (Mongolie), ambassadeur en mission	Kingston (Jamaïque), ambassade Freetown (Sierra-Leone), ambassade Monrovia (Liberia), ambassade Lilongwe (Malawi), ambassade Florence, consulat généralantenne consulaire Honolulu, consulat général Mons, consulat général Edmonton (Canada), consulat San Juan de Puerto Rico, consulat Bâle, consulat général chancellerie détachée
1997	Canton, consulat général Gaborone, antenne consulaire	Niamey, consulat Venise-Trieste, consulat
1998	Wu-Han, Consulat (à confirmer)	.

Au 1er octobre 1997, le réseau diplomatique et consulaire français comptait donc 277 services à l'étranger :

- 149 ambassades de plein exercice (auxquelles il convient d'ajouter quatre ambassadeurs et un chargé d'affaires en mission),

- 17 représentations permanentes auprès d'organisations internationales,

- 111 postes consulaires de plein exercice,

- 1 bureau à Berlin.

Quand la fermeture du consulat de Venise sera effective, le nombre de postes consulaires sera de 110.

2. Une évolution comparable à celle des réseaux de nos principaux partenaires occidentaux

L'évolution récente des cartes diplomatiques et consulaires américaine, allemande et britannique suit des tendances comparables à celles que l'on observe en France depuis le début de la présente décennie : contraction du réseau consulaire au profit du réseau diplomatique.

Le réseau diplomatique allemand est composé de 148 postes bilatéraux. Il est plus complet que le réseau français en Asie centrale, mais moins développé en Afrique. Les ouvertures de postes ont été compensées par des fermetures de postes consulaires, parmi lesquels Douala, Göteborg et Anvers.

Les Etats-Unis disposent du premier réseau diplomatique du monde. L'adaptation de ce réseau à l'actualité internationale a induit l'augmentation du nombre d'ambassades bilatérales, passé de 143 en 1990 à 162 en 1997, et auxquelles s'ajoutent dix ambassades multilatérales. Les Etats-Unis ont parallèlement procédé à la fermeture de cinq ambassades (Comores, Antigua et Barbuda, Guinée équatoriale, Seychelles et Iles Salomon) et de vingt-cinq postes consulaires (Oran, Salzbourg, Porto Alegre, Brisbane en Australie, Barranquilla en Colombie, Alexandrie, Bordeaux, Stuttgart, Medan en Indonésie, Gênes, Palerme, Mombasa, Fort-de-France, Mazatlan au Mexique, Kaduna au Nigeria, Poznan, Cebu aux Philippines, Bilbao, Genève, Izmir, Zürich, Udorn, Songkhala en Thaïlande, Maracaibo au Venezuela, et Lubumbashi) entre 1993 et 1996. L'objectif poursuivi par les Américains est de ramener leur réseau diplomatique et consulaire au niveau des années 1980 (environ 250 postes de tous ordres), ce qui a aussi impliqué la fermeture de quelque vingt-trois missions de l'Agence pour le développement international (AID). Cette contraction du réseau américain n'empêche pas que soit en projet l'ouverture d'un nouveau consulat à Novossibirsk, d'une ambassade en Corée du Nord, ainsi que de deux bureaux de liaison en Bosnie (à Mostar et Banja Luka).

Le Royaume-Uni envisage de redimensionner son réseau diplomatique au profit de l'Asie et de l'Amérique latine, considérées comme zones prioritaires et, à un moindre degré, de l'Afrique. Cette réorientation serait compensée par la fermeture de postes en Europe. Notons que, en dépit de ce souci d'équilibre, le réseau diplomatique britannique est en expansion, de même que le réseau consulaire (29 ouvertures de postes consulaires depuis 1990, 11 fermetures). A cet égard, il convient toutefois de relever que le réseau consulaire britannique est relativement peu dense (59 postes de plein exercice, complétés par 220 consuls honoraires, à comparer aux 111 postes consulaires de plein exercice et aux 525 agences consulaires françaises).

3. Le reformatage du réseau diplomatique et consulaire français sous contrainte budgétaire

L'extension du réseau diplomatique français (23 ouvertures de postes diplomatiques depuis 1990, 8 fermetures) a été conduite, comme chez nos principaux partenaires occidentaux, aux dépens du maillage consulaire, plus particulièrement en Europe occidentale (35 fermetures -36 compte tenu de la fermeture à venir du consulat de Venise, pour 7 ouvertures). En dépit de cette contraction, le réseau consulaire français reste le plus dense du monde avec celui de l'Italie.

La contrainte budgétaire, jointe à la nécessité de développer la présence française dans les régions prioritaires que sont aujourd'hui l'Asie et l'Amérique latine, conduit à envisager la poursuite du redimensionnement de notre réseau diplomatique et consulaire. Il est probable que ce reformatage doive obéir à des logiques différentes selon les régions .

Ainsi en Europe communautaire , la fermeture de consulats ne doit-elle pas s'accompagner d'une réduction des moyens de l'action consulaire. En effet, on observe une augmentation régulière de l'activité consulaire dans les pays de l'Union européenne, liée à la charge croissante que représente l'administration des Français établis dans ces pays , en dépit de la légère diminution des effectifs des communautés françaises en Europe occidentale (- 0,4 % entre 1994 et 1996). Cette population semble néanmoins stabilisée à quelque 851 767 personnes en 1996 (dont un nombre de non immatriculés évalué à 382 000).

L'augmentation de la charge de travail des consulats français situés en Europe occidentale est pour partie imputable aux activités liées à la délivrance de visas . En 1985, les consulats français situés dans les actuels pays membres de l'Union ont délivré 132 961 visas, et en ont refusé 14 030. Ils ont donc instruit 146 991 demandes de visas. En 1996, ces mêmes consulats ont instruit 165 029 demandes de visas (+ 12,2 % par rapport à 1985). Cette augmentation relativement importante, et paradoxale compte tenu des simplifications qu'aurait dû induire la mise en place des mécanismes de Schengen, tient à l'inflation des demandes de visas ayant donné lieu à un refus, dont le nombre est passé de 14 030 en 1985 à 25 576 en 1996, soit un quasi-doublement (alors que le nombre de visas délivrés a augmenté d'un peu plus de 3 %, passant de 132 961 à 137 453).

L'augmentation de l'activité des consulats français en Europe occidentale tient également à l'importance croissante des écritures comptables (104 765 en 1985 ; 253 156 en 1996, soit une hausse de quelque 140 % depuis dix ans), et au nombre de passeports (+ 91,5 % entre 1985 et 1996 : 22 156 en 1985, 42 439 en 1996) et de cartes d'identité (+ 71 % entre 1985 et 1996 : 14 591 en 1985, 25 079 en 1996) délivrés par ces postes.

En revanche, les indicateurs les plus probants de l'aggravation de la charge de travail des consulats français dans les pays de l'Union ne sont pas le nombre d'actes d'état-civil délivrés , qui est resté assez stable depuis dix ans (20 104 en 1985 ; 20 722 en 1996), ni le nombre de bourses d'étude attribuées aux enfants des Français établis dans ces pays (2 834 en 1985, 2 955 en 1996), ni même le nombre d'actes de notariat , qui a plutôt légèrement diminué pendant cette période (1 190 en 1985, 984 en 1996).

L'évolution de l'activité de certains des consulats les plus importants d'Europe occidentale illustrée par le tableau ci-joint, confirme et nuance les constatations ci-dessus.

Tous les postes consulaires sélectionnés n'ont pas connu, en dix ans, une augmentation très nette du nombre de demandes de visa instruites. On relève, en effet, des nuances de postes à poste sur ce point. On constate, en revanche, dans tous les postes consulaires sélectionnés, une hausse très nette du nombre d'écritures comptables et des cartes d'identité et passeports délivrés, même quand on observe par ailleurs une baisse de la population immatriculée (cas de Sarrebrück).

De manière générale, les variations d'effectifs de Français immatriculés ne suffisent pas à expliquer l'augmentation de la charge de travail dans les consulats d'Europe occidentale. Il est clair que la fermeture de consulats contribue à aggraver la charge de travail des autres consulats, même si la contraction du réseau consulaire n'est pas la seule motivation de cette évolution. Entre autres origines de celle-ci peut aussi être évoquée la sophistication croissante de la demande d'assistance , notamment juridique, adressée à nos postes consulaires par nos compatriotes pour faire face à des situations personnelles (notamment patrimoniales) de plus en plus complexes .

Or les consulats français en Europe occidentale ne sont tous équipés pour faire face dans les meilleures conditions à une demande en expansion .

Les insuffisances en personnels sont fréquemment relevées comme cause majeure de cette situation, qu'il s'agisse du recours croissant à des recrutés locaux modérément bien formés, ou des délais de plus en plus longs constatés entre les mutations des personnels et leur remplacement effectif. Parmi les conséquences de ces difficultés, mentionnons l'interruption de certaines activités consulaires . Ainsi, le consulat général de Rome, a-t-il été conduit à fermer son bureau de l'état-civil, pendant plusieurs mois, en 1996 et 1997. Ainsi s'explique la baisse sensible du nombre d'actes d'état-civil effectués par ce poste en 1996, si l'on se réfère au tableau ci-dessus.

Divers aménagements de la charge de travail des consulats sont néanmoins possibles.

L'élaboration d'un modèle d'acte d'état-civil commun aux Etats membres de l'Union, rédigé en plusieurs langues, constituera un premier progrès.

D'autres pistes peuvent être explorées. Ainsi le recours aux procédures administratives classiques en vue du paiement des dépenses effectuées par nos postes à l'étranger, pour le compte d'établissements publics français, induit-il un coût administratif et des délais, qui seraient probablement très substantiellement atténués si ces dépenses étaient acquittées par virements bancaires. La même remarque vaut pour le paiement des pensions, qui monopolise des effectifs importants, et qui gagnerait à être effectué par virements bancaires.

Ces réformes ne sauraient toutefois, à elles seules, constituer une solution à la charge de travail croissante des consulats en Europe occidentale, eu égard à l'importance relative des communautés françaises établies dans ces pays, qui accueillent à eux seuls 51 % des Français de l'étranger, soit, comme votre rapporteur le mentionnait plus haut, un effectif de quelque 851 767 personnes en 1996.

Cette constatation impose que, dans les pays de l'Union européenne, les moyens de l'action consulaire soient préservés , ce qui n'empêche pas de poursuivre la rationalisation du réseau consulaire français dans cette région, par exemple en renforçant les sections consulaires des ambassades .

En effet, les progrès dans la communication, joints à la proximité géographique, devraient probablement permettre de supprimer les postes consulaires situés en dehors des capitales des pays de l'Union, à condition toutefois que les sections consulaires des ambassades soient dotées des moyens nécessaires en personnels, en équipements informatiques et en crédits de fonctionnement courant, pour faire face à une charge de travail substantielle.

Il est plus que probable que cette remarque ne doive pas être réservée aux postes consulaires situés en Europe occidentale, mais vaille aussi pour les postes consulaires qui instruisent de nombreuses démarches de visa (notamment en Afrique), et dont les moyens ne sont pas à la hauteur de responsabilités aussi importantes. Rappelons que l'une des manifestations de l'insuffisance des moyens impartis à nos postes consulaires consiste à confier la gestion des demandes de visa à des recrutés locaux, en majorité étrangers, ce qui ne saurait constituer une formule satisfaisante.

Dans le même esprit, les progrès de la construction européenne devraient permettre de réaliser des économies sur nos ambassades dans les pays de l'Union. On peut, en effet, se demander s'il est réellement pertinent que, parmi les dix pays identifiés par le dernier rapport du CIMEE (Comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger), où les réseaux extérieur de l'Etat sont les plus coûteux, figurent cinq pays d'Europe communautaire (Allemagne, Grande-Bretagne, Italie, Espagne, et Belgique). A l'évidence, comme votre rapporteur le soulignait plus haut, la construction européenne devrait imposer un effort d'imagination sur le rôle et les missions de nos ambassades dans les pays d'Europe communautaire, afin de revoir ceux-ci dans un sens moins ambitieux . Cette évolution devrait valoir également pour les postes d'expansion économique relevant de la Direction des relations économiques à l'étranger. Le commerce bilatéral avec nos partenaires de l'Union passe-t-il nécessairement par des postes d'expansion aux effectifs souvent considérables ?

II. UNE NOUVELLE CONTRIBUTION DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES A LA LUTTE CONTRE LES DÉFICITS PUBLICS

La nécessaire réduction du déficit budgétaire à 3 % du PIB a conduit l'actuel gouvernement à poursuivre la politique de rigueur qu'illustrait déjà le précédent budget.

