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25 février 1998 : Cuba ( rapport - première lecture )

 


RAPPORT N°315 - PROJET DE LOI AUTORISANT L'APPROBATION DE L'ACCORD ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE ET LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE DE CUBA SUR SUR L'ENCOURAGEMENT ET LA PROTECTION RECIPROQUES DES INVESTISSEMENTS ENSEMBLE UN PROTOCOLE


André ROUVIÈRE, Sénateur


COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES - RAPPORT N° 315 - 1997/1998

Table des matières






N° 315

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 février 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Cuba sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole),

Par M. André ROUVIÈRE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Marcel Debarge, Jean Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, André Gaspard, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, André Rouvière, André Vallet.



Voir le numéro
:

Sénat : 258 (1997-1998).

 
Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes invités à autoriser l'approbation d'un accord d'encouragement et de protection réciproques des investissements signé le 25 avril 1997 entre la France et Cuba.

Comme leurs homologues canadiennes et celles des partenaires européens de la France, les entreprises françaises ont engagé une politique de présence économique à Cuba à travers une politique d'investissements dans des secteurs porteurs comme celui du tourisme, des ressources minières et des produits agroalimentaires. Le présent accord renforce le cadre juridique de ces investissements et de ceux qui pourront être réalisés à l'avenir sur l'île.

Le contexte politique de Cuba est celui d'une des dernières "démocraties populaires" de la planète où les libertés publiques, à l'inverse de certaines libertés économiques, ne peuvent s'exercer dans des conditions décentes. Toutefois, la récente visite du Pape, qui a été l'occasion pour ce dernier d'évoquer publiquement le problème de l'absence de démocratie à Cuba, a sans doute été à l'origine de la libération de plus de 300 prisonniers dont une large partie relevaient de l'emprisonnement pour raisons politiques.

Votre rapporteur espère, comme beaucoup, que le régime cubain saura évoluer rapidement, à travers une transition pacifique, vers un système réellement démocratique. La participation économique étrangère peut indirectement y contribuer en permettant notamment de relâcher l'étau commercial lié depuis trente-six ans à l'embargo des Etats-Unis et qui affecte, principalement, la partie la plus démunie de la population cubaine.

I. UNE VIE POLITIQUE INTÉRIEURE SOUS UN STRICT CONTRÔLE ET UNE DIPLOMATIE À LA RECHERCHE DE PARTENAIRES

A. UN POUVOIR POLITIQUE EXERCÉ SANS PARTAGE

La vie politique cubaine, près de 40 ans après l'accession au pouvoir de Fidel Castro (7 janvier 1959) reste étroitement contrôlée par ce dernier et par le parti communiste cubain dont il est le premier secrétaire. Cumulant également les fonctions de commandant en chef de l'armée, de président du Conseil d'Etat, Fidel Castro a vu son pouvoir confirmé par le Ve congrès du Parti communiste cubain. Celui-ci tient un rôle essentiel dans la préparation des consultations électorales. Les assemblées municipales du pouvoir populaire désignent les députés sur la base de listes établies par les associations nationales que le PCC contrôle étroitement. Ensuite, les députés de l'Assemblée du pouvoir populaire élisent l'organe exécutif, le Conseil d'Etat. Son président propose la nomination des membres du gouvernement et peut faire adopter des décrets-lois en dehors des sessions parlementaires.

La liberté d'expression ou la protection des libertés individuelles et collectives fondamentales sont quasi-inexistantes et l'opposition intérieure, disséminée en quelque 200 organisations, est affaiblie par les emprisonnements et le départ de ses membres pour l'exil.

Dans cette réalité cependant, l'émergence de cadres plus jeunes et plus pragmatiques qu'idéologues, le rôle des forces armées -très impliquées dans les réformes et le développement économiques, sont susceptibles de préparer, dans un futur plus ou moins proche, une transition plus favorable aux libertés.

La visite que le pape Jean-Paul II a effectuée du 21 au 25 janvier dernier à Cuba a été l'occasion, tant pour le Saint-Père que pour l'archevêque de Santiago, de placer la question