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RAPPORT N° 214 - PROPOSITION DE LOI, ADOPTE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE EN DEUXIEME LECTURE, RELATIVE AU FONCTIONNEMENT DES CONSEILS REGIONAUX


M. Paul GIROD, Sénateur


COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LEGISLATION, DU SUFFRAGE UNIVERSEL, DU REGLEMENT ET D'ADMINISTRATION GENERALE - RAPPORT N° 214 - 1997/1998



Table des matières







N° 214

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 janvier 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, relative au fonctionnement des conseils régionaux,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 216, 299 et T.A. 14.

Deuxième lecture : 605, 609 et T.A. 68.

Sénat : Première lecture : 27, 94 et T.A. 59 (1997-1998).

Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mardi 13 janvier 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission a procédé sur le rapport de M. Paul Girod à l'examen de la proposition de loi n° 207 (1997-1998), adoptée en deuxième lecture à l'Assemblée nationale relative au fonctionnement des conseils régionaux.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a pris les décisions suivantes :

- à l'article 3 (Obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional de présenter une déclaration écrite), la commission a adopté un amendement de suppression ;

- à l'article 4A (Délai prévu pour la tenue du débat sur les orientations budgétaires de la région), la commission a adopté un amendement rétablissant à dix semaines le délai prévu pour l'organisation d'un débat sur les orientations budgétaires avant l'examen du budget régional ;

- à l'article 4 (Nouvelle procédure d'adoption du budget régional), la commission a adopté un amendement rétablissant au 30 avril la date limite d'adoption du budget régional les années de renouvellement des conseils régionaux.

La commission a également adopté trois amendements :

- supprimant l'intervention du bureau dans la procédure d'élaboration du nouveau projet de budget ;

- permettant la présentation d'une motion par un tiers des membres du conseil régional ;

- rétablissant une condition de quorum pour l'organisation du vote sur la motion ;

Elle a enfin adopté, au même article, un amendement de coordination.

A l'article 8 nouveau (Déroulement des séances de la commission permanente), la commission a adopté un amendement de suppression.

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en seconde lecture de la proposition de loi relative au fonctionnement des conseils régionaux.

Issue d'une initiative de l'Assemblée nationale, cette proposition de loi tend à mettre en place une nouvelle procédure d'adoption du budget régional afin de remédier à des dysfonctionnements qui ont pu affecter un certain nombre de conseils régionaux, dépourvus de majorité stable.

Si cette situation perturbe effectivement le fonctionnement des assemblées délibérantes et peut se traduire, en matière budgétaire, par l'application peu satisfaisante dans son principe de la procédure de règlement d'office par le représentant de l'Etat, encore faut-il avoir une juste appréciation de son ampleur réelle.

Sur 130 budgets proposés entre 1993 et 1997, trois seulement ont été rejetés soit une proportion de 2,3 %.

La procédure budgétaire pour 1998 semble confirmer l'absence de blocage absolu du fonctionnement des conseils régionaux, en raison de problèmes de majorité : dix-sept conseils régionaux métropolitains sur vingt-deux ont voté leurs budgets ; deux conseils régionaux ont choisi de reporter l'examen du budget à l'issue des prochaines élections régionales ; deux n'ont pas encore adopté leur budget ; un seul vote de rejet du projet de budget a été enregistré.

Toujours est-il que l'Assemblée nationale, constatant qu'aucune réforme du mode de scrutin régional n'a été engagée pas plus sous la précédente législature qu'au début de la législature actuelle, a choisi, par la présente proposition de loi, de doter l'exécutif régional, en matière budgétaire, des armes de procédure dont il est actuellement démuni et d'organiser l'adoption d'un budget alternatif lorsque le projet présenté par l'exécutif n'est pas adopté.

Ainsi, en vertu de l'article 4 de la proposition de loi, à défaut d'adoption d'une " motion de défiance " comportant un budget alternatif, le nouveau projet de budget présenté par le président du conseil régional et approuvé par le bureau serait considéré comme adopté.

