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Rapport n° 291 - Proposition de loi, adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relative au fonctionnement des conseils régionaux


M. Paul GIROD, Sénateur


Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale - Rapport n° 291 - 1997-1998



Table des matières







N° 291

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 février 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, relative au fonctionnement des conseils régionaux,

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : Première lecture : 216, 229 et T.A. 14.

Deuxième lecture : 605, 609 et T.A. 68.

Commission mixte paritaire : 690.

Nouvelle lecture : 654, 691 et T.A. 83.

Sénat : Première lecture : 27, 94 et T.A. 59 (1997-1998).

Deuxième lecture : 207, 214 et T.A. 66 (1997-1998).

Commission mixte paritaire : 285 (1997-1998).

Nouvelle lecture : 290 (1997-1998).



Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le jeudi 12 février 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission a procédé sur le rapport de M. Paul Girod à l'examen de la proposition de loi n° 207 (1997-1998), adoptée en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale relative au fonctionnement des conseils régionaux.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a pris les décisions suivantes :

- à l'article 3 (Obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional de présenter une déclaration écrite), la commission a adopté un amendement de suppression ;

- à l'article 4 (Nouvelle procédure d'adoption du budget régional), la commission a adopté cinq amendements :

- supprimant l'intervention du bureau dans la procédure d'élaboration du nouveau projet de budget ;

- permettant la présentation d'une motion par un tiers des membres du conseil régional ;

- rétablissant une condition de quorum pour l'organisation du vote sur la motion ;

- précisant que la motion devrait, à peine d'irrecevabilité, indiquer le nom du membre du conseil régional appelé à exercer les fonctions de président au cas où elle serait adoptée ;

- prévoyant que l'adoption de la motion aurait pour conséquence l'entrée en fonction du candidat mentionné dans la motion ainsi que le renouvellement de la commission permanente.

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en nouvelle lecture, après l'échec de la commission mixte paritaire réunie le 10 février 1998, de la proposition de loi relative au fonctionnement des conseils régionaux, qui a été adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, le 11 février dernier.

Après deux lectures de la proposition de loi par l'Assemblée nationale et le Sénat, restaient en discussion les articles 3 (Obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional de présenter une déclaration écrite), 4 A (Délai prévu pour la tenue d'un débat sur les orientations budgétaires), 4 (Nouvelle procédure d'adoption du budget régional) et 8 (Déroulement des séances de la commission permanente).

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté dans le texte du Sénat l'article 4 A, inséré par le Sénat en première lecture, qui prévoit la tenue d'un débat sur les orientations budgétaires dix semaines avant l'examen du budget régional.

En outre, à l'article 4 relatif à la nouvelle procédure d'adoption du budget régional, l'Assemblée nationale a approuvé la suggestion du Sénat de porter au 30 avril la date limite d'adoption du budget régional les années de renouvellement des conseils régionaux.

L'Assemblée nationale a également maintenu la suppression de l'article 8.

Confirmant le bien fondé de la position du Sénat, qui avait entendu veiller à préserver la souplesse indispensable au bon fonctionnement de nos assemblées locales, l'Assemblée nationale n'a ainsi pas suivi la position de sa commission des Lois dont le rapporteur M. René Dosière avait cru pouvoir considérer, dans son rapport écrit, qu' en refusant la règle de publicité des séances de la commission permanente, le Sénat défendait " un secret peu compatible avec les fonctions et la composition de la commission permanente ".

Mais l'Assemblée nationale ayant par ailleurs, sous réserve de quelques aménagements de portée limitée, rétabli le dispositif qu'elle avait retenu en deuxième lecture, les divergences entre l'Assemblée nationale et le Sénat demeurent substantielles pour les autres dispositions restant en discussion. Elles concernent l'obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional de présenter une déclaration écrite indiquant les grandes orientations de leur action pour la durée de leur mandat (article 3) et les conditions de mise en oeuvre de la nouvelle procédure d'adoption du budget régional (article 4).

