RAPPORT n° 294 - Projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile

M. Paul MASSON, Sénateur et M. Gérard GOUZES, Député

Document mis en distribution le
17 février 1998

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE ⁽¹⁾ CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à l' entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile ,

PAR M. GÉRARD GOUZES, PAR M. PAUL MASSON,

Député Sénateur

^{( 1)} Cette commission est composée de : M. Jacques Larché, sénateur, président ;
M. Christophe Caresche, député, vice-président ; MM. Paul Masson , sénateur, Gérard Gouzes, député, rapporteurs.

Membres titulaires : MM. Alain Vasselle, Jean-Jacques Hyest, Paul Girod, Guy Allouche, Michel Duffour, sénateurs ; Mme Catherine Tasca, MM. Henri Cuq, Claude Goasguen, André Gérin, Georges Sarre, députés.

Membres suppléants : MM. Robert Badinter, André Bohl, Christian Bonnet, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Georges Othily, Jean-Pierre Schosteck, sénateurs ;
Mme Marisol Touraine, MM. Julien Dray, Jacky Darne, Jacques Floch, Jean-Yves Le Déaut, Richard Cazenave, Pascal Clément , députés.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ^ème législ.) : 327 , 451 , 483 et T.A. 47 .

Commission mixte paritaire : 659 .



Sénat : 188 , 224 , 221 et T.A. 68 (1997-1998).

MESDAMES, MESSIEURS,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile s'est réunie le jeudi 12 février 1998 au Palais du Luxembourg.

Elle a procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :

--  M. Jacques LARCHÉ, sénateur, président ;

--  M. Christophe CARESCHE, député, vice-président.

La Commission a désigné :

--  M. Gérard GOUZES, député,

--  M. Paul MASSON, sénateur,

comme rapporteurs, respectivement pour l'Assemblée nationale et pour le Sénat.

Elle est ensuite passée à l'examen des dispositions restant en discussion.

Soulignant l'ampleur des divergences entre l'Assemblée nationale et le Sénat, M. Gérard Gouzes, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a indiqué que sur les quarante cinq articles adoptés par cette dernière en première lecture, vingt-sept, correspondant aux dispositions essentielles du projet de loi, avaient été supprimés par le Sénat.

En ce qui concerne les règles relatives au séjour des étrangers, le rapporteur pour l'Assemblée nationale a fait observer que le Sénat s'était opposé à la motivation de certaines décisions de refus de visas, à la mise en place de cartes de séjour " scientifique " et à l'élargissement des cas de délivrance de plein droit des cartes de séjour temporaire grâce à la création du titre " vie privée et familiale " ce dernier étant pourtant conforme à l'article 8 de la Convention européenne des Droits de l'Homme.

Après avoir critiqué le maintien par le Sénat du certificat d'hébergement, M. Gérard Gouzes a noté qu'il n'avait, en revanche, pas admis le rétablissement de la commission du séjour et refusé la suppression de la condition d'entrée régulière pour la délivrance de la carte de résident à certaines catégories d'étrangers. Enfin, il a relevé le rejet par le Sénat des modifications des règles applicables au regroupement familial, modifications qu'il a pourtant jugées conformes aux textes internationaux, à la Constitution ainsi qu'aux attentes des autorités morales.

Puis, après avoir fait observer que le Sénat n'avait pas admis que soient précisés le statut de l'asile constitutionnel, ainsi que la procédure d'asile territorial appliquée jusque là de manière discrétionnaire, M. Gérard Gouzes a estimé que le Sénat avait rejeté sans nuance les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale dans ce domaine.

Il a également fait valoir que cinq articles adoptés par l'Assemblée nationale avaient été vidés de leur substance par le Sénat, qu'il s'agisse des dispositions relatives à la délivrance de titres de séjour aux ressortissants communautaires, du champ d'application des " immunités familiales " qui protègent certains étrangers contre l'incrimination d'aide au séjour irrégulier, de celles applicables à la rétention administrative et au droit des étrangers à des prestations non contributives. Sur ce dernier point, il a souligné que les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale étaient pourtant conformes aux exigences résultant de la jurisprudence communautaire.

Enfin, M. Gérard Gouzes a fait observer que le Sénat n'avait adopté dans les mêmes termes que des dispositions mineures ou réalisant de simples coordinations.

En conclusion, le rapporteur pour l'Assemblée nationale a estimé que dans ces conditions, il paraissait difficile d'aboutir à l'élaboration d'un texte commun.

Partageant ce point de vue, M. Paul Masson, rapporteur pour le Sénat, a d'abord rejeté l'idée selon laquelle seule la démarche de l'Assemblée nationale, contrairement à celle du Sénat, bénéficierait du soutien des autorités morales.