Mais, ce faisant, l'Assemblée nationale avait -en première lecture- adopté un dispositif d'une très grande complexité, susceptible par ailleurs de modifier assez profondément le mode de fonctionnement des conseils régionaux.

*

* *

En première lecture, retenant les suggestions de votre commission des lois mais aussi celles de plusieurs de nos collègues, le Sénat a largement remanié le dispositif qui lui était soumis.

Le Sénat a tout d'abord procédé à une clarification d'ordre formel en supprimant les articles premier, 2 et 5 de la proposition de loi -articles de pure coordination- et en donnant une nouvelle rédaction à l'article 7 afin de regrouper dans un seul et même article l'ensemble des coordinations rendues nécessaires par le dispositif proposé.

Plus profondément, le Sénat a décidé de supprimer l'article 3 qui prévoyait -dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture- qu'avant chaque tour de l'élection, les candidats aux fonctions de président du conseil régional devraient adresser au doyen d'âge une déclaration écrite présentant les grandes orientations de leur action pour la durée de leur mandat ainsi que la liste des membres du conseil auxquels ils donneraient délégation en vue de la constitution du bureau. Le doyen d'âge était chargé d'en informer sans délai le conseil régional, lequel procédait alors à l'élection du président " dans l'heure qui suit ".

Une telle disposition apparaît en effet inconciliable tout à la fois avec le régime des délégations, avec les modalités de constitution de la commission permanente dont sont issus les vice-présidents recevant délégation et avec le régime de candidature aux fonctions de président jusqu'à présent caractérisé par une grande souplesse. En outre, elle confierait au doyen d'âge un rôle tout à fait inédit et peu conforme au mode de fonctionnement habituel des assemblées délibérantes.

Le Sénat a, par ailleurs, remanié la nouvelle procédure d'adoption du budget régional, telle qu'elle résulte de l'article 4 de la proposition de loi :

- en permettant le déclenchement de la procédure dès le vote de rejet;

- en avançant au 20 mars la date limite d'adoption du budget régional, cette date étant néanmoins reportée au 30 avril les années de renouvellement des conseils régionaux ;

- en précisant les délais de présentation d'un nouveau projet par le président du conseil régional et du vote sur une motion comportant un projet alternatif ;

- en permettant la présentation d'une telle motion par le tiers des membres du conseil régional ;

- en prévoyant un avis du conseil économique et social régional sur les orientations générales du projet de budget annexé à la motion ;

- en supprimant l'intervention du bureau dans la procédure, intervention peu justifiée dès lors que le bureau n'existe que pour autant que le président a consenti des délégations ;

- en fixant une condition de quorum destinée à solenniser la procédure de vote sur la motion ;

- en excluant l'application de la procédure lorsque le défaut d'adoption du budget dans le délai légal résulterait de l'absence de communication des informations indispensables à son établissement.

En revanche, le Sénat n'a pas souhaité que cette nouvelle procédure puisse aboutir à la mise en cause de l'exécutif régional en cas d'adoption de la motion.

Le Sénat -sur la proposition de nos collègues Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Raffarin- a par ailleurs inséré dans la proposition de loi un article 4 A qui fixe à dix semaines avant l'examen du budget le délai prévu par le code général des collectivités territoriales pour la tenue d'un débat sur les orientations budgétaires.

Enfin, le Sénat a adopté -sous réserve d'une modification d'ordre formel- l'article 6 de la proposition de loi qui étend aux conseillers régionaux les règles applicables à la démission d'office des conseillers municipaux et généraux.

*

* *

En seconde lecture, l'Assemblée nationale a tout d'abord souscrit aux clarifications d'ordre formel opérées par le Sénat. Elle a, en conséquence, confirmé la suppression des articles premiers, 2 et 5 et adopté sans modification les articles 6 et 7 de la proposition de loi.

Reconnaissant, par ailleurs, le bien fondé des analyses du Sénat sur les problèmes posés par l'article 3 au regard du régime des délégations, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans une nouvelle rédaction qui limite le contenu de la déclaration écrite imposée aux candidats aux fonctions de président à la présentation des grandes orientations de leur action pour la durée du mandat.