Le budget du ministère des affaires étrangères participe à cet effort. Si, en effet, ses crédits sont, en francs courants, relativement stables en 1998 par rapport à 1997 (- 0,52 %), en revanche on observe, en francs constants et à structures constantes, une baisse de - 3,3 % par rapport à la précédente dotation.

1. Vue d'ensemble de la dotation

a) Poursuite de la baisse de la part des affaires étrangères dans le budget de l'Etat

La part du budget des affaires étrangères dans le budget de l'Etat sera, en 1998, de 0,9 %, soit une nouvelle baisse par rapport au ratio observé en 1997. Il s'agit là de la proportion la plus basse jamais observée depuis 1984, comme le montre le tableau ci-après.

Evolution de la part du budget du ministère des affaires étrangères

dans le budget de l'Etat

	Budget de l'Etat (en milliards de FF) (LFI)	Budget du MAE (en milliards de FF) (LFI)	Part MAE/Etat
1984	939,7	9,119	0,970 %
1985	994,9	9,296	0,934 %
1986	1 030,8	9,794	0,950 %
1987	1 050,0	10,346	0,985 %
1988	1 082,2	10,521	0,972 %
1989	1 152,3	10,828	0,940 %
1990	1 220,4	11,871	0,973 %
1991	1 280,1	13,074	1,021 %
1992	1 321,8	14,094	1,066 %
1993	1 369,9	14,925	1,089 %
1994	1 429,6	14,699	1,028 %
1995	1 470,4	15,167	1,031 %
1996	1 551,9	15,034	0,969 %
1997	1 552,9	14,438	0,930 %
1998	1 585,3	14,387	0,908 %

b) L'exécution du budget 1997 affectée par la contribution du Quai d'Orsay aux plans de régulation des dépenses budgétaires de l'Etat

La contribution du ministère des affaires étrangères aux efforts de régulation des dépenses de l'Etat s'est élevée, en 1997, à 475 millions de francs . La régulation effectuée en juillet 1997 a donc été plus importante que celle qui était intervenue en août 1996, et qui avait conduit à annuler 346,5 millions de francs.

Rappelons que la mise en réserve de 280 millions de francs en mars 1997, auxquels se sont ajoutés 195 millions de francs en juillet 1997, a conduit aux 475 millions de francs annulés par arrêté du 9 juillet 1997.

Cet effort a été ainsi réparti entre les différents types de dépenses :

- matériel et fonctionnement des services (chapitres 34-04, 34-05, 34-90, 34-98, 37-94 : réceptions, informatique, déplacements ministériels, frais de déplacement, matériel et fonctionnement courant, Haut conseil de la francophonie) : 36,05 millions de francs ;

- subventions de fonctionnement à l'OFPRA, à l'AEFE (Agence pour l'enseignement français à l'étranger), et à l'OUCFA (Office universitaire français en Algérie) (chapitres 36-30 et 36-91) : 59,6 millions de francs ;

- sous-total titre III : 95,65 millions de francs ;

- promotion de Strasbourg (chapitre 41-03) : 4,5 millions de francs ;

- action culturelle et aide au développement (chapitre 42-10) : 170 millions de francs ;

- coopération de défense (chapitre 42-29) : 2,49 millions de francs ;

- contributions internationales (chapitres 42-31 et 42-32) : 184,2 millions de francs ;

- Frais de rapatriement (chapitre 46-91) : 3 millions de francs ;

- sous-total titre IV : 376,81 millions de francs ;

- subventions d'investissement à l'action culturelle extérieure et à l'aide au développement (chapitre 68-80) : 2,5 millions de francs.

On observe donc que les annulations ont porté pour 7,6 % sur les dépenses de fonctionnement courant. La contribution du titre III à la régulation budgétaire s'est élevée à 20 %. L'essentiel de l'effort (79,3 %) a concerné les dépenses d'intervention (titre IV) et, parmi celles-ci, l'action culturelle et l'aide au développement (35,8 %) ainsi que les contributions françaises aux organisations internationales (38,7 %).

Bien qu'ils puissent paraître modérés au regard des crédits constituant le budget du Quai d'Orsay, les crédits annulés équivalent à des pans entiers de l'action du ministère .

En effet, ces 475 millions de francs recouvrent approximativement la somme des moyens qui seront consacrés, en 1998, à :

- l'assistance et la solidarité avec les Français de l'étranger (chapitre 46-91 et 46-94) ;

- l'ensemble des interventions de politique internationale (chapitre 42-37 : aides, secours et subventions, Fonds d'urgence humanitaire ...) ;

- l'acquittement des contributions volontaires versées par la France à des organismes internationaux (chapitre 42-32).

c) Un budget caractérisé par de fortes rigidités, qui consacre relativement peu de moyens aux interventions internationales

- Le budget du ministère des affaires étrangères se caractérise par de fortes rigidités, si l'on se réfère à la part des rémunérations et charges sociales (4,304 milliards de francs en 1998, soit 30 % de la dotation) et des contributions obligatoires aux organisations internationales dont la France est membre (3,18 milliards de francs, soit 22 % du budget), l'ensemble représentant plus de 50 % des crédits du Quai d'Orsay .

Compte tenu de la vocation mondiale du ministère des affaires étrangères, le caractère modique de certaines dépenses d'intervention ne laisse pas d'étonner : ainsi les crédits du Fonds d'urgence humanitaire , sur lequel sont imputées toutes les interventions humanitaires du Quai d'Orsay, ne représenteront-ils que 62,7 millions de francs en 1998. La même réflexion vaut pour les moyens impartis à la coopération de défense (86,1 million de francs en 1998).

- La rigidité des dépenses relatives aux rémunérations et aux contributions obligatoires aux organisations internationales explique que les mesures d'économies prévues dans le cadre du projet de budget pour 1998 (compte non tenu de la consolidation quasi intégrale au niveau des dépenses ordinaires de la régulation arrêtée en juillet 1997), portent sur :

- les subventions de fonctionnement à l'OFPRA et à l'AEFE (- 1,9 million de francs pour l'OFPRA, et - 6,3 millions de francs pour l'AEFE) ;

- le fonctionnement des services (frais de déplacement : - 2 millions de francs ; matériel et fonctionnement courant : - 14,3 millions de francs) ;

- les contributions volontaires aux organisations internationales (- 37 millions de francs) ;

- les interventions de politique internationale (subvention, Fonds d'urgence humanitaire ... : - 21,8 millions de francs).

Si l'on fait la somme des économies spécifiques prévues pour 1998 et des économies nettes résultant du schéma d'adaptation des réseaux, soit 25,3 millions de francs, 110 millions de francs de dotation ne seront pas reconduits en 1998. C ompte tenu de la consolidation de la régulation de juillet 1997 à hauteur de 265,4 millions de francs, le budget de 1998 comporterait un effort supplémentaire d'économie de quelque 375 millions de francs en 1998.

Comme votre rapporteur le soulignait dans son propos introductif, ce n'est pas sur le niveau de la dotation du Quai d'Orsay que portera son appréciation de ce budget, mais sur la répartition des crédits entre les différentes catégories de dépenses mises en oeuvre par ce ministère. Toute autre démarche reviendrait, en conduisant à déplorer des crédits par nature toujours insuffisants au regard de l'idéal, à souscrire à un niveau de prélèvements obligatoires que notre pays ne peut se permettre.

2. L'évolution contrastée du titre III

L'augmentation des crédits du titre III (+ 2,8 % en francs courants) recouvre une hausse des moyens consacrés aux rémunérations (+ 4 %) et aux subventions de fonctionnement à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, partiellement compensée par les efforts effectués en matière de frais de réception et de déplacements (- 26,3 %), d'informatique (- 2,3 %) et de fonctionnement courant (- 1,5 %).

Par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1997, l'ensemble des économies réalisées sur le titre III dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998 s'élève à :

- 246 000 francs sur les frais de réception courantes et de déplacements ministériels (chapitre 34-04) ;

- 3,4 millions de francs sur les dépenses d'informatique et de télématique (chapitre 34-05) ;

- 2,7 millions de francs sur les frais de déplacement (chapitre 34-90) ;

- 12,3 millions de francs sur le matériel et le fonctionnement courant (chapitre 34-98),

soit un total de 18,6 millions de francs.

Notons que les rémunérations, pensions et charges sociales représentent, à elles seules, 59 % du titre III, et constituent un élément de rigidité évident, conduisant à rechercher la réalisation d'économies parmi les autres dépenses de fonctionnement (frais de réception et de déplacement, informatique, fonctionnement courant des services). La baisse substantielle observée sur le chapitre 33-90, à l'égard des charges sociales des personnels des postes diplomatiques, consulaires et culturels et des établissements culturels (- 57 millions de francs sur l'article 20 et - 856 072 francs sur l'article 60) s'explique par un transfert interne effectué au profit du chapitre 31-98 article 20, dont les crédits passeront de 397,8 millions de francs à 476,3 millions de francs entre 1997 et 1998. Cette mesure d'ordre concerne les auxiliaires locaux des postes diplomatiques, consulaires et culturels ainsi que des établissements culturels, de recherche et des bureaux de coopération linguistique et éducative.

	1997 (en millions de francs)	1998	Evolution 1998/1997	Part dans le titre III en 1998
Rémunérations d'activité (chapitres 31-12, 31-90 et 31-98)	3 576,5	3 777,57	+ 5,6 %	51,6 %
Personnels en retraite - Pensions et allocations (chapitre 32-97)	421	431	+ 2,3 %	5,9 %
Personnels en activité et en retraite-charges sociales (chapitres 33-90, 33-91 et 33-92)	146,25	103,3	- 29,3 %	1,4 %
Total rémunérations	4 143,7	4 311,87	+ 4 %	59 %
Frais de réception et de dépla-cements (chapitres 34-03, 34-04 et 34-90)	392	289	- 26,3 %	3,95 %
Dépenses d'informatique et de télématique (chapitre 34-05)	145	141,6	- 2,35 %	1,9 %
Matériel et fonctionnement courant (chapitre 34-98)	813,4	801	- 1,5 %	10,9 %
Subventions de fonctionnement, dépenses diverses (chapitre 36-30, 37-91 et 37-93)	1 613	1 664,9	+ 3,2 %	22,7 %
Total titre III	7 107,8	7 308,7	+ 2,8 %

a) La baisse des frais de réception et de déplacement (chapitres 34-03, 34-04 et 34-98)

- Les crédits du chapitre 34-03 (frais de réception et de voyages exceptionnels) financent les réceptions des chefs d'Etat étrangers invités par la France, les déplacements à l'étranger du Président de la République et du Premier ministre, ainsi que l'organisation de conférences internationales en France. Ces crédits sont stabilisés à leur niveau de 1996 : la dotation prévue pour 1998 reconduit celle de 1997 , elle-même du même montant que celle de 1996, soit 123 millions de francs. Notons que le montant des dépenses financées sur le chapitre 34-03 peut varier considérablement en fonction de l'activité internationale. Ainsi cette dotation avait-elle dû être abondée en 1994, en raison du dépassement de dépenses induit par la conférence des chefs d'Etat français et africains de Biarritz, et par les cérémonies du cinquantième anniversaire du Débarquement. En effet, le caractère provisionnel des crédits inscrits au chapitre 34-03 permet de corriger le niveau de ces crédits en cours de gestion. Notons que 59 visites de chefs d'Etat ou de gouvernement étrangers ont été effectuées en 1996, tandis que le Président de la République et le Premier ministre français ont accompli 14 voyages officiels.

- Les frais de réception courantes et de voyages ministériels (chapitre 34-04) baisseront dans une proportion modeste de 0,74 %. Contrairement à ce que votre rapporteur avait constaté à l'occasion du précédent projet de budget, l'économie ne portera pas, en 1998, sur les réceptions courantes (article 10), mais sur l'organisation de conférences au Centre de conférences internationales de l'avenue Kleber (article 30), dont les moyens seront réduits de 400 000 francs, après avoir été diminués de 900 000 francs en 1997.

Une augmentation de 154 000 francs caractérise la ligne " frais de déplacements ministériels " (article 20), qui avait déjà été augmentée de 300 000 francs en 1997. Ces crédits s'élèveront donc en 1998 à 11,9 millions de francs (11,83 millions de francs en 1997). En 1996 ont ainsi été financés 180 déplacements du ministre des affaires étrangères et des ministres délégués.