La nouvelle obligation qui serait faite aux candidats aux fonctions de président modifierait profondément les conditions de fonctionnement des conseils régionaux en leur imposant une règle à laquelle aucune autre collectivité locale n'est soumise.

Le rétablissement de l'intervention du bureau dans la nouvelle procédure d'adoption du budget régional témoigne -comme votre rapporteur a eu l'occasion de le souligner au cours des travaux de la commission mixte paritaire- d'une conception collégiale de l'exécutif régional, que traduit malheureusement le rapport en nouvelle lecture de M. René Dosière, mais qui n'est en rien conforme aux dispositions appliquées traditionnellement dans les conseils régionaux ainsi qu'au demeurant dans les conseils généraux et municipaux.

La condition que la motion dite désormais " de renvoi " soit présentée par la majorité absolue des membres du conseil régional, si elle était retenue, s'opposerait en fait à la mise en oeuvre de la procédure. La suppression par l'Assemblée nationale de toute condition de quorum ne permettrait pas de garantir la solennité d'une procédure pourtant très dérogatoire du droit commun. Enfin, le président du conseil régional se trouverait dans la situation paradoxale de devoir exécuter un budget qui lui aurait été imposé par une majorité hostile.

Pour ces dispositions encore en discussion, votre commission des Lois ne peut donc que maintenir les analyses qu'elle avait soumises au Sénat lors des précédentes lectures et lui demander, en conséquence, de confirmer les choix qu'il avait alors exprimés.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES

Article 3
(article L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales)
Obligation pour les candidats à la présidence du conseil régional
de présenter une déclaration écrite

Cet article insère un nouvel alinéa dans l'article L. 4133-1 du code général des collectivités territoriales afin de faire obligation aux candidats à la présidence du conseil régional d'adresser au doyen d'âge une déclaration écrite.

Dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, cette déclaration devait comprendre, d'une part, les grandes orientations de l'action du candidat pour la durée de son mandat et, d'autre part, la liste des membres du conseil auxquels il donnerait délégation en vue de la constitution du bureau.

Le doyen d'âge devait informer sans délai le conseil régional qui devait procéder à l'élection du président " dans l'heure qui suit ".

Le Sénat -souscrivant aux analyses de votre commission des lois- avait supprimé cet article, lors de la première lecture de la proposition de loi.

Plusieurs motifs avaient fondé une telle suppression :

- la nouvelle obligation devrait se combiner avec les dispositions qui fixent le régime des délégations qui, données par le président, sous sa surveillance et sa responsabilité, sont par définition précaires et révocables.

- Le fait que le candidat à la présidence expose ses intentions dans une déclaration ne pourrait être juridiquement opposé au président élu.

- Le candidat aux fonctions de président ne pourrait préjuger de l'élection des membres de la commission permanente, laquelle voit sa composition arrêtée puis ses membres élus après l'élection du président.

- Le doyen d'âge se verrait ainsi conférer un rôle inédit qui transformerait profondément le mode de fonctionnement habituel de nos assemblées délibérantes, en le faisant à la fois le dépositaire et le garant de la déclaration présentée par les candidats aux fonctions de président.

- Le code général des collectivités territoriales n'impose aucune condition spécifique pour la présentation des candidatures aux fonctions de président du conseil régional, pas plus qu'à celles de maire ou de président du conseil général.

Dans ces conditions, le présent article introduirait une source de confusion par rapport à ces solutions traditionnelles permettant de conserver à nos assemblées une indispensable souplesse de fonctionnement, qui fait la richesse de la vie locale.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale avait reconnu le bien fondé des analyses du Sénat, s'agissant des difficultés de concilier la nouvelle obligation faite aux candidats aux fonctions de président avec le régime des délégations. Elle n'en avait pas moins rétabli le présent article en limitant la portée de l'obligation faite aux candidats.