L'Assemblée nationale a également adopté plusieurs des modifications apportées par le Sénat au dispositif de l'article 4 relatif à la nouvelle procédure d'adoption du budget.

En revanche, la rédaction de cet article issue des travaux de l'Assemblée nationale en seconde lecture diverge de celle du Sénat sur des aspects importants de la nouvelle procédure.

Ainsi, la date limite de l'adoption du budget régional, les années de renouvellement des conseils régionaux a-t-elle été rétablie à la date, pourtant peu réaliste, du 15 avril.

L'Assemblée nationale a en outre maintenu -en dépit des caractéristiques de cet organe- l'approbation par le bureau du nouveau projet du président, en prenant néanmoins la précaution de spécifier que cette approbation ne serait requise que si le bureau existe ! La nouvelle procédure ne serait pas applicable à défaut de cette approbation.

Utilisant la terminologie peu adéquate de " motion de défiance ", l'Assemblée nationale a également rétabli l'exigence d'une majorité absolue des membres du conseil régional pour la présentation de la motion et supprimé la condition de quorum prévue par le Sénat.

Enfin, l'Assemblée nationale a ajouté au dispositif un article 8 (nouveau) qui étend aux séances de la commission permanente du conseil régional les règles de publicité applicables aux séances du conseil régional.

*

* *

Tout en constatant que l'Assemblée nationale a, en partie pris en compte le bien fondé des observations du Sénat et adopté un certain nombre des améliorations retenues par celui-ci en première lecture, votre commission des lois relève des divergences encore importantes entre les deux assemblées.

C'est ainsi que l'article 3 -en dépit de la nouvelle rédaction adoptée par l'Assemblée nationale- continue à justifier les observations présentées par votre commission des lois en première lecture quant au régime des candidatures aux fonctions de président et quant au rôle dévolu au doyen d'âge. Une telle disposition -inutile quant à son objet- ne peut être qu'une source de complication dans le fonctionnement de nos assemblées délibérantes dont la souplesse doit être préservée. Votre commission des lois vous en propose, en conséquence, de nouveau la suppression.

De même, le dispositif de l'article 4 issu des travaux de l' Assemblée nationale en seconde lecture ne peut être accepté en l'état.

La date limite du 15 avril pour l'adoption du budget, les années de renouvellement des conseils régionaux, apparaît peu réaliste.

L'intervention du bureau dans la procédure n'apparaît pas fondée, en raison des caractéristiques même de cet organe, émanation directe du président du conseil régional. Le texte de l'Assemblée nationale créerait en outre une différence de régime juridique entre les régions selon que leur conseil régional est ou non doté d'un bureau.

Il n'apparaît, par ailleurs, pas justifié de réserver l'initiative de présentation de la motion comprenant un budget alternatif à une majorité absolue des membres du conseil régional, alors même que l'adoption de la motion requiert une telle majorité.

Enfin, la condition de quorum supprimée par l'Assemblée nationale paraît indispensable pour bien solenniser une procédure dérogatoire des règles de droit commun.

C'est pourquoi, votre commission des lois vous soumet plusieurs amendements rétablissant, sur ces différents aspects de la procédure, le texte du Sénat.

Elle vous propose, par ailleurs, de rétablir, à l'article 4A, le délai de dix semaines prévu par le Sénat pour l'organisation d'un débat sur les orientations budgétaires.

Enfin, soucieuse de préserver la souplesse du fonctionnement des conseils régionaux, votre commission des lois n'a pas jugé utile l'article 8 (nouveau) ajouté par l'Assemblée nationale en seconde lecture, la publicité des séances de la commission permanente pouvant être prévue par le règlement intérieur de chaque conseil régional.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 3
(Article L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales)
Obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional de présenter une déclaration écrite

Cet article insère un nouvel alinéa dans l'article L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales afin de faire obligation aux candidats à la présidence du conseil régional d'adresser au doyen d'âge une déclaration écrite.

Dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, cette déclaration devait comprendre, d'une part, les grandes orientations de l'action du candidat pour la durée de son mandat et, d'autre part, la liste des membres du conseil auxquels il donnera délégation en vue de la constitution du bureau.

Le doyen d'âge devait informer sans délai le conseil régional qui devait procéder à l'élection du président " dans l'heure qui suit ".

Le Sénat -souscrivant aux analyses de votre commission des lois- a supprimé cet article, lors de la première lecture de la proposition de loi.

Plusieurs motifs ont fondé une telle suppression :

- la nouvelle obligation devrait se combiner avec les dispositions qui fixent le régime des délégations. Or, celles-ci, qui sont données par le président, sous sa surveillance et sa responsabilité, sont par définition précaires et révocables. Elles ne subsistent que " tant qu'elles ne sont pas rapportées " (art. L. 4231-3). Dans ces conditions, la disposition proposée ne pourrait contraindre le président à donner des délégations qu'il avait envisagées dans sa déclaration ni l'empêcher de retirer les délégations qu'il aurait données.

- Le fait que le candidat à la présidence expose ses intentions dans une déclaration ne pourrait être juridiquement opposé au président élu.

- Le candidat aux fonctions de président ne pourrait préjuger de l'élection des membres de la commission permanente, laquelle voit sa composition arrêtée puis ses membres élus après l'élection du président. Or, les délégations ne peuvent être données qu'aux vice-présidents -lesquels sont membres de la commission permanente- sauf absence ou empêchement de ces derniers, auquel cas elles peuvent être données à d'autres membres du conseil régional (article L. 4231-3).

- Le doyen d'âge se verrait ainsi conférer un rôle inédit qui transformerait profondément le mode de fonctionnement habituel de nos assemblées délibérantes, en le faisant à la fois le dépositaire et le garant de la déclaration présentée par les candidats aux fonctions de président.

- Le code général des collectivités territoriales n'impose aucune condition spécifique pour la présentation des candidatures aux fonctions de président du conseil régional, pas plus qu'à celles de maire ou de président du conseil général.

Il n'est ainsi pas nécessaire d'avoir été candidat aux deux premiers tours pour pouvoir faire acte de candidature au troisième tour, dans le cas de l'élection du maire et des adjoints (Conseil d'Etat, 23 janvier 1984, Election du maire et des adjoints de Chapdeuil).

Le juge administratif a également considéré que le fait pour un conseiller de déclarer qu'il n'est pas candidat, ou même qu'il refusera les fonctions de maire ou d'adjoint s'il est élu, n'entraîne aucune conséquence. Le conseiller reste éligible et doit être proclamé élu s'il recueille le nombre de voix exigé (Conseil d'Etat, 25 mars 1936, Elections d'Orville).

Il a de même eu l'occasion de préciser que les dispositions législatives -qui résultent de la loi du 2 mars 1982- n'avaient ni pour objet ni pour effet d'imposer aux membres du conseil général d'avoir fait acte de candidature pour être élus à la présidence du conseil général, ni davantage d'avoir recueilli des suffrages au premier et au deuxième tours pour être élus au troisième tour du scrutin à la majorité relative et, en cas d'égalité des voix, au bénéfice de l'âge (Conseil d'Etat, 28 septembre 1983, Bierge).

Les dispositions applicables aux conseils régionaux résultant d'une transposition de celles relatives aux conseils généraux, cette solution jurisprudentielle semble également valable pour la région.

Dans ces conditions, le présent article introduirait une source de confusion par rapport à ces solutions traditionnelles permettant de conserver à nos assemblées une indispensable souplesse de fonctionnement, qui fait la richesse de la vie locale.

En seconde lecture, l'Assemblée nationale a reconnu le bien fondé des analyses du Sénat, s'agissant des difficultés de concilier la nouvelle obligation faite aux candidats aux fonctions de président avec le régime des délégations. Elle n'en a pas moins rétabli le présent article en retenant une nouvelle rédaction qui limite la portée de l'obligation faite aux candidats.