- Les frais de déplacement (chapitre 34-90) connaîtront une baisse de - 1,17 %, et représenteront 233,08 millions de francs en 1998 au lieu de 235,8 en 1997, soit - 2,74 millions de francs. Ce chapitre regroupe des dépenses très disparates : déplacements des personnels diplomatiques et de leurs familles pour changement de résidence, frais induits par l'appel par ordre des ambassadeurs, frais de courrier, valise diplomatique, déplacements des personnels au terme de leur temps de séjour, variable selon les pays (cinq mois au plus en Algérie). Sur le chapitre 34-90 sont également imputés les frais de mission et de déplacement des effectifs de gendarmes mis à disposition de l'ambassade de France à Alger, et dont la relève est organisée tous les trois mois. L'effort d'économie portera en 1998, d'une part sur les missions à l'étranger des agents de l'administration centrale (- 2,26 millions de francs, soit 54,2 millions de francs en 1998 au lieu de 56,5 en 1997) et, d'autre part, sur les dépenses liées au courrier et à la valise diplomatique (- 3,36 millions de francs, soit 33,13 millions de francs en 1998 au lieu de 36,5 en 1997). On relève que le chapitre 34-90 a déjà subi un effort d'économies assez important en 1997, puisque ces crédits ont diminué de 10,7 % entre 1996 et 1997. Notons que la rationalisation de la politique des voyages devrait permettre de réaliser une économie de deux millions de francs en 1998.

b) La diminution des dépenses d'informatique et de télématique (chapitre 34-05)

Les crédits inscrits au chapitre 34-05 baisseront de - 2,35 % par rapport à la dotation de 1997. Cette diminution relativement modérée procède d'une forte réduction des dépenses de l'administration centrale (- 11,6 % entre 1997 et 1998), liée à la consolidation des mesures de régulation de juillet 1997, et à une nouvelle diminution de 1,05 million de francs dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998. En revanche, un effort de 5,6 millions de francs est consenti en faveur des dépenses d'informatique et de télématique des postes diplomatiques, consulaires et culturels, qui augmenteront de 8,4 % en 1998 par rapport à la dotation de 1997.

On ne peut que se féliciter de l'effort relatif dont font l'objet les dépenses d'informatique des postes diplomatiques, consulaires et culturels , compte tenu du retard pris par l'informatique consulaire, du fait des restrictions budgétaires opérées sur cette ligne en 1994 et 1995. Par ailleurs, 2,9 millions de francs seront affectés en 1998 au système de communication unifié, qui vise la mise en place d'un réseau satellite destiné à permettre l'informatisation des communications. Enfin, à la modernisation du Réseau mondial visas seront consacrés 2,05 millions de francs en 1998. Notons que les postes reliés au Réseau mondial visas ont délivré, en 1996, 86 % des visas délivrés par la totalité des postes consulaires français.

Il convient toutefois de rappeler que, en période de difficultés budgétaires, le poids incompressible des dépenses liées au fonctionnement, à la maintenance et au renouvellement des matériels obsolètes obère inéluctablement le financement des opérations nouvelles. La baisse des crédits inscrits au chapitre 34-05 compromet donc probablement la modernisation de l'équipement informatique du Quai d'Orsay.

c) La contraction des crédits destinés au matériel et au fonctionnement courant (chapitre 34-98)

Le chapitre 34-98 connaîtra une baisse de 1,5 % entre 1997 et 1998. A structures budgétaires constantes (hors crédits du Haut conseil de la francophonie), cette diminution serait de 1,4 %.

Notons le maintien, à leur niveau de 1997, des moyens de l'administration centrale (186,76 millions de francs), et des moyens consacrés à la traduction (850 000 francs), ainsi que la quasi reconduction des crédits des archives diplomatiques (9,63 millions de francs au lieu de 9,72).

- La stabilisation des crédits de l'administration centrale au niveau de 1997 succède aux augmentations successivement constatées entre 1994 et 1995 (+ 12,6 %), entre 1995 et 1996 (+ 2,75 %), et entre 1996 et 1997 (+ 18,38 %). Ces augmentations étaient dues, pour l'essentiel, à des transferts internes.

- Les moyens consacrés aux agences consulaires augmenteront de 1,5 %, passant de 6,74 % à 6,84 millions de francs.

- Les crédits de fonctionnement des postes diplomatiques, consulaires et culturels sont affectés par la globalisation , tentée à titre expérimental, en 1991, à Dakar et Bucarest, et étendue en 1994 à huit ambassades (Ankara, Budapest, Caracas, Mexico, Niamey, Ouagadougou, Prague, Séoul) et à cinq consulats (Atlanta, Barcelone, Beyrouth, Bombay, Rabat).

D'un montant de 16 millions de francs en 1994, le total des crédits dont la gestion est déléguée aux postes s'est élevé à 295,5 millions de francs en 1995. En 1996, le champ de la globalisation, initialement réservé aux dépenses reconductibles d'un exercice à l'autre, a été étendu aux achats de mobilier, petits travaux, études et honoraires, impôts et taxes, ainsi qu'aux frais de représentation des services de presse, pour un montant supplémentaire de 56,8 millions de francs. En 1997, l'ensemble des travaux et des pièces de rechange, matériel d'entretien et appareillages électriques ont été inclus dans la globalisation, soit trois millions de francs de plus. L'enveloppe globalisée est désormais constituée d'un article unique : " dépenses regroupées de fonctionnement des postes diplomatiques, consulaires et culturels ".

En 1998, 39,4 millions de francs de crédits nouveaux seront affectés à l'enveloppe globalisée, compensant les quelque 37,25 millions de francs déduits en conséquence des articles 51 (services diplomatiques, consulaires et culturels : maintenance) et 52 (services diplomatiques, consulaires et culturels : autres moyens), dont la somme passera entre 1997 et 1998 de 229,25 millions de francs à 192,25 millions de francs.

- Enfin, on note la diminution des crédits de formation professionnelle (3,9 millions de francs en 1998 au lieu de 5,3 en 1997), ainsi que du budget du Centre d'analyse et de prévision (2,56 millions de francs en 1998 au lieu de 2,96 en 1997).

L'augmentation des crédits de fonctionnement inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998 (+ 2,67 %) doit, par ailleurs, être relativisée, car elle succède à la contraction de - 6,13 % observée entre 1996 et 1997.

3. Les crédits d'intervention publique (titre IV)

Les crédits du titre IV s'élèveront, en 1998, à 6 792,45 millions de francs, soit une baisse de 3,8 % par rapport aux 7 063,4 millions de francs inscrits en loi de finances initiale pour 1997.

Le titre IV finance :

- la contribution du ministère des affaires étrangères aux dépenses relatives à la desserte aérienne de Strasbourg,

- l'action internationale du Quai d'Orsay (contribution aux organisations internationales, crédits d'aide au développement et d'action culturelle, coopération de défense, et diverses interventions de politique internationale -interventions humanitaires, subventions à divers organismes ...),

- l'assistance aux Français de l'étranger.

A eux seuls, les crédits destinés à l'action internationale du Quai d'Orsay représenteront, en 1998, 97,6 % de l'ensemble du titre IV, comme le montre le tableau ci-après.

TITRE IV du ministère des affaires étrangères

	LFI 1997 (en millions de francs)	PLF 1998	Variation 1998/1997	Part dans le titre IV en 1998
Promotion de Strasbourg capitale parle-mentaire européenne (chapitre 41-03)	30,2	28,6	- 5,3 %	0,4%
Action culturelle et aide au développement (chapitre42-10)	3 081,8	3 040,2	- 1,35 %	44,70 %
Coopération de défense (chapitre 42-29)	85,5	86,1	+ 0,70 %	1,26 %
Contributions obligatoires aux organismes internationaux (chapitre 42-31)	3 264,8	3 180,8	- 2,60 %	46,80 %
Contributions volontaires aux organismes internationaux (chapitre42-32)	345,5	228	- 34 %	3,35 %
Intervention de politique internationale (aides, secours et subventions, Fonds d'urgence humanitaire, interventions en matière de presse ... (chapitre 42-37)	121,3	95	- 21,70 %	1,39 %
Sous-total action internationale	6 899,1	6 630,8	- 3,89 %	97, 60%
Asistance et solidarité aux Farnçais de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France (chapitre46-91 et 46-94)	134,1	132,9	- 0,90 %	1,95 %
TOTAL TITRE IV	7063,4	6 792,4	- 3,84%

Le tableau ci-dessus illustre la part modique qu'occupent, dans l'ensemble du titre IV du ministère des affaires étrangères, les crédits destinés à la coopération de défense (1,26 %), à l'assistance aux Français de l'étranger (1,95 %), et aux contributions volontaires (3,35 %).

a) La contribution du ministère des affaires étrangères à la promotion de Strasbourg, capitale parlementaire européenne (chapitre 41-03)

28,66 millions de francs seront affectés, dans le cadre du budget du Quai d'Orsay, à la promotion de Strasbourg, capitale parlementaire européenne.

- Les crédits inscrits à l' article 10 (27,6 millions de francs en 1998) contribuent au financement de la prise en charge, par l'Etat, d'une partie du déficit d'exploitation de la desserte aérienne de Strasbourg. L'Etat finance, en effet, en vertu du contrat triennal liant, pour la période 1995-1997, l'Etat à la région Alsace et à la ville de Strasbourg, 100 % du coût du déficit d'exploitation des vols dits spéciaux (pendant les sessions parlementaires européennes) et 66 % du coût du déficit d'exploitation des vols réguliers. Celui-ci, en effet, fait l'objet, dans certains cas, de compensations financières. Le solde (34 %) est imputé aux collectivités locales alsaciennes.

L'appel d'offre lancé en 1995 par l'administration française aux compagnies aériennes en vue de la desserte de Strasbourg a permis de diminuer les crédits inscrits sur cette ligne, par rapport à l'époque où la subvention versée à Air France représentait, pour le Département, un coût annuel d'environ 48 millions de francs (soit une baisse de 41,3 % entre les crédits prévus par la loi de finances initiale pour 1993 et les crédits prévus pour 1998). En vertu de cet appel d'offre, la compagnie Sabena a accepté de desservir Bruxelles par vol direct sans compensation. Dans le même ordre d'idée, les effets de la concurrence ont conduit Air France à accepter de desservir Londres sans compensation.

La formule retenue depuis 1995 a également permis de diversifier la desserte aérienne de la capitale alsacienne : dessertes par vol direct vers Rome et Copenhague, nouvelles dessertes vers Münich et Hambourg, desserte plus rapide de Dublin via Rotterdam et Heathrow.

Le nouvel appel d'offres qui interviendra en 1998 pourrait conduite à une nouvelle baisse du coût de la desserte aérienne de Strasbourg, ainsi qu'à de nouvelles améliorations de la desserte. Serait ainsi envisagée la création de vols directs vers Athènes et Vienne.

- Les crédits inscrits à l'article 20 (1,35 million de francs en 1997, 1 million de francs prévus en 1998) ont pour objet de subventionner des actions de promotion de Strasbourg dirigées vers les pays d'Europe centrale et orientale, dans le cadre d'opérations d'information sur les institutions européennes.

La régulation budgétaire du 9 juillet 1997 concernant le chapitre 41-03 (4,5 millions de francs) a porté sur la quasi totalité de cette ligne, en raison de leur moindre rigidité par rapport aux compensations versées aux compagnies aériennes.

b) L'action internationale du ministère des affaires étrangères

Les quelque 6,63 milliards de francs qui seront consacrés par le ministère des affaires étrangères, en 1998, à son action internationale, sont répartis entre les chapitres ci-après :

- 42-10 : action culturelle et aide au développement,

- 42-29 : coopération de défense,

- 42-31 : contributions obligatoires aux organisations internationales,

- 42-32 : contributions volontaires à des organisations internationales,

- 42-37 : interventions de politique internationale (aides, secours, subventions à divers organismes, fonds d'urgence humanitaire, interventions en matière de presse).

L'ensemble de ces crédits baissera, en 1998, de 3,68 % par rapport à la dotation prévue pour 1997. Notons une diminution lente, mais régulière, de la part des moyens consacrés à l'action internationale au sein du budget du quai d'Orsay, qui passera de 48,6 % du budget du ministère des affaires étrangères en 1996 à 46 % en 1998.

Votre rapporteur s'abstiendra de commenter l'évolution du chapitre 42-10, consacré à l'action culturelle et à l'aide au développement, qui fait l'objet d'un examen spécifique par notre excellent collègue Guy Penne.

Hors crédits de coopération culturelle, scientifique et technique, l'action internationale du quai d'Orsay (coopération de défense, contributions internationales et interventions de politique internationale), représentera, en 1998, un budget de 3 590,6 millions de francs, et baissera de 5,83 % en francs courants par rapport au budget de 1997. Sa part dans la dotation du ministère passera de 26,4 % à 24,9 %.

Chapitre 42-10 (coopération culturelle, scientifique et technique) compris, les crédits consacrés à l'action internationale du quai d'Orsay ont subi l'essentiel des annulations de crédits auxquelles il a été procédé le 9 juillet 1997. Cette proportion peut, le cas échéant, s'expliquer par la moindre rigidité des dépenses concernées, par rapport, entre autres exemples, aux dépenses liées aux personnels.