Il a regretté l'approche très hexagonale des problèmes d'immigration qui selon lui caractérisait particulièrement la démarche de l'Assemblée nationale.

Le rapporteur pour le Sénat a ainsi fait observer que les dispositions relatives à l'asile territorial s'inscrivaient en dehors des normes internationales et européennes et qu'elles auraient pour effet de compliquer davantage encore le régime du droit d'asile. De même, il a considéré que le dispositif prévu en ce qui concerne la rétention administrative et le regroupement familial était difficilement conciliable avec une approche européenne de ces questions.

Dans ces conditions, M. Paul Masson a fait valoir que le projet de loi rendrait plus difficile la recherche d'une coordination des Etats-membres de l'Union européenne, objectif de coordination renforcé par le Traité d'Amsterdam qui prévoyait à échéance de cinq ans la possibilité de confier le monopole de l'initiative sur les questions intéressant l'immigration à la Commission européenne.

Puis M. Paul Masson, faisant observer que ce projet de loi ne méritait pas d'être examiné dans l'urgence et la précipitation a indiqué que le Sénat ne pouvait admettre la remise en cause d'une loi qu'il venait d'adopter et dont les effets n'avaient pu être mesurés faute de mise en application.

Présentant les principales orientations retenues par le Sénat, M. Paul Masson a notamment rappelé que celui-ci avait souhaité maintenir le certificat d'hébergement et supprimer des dispositions de nature à rendre plus difficile la maîtrise des flux migratoires. Il a noté qu'un rapprochement entre les positions des deux assemblées s'était opéré sur quelques dispositions techniques ainsi que sur des dispositions sociales sur lesquelles la commission des Affaires sociales du Sénat avait rendu un avis circonstancié.

Le rapporteur pour le Sénat se déclarant opposé à la réduction de la faculté d'examen par l'administration de demandes de titres de séjour correspondant à des situations complexes, a fait valoir qu'une telle démarche irait à l'encontre du but poursuivi et de l'intérêt même des demandeurs. Il a noté que la circulaire du 24 juin 1997 attestait que des dispositions législatives n'étaient pas nécessaires pour procéder à la régularisation de certaines catégories d'étrangers.

Enfin, M. Paul Masson, considérant que les dispositions relatives au droit d'asile n'amélioreraient en rien le droit applicable, a considéré qu'au contraire elles aboutiraient à le rendre plus complexe et qu'elles seraient utilisées par des étrangers souhaitant se maintenir sans motif légitime sur le territoire.

M. Alain Vasselle, indiquant que la commission des Affaires sociales du Sénat avait eu une approche technique du dispositif proposé par le projet de loi en matière sociale, a souligné que le Gouvernement n'avait pu apporter aucune réponse aux questions précises qui avaient été soulevées sur ces points devant le Sénat. Il a fait valoir le souci de simplification qui avait motivé les modifications adoptées par le Sénat dans ce domaine.

S'agissant du minimum vieillesse et de l'allocation aux adultes handicapés, il s'est inscrit en faux contre l'affirmation selon laquelle le Sénat aurait refusé aux étrangers le droit aux prestations non contributives. Il a indiqué que, dans un souci d'harmonisation, le Sénat avait tenu à aligner les conditions de versement de ces prestations sur celles actuellement en vigueur pour bénéficier du revenu minimum d'insertion.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a souhaité appeler l'attention de l'Assemblée nationale sur certains amendements qu'il avait défendus devant le Sénat au nom du groupe socialiste.

M. Gérard Gouzes a fait valoir que le projet de loi permettrait de remédier à certaines situations individuelles inextricables au plan juridique, qui avaient été soulignées dans le dernier rapport du médiateur de la République.

S'agissant des dispositions sociales, le rapporteur pour l'Assemblée nationale a estimé qu'un rapprochement entre les positions de l'Assemblée nationale et du Sénat aurait été envisageable si ce dernier n'avait pas introduit dans le dispositif une condition de réciprocité qui aboutirait à le vider de sa portée.

Il a enfin relevé que le débat relatif à l'autorisation de la ratification du Traité d'Amsterdam permettrait à chacun de déterminer sa position au regard des nouvelles règles qui résulteraient de la mise en oeuvre de ce texte international.

M. Jacques Larché, président, après avoir à son tour souligné que la caution des autorités morales n'était pas l'apanage de l'une ou l'autre assemblée, a rappelé que la discussion sur la ratification du Traité d'Amsterdam ne pourrait être abordée sans une révision constitutionnelle préalable, laquelle serait l'occasion d'un premier débat sur les innovations résultant de ce traité.

Après un vote sur le texte adopté par le Sénat en première lecture, qui a abouti au partage des voix, M. Jacques Larché, président, a constaté l'échec de la commission mixte paritaire.