En conséquence, nul ne pourrait être élu président s'il n'avait préalablement à chaque tour de scrutin, adressé aux membres du conseil régional, par l'intermédiaire du doyen d'âge, une déclaration écrite présentant les grandes orientations de son action pour la durée de son mandat.

Ainsi conçu dans une version plus modeste, l'article 3 du projet de loi continue à appeler plusieurs des observations rappelées ci-dessus :

- sur le plan juridique, cette obligation faite aux candidats ne pourrait être opposée au président élu. Mais -comme votre rapporteur l'avait indiqué lors de la première lecture- elle constituerait une formalité substantielle de la procédure dont le non respect pourrait justifier l'annulation de l'élection. Le Gouvernement a souligné ce point devant l'Assemblée nationale.

- Cette formalité substantielle -dont le non respect sera sanctionné par l'annulation de l'élection- introduirait une rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux alors que la jurisprudence- comme votre rapporteur l'a rappelé ci-dessus- a au contraire consacré une certaine souplesse dans la désignation des exécutifs locaux.

- La nouvelle rédaction retenue par l'Assemblée nationale maintient l'intervention du doyen d'âge -dans une forme semble-t-il plus modeste- alors que le rôle de celui-ci se limite en principe à la présidence et à la police de l'assemblée pour l'élection du président du conseil régional.

Le doyen d'âge ne se voit par la suite reconnaître par le droit en vigueur une compétence spécifique que dans un cas précis : il lui revient de convoquer le conseil régional en cas de démission du président et de tous les vice-présidents (article L. 4133-2). Mais dans ce cas, son rôle se limite à la seule convocation, le conseil régional étant appelé à désigner le conseiller qui sera chargé d'assurer provisoirement les fonctions de président.

- Enfin, le débat sur les grandes orientations du conseil régional pour la durée de la mandature aura déjà eu lieu devant le suffrage universel qui se sera prononcé moins d'une semaine avant l'élection du président.

Pour tous ces motifs, votre commission des lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 3.

Article 4 A
(art. L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales)
Délai prévu pour la tenue du débat
sur les orientations budgétaires de la région

Cet article -ajouté par le Sénat en première lecture sur l'initiative de nos collègues MM. Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Raffarin- modifie le délai prévu par l'article L. 4311-1 du code général des collectivités territoriales pour l'organisation d'un débat sur les orientations budgétaires de la région.

Ce débat doit actuellement avoir lieu dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget régional. Le même délai de deux mois est prévu pour l'organisation d'un débat sur les orientations budgétaires dans les communes de 3 500 habitants et plus (article L. 2312-1) et dans les départements (article L. 3312-1).

La procédure d'adoption du budget régional est néanmoins caractérisée par la saisine du conseil économique et social régional, originalité qui la distingue de la procédure communale et départementale.

Tout en reconnaissant cette particularité, l'Assemblée nationale a néanmoins jugé " excessif " le délai de deux mois et demi et l'a, en conséquence réduit à neuf semaines.

Votre commission vous propose par un amendement de rétablir le délai de deux mois et demi retenu par le Sénat en première lecture.

Article 4
(art. L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Nouvelle procédure d'adoption du budget régional

Cet article -qui constitue la disposition centrale de la proposition de loi- prévoit une nouvelle procédure d'adoption du budget régional destinée à remédier aux difficultés rencontrées par certains conseils régionaux.

1. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture

La procédure retenue par l'Assemblée nationale en première lecture apparaissait d'une très grande complexité.

Elle devait se dérouler en trois étapes :

Si le budget n'était pas adopté à la date limite, c'est-à-dire le 31 mars ou le 15 avril (les années de renouvellement des conseils régionaux), le président du conseil régional devait établir dans un délai de cinq jours un nouveau projet (sur la base du projet initial) modifié, le cas échéant, par un ou plusieurs des amendements présentés lors de la discussion.

Dans une deuxième étape, le nouveau projet serait soumis pour approbation -dans un délai de cinq jours- au bureau du conseil régional, lequel pourrait demander que des amendements soient retirés ou que d'autres y soient ajoutés.