(1) Une nouvelle baisse des contributions aux organismes internationaux

Contributions obligatoires et volontaires confondues, la participation française au budget des quelque 150 organisations internationales dont la France est membre s'élèvera, en 1998, à 3 408,9 millions de francs, soit une baisse de 5,6 % par rapport aux 3 610,4 millions de francs inscrits au budget de 1997. La part des contributions françaises aux organismes internationaux dans l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères amorcera en 1998 une nouvelle réduction, passant de 25 % du budget à 23,6 %.

(a) Les contributions obligatoires (chapitre 42-31)

Les contributions obligatoires persistent à représenter une proportion importante du budget du ministère des affaires étrangères (22 %), en dépit de l'économie autorisée, sur l'exercice 1998, par le redimensionnement des opérations de maintien de la paix.

Les contributions obligatoires se partageront, en 1998, entre :

- l'ONU et les institutions spécialisées des Nations unies : 1 451 millions de francs (soit 45,6 % du chapitre 42-31) ;

- l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN) : 659,78 millions de francs (20,7 %) ;

- les organisations internationales européennes situées hors de France (sauf Union européenne et organismes à caractère scientifique et technique) : 403,5 millions de francs (12,7 %) ;

- les catégories des " autres organisations " (Conférence de La Haye de droit international privé, Commission de l'Océan indien, Commission du Pacifique Sud, Organisations internationales du cacao, du café, du caoutchouc naturel, des bois tropicaux, du jute, Organisation internationale pour les migrations, Traité d'interdiction complète des essais nucléaires...) : 408 millions de francs (12,8 %) ;

- des organisations à vocation scientifique (Institut international du froid, Organisation hydrographique internationale...) : 10,73 millions de francs (0,33 %) ;

- des organisations à vocation scientifique dans le domaine de la recherche : 187,42 millions de francs (5,9 %) ;

- L'Institut du monde arabe : 60 millions de francs (1,88 %).

Rappelons, à cet égard, que la France et les Etats arabes contribuant au budget de l'Institut du monde arabe assurent respectivement 70 % et 30 % des ressources de fonctionnement de l'IMA.

Il convient d'ajouter à la liste ci-dessus les 400 000 francs qui, inscrits au chapitre 42-31 en 1998, seront destinés au versement du Droit de dépaissance sur les deux versants de la frontière des Pyrénées, rente versée chaque année à l'Espagne depuis le premier Traité des limites de 1856, en contrepartie de la jouissance exclusive et perpétuelle des pâturages du pays de Quint Nord, situé en territoire espagnol, par les habitants de la vallée française de Baïgorry. Notons une augmentation du Droit de dépaissance à hauteur de 9 000 francs entre 1997 et 1998.

Les contributions obligatoires concernent donc principalement la quote-part française au système de l'ONU , qui, toutes institutions confondues, s'élèvera à 1,45 milliard de francs en 1998 (1,48 milliard de francs en 1997). Rappelons que la France est le quatrième contributeur de l'ONU, après les Etats-Unis, le Japon et l'Allemagne. La quote-part française au budget ordinaire de l'ONU est de 6,42 %.

La baisse récente des contributions obligatoires versées par la France s'explique, pour l'essentiel, par les réductions budgétaires conduites par de nombreuses organisations onusiennes. Ainsi le budget de l'Organisation internationale du travail accusera-t-il une baisse de 3,75 % pour la période 1998-1999. L'incidence de ces restrictions sur le montant des crédits inscrits au chapitre 42-31 devrait toutefois être limitée par l'évolution du dollar.

Par ailleurs, la diminution des budgets consacrés aux opérations de maintien de la paix contribue, du fait de l'extinction progressive de certaines interventions, à la baisse des contributions obligatoires françaises. Rappelons que la participation française au financement des opérations de maintien de la paix est assise sur une quote-part de 7,96 %. Cette majoration par rapport à la contribution française au budget ordinaire des Nations unies s'explique par les responsabilités spéciales assumées par la France du fait de sa qualité de membre permanent des Nations unies. Ces contributions sont acquittées par la France indépendamment de la participation militaire de la France à ces opérations, qui fait l'objet de remboursements ultérieurs, dans des conditions sur lesquelles votre rapporteur reviendra ci-après.

Les contributions françaises aux opérations de maintien de la paix représentent, pour les dix premiers mois de l'année 1997, 403,7 millions de francs. Le coût cumulé de la participation française à ces opérations depuis 1991 s'élève à quelque 5 317,3 millions de francs.

Le tableau ci-après retrace, pour chaque opération, les contributions annuelles françaises entre 1991 et 1997. Sur ces sept exercices, la FORPRONU a représenté, à elle seule, quelque 36 % de nos contributions à l'ensemble des opérations de maintien de la paix. La part des opérations conduites au Cambodge s'établit à 11,6 %, et celle de l'ONUSOM (Forces des Nations unies en Somalie) à 12,7 %. C'est en 1995 que le poids des contributions françaises a été le plus lourd (1 541,6 millions de francs), principalement du fait de l'importance prise par la FORPRONU (1 015,5 millions de francs pour la seule contribution française en 1995).

OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

(contributions versées / Evolution)

(en milliers de francs)

Désignation de l'OMP (date de création)	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	Total
FUNU-FNUOD/1974 (Golan)	13 301	13 609	14 797	12 680	8 626	12 112	12 886	88 011
FINUL/1978 (Liban sud)	64 621	57 375	63 065	28 578	76 647	50 190	46 463	386 939
UNAVEM/1989 (Angola	20 463	21 973	16 443	7 334	62 564	162 081	60 534	351 392
ONUCA/1989 (Nicaragua)	6 706	4 828						11 534
MONUIK/1991 (Irak-Koweït)	27 781	23 013	20 110	6 594	4 293	7 800	3 067	92 658
MINURSO/1991 (Sahara occidental	61 635				17 978	22 655	3 857	106 125
ONUSAL/1991 (Salvador)		13 000	11 127	6 361	5 335			35 823
MIPRENUC/1991 (Cambodge)		13 573						13 573
APRONUC/1992 (Cambodge)		444 705	120 079	41 512				606 296
UNMLTIC/1993 (Cambodge)				362				362
FORPRONU/1992 (Yougoslavie)		205 118	328 079	299 254	1 015 572	34 887	49 914	1 932 824
ONUSOM/1992 (Somalie)		43 284	208 196	303 450	124 373			679 303
ONUMOZ/1993 (Mozambique)			80 662	123 390	13 041			217 093
UNFICYP (Chypre) (a)	1 000	1 000	3 762	8 870	8 130	8 832	11 506	43 100
MONUL/1994 (Libéria)				16 422	6 810	8 470	10 254	41 956
MINUHA/1994 (Haïti)				725	65 160	62 428		128 313
MONUG/1994(Géorgie)				2 324	8 157	5 770	6 004	22 255
MONUOR/1994 (Ouganda-Rwanda)				1 477				1 477
MINUAR/1994 (Rwanda)				50 862	121 729	22 095		194 686
MONUT/1995 (Tadjikistan)					3 201	2 896	1 588	7 685
FORDEPRENU/1996 (Macédoine)						18 478	20 448	38 926
ATNUSO/1996 (Slavonie)						92 190	84 088	176 278
MINUBH/1996(Bosnie-Herzégovine)						44 498	70 244	114 742
MANUH/1996 (Haïti)						3 134	21 029	24 163
MINUGUA/1997 (Guatemala)							1 819	1 819
TOTAL	195 507	841 478	866 320	910 195	1 541 616	558 516	403 701	5 317 333

(a) contributions volontaires de 1984 au 16 juin 1993.

On remarque donc une réduction sensible, depuis 1996, du poids des contributions françaises au financement des opérations de maintien de la paix de l'ONU . Cette évolution s'explique, pour l'essentiel, par l'arrêt du mandat de la FORPORNU depuis le début de l'année 1997, et par l'interruption des opérations au Rwanda (MINUAR), en Haïti (MINUHA) et Angola (MONUA). La persistance de contributions affectées aux opérations dont le mandat est expiré s'explique par les coûts de liquidation de ces opérations, qui se prolongent pendant les mois suivant l'interruption de celles-ci.

En ce qui concerne le remboursement, par l'ONU, des dépenses engagées par les Etats contributeurs de troupes au titre de leur participation à des opérations de maintien de la paix, les règles applicables diffèrent selon la nature des contributions engagées.

- Le remboursement des rémunérations des personnels militaires est assis sur un taux de 988 dollars par homme et par mois pour les soldes, auquel s'ajoutent 70 dollars par homme et par mois en ce qui concerne les indemnités d'habillement et d'équipement, et 291 dollars pour les indemnités de " spécialistes ". Notons que ces taux, établis en 1990, n'ont pas été révisés depuis cette date.

- Le remboursement des fournitures de matériel peut relever de deux procédures distinctes. Le système en vigueur jusqu'à juillet 1996 reposait sur la vente à l'ONU, par les Etats participants, de matériels remboursés à ceux-ci chaque année sur la base de coefficients d'amortissements répartis sur quatre ans (30 % les deux premières années, 20 % les deux suivantes). La complexité de ce dispositif, liée aux difficultés rencontrées en vue de la détermination de la valeur des matériels vendus à l'ONU, a conduit l'organisation à envisager un système fondé sur la location des matériels utilisés par les contingents. Deux formules de contrats sont prévues. La formule de la location sans service tend à conférer à l'ONU la responsabilité de l'entretien des matériels. Ceux-ci sont remboursés aux Etats fournisseurs sur la base d'un taux d'amortissement établi selon un barème prédéterminé. Les remboursements reviennent à indemniser les fournisseurs de la non-utilisation des matériels sur le territoire national. La formule de la location avec services s'appuie sur l'entretien des matériels par les pays fournisseurs. Celui-ci est remboursé sur la base d'un taux fixe prenant en compte le coût des pièces détachées, de l'entretien et de l'utilisation du matériel.

La France a choisi de conserver l'ancien système de vente de matériels à l'ONU pour les opérations de maintien de la paix en cours.

Par ailleurs, les biens consommables (alimentation), les équipements (pièces détachées, véhicules...) et les frais de transport sont remboursés par l'ONU sur la base des justificatifs fournis par les Etats, et font l'objet de " lettres d'attributions " (Letters of agreement) établies par le secrétariat des Nations unies.

Enfin, les indemnités pour maladie, invalidité et décès sont remboursées par l'ONU en fonction des prestations susceptibles d'être perçues par les intéressés s'ils avaient été victimes des mêmes sinistres dans leur pays d'origine. En 1998, le mode de calcul de ces indemnités obéira à des règles uniformes, quelle que soit la nationalité des ayants droit.

La France demeure, au titre des opérations de maintien de la paix, le premier créancier de l'ONU. La créance française sur l'ONU à ce titre s'élèverait actuellement à 220 millions de dollars environ. Les délais de remboursement sont généralement compris entre six mois (pour les rémunérations) et un an (pour les matériels). Ces retards de remboursement chroniques sont aujourd'hui aggravés par la crise financière de l'ONU , qui conduit le secrétariat à prélever des crédits sur le budget des opérations de maintien de la paix, pour financer des dépense imputables sur le budget ordinaire, retardant ainsi le remboursement des sommes dues aux Etats contributeurs.

C'est ainsi que le rythme du remboursement de la créance française semble s'être ralenti en 1997 : les 7,7 millions de dollars de remboursements perçus au cours du premier semestre 1997 doivent être rapprochés des 50,3 millions de dollars qui avaient été remboursés au cours des six premiers mois de 1996.

Compte tenu de l'importance de la dette de l'ONU à l'égard de la France, le caractère exemplaire de l'attitude de la France ressort d'autant plus clairement que notre pays a une nouvelle fois été, en 1997, le premier membre permanent du Conseil de sécurité à acquitter ses obligations au titre du budget ordinaire de l'organisation. On peut donc s'interroger sur la pertinence de notre calendrier de paiement. Pourquoi ne pas décaler l'acquittement de nos contributions, en conséquence de ces délais de remboursement ?

(b) L'étiage atteint par les contributions volontaires (chapitre 42-32)

Les contributions volontaires aux organismes internationaux regroupées au sein du chapitre 42-32 financent, pour l'essentiel, des activités d'aide au développement, des actions humanitaires et des aides d'urgence conduites par les institutions spécialisées de l'ONU. Citons, entre autres destinataires de nos contributions volontaires, la CNUCED (Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement), le Haut Commissariat de l'ONU pour les réfugiés, l'Organisation mondiale de la santé, l'Organisation maritime internationale, l'UNICEF, le Fonds pour les populations autochtones, le Fonds des Nations unies pour la recherche en matière de développement, le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), certaines actions spécifiques de l'UNESCO (sauvetage d'Angkor, bibliothèque de Sarajevo...).