L'Assemblée nationale avait ainsi retenu une rédaction selon laquelle " nul ne peut être élu président s'il n'a préalablement à chaque tour de scrutin, adressé aux membres du conseil régional, par l'intermédiaire du doyen d'âge, une déclaration écrite présentant les grandes orientations de son action pour la durée de son mandat ".

Le Sénat avait de nouveau supprimé cette disposition pour plusieurs motifs :

- elle constituerait une formalité substantielle, dont le non respect serait sanctionné par l'annulation de l'élection, introduisant ainsi une rigidité dans le fonctionnement des conseils régionaux alors que la jurisprudence a au contraire consacré une grande souplesse dans la désignation des exécutifs locaux ;

- elle ferait intervenir le doyen d'âge dont le rôle se limite en principe à la présidence et à la police de l'assemblée pour l'élection du président du conseil régional ;

- le débat sur les grandes orientations du conseil régional pour la durée de la mandature aurait déjà eu lieu devant le suffrage universel qui se serait prononcé moins d'une semaine avant l'élection du président ;

- cette disposition susciterait des débats au sein du conseil régional puis au contentieux sur le contenu même de la déclaration des candidats pour déterminer son caractère suffisant ou non.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a souhaité rétablir cet article dans une rédaction qui, d'une part, précise que l'élection du président ne donne lieu à aucun débat et, d'autre part, rétablit l'obligation pour les candidats aux fonctions de président de présenter, par l'intermédiaire du doyen d'âge, une déclaration écrite présentant les grandes orientations politiques, économiques et sociales de leur action pour la durée de leur mandat.

Cette nouvelle rédaction, en visant les orientations sociales, introduit une confusion supplémentaire puisqu'en vertu des articles 32 et suivants de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, l'action sociale est du ressort de l'Etat et des départements.

Pour les motifs énoncés ci-dessus, votre commission des Lois vous propose par un amendement de supprimer l'article 3 qui appliquerait aux seules régions une règle tout à fait inédite par rapport au régime traditionnel des collectivités territoriales.

Article 4
(article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Nouvelle procédure d'adoption du budget régional

Cet article -qui constitue la disposition centrale de la proposition de loi- prévoit une nouvelle procédure d'adoption du budget régional destinée à remédier aux difficultés rencontrées par certains conseils régionaux.

Rappelons qu'en vertu de l'article 4 de la proposition de loi, à défaut d'adoption d'une " motion de défiance " comportant un budget alternatif, le nouveau projet de budget présenté par le président du conseil régional et approuvé par le bureau serait considéré comme adopté.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale avait, en premier lieu, souscrit à plusieurs modifications apportées par le Sénat. Elle avait ainsi accepté :

- le déclenchement de la procédure dès le vote de rejet ;

- la fixation au 20 mars de la date limite des budgets régionaux, hors année de renouvellement des conseils régionaux ;

- le délai de dix jours donné au président pour élaborer un nouveau projet ;

- le délai de cinq jours prévu par le Sénat pour la présentation d'une motion ;

- la soumission du projet de budget annexé à la motion au conseil économique et social régional, lequel devrait se prononcer sur les orientations générales de ce projet dans un délai de sept jours ;

- les délais prévus par le Sénat pour l'organisation du vote sur la motion ;

- la non-application de la nouvelle procédure lorsque le défaut d'adoption du budget dans les délais légaux résulte de l'absence de communication des informations indispensables à son établissement.

Après deux lectures, les points de divergences entre l'Assemblée nationale et le Sénat étaient ainsi les suivants :

- le Sénat avait fixé au 30 avril la date limite d'adoption du budget régional les années de renouvellement des conseils régionaux tandis que l'Assemblée nationale avait souhaité s'en tenir à la date du 15 avril actuellement en vigueur.