La décision du bureau devrait être rendue dans un délai de cinq jours.

Enfin -troisième étape- s'il était approuvé par le bureau du conseil régional, le projet serait communiqué par le président aux membres du conseil et il serait considéré comme adopté à l'expiration d'un délai de douze jours.

Deux situations pourraient alors se présenter :

- ou bien il ne se passerait rien et le projet de budget serait considéré comme adopté à l'expiration d'un délai de douze jours à compter de cette communication ;

- ou une motion de défiance serait déposée : cette motion de défiance devrait comporter un projet de budget et une déclaration politique.

Elle ne pourrait être adoptée que par la majorité absolue des membres du conseil régional.

Si la motion de défiance était adoptée, le projet de budget qu'elle comporte en annexe serait considéré comme adopté.

En revanche, si la motion de défiance n'était pas adoptée, le projet de budget présenté par le président et approuvé par le bureau du conseil régional serait considéré comme adopté.

Si le bureau du conseil régional n'approuvait pas le projet de budget du président, le budget serait réglé par le représentant de l'Etat sur la base des propositions de la chambre régionale des comptes, conformément à l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales qui redeviendrait alors applicable.

L'application de cette nouvelle procédure recevrait deux séries d'exceptions :

- d'une part, elle ne serait pas applicable à la collectivité territoriale de Corse, une procédure de mise en cause du conseil exécutif étant d'ores et déjà prévue par l'article L. 4422-20 ;

- d'autre part, elle ne serait pas non plus applicable lorsque le président de conseil régional n'a pas présenté de budget dans les conditions ordinaires prévues par l'article L. 4311-1 ou lorsqu'il n'a pas soumis un nouveau projet au bureau du conseil régional. La procédure de règlement d'office par le représentant de l'Etat redeviendrait alors applicable.

2. Les modifications adoptées par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a cherché à clarifier et simplifier ce dispositif très complexe et en partie inapplicable.

En premier lieu, il a cherché à réduire les délais de mise en oeuvre de la procédure. En conséquence, il a ramené au 20 mars la date limite d'adoption des budgets régionaux (31 mars dans le droit en vigueur).

Le Sénat a en revanche jugé nécessaire de reporter au 30 avril cette date limite les années de renouvellement des conseils régionaux, la date actuellement en vigueur (15 avril) paraissant très difficile à respecter.

En outre, l'obligation pour le président du conseil régional d'établir un nouveau projet serait applicable dès le vote de rejet alors que le texte de l'Assemblée nationale obligeait à attendre dans tous les cas l'expiration du délai légal.

Sur la proposition de nos collègues Jean-Claude Carle et Jean-Pierre Raffarin, dix jours ont été impartis au président pour établir un nouveau projet.

Le Sénat a, en second lieu, supprimé l'intervention du bureau dans la procédure d'élaboration du nouveau projet, le bureau étant composé des conseillers régionaux ayant reçu délégations, lesquelles peuvent être rapportées par le président quand il le souhaite. La préparation du budget est en outre de la responsabilité du président lui-même auquel il revient de " préparer les délibérations du conseil régional " (article L. 4231-1).

Il a par ailleurs permis la présentation d'une motion par un tiers des membres du conseil régional et non plus par la majorité absolue, tout en maintenant l'exigence de la majorité absolue des membres composant le conseil régional pour l'adoption de la motion.

Le Sénat a fixé un délai de cinq jours pour la présentation de la motion à compter de la communication du nouveau projet du président.

Il a en outre prévu -comme le suggérait votre commission des Lois- que le projet alternatif annexé à la motion serait soumis à l'avis du conseil économique et social régional, lequel est obligatoirement saisi du projet initial du président pour se prononcer sur ses orientations générales.

Un délai de sept jours a été fixé pour l'avis du conseil économique et social régional.

Le texte du Sénat a enfin fixé un délai minimum (48 heures) et un délai maximum (7 jours) pour l'organisation du vote à compter de l'avis du conseil économique et social régional. Il a prévu une condition de quorum afin de solenniser la procédure qui peut aboutir à un renversement de majorité.