Les contributions volontaires peuvent également être affectées à des organismes ou à des programmes spécifiques à vocation scientifique (Programme mondial de recherches climatiques, Programme géosphère-biosphère...).

Les crédits inscrits au chapitre 42-32 connaissent une baisse régulière depuis 1993, comme le montre le tableau ci-après :

Evolution des contributions volontaires depuis 1991

	Contributions volontaires (en millions de francs)
1991	545,92
1992	645,54
1993	697,18
1994	600,06
1995	551,99
1996	405,06
1997	345,52 (266,9 après la régulation du 9 juillet 1997)
PLF 1998	228,06

Entre 1993 et 1998, la baisse des contributions volontaires sera donc de 67 %. Notons que la régulation du 9 juillet 1997 a porté sur quelque 80 millions de francs. Pour modique qu'elle soit en apparence, cette réduction n'en est pas moins susceptible d'affecter considérablement la participation française à l'action des organismes concernés par nos contributions volontaires. En effet, les données ci-après rappellent dans quel ordre de grandeur s'inscrivent les contributions volontaires françaises pour l'année 1997 :

- la France versera environ 5 millions de francs à l'Organisation mondiale de la santé (OMS) imputés sur le chapitre 42-32 ;

- la totalité de nos contributions au Haut commissariat de l'ONU pour les réfugiés (HCR) sera approximativement de 47,5 millions de francs ;

- le Programme alimentaire mondial (PAM) recevra environ 20 millions de francs ;

- la contribution volontaire française au Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) représentera quelque 4 millions de francs ;

- la France acquittera une contribution de 3 millions de francs à la Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement (CNUCED).

En d'autres termes, la régulation de 80 millions de francs effectuée sur le chapitre 42-32 en juillet 1997 revient à supprimer l'ensemble des contributions versées par la France, à titre volontaire, à la CNUCED (Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement) , au PNUE (Programme des Nations unies pour l'environnement) , au HCR (Haut commissariat pour les réfugiés) , à l'OMS (Organisation mondiale de la santé) et au PAM (Programme alimentaire mondial) .

On peut, par ailleurs, souligner l'extrême dispersion de nos contributions volontaires et, partant, la modicité de certaines contributions :

- 0,5 million de francs en 1997 au Fonds des Nations unies pour les victimes de la torture,

- 0,7 million de francs à l'Institut international de droit du développement,

-0,5 million de francs à l'Université maritime internationale,

- 0,2 million de francs à la Commission océanographique intergouvernementale de l'UNESCO,

-0,6 million de francs au Progamme intergouvernemental de l'informatique,

- 0,1 million de francs à la Fédération mondiale des associations des Nations unies,

- 6 100 francs à l'Organisation internationale des transports à câbles.

L'idée de procéder à une concentration de nos contributions volontaires sur quelques actions choisies , exprimée par le ministre des affaires étrangères lors de son audition par votre commission des affaires étrangères et de la défense, s'inscrit dans la volonté d'éviter le " saupoudrage " de nos moyens, et de permettre un effet de levier plus satisfaisant de nos contributions. Une telle démarche est bienvenue dans le contexte budgétaire et financier actuel.

Il convient néanmoins de s'interroger sur les conséquences de la diminution régulière des crédits inscrits au chapitre 42-32 sur le rayonnement international de la France .

- Selon les informations transmises à votre rapporteur, la réduction de nos contributions volontaires se traduirait par des revers électoraux subis par la France lors de la désignation de responsables de certaines organisations internationales . Notre pays serait menacé d'exclusion des conseils d'administration de certains programmes que nous ne finançons plus que très modestement. Dans le même esprit, le déclin de la langue française serait, pour une part, imputable à l'insuffisance des moyens consacrés à la traduction et à l'interprétation, dans les Programmes et Fonds financés sur une base volontaire.

- Par ailleurs, la baisse des contributions volontaires pourrait affecter la capacité de la France de répondre aux appels de l'ONU en matière d'aide humanitaire et d'aide d'urgence.

Ainsi la France n'a-t-elle pas pu participer au dernier appel de fonds effectué par le Haut commissariat pour les réfugiés en faveur de l'Afrique des Grands Lacs. De même n'avons-nous pas été en mesure de contribuer au Fonds d'affectation volontaire au déminage des Nations unies, géré par le Département des affaires humanitaires de l'ONU, en dépit de l'engagement de la France dans la lutte contre les mines antipersonnel.

- L'érosion du chapitre 42-32 pourrait-elle aussi se traduire par une dégradation de l'influence française au sein des organisations internationales financées par des contributions volontaires ?

Si l'on se réfère aux effectifs français employés par ces organismes, la situation paraît très contrastée.

En 1996 (dernières statistiques à jour), les quelque 5 500 Français qui travaillaient au sein du système des Nations unies représentaient 40 % de l'effectif total de nos compatriotes (14 890) employés par des organisations internationales. Sur ces 5 500 fonctionnaires internationaux de nationalité française, 1 900 (soit 34,5 %) occupaient des postes de cadres.

La France serait, au secrétariat de l'ONU, relativement surreprésentée (des Français y occupent, en effet, 8 % des postes). Cette situation paraît due à la forte concentration de fonctionnaires internationaux français à Genève (27 % du personnel des Nations unies y est d'origine française), aux dépens de New York (6 %), où nos positions paraissent s'éroder, et de Vienne (5 %).

De manière générale, la France détient, à l'ONU, 6 % des emplois d'administrateurs et 5 % des postes de haut niveau. La présence française à la Cour internationale de Justice demeure très satisfaisante (22 % des effectifs et 30 % des postes d'administrateur).

C'est au sein des Fonds et des Programmes des Nations unies que la situation est moins favorable à nos compatriotes, qui représentent 3,6 % des effectifs globaux, en légère baisse par rapport à 1995 (3,8 %). Notons que l'influence anglo-saxonne est traditionnellement forte dans cette famille d'organisations. On remarque toutefois une présence française importante au HCR, où les personnels français occupent le deuxième rang derrière les Américains. En revanche, la situation reste peu satisfaisante au PAM (deux postes de haut niveau sur 46) et à l'UNICEF.

En ce qui concerne les institutions spécialisées de l'ONU, la présence française est traditionnellement satisfaisante (9 % des effectifs), en dépit d'une légère baisse récente, imputable aux difficultés financières de ces organismes.

Les perspectives d'évolution de la présence française dans les organismes internationaux financés par des contributions volontaires imposent trois remarques, qui relativisent les anticipations alarmistes faites par certains sur le déclin de l'influence française dans les organisations internationales et, plus particulièrement, au sein des Nations unies.

D'une part, si les nouvelles candidatures se heurtent désormais à certains obstacles, c'est du fait de la bonne représentation française dans de nombreux organismes et structures onusiens.

D'autre part, le remplacement de nos compatriotes qui partent à la retraite est compromis par la faible attraction exercée sur nos compatriotes par les rémunérations désormais offertes par l'ONU . A cet égard, il convient de souligner que le Royaume Uni et l'Allemagne, confrontés à la même difficulté, ont mis en place des mesures d'incitation .

Enfin, et de manière générale, les difficultés rencontrées par nos compatriotes en matière de recrutement paraissent résulter principalement des difficultés financières rencontrées aujourd'hui par les organismes internationaux , qui tendent de ce fait à réduire les dépenses de personnels, en raccourcissant la durée des contrats proposés, et en généralisant le recours à des statuts précaires.

La baisse des contributions volontaires françaises, qui s'inscrit dans une tendance mondiale, ne semble pas jouer le premier rôle dans cette évolution. L'érosion du chapitre 42-32 n'affecte pas, en effet, le rang mondial de la France parmi les contributeurs bénévoles (12e contributeur aux budgets de l'UNICEF et du Haut commissariat aux réfugiés, 13e contributeur au budget du Programme des Nations unies pour le développement, et 17e contributeur au budget du Programme alimentaire mondial). Cette situation s'explique par la réduction des versements des autres contributeurs que la France, confrontés eux aussi à la nécessité de réduire leurs déficits publics.

4. La coopération militaire : des moyens excessivement limités (chapitre 42-29)

Les actions de coopération militaire conduites par le ministère des affaires étrangères, et financées sur le chapitre 42-29, concernent en théorie plus de 110 Etats. On ne compte toutefois, dans les faits, qu'une cinquantaine de partenaires réguliers du ministère des affaires étrangères, en Europe centrale, orientale et balte, au Moyen-Orient, en Asie, en Amérique et au Maghreb.

Ces opérations ne se confondent pas avec les actions de coopération militaire suivies, dans les pays relevant du secrétariat d'Etat à la coopération, par la Mission militaire de coopération de la rue Monsieur.

a) Objectifs et priorités

Les actions de coopération militaire financées sur le chapitre 42-29 concernent :

- la mise à disposition d'experts techniques auprès des ministères de la défense des pays partenaires, l'envoi de coopérants pour des missions temporaires, ainsi que d' enseignants militaires de langue française auprès des académies militaires étrangères ;

- l'attribution de places de stages à nos partenaires étrangers, pour la plupart au sein de l' enseignement militaire en France.

Les aides en matériel ne s'inscrivent pas dans la logique de ces actions, et sont plus rarement attribuées (le financement provient alors, à titre exceptionnel, du secrétariat d'Etat à la coopération).

De manière générale, la coopération militaire conduite par le ministère des affaires étrangères vise l'élaboration, en liaison avec le ministère de la défense, d' accords bilatéraux de coopération et d'assistance fondés sur les accords de défense éventuellement existants, ou sur des intérêts communs dans le domaine de la sécurité et de la défense.

La coopération militaire " hors champ " vise trois secteurs géographiques prioritaires :

- En Europe centrale, orientale et balte , il s'agit d'accompagner la démocratisation des forces militaires et de sécurité, et de participer à la sécurité européenne dans le cadre d'actions bilatérales ou collectives (UEO, Partenariat pour la paix) ;

- Dans le Maghreb et en Méditerranée orientale , l'objectif est de conserver des relations privilégiées avec nos partenaires traditionnels, et de favoriser l'élaboration du futur Pacte euroméditerranéen ainsi que le déploiement des Euroforces ;

- Dans le Golfe persique et en Asie du Sud-Est , la coopération militaire s'inscrit dans le souci de défendre les intérêts stratégiques et commerciaux de la France, et de concourir à la prévention des crises.

b) Choix induits par l'érosion continue des moyens consacrés à la coopération militaire " hors champ "

Les crédits inscrits au chapitre 42-29 connaissent depuis plusieurs années une contraction sensible et régulière, comme le montre le tableau ci-après :

Evolution des dotations affectées au chapitre 42-29 depuis 1992

(en millions de francs)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1997 (après régulation)	1998
LFI	109,54	108	101,72	90,6	88,5	85,5	83,1	86,3

Depuis 1992, les crédits de coopération militaire ont baissé de 22 %. Ils se situent désormais à un niveau nettement inférieur à 100 millions de francs.

La baisse des moyens consacrés à la coopération militaire a inspiré un redéploiement des actions conduites dans ce domaine par le ministère des affaires étrangères.

La réduction des effectifs des missions de coopérants et d'experts est imposée par la diminution des crédits du chapitre 42-29. Ces effectifs sont donc passés de 150 en 1992-1993 à 83 en 1996-1997, puis à 63 en 1997-1998. L'effort d'économie ainsi accompli porte principalement sur les effectifs de coopérants affectés au Maroc. Ce pays absorbe, en effet, à lui seul, plus du tiers des crédits de la coopération militaire " hors champ ". Les effectifs de coopérants au Maroc sont donc passés de 97 en 1992-93 à 30 en 1997-1998.

De manière générale, les déflations d'effectifs portent essentiellement sur les postes de substitution, auxquels sont désormais préférées les actions de coopération pour projets , qui s'accommodent de missions de courte durée , moins coûteuses. Cette évolution présente l'avantage d'une plus grande souplesse et d'une certaine adaptabilité aux changements de priorités imputables à la contrainte budgétaire.

En revanche, les moyens consacrés à la formation des stagiaires étrangers en France seront préservés , et permettront même d' augmenter le nombre de stages offerts en France , comme le confirme le tableau ci-après.

Evolution des formations en France

	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (prévisions)
Afrique du Nord - Moyen Orient	297	358	369	382	354	429
Afrique subsaharienne non francophone	13	3	4	6	11	-
Europe	242	221	390	234	265	329
Amérique	54	52	52	36	49	52
Asie-Océanie	32	34	41	54	59	46
Total	638	668	856	712	738	856

c) Perspectives pour 1998

86,3 millions de francs devraient, en 1998, être consacrés à la coopération militaire avec les pays " hors champ ", sous réserve de modifications susceptibles d'intervenir en exécution. Ces crédits augmenteront donc de 0,9 % par rapport à la dotation de 1997 (si l'on se réfère à la loi de finances initiale).