- L'Assemblée nationale avait prévu que le nouveau projet du président ne pourrait être présenté au conseil régional que s'il était approuvé par le bureau, si celui-ci existait.

- L'Assemblée nationale avait souhaité réserver à la majorité absolue des membres du conseil régional la faculté de présenter une motion de défiance (la liste des signataires devant figurer sur la motion1(*)) alors que le Sénat avait ouvert la même faculté au tiers des membres.

- Le Sénat avait considéré que l'adoption de la motion de défiance devrait avoir pour effet le changement de président et le renouvellement de la commission permanente. En conséquence, la motion devrait, à peine d'irrecevabilité, mentionner le nom du membre du conseil régional appelé à exercer les fonctions de président au cas où elle serait adoptée.

- Le Sénat avait prévu une condition de quorum pour le vote sur la motion de défiance.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a admis le bien fondé des analyses du Sénat en ce qui concerne la date-limite du 30 avril pour l'adoption du budget régional les années de renouvellement des conseils régionaux.

Par ailleurs, tenant compte de l'observation faite par votre rapporteur lors de la deuxième lecture selon laquelle il serait paradoxal de qualifier " motion de défiance " une motion dont l'adoption n'aboutirait pas à la mise en cause de l'exécutif régional, l'Assemblée nationale a choisi de retenir la nouvelle dénomination de " motion de renvoi ", pas plus adéquate dès lors qu'il s'agit, en l'occurrence, de faire adopter un projet de budget et non pas de le renvoyer à l'examen d'une commission.

Pour le reste, l'Assemblée nationale a purement et simplement rétabli la rédaction qu'elle avait adoptée en deuxième lecture, rédaction qui ne peut recevoir l'approbation de votre commission des Lois.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet six amendements qui confirment les solutions retenues par le Sénat en deuxième lecture.

· Le premier amendement supprime l'intervention du bureau dans la procédure. Cette intervention n'est, en effet, pas conciliable avec les règles de constitution du bureau ni avec la mission reconnue au président, seul organe exécutif de la région, de préparer les délibérations du conseil régional. Le texte adopté par l'Assemblée nationale -qui admet que certains conseils régionaux puissent ne pas être dotés d'un bureau- aboutirait à une différence du régime applicable aux différentes régions, situation à l'évidence inacceptable.

· Le deuxième amendement permet au tiers des membres du conseil régional de présenter une motion dite de " défiance " puisque son adoption aboutirait à la mise en cause de l'exécutif régional. En effet, réserver -comme le prévoit l'Assemblée nationale- cette initiative à une majorité absolue des membres du conseil régional reviendrait à rendre très difficile, voire impossible la mise en oeuvre de la nouvelle procédure, alors même que celle-ci ne peut aboutir que si une majorité absolue des membres du conseil régional décide de voter la motion.

· Le troisième amendement précise -comme l'avait prévu le Sénat en deuxième lecture sur la proposition de notre collègue Jacques Valade- que la motion devrait, à peine d'irrecevabilité, indiquer le nom du membre du conseil régional appelé à exercer les fonctions de président au cas où elle serait adoptée. Il est, en effet, difficilement envisageable que le président exécute un budget qui lui serait imposé par une majorité contraire.

· Le quatrième amendement rétablit une condition de quorum, qui apparaît particulièrement nécessaire, s'agissant d'une procédure dérogatoire des règles de droit commun.

· Le cinquième amendement prévoit que l'adoption de la motion aurait pour conséquence l'entrée dans les fonctions de président du candidat mentionné dans la motion et le renouvellement de la commission permanente.

· Le sixième et dernier amendement, par cohérence avec la suppression de l'intervention du bureau dans la procédure, revient sur la non-application de la nouvelle procédure lorsque le projet du président n'aura pas été approuvé par le bureau.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

*

* *




1 Une telle précision apparaît bien superfétatoire dès lors que pour être recevable la motion doit être présentée par un nombre défini de membres du conseil régional.



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