L'ensemble de cette procédure ne serait cependant pas applicable lorsque le défaut d'adoption du budget dans les délais légaux résulterait de l'absence de transmission des informations indispensables à son établissement.

3. Le texte adopté par l'Assemblée nationale en seconde lecture

L'Assemblée nationale a, en premier lieu, souscrit à plusieurs modifications apportées par le Sénat. Elle a ainsi accepté :

- le déclenchement de la procédure dès le vote de rejet ;

- la fixation au 20 mars de la date limite des budgets régionaux, hors année de renouvellement des conseils régionaux ;

- le délai de dix jours donné au président pour élaborer un nouveau projet ;

- le délai de cinq jours prévu par le Sénat pour la présentation d'une motion ;

- la soumission du projet de budget annexé à la motion au conseil économique et social régional, lequel doit se prononcer sur les orientations générales de ce projet dans un délai de sept jours ;

- les délais prévus par le Sénat pour l'organisation du vote sur la motion ;

- la non-application de la nouvelle procédure lorsque le défaut d'adoption du budget dans les délais légaux résulte de l'absence de communication des informations indispensables à son établissement.

En revanche, l'Assemblée nationale a rétabli plusieurs dispositions qu'elle avait adoptées en première lecture :

- la date limite d'adoption du budget régional, les années de renouvellement des conseils régionaux serait maintenu au 15 avril. Tout en se déclarant " ouvert " sur cette question, le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. René Dosière, a invoqué un souci de cohérence avec les dispositions retenues pour les autres collectivités. Il a en outre fait valoir que la saisine de la chambre régionale des comptes n'était pas automatique, le préfet étant en mesure de tenir compte du contexte régional.

- Le nouveau projet de budget ne pourrait être présenté au conseil régional que s'il a été au préalable approuvé par son bureau, s'il existe, au cours du délai de dix jours.

- La motion -dite de " défiance "- devrait être présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional et adoptée à la même majorité. Elle devrait comporter la liste des signataires.

- La condition de quorum retenue par le Sénat pour le vote de la motion serait supprimée, cette disposition ayant été jugée inutile par la commission des Lois de l'Assemblée nationale dès lors que la motion devrait être signée par la majorité absolue des membres du conseil régional. Une telle règle serait, à ses yeux, susceptible de favoriser les manoeuvres conduisant à retarder de trois jours le vote de la motion alternative.

- Le défaut d'approbation du nouveau projet par le bureau rendrait inapplicable la procédure prévue par le présent article ouvrant ainsi la voie au règlement d'office par le représentant de l'Etat.

4. Les propositions de votre commission des lois

Tout en relevant que l'Assemblée nationale a admis un certain nombre de clarifications issues des travaux du Sénat, votre commission des lois ne peut pour autant considérer comme satisfaisant le texte qui vous est soumis en seconde lecture.

En premier lieu, pour les motifs déjà énoncés ci-dessus, la date limite du 15 avril pour l'adoption du budget régional ne paraît pas réaliste au regard de la date de renouvellement des conseils régionaux. Votre commission des lois vous soumet en conséquence un amendement rétablissant la date du 30 avril retenue par le Sénat en première lecture.

En second lieu, pour des raisons largement développées par votre rapporteur, l'examen du nouveau projet de budget par le bureau n'est pas conciliable avec les règles de constitution de celui-ci ni avec la mission reconnue au président, seul organe exécutif de la région, de préparer les délibérations du conseil régional.

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale -admettant que certains conseils régionaux puissent ne pas être dotés d'un bureau- aboutirait à une différence du régime applicable aux différentes régions, situation à l'évidence inacceptable.

C'est pourquoi, votre commission des lois vous propose par un amendement de supprimer l'intervention du bureau dans la procédure.

Par ailleurs, réserver l'initiative de la motion à une majorité absolue des membres du conseil régional reviendrait à rendre très difficile la mise en oeuvre de la nouvelle procédure, alors même que celle-ci ne peut aboutir que si une majorité absolue des membres du conseil régional décide de voter la motion.