Sur ces 86,3 millions de francs, 49,5 millions de francs seront consacrés aux aides en personnels (coopérants militaires). Les dépenses de formation des stagiaires militaires étrangers représenteront 33,7 millions de francs (soit 39 % du chapitre 42-29). Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'objectif serait de rétablir les actions de formation à un niveau proche de 1 000 par an. Il est, en effet, particulièrement opportun de privilégier cet outil non négligeable du rayonnement international de notre pays.

Votre rapporteur souhaite, comme il l'avait déjà fait observer lors de l'examen du projet de budget pour 1997, souligner l' extrême modicité des moyens affectés à la coopération militaire " hors champ " par rapport aux crédits consacrés à la coopération militaire financée par le secrétariat d'Etat à la coopération . Les 703,3 millions de francs inscrits au chapitre 41-42 du budget de la rue Monsieur attestent, en dépit de la baisse régulière de ces crédits, la disproportion des moyens consacrés à la coopération militaire par le Quai d'Orsay. Les crédits affectés à la formation des stagiaires des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) par la Coopération (104,2 millions de francs en 1998) sont, à eux seuls, nettement supérieurs à l'ensemble de la dotation de coopération militaire destinée au reste du monde.

Compte tenu de la différence de périmètre entre les champs d'intervention de ces deux départements ministériels (l'Afrique, d'une part, et le reste du monde d'autre part), et compte tenu de l'influence susceptible d'être exercée par les actions de coopération militaire sur les exportations de matériels d'armement, qui constituent aujourd'hui une ardente obligation pour nos industriels, il est plus que jamais nécessaire de s'interroger sur l'opportunité d'une fusion des moyens mis en oeuvre par le secrétariat d'Etat à la coopération et par le ministère des affaires étrangères. Une telle évolution serait cohérente avec les objectifs du CIMEE, et contribuerait à une meilleure coordination des moyens concourant à l'action extérieure de la France.

Cette orientation renforcerait très probablement le rayonnement de la France à l'étranger , à un moment où le saupoudrage des aides françaises induit par les difficultés budgétaires contraste avec l' effort substantiel mis en oeuvre, dans le domaine militaire, par certains de nos concurrents.

5. La baisse des crédits d'intervention internationale (chapitre 42-37)

Le chapitre 42-37 recouvre des dépenses très disparates, puisqu'il finance non seulement des interventions dans des pays touchés par une catastrophe naturelle, ou des opérations d'aide d'urgence humanitaire, mais aussi des subventions à des organismes plus ou moins concernés par l'action du ministère des affaires étrangères et, à partir du budget 1998, des " interventions en matière de presse ".

Les crédits consacrés aux interventions internationales du Quai d'Orsay connaîtront une baisse sensible en 1998, puisqu'ils passeront de 121,3 à 95,6 millions de francs, soit une contraction de - 20,4 %. Cette baisse s'ajoute à la diminution de 18 % constatée entre 1996 et 1997, et à la contraction de 19 % observée entre 1995 et 1996.

Les crédits du chapitre 42-37 étaient, en 1997, répartis entre quatre types d'intervention :

- les aides, secours et subventions à divers organismes (article 10),

- les interventions du ministère des affaires européennes (article 40),

- le Fonds d'urgence humanitaire (article 50).

a) Les aides, secours et subventions à divers organismes (article 10)

La nouvelle nomenclature adoptée dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998 concentre en un article unique trois types de dépenses dispersées, jusqu'au budget de 1997, entre trois articles distincts.

- L'article 10 (aides et secours) regroupait les subsides versés chaque mois par le ministère des affaires étrangères à des personnalités étrangères amies de la France et, de manière quelque peu surprenante, aux descendants de celles-ci.

- L'article 20 (subventions à divers organismes) comprenait les subventions versées à des associations qui, en principe du moins, exercent une activité en rapport avec le champ d'intervention du Quai d'Orsay.

- l'article 30 (aide d'urgence à des pays étrangers) financait des aides ponctuelles à des pays touchés par une catastrophe naturelle. Créée avant le Fonds d'urgence humanitaire, cette ligne a finalement eu pour objet de financer des opérations telles que l'envoi d'observateurs électoraux, sans relation directe avec l'objet initial de ces crédits.

L'article 10 regroupe donc désormais ces trois catégories d'interventions. Le montant des crédits qui y sont inscrits (17,09 millions de francs) permet de reconduire les crédits affectés en 1997 aux trois articles ci-dessus évoqués (aides et secours, subventions et aide d'urgence).

A cet égard, notons que l'article 30 ancien du chapitre 42-37 n'épuise pas la totalité des subventions versées par le ministère des affaires étrangères à des associations et organismes non gouvernementaux. Les subventions accordées par le Quai d'Orsay sont, en effet, également imputées sur les chapitres 42-10 (action culturelle et aide au développement), 34-98 (matériel et fonctionnement courant), 46-94 (assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France), 41-03 (promotion de Strasbourg capitale parlementaire européenne), et 33-92 (prestations et versements facultatifs).

Parmi les organismes dont les subventions ont été, en 1997, financées par l'article 20 ancien, citons notamment :

- l'association pour la fondation France-Amérique latine-Maison de l'Amérique latine, pour 1,6 million de francs en 1997 ;

- la Fédération mondiale des cités unies et villes jumelées pour 0,42 million de francs en 1997 ;

- la Fondation Jean-Jaurès, pour 0,9 million de francs en 1997 ;

- la Fondation Robert Schuman, pour 1,7 million de francs en 1996,

- l'Office international de l'eau, pour 0,7 million de francs en 1996 ;

- Aide à toute détresse-ATD Quart monde, pour 70 000 francs en 1997 ;

- L'Amicale d'entraide des affaires étrangères, pour 80 000 francs en 1997 ;

- L'association des Amis des archives diplomatiques (100 000 francs en 1996) ;

- L'association des conjoints des agents du ministère des affaires étrangères (150 000 francs en 1997) ;

- L'association des Femmes de l'Europe méridionale (80 000 francs en 1997) ;

- L'association du Traité atlantique (55 000 francs en 1996) ;

- L'association française pour les Nations unies (50 000 francs en 1996) ;

- L'association nationale France-Canada (45 500 francs en 1996) ;

- Les Oeuvres hospitalières françaises de l'Ordre de Malte (300 000 francs en 1996) ;

- la société française des Amis de la Russie (50 000 francs en 1997).

La baisse de 24 % qui caractérise les subventions attribuées à ces divers organismes en 1998 par rapport aux crédits qui leur ont été consacrés en 1997 (11,4 au lieu de 15 millions de francs) semble déterminée par le souci d'éviter le " saupoudrage " sur un nombre trop important d'organismes, et de privilégier des actions ponctuelles ou des associations assurant un effet de levier favorable aux subventions du Quai d'Orsay.

b) Le maintien des interventions du ministre des affaires européennes (article 40)

15,15 millions de francs seront en 1998, comme en 1997, consacrés à des interventions du ministre des affaires européennes. Ces crédits sont destinés à financer des études commandées par le cabinet du ministre et, notamment, des sondages d'opinion, à subventionner diverses manifestations européennes organisées dans le cadre du Dialogue national sur l'Europe, et à acquitter la contribution française aux frais de fonctionnement du centre d'information sur l'Europe (" Sources d'Europe "). Créé en partenariat avec la commission des Communautés européennes, ce centre a pour vocation d'informer l'opinion publique française sur la construction européenne.

Enfin, l'article 40 permet de financer des subventions à des associations et organismes à vocation européenne, ou conduisant une action ponctuelle dans l'un des champs d'intervention du ministre des affaires européennes. Mentionnons à cet égard, entre autres exemples, l'Organisation française du mouvement européen (3,3 millions de francs en 1997), l'Académie européenne du nord de l'Europe-Maison de l'Europe de Lille (50 000 francs en 1996), l'Assemblée des présidents de conseils généraux de France (100 000 francs en 1996), l'Association caennaise pour la connaissance de l'Allemagne au coeur de l'Europe (5 000 francs en 1996), et l'Association Jean Monnet (133 000 francs en 1996).

Votre rapporteur s'interroge, en dépit de solides convictions européennes, sur la pertinence de la stabilité des crédits inscrits sur cette ligne, par rapport aux économies imposées par ailleurs dans des domaines susceptibles d'affecter réellement le rayonnement international de la France. Compte tenu du type de dépenses financées sur cet article, et qui ne sauraient être comparées avec les interventions que permet de réaliser le Fonds d'urgence humanitaire, on peut s'étonner qu'aucun effort d'économie ne porte sur les interventions du ministre des affaires européennes en 1998.

c) La contraction des moyens du Fonds d'urgence humanitaire (article 50)

La répartition sectorielle des crédits du Fonds d'urgence humanitaire entre les différentes actions financées sur l'article 50 du chapitre 42-37 a, en 1996, été la suivante :

- activités sanitaires et sociales :	30 %
- actions médico-pharmaceutiques :	28 %
- actions nutritionnelles d'urgence :	19 %
- opérations de transport :	13 %
- aides diverses (hébergement, vêtements...) :	10 %.

Le Fonds d'urgence humanitaire finance différents types d'opérations.

- Les subventions à des ONG visent à contribuer à des actions ponctuelles (rénovation d'hôpitaux, construction d'écoles, programmes d'aide alimentaire et médicale dans les camps de réfugiés...) Parmi les organismes subventionnés sur les crédits du Fonds d'urgence humanitaire en 1997, citons l'Action contre la faim (ex AICF), pour 586 000 francs, le Centre international de l'enfance et de la famille, pour 500 000 francs, afin de financer le Centre national du traumatisme à Kigali, le Comité d'aide médicale et de parrainage, pour 855 000 francs, afin de contribuer à des projets d'équipement d'orphelinats et de centres de santé en Ukraine et en Albanie. La subvention versée à Douleurs sans frontière (700 000 francs en 1997) financera le traitement des victimes des mines antipersonnelles en Angola et au Mozambique, et de handicapés au Cambodge.

- Les versements à des organisations internationales permettent le soutien à des programmes d'aide d'urgence conduits notamment par le Haut Commissariat aux réfugiés, par l'UNICEF, par le Programme alimentaire mondial ou par l'Organisation mondiale de la santé.

- Le Fonds d'urgence humanitaire organise également des opérations d'aide directe (envoi de médicaments, de nourriture, de matériel médical), ainsi que des opérations conduites par les postes diplomatiques et consulaires.

- Le Fonds d'urgence humanitaire subventionne également l'emploi, par des ONG, de volontaires du service national humanitaire participant au programme Globus.

Les crédits du Fonds d'urgence humanitaire connaîtront, en 1998, une baisse très sensible (- 26,7 %). Les moyens impartis au Fonds d'urgence humanitaire seront donc limités à 62,7 millions de francs , au lieu de 85,5 en 1997. Rappelons, pour mémoire, qu'ils se sont élevés à 135 millions de francs en fin de gestion 1994, année de la crise rwandaise. On observe néanmoins, depuis 1995, une consolidation des régulations budgétaires effectuées en cours d'exercice.

La contraction très sensible prévue par le projet de loi de finances pour 1998 pourrait ne pas induire une baisse proportionnelle de l'aide humanitaire française puisque, en cas de crise importante, justifiant le rassemblement de moyens significatifs, l'article 50 du chapitre 42-37 peut être abondé en cours de gestion, par voie réglementaire, ou, en fin d'exercice, dans le cadre de la loi de finances rectificative.

Notons, par ailleurs, la disproportion des moyens consacrés par le Quai d'Orsay à l'aide humanitaire par rapport à la vocation mondiale de ce département . Les 84,5 millions de francs affectés en 1997 au Fonds d'urgence humanitaire étaient nettement en-deçà des 110 millions de francs affectés au seul transport de l'aide alimentaire et de l'aide d'urgence organisé à destination des pays dits " du champ " par la rue Monsieur. En 1998, la disproportion entre les 105 millions de francs consacrés au transport de l'aide d'urgence à destination de l'Afrique subsaharienne et les quelque 62,7 millions de francs susceptibles d'être affectés par le Quai d'Orsay à des actions d'aide humanitaire avec l'ensemble du monde sera encore plus apparente. Il convient néanmoins de relever que le ministère des affaires étrangères s'adresse désormais assez couramment au secrétariat d'Etat à la coopération pour la mise en oeuvre d'interventions humanitaires : cette synergie de moyens relativise la baisse régulière des crédits du Fonds d'urgence humanitaire.

d) Les nouvelles interventions en matière de presse (article 10)

Les 600 000 francs inscrits à l'article 60 du chapitre 42-37 procèdent d'un redéploiement interne au titre III (crédits du service d'information et de presse) vers le titre IV du budget du ministère des affaires étrangères. Ces crédits regroupent des subventions versées à l'association de la presse étrangère et à l'association de la presse diplomatique française, ainsi qu'à l'association de correspondants des radios et des télévisions étrangères à Paris.

e) La baisse de l'assistance aux Français de l'étranger (chapitres 46-91 et 46-94)

Les crédits destinés à l'action sociale, à l'assistance et à la solidarité figurent aux chapitres 46-91 (frais de rapatriement) et 46-94 (assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France). En 1998, l'ensemble de ces crédits passera de 134,16 millions de francs à 132,9 millions de francs.

(1) Les rapatriements des Français résidant à l'étranger (chapitre 46-91)

Les crédits inscrits au chapitre 46-91 visent à financer trois types de rapatriement :

- les rapatriements pour indigence, destinés à ceux de nos compatriotes qui se trouvent dans la situation la plus précaire, et dont on estime que leur situation serait meilleure en France que dans leur pays de résidence (3,99 millions de francs sont prévus en 1997 pour financer ce type de secours, qui a concerné 331 personnes entre le 1er juin 1996 et le 1er juin 1997) ;

- les rapatriements sanitaires concernent les Français expatriés qui ne peuvent être traités sur place, soit en raison de l'insuffisance de leurs ressources, soit du fait de l'inadaptation des structures sanitaires locales (entre le 1er juin 1996 et le 1er juin 1997, le nombre d'évacuations médicales de Français résidant à l'étranger s'est élevé à 51) ;

- les rapatriements pour formation professionnelle visent la réinsertion sociale et professionnelle des jeunes Français sans qualification, ne disposant d'aucune perspective d'emploi à l'étranger (ce type de rapatriement représenterait un coût de 250 000 francs en 1997). Les 21 rapatriements pour formation professionnelle effectués entre le 1er juin 1996 et le 1er juin 1997 ont tous concerné des Français résidant en Afrique francophone.

Les crédits inscrits au chapitre 46-91 ont financé 802 rapatriements en 1995, et 439 entre le 1er juin 1996 et le 1er juin 1997.

Pour l'essentiel, les rapatriements de Français résidant à l'étranger ont concerné le Maghreb (31 %), l'Afrique francophone (30 %), et l'Europe (20 %), comme le montre le tableau ci-après :

Répartition des rapatriements financés sur le chapitre 46-91 par zone géographique

(entre le 1er juin 1996 et le 1er juin 1997)

Zones géographiques	Nombre de rapatriements (dont rapatriements pour indigence)
Afrique du Nord (hors Algérie)	86	(76)
Algérie	50	(45)
Afrique francophone	133	(79)
Afrique non francophone	0	(0)
Amériques	18	(16)
Asie-Océanie	46	(14)
Europe	90	(85)
Proche et Moyen-Orient	16	(16)
TOTAL	439	(331)

Les crédits inscrits au chapitre 46-91 (frais de rapatriement) sont maintenus au niveau prévu par le précédent budget (soit 4,24 millions de francs). Le chapitre 46-94 (assistance aux Français de l'étranger et aux réfugiés étrangers en France) connaîtra néanmoins une baisse de 0,93 % entre 1997 et 1998.

(2) La baisse des crédits destinés à l'assistance aux Français de l'étranger

La baisse observée sur le chapitre 46-94 recouvre l'incidence de l'effet-change (- 1,84 million de francs), des économies budgétaires qui s'élèvent à 3 millions de francs, les effets d'un transfert interne vers le titre III (- 360 000 francs), concernant les dépenses liées à l'information des Français de l'étranger, tandis que la sécurité et l'assistance aux Français de l'étranger font l'objet d'un effort particulier de 4 millions de francs. Les crédits inscrits au chapitre 46-94 passeront donc de 129,9 à 128,7 millions de francs, l'économie nette réalisée sur ce chapitre représentant 1,2 million de francs.

Notons que cette réduction des crédits consacrés à l' assistance à l'étranger (article 11) pourrait affecter l'aptitude de notre pays à répondre aux besoins de nos compatriotes en difficulté à l'étranger , qu'il s'agisse des personnes âgées, des handicapés ou des Français de passage ou détenus à l'étranger.

En effet, les crédits inscrits à l'article 11, dont il convient de souligner la modicité (99,3 millions de francs en 1997 ; 97,96 millions de francs prévus pour 1998), permettent d'allouer des " allocations de solidarité " à nos compatriotes âgés, établis hors de France, afin de garantir à ceux-ci des ressources équivalentes au minimum vieillesse servi sur le territoire national. Selon le pays, le montant de ces allocations, versées en monnaie locale, varie entre 500 et 3 400 francs par mois. Or la baisse des crédits inscrits à l'article 11 paraît d'autant plus problématique que l'on observe une tendance à l'augmentation du nombre de bénéficiaires d'allocations de solidarité : 3 223 en 1996, 3 397 pendant le premier trimestre 1997.

Sur l'article 11 du chapitre 46-94 sont également imputés les secours occasionnels et les allocations dites à durée déterminée versées à nos ressortissants établis à l'étranger qui, se trouvant temporairement en grandes difficultés, ne peuvent bénéficier d'aucune autre possibilité d'assistance sur place. Ces secours ponctuels concernent pour la plupart la prise en charge de frais médicaux et pharmaceutiques. En 1996, 10 000 secours occasionnels ont ainsi été attribués. Là encore, on peut s'interroger sur les conséquences de la diminution des crédits inscrits à l'article 11, alors que les besoins en termes de secours paraissent augmenter . Ainsi les moyens consacrés aux secours occasionnels seront-ils de 4 ,46 millions de francs au moins en 1997, pour 4,37 millions de francs en 1996. De même, le nombre d'allocations à durée déterminée attribuées en 1997 pourrait dépasser le nombre d'allocations versées en 1996 (1 285) puisqu'il s'élevait à 820 pour le premier trimestre.

Les crédits de l'article 11 ont également vocation à financer des allocations de solidarité attribuées à nos compatriotes handicapés établis hors de France. Du même montant que les allocations de solidarité en ce qui concerne les adultes handicapés, elles sont comprises entre 500 et 825 francs par mois pour les enfants. Là encore, on observe une augmentation régulière du nombre d'allocataires. Celui-ci est, en effet, passé de 1 070 en 1993 à 1 174 en 1996, et probablement 1 317 en 1997.

Enfin, sur l'article 11 du chapitre 46-94 sont également imputés les secours occasionnels attribués aux Français détenus à l'étranger et aux Français de passage en difficulté. Une part des avances remboursables versées à ceux-ci pèse sur le budget du quai d'Orsay, compte tenu de la proportion quasi constante de bénéficiaires non solvables ou peu scrupuleux.

Sur l' article 12 du chapitre 46-94 sont imputés les crédits du Comité d'entraide aux Français rapatriés, dont la subvention s'est élevée à 900 000 francs en 1997. Les missions du CEFR concernent, d'une part, l'accueil en France de nos compatriotes résidant à l'étranger en situation d'indigence qui, désireux de revenir dans leur pays, ne disposent pas de possibilité d'accueil en France. D'autre part, le CEFR a pour vocation d'accueillir les Français évacués dans l'urgence en raison de crises politiques graves survenues dans leur pays de résidence (cas du Centrafrique en 1996 et du Congo-Brazzaville en 1997), et qui sont démunis de possibilité d'hébergement en France.

Ainsi le CEFR a-t-il contribué à l'hébergement, dans ses divers centres d'accueil, de 105 Français évacués du Congo-Brazzaville, tout en prenant en charge le transport de 120 autres Français vers le domicile de parents ou d'amis, et en attribuant à 72 personnes une aide financière dès leur arrivée sur le territoire français.

Le chapitre 46-94 permet aussi de financer des actions de formation professionnelle (article 31) destinées à la réinsertion professionnelle des intéressés soit en France (ce type d'action concerne environ 200 personnes chaque année), soit à l'étranger (quelque 2 000 demandeurs d'emploi seraient ainsi placés à l'étranger chaque année).

Enfin, les efforts consacrés, dans le cadre du projet de budget pour 1998, à la sécurité de nos ressortissants à l'étranger, sont liés à la généralisation, dans certaines zones, des risques de nature politique, ou liés à des phénomènes naturels. Dans 146 pays ont donc été mis en place des plans désormais informatisés d'urgence et d'évaluation. Parallèlement ont été modernisés et développés les réseaux radio de sécurité : leur nombre a plus que triplé entre 1993 et 1996, passant de 90 à 200. Dans les postes les plus exposés seront mis en place 54 stocks alimentaires de sécurité, représentant quelque 64 000 rations individuelles. Les bonnes conditions dans lesquelles s'est déroulé le rapatriement des Français évacués de Brazzaville a illustré l'efficacité de ces mesures, et la pertinence de l'effort -certes relatif- consacré aux moyens qui leur sont affectés.

Par ailleurs, il convient de noter l'augmentation des crédits inscrits à l'article 33 (adoption internationale), affectés au soutien administratif et juridique apporté par le ministère des affaires étrangères aux candidats à une adoption à l'étranger, à travers la Mission pour l'adoption internationale créée au sein de la Direction des Français de l'étranger. L'augmentation sensible du nombre de ce type d'adoption par des parents français explique que 480 000 francs de mesures nouvelles soient affectés à l'article 33, soit une augmentation de 60 %. Ces crédits passeront, en effet, de 800 000 francs en 1997 à 1,281 million de francs en 1998.

De manière générale, la baisse des crédits destinés à l'assistance à l'étranger paraît en contradiction avec la tendance à l'aggravation de la situation d'un nombre croissant de nos compatriotes établis hors de France, confrontés à des difficultés économiques et sociales croissantes.

Par ailleurs, comme votre rapporteur l'a déjà fait observer, la modicité des moyens consacrés à la solidarité et à l'assistance aux Français de l'étranger ressort de manière encore plus alarmante si l'on se réfère à l'importance de la population concernée, évaluée à quelque 1 671 000 personnes (920 000 Français immatriculés, auxquels s'ajoutent environ 746 000 non-immatriculés).

6. Les crédits destinés à l'immobilier obérés par des opérations de prestige

Les crédits du titre V, destinés aux acquisitions, constructions, restaurations et aménagements des immeubles diplomatiques, consulaires et culturels augmenteront de 8 % entre 1997 et 1998, passant de 251 à 271 millions de francs.

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, votre rapporteur s'était étonné du montant des crédits consacrés à certaines réalisations immobilières. Parmi les opérations paraissant susciter quelque interrogation avait été citée la reconstruction de l'ambassade de France à Kigali , partiellement détruite en 1994, et dont le coût total s'élèvera à 16 millions de francs. Le devis de la seule réfection intérieure de la chancellerie de Bakou -dix millions de francs- avait également paru très élevé.

Compte tenu des prix de l'immobilier dans des villes comme Paris ou Londres, il est difficile à croire que la seule reconstruction -hors coût du terrain- d'une ambassade dans un petit pays comme le Rwanda coûte aussi cher que l'achat d'un bel hôtel particulier dans un quartier prestigieux de notre capitale. La même remarque vaut pour les 15 millions de francs consacrés à la seule rénovation de notre ambassade à Vilnius, ou les 20 millions de francs que coûtera la construction, à Mexico , d'un Centre d'information sur la France contemporaine, ou même pour les 22,3 millions de francs affectés à la construction de notre ambassade à Kampala (encore s'agit-il là d'un coût prévisionnel).

Renseignements pris auprès des spécialistes de l'immobilier du Quai d'Orsay, le coût des opérations immobilières réalisées par celui-ci s'explique par l'intervention d'entreprises de travaux publics françaises, appliquant des tarifs normaux au mètre carré par rapport à ce que coûteraient des opérations comparables en France. Les défaillances que présentent, dans de nombreux pays, les entrepreneurs locaux empêchent, en effet, de s'adresser prioritairement à ceux-ci, et de bénéficier de coûts de main-d'oeuvre souvent plus bas qu'en France.

Notons, par ailleurs, qu'il n'est pas impossible que ces opérations immobilières paraissent obéir à des critères de qualité, voire peut-être, dans certains cas, de luxe, que ne sauraient aujourd'hui atteindre la plupart de nos administrations parisiennes.

C'est néanmoins essentiellement sur la manière dont sont définis, en amont, les choix immobiliers du Ministère des affaires étrangères qu'il convient de s'interroger.