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale est par ailleurs ambiguë puisqu'elle exige que cette motion soit adoptée à la même majorité et que la liste des signataires y figure, ce qui pourrait laisser supposer que les membres présentant la motion et ceux l'adoptant doivent être les mêmes.

Votre commission des lois, considérant qu'il convient de distinguer le quantum exigé pour l'initiative de la motion de celui requis pour son adoption, vous soumet un amendement rétablissant le texte du Sénat exigeant la présentation de la motion par un tiers des membres du conseil régional.

Le même amendement ne retient pas la terminologie de " motion de défiance " peu adéquate dès lors que l'adoption de cette motion n'aboutit pas à la mise en cause de l'exécutif régional.

De même, la condition de quorum retenue par le Sénat en première lecture paraît particulièrement nécessaire, s'agissant d'une procédure dérogatoire des règles de droit commun.

Le fait que l'application de cette règle de quorum puisse aboutir à décaler de trois jours le vote sur la motion paraît acceptable, compte tenu de l'importance du vote en cause.

Faut-il rappeler que la même condition est applicable pour l'élection du président du conseil régional ?

Votre commission des Lois vous propose, en conséquence, par un amendement, de rétablir une condition de quorum, laquelle n'interdira pas que le vote ait lieu valablement trois jours plus tard quel que soit le nombre de présents.

Enfin, par cohérence avec la suppression qui vous est proposée de l'intervention du bureau dans la procédure, un dernier amendement revient sur la non-application de la nouvelle procédure lorsque le projet du président n'aura pas été approuvé par le bureau.

Votre commission des Lois vous soumet l'article 4 ainsi modifié.

Article 8 (nouveau)
(article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriale)
Déroulement des séances de la commission permanente

Adopté par l'Assemblée nationale en seconde lecture, cet article 8 (nouveau) tend à modifier l'article L. 4133-4 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir que les séances de la commission permanente du conseil régional seront obligatoirement publiques, des dérogations à cette règles étant néanmoins admises sous certaines conditions.

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 4133-4 précise que le conseil régional élit les membres de la commission permanente.

Il fixe, par ailleurs, sa composition : de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l'effectif du conseil, et éventuellement un ou plusieurs autres membres.

En revanche, pas plus cet article que les autres dispositions applicables à la commission permanente ne fixe de règles quant au déroulement des séances de cette dernière.

S'agissant des séances du conseil régional lui-même, l'article L. 4132-10 du code général des collectivités territoriales précise, au contraire, qu'elles sont publiques. Néanmoins, sur la demande de cinq membres ou du président, le conseil régional peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, qu'il se réunira à huis clos.

En outre, sans préjudice des pouvoirs de police de l'assemblée que détient le président, ces séances peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle.

Se fondant sur la double considération que cette règle de publicité des séances des conseils régionaux -également applicable aux séances des conseils généraux- n'avait pas été étendue par le législateur aux délibérations de la commission permanente de ces conseils et qu'aucun principe de valeur législative n'imposait une telle publicité, le Conseil d'Etat a précisé que le règlement intérieur d'un conseil régional avait pu légalement décider que les séances de la commission permanente ne seraient pas publiques (Conseil d'Etat, Assemblée, 18 décembre 1996, Région Centre).

Le présent article revenant sur cette solution jurisprudentielle, étend à la commission permanente les règles de publicité applicables aux séances du conseil régional. En conséquence, les séances de la commission permanente seraient publiques. Néanmoins, celle-ci pourrait -sur la demande de cinq membres ou du président du conseil régional- décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, de se réunir à huis clos.

Tout en se montrant favorable à la recherche de la transparence la plus grande, votre commission des Lois observe que le règlement intérieur des conseils régionaux -comme d'ailleurs celui des conseils généraux- peut déjà prévoir une telle publicité.

Dans ces conditions, soucieuse de préserver la souplesse de fonctionnement des assemblées délibérantes et la sérénité des débats de la commission permanente, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression du présent article.



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