Ainsi le transfert de notre ambassade au Nigeria de Lagos à Abuja , la nouvelle capitale, a-t-elle été conçue sur la base d'un projet européen. Or la lenteur constatée dans les prises de décision initiales illustre la difficulté de concilier les intérêts d'un grand nombre de pays, et permet de s'interroger sur la pertinence de ce type de projet communautaire. Par ailleurs, le désengagement du Danemark, et les réticences exprimées de tout temps par les Britanniques, pourraient obliger notre pays à assumer le coût de cette opération (43 millions de francs pour l'ambassade communautaire, auxquels s'ajoutent les 35 millions de francs prévus pour la résidence et les logements) avec un nombre réduit de partenaires. Etait-il, compte tenu des risques inhérents à ce type d'opération, très prudent de s'engager sans garanties dans un projet aussi coûteux, pour un pays qui ne figure pas vraiment parmi les interlocuteurs privilégiés de notre politique étrangère ?

Dans le même ordre d'idée, il convient d'espérer que la reconstruction de notre ambassade au Rwanda a été mise en oeuvre au terme d'une réflexion sur l'évolution à venir de notre réseau en Afrique subsaharienne. Dans l'hypothèse où notre ambassade à Kigali serait supprimée d'ici quelques années, comme l'a été celle de Freetown, il n'est pas acquis que la France arrive à tirer de l'aliénation de notre ambassade au Rwanda les 16 millions de francs qu'aura coûté la reconstruction de celle-ci (en dehors du prix du terrain).

D'autres interrogations peuvent être suscitées par l'importance des grands projets immobiliers fondés sur des symboles.

Ainsi le montant des crédits consacrés à la construction de notre ambassade à Berlin (280 millions de francs) peut-il être justifié, au moins partiellement, par d'importantes difficultés techniques dues à la configuration d'un terrain choisi essentiellement pour des raisons symboliques, car il se trouve au coeur du quartier le plus prestigieux de la nouvelle capitale allemande. Il n'est pas exclu par ailleurs que ce projet repose sur un parti pris de perfection, voire de luxe, qui pourrait expliquer son prix. On peut aussi s'interroger sur la superficie de notre future ambassade (20 000 m² de surfaces totales de plancher, soit 9 000 m² utiles). Les progrès de la construction européenne pouvant, à terme, conduire à revoir le format de nos ambassades dans les pays membres de l'Union dans un sens plus compact, il serait regrettable que notre ambassade à Berlin s'avère, à terme, surdimensionnée.

Le choix consistant à réinstaller notre chancellerie au Liban dans la prestigieuse Résidence des Pins de Beyrouth -pour un coût supérieur à 40 millions de francs- appelle, comme la construction de notre ambassade à Berlin, une réflexion sur le poids des symboles dans nos choix diplomatiques.

Fallait-il vraiment, en effet, pour manifester concrètement le prix attaché par les plus hautes autorités de l'Etat français à l'amitié franco-libanaise, ainsi qu'à l'amitié franco-allemande, inscrire ces relations privilégiées dans des bâtiments de prestige, dont le coût paraît très important ? Faut-il vraiment que le budget du ministère des affaires étrangères, pourtant soumis à de fortes tensions, assume les conséquences financières de ces choix avant tout politiques ?

Votre rapporteur est convaincu que ces grandes opérations de prestige, sur la liste desquelles figure notre future ambassade à Pékin, dont le coût pourrait excéder 400 millions de francs , compromettent la réalisation d'opérations moins "visibles", mais autrement plus fondées, parmi lesquelles la réfection de certains lycées et alliances françaises, dont l'état de délabrement est trop souvent consternant. Pour une réalisation de qualité comme le futur lycée de Francfort, combien de nos établissement prennent l'eau, ou sont dénués d'infrastructures sportives !

CONCLUSION

Le projet de loi de finances pour 1998 a donc relativement préservé le budget du Quai d'Orsay, en dépit de la baisse préoccupante de certains chapitres.

En dépit de la pause relative ainsi observée dans sa contribution à la résorption des déficits publics, le ministère des affaires étrangères devra, pour poursuivre ses missions sous une contrainte budgétaire désormais durable, se livrer à un effort de créativité, qui pourrait conduire à remettre en cause certaines traditions administratives.

Ainsi l'étiage aujourd'hui atteint par certaines dépenses d'intervention impose-t-il une réflexion, inspirée par la modicité des moyens impartis au Quai d'Orsay au regard de la vocation mondiale de ce Département, et qui pourrait conduire à la mise en commun des moyens de même objet gérés par le ministère des affaires étrangères et par le secrétariat d'Etat à la coopération. Cette synergie existe déjà, dans une certaine mesure, en ce qui concerne les interventions humanitaires. Un tel effort peut certainement être poursuivi dans d'autres domaines.

De même convient-il de s'interroger sur la possibilité, à effectifs -au mieux- constants, de renforcer notre présence diplomatique dans les régions -Amérique Latine, Asie- où celle-ci est encore nettement insuffisante. Le déplacement géographique de nos priorités diplomatiques passe par une révision profonde des missions et du format de nos ambassades dans certaines régions et, plus particulièrement, dans certains pays de l'Union, en cohérence avec les progrès de la construction européenne.

Bien que le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 1998 ne constitue -pas encore- la traduction des indispensables réformes à entreprendre, il n'en permet pas moins au Quai d'Orsay de poursuivre ses missions, même si la contrainte budgétaire se traduit par d'inévitables tensions, et même si le niveau des crédits du ministère des affaires étrangères pour 1998 ne saurait constituer un idéal.

Votre rapporteur propose donc de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères prévus par le projet de loi de finances pour 1998.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent avis lors de sa réunion du mercredi 19 novembre 1997.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, Mme Monique Cerisier Ben Guiga a déploré le manque d'appui dont dispose le ministère des affaires étrangères pour défendre ses personnels et ses missions. Elle a relevé le déséquilibre entre les moyens déployés à l'étranger par le ministère des finances, et les économies régulièrement infligées au Quai d'Orsay au détriment du rayonnement extérieur de la France et, plus particulièrement, de l'administration consulaire. Puis Mme Monique Cerisier Ben Guiga, revenant sur l'évolution des crédits affectés à l'assistance aux Français établis hors de France, a souligné que, sur les 128,72 millions de francs inscrits au chapitre 46-94, les moyens effectivement destinés à l'assistance stricto sensu aux Français de l'étranger ne représentaient pas plus de 93 millions de francs.

M. André Dulait, rapporteur pour avis, a alors rappelé que le ministère des affaires étrangères ne représente traditionnellement qu'une part relativement modeste (25 %) au sein des crédits qui concourent à l'action extérieure de la France, la contribution du ministère de l'économie devant être, en 1998, de 22 %. Revenant, par ailleurs, sur la réduction régulière des crédits du ministère des affaires étrangères, le rapporteur pour avis a estimé que cette évolution posait inévitablement la question de la possibilité de maintenir le deuxième réseau diplomatique du monde.

M. Christian de La Malène a alors estimé indispensable que les crédits consacrés à la desserte aérienne de Strasbourg accompagnent l'élargissement de l'Union européenne. Puis, à la demande de M. Jacques Habert, le rapporteur pour avis a précisé que les subventions attribuées aux vols spéciaux à destination de Strasbourg permettaient de définir les tarifs pratiqués par les compagnies aériennes sur des bases concurrentielles, et d'améliorer et de diversifier la desserte aérienne de la capitale parlementaire européenne, dans un souci d'équilibre avec Bruxelles.

M. Jacques Habert a, par ailleurs, pris acte du maintien des crédits destinés à l'assistance aux Français de l'étranger, compte tenu des difficultés financières dans lesquelles s'est inscrite l'élaboration du projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 1998. Il a également déploré l'insuffisance des moyens alloués aux consulats français dans les pays de l'Union européenne, regrettable au regard de l'augmentation de la demande adressée à ces services par les Français établis en Europe occidentale.

A la demande de M. Jacques Habert, le rapporteur pour avis est alors revenu sur la disproportion des moyens mis en oeuvre dans le domaine de la coopération militaire par le Quai d'Orsay d'une part, qui a vocation à intervenir dans quelque 110 pays, et par le secrétariat d'Etat à la coopération.

Mme Paulette Brisepierre a estimé que la ponctualité exemplaire qui caractérise l'acquittement, par la France, de ses contributions au budget ordinaire de l'ONU, pourrait être remise en cause, compte tenu de l'importance des créances de la France sur l'ONU, au titre de la contribution française aux opérations de maintien de la paix. Le rapporteur pour avis a, avec Mme Paulette Brisepierre, estimé que le comportement des Etats-Unis à l'égard de l'ONU ne justifiait plus le maintien de cette attitude traditionnellement exemplaire de la France.

Mme Paulette Brisepierre s'est alors étonnée des dépenses qui seront consacrées à la future ambassade de France à Pékin, alors que l'ambassade existante paraissait dans un état tout à fait satisfaisant. Le rapporteur pour avis est alors revenu sur le coût des opérations de prestige conduites par le Quai d'Orsay pour des raisons en partie symboliques.

M. Xavier de Villepin, président, a souligné le dévouement des agents du ministère des affaires étrangères, soumis parfois à des conditions de vie et de travail difficiles, voire risquées. Il a ensuite, avec le rapporteur pour avis, souligné l'importance du projet de loi à venir sur les volontariats civils. Il a également commenté l'évolution convergente des réseaux diplomatiques et consulaires de nos principaux partenaires étrangers, qui consiste à compenser le développement de leur présence diplomatique dans les régions où un effort s'impose par la fermeture de postes dont l'importance relative paraît aujourd'hui moins décisive.

La commission a alors donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998.

ANNEXE 1

Tableau récapitulatif des crédits de toute nature concourant à la coopération avec les Etats en développement en 1997-1998

	1997		1998
	Coût des services centraux, action bilatérale, contri-bution à l'action multilatérale en 1997*	Part dans le total des crédits de coopération en 1997	Coût des services centraux, action bilatérale, contri-bution à l'action multilatérale en 1998*	Part dans le total des crédits de la coopération en 1998
Affaires étrangères	3 397,81	17 %	3 275,05	15,83 %
Coopération	6 478,67	32,48 %	6 239,83	30,16 %
Agriculture	245,46	1,2 %	220,56	1,06 %
Equipement	13,45	0,06 %	11,47	0,05 %
Anciens combattants	4,97	0,02 %	3,5	0,01 %
Charges communes	7 811	39,17 %	8 965	43,3 %
Education nationale, enseignement supérieur et recherche	1 247,11	6,25 %	1 247,11	6 %
Environnement	0,57	0,002 %	0,62	0,002 %
Industrie	18,6	0,09 %	14	0,06 %
Intérieur	129,76	0,65 %	129,93	0,62 %
Jeunesse et sports	2,8	0,01 %	2,85	0,01 %
Justice	2,25	0,01 %	2,25	0,01 %
Services financiers	578,56	2,9 %	565,87	2,73 %
Travail	9,55	0,04 %	10,86	0,05 %
TOTAL	19 940,56	-	20 688,10	-

* (en millions de francs)

ANNEXE 2

Etat récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France en 1997-1998

	1997		1998
	Crédits 1997 (en millions de francs)	Part dans l'ensemble des crédits d'action extérieure en 1997	Crédits 1998 (en millions de francs)	Part dans l'ensemble des crédits d'action extérieure en 1998
1)Budget général
a)Dépenses civiles
. affaires étrangères	14 462,29	26,4 %	14 387,24	25,28 %
. coopération	6 724,25	12,3 %	6 485,47	11,39 %
. éducation nationale, enseignement supérieur et recherche	2 628,63	4,8 %	7 309,65	12,8 %
. économie, finances et industrie	16 193,96	29,6 %	12 216,33	21,47 %
. autres (1)	1 988,95	3,64 %	1 925,28	3,38 %
Total dépenses civiles	41 998,08	76,95 %	42 323,97	74,4 %
b)Défense (services à l'étranger)	1 155,12	2,11 %	1 132,45	2 %
2) Budget annexe de l'aviation civile	281,51	0,5 %	302,9	0,53 %
3) Comptes spéciaux du Trésor	4 620,20	8,46 %	6 665,1	11,7 %
4) Quote-part française aux crédits d'action extérieure de l'Union européenne	6 520	11,9 %	6 467	11,36 %
TOTAL	54 574,91	-	56 891,42	-

(1) agriculture et pêche, aménagement du territoire et environnement, anciens combattants, culture et communication, emploi et solidarité, équipement, transports et logement, jeunesse et sports, justice, outre-mer, Services du Premier ministre.

¹ voir en annexe le tableau récapitulatif des crédits de toute nature concourant à la coopération avec les Etats en développement en 1997-1998.

² Voir en annexe le tableau récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France en 1997-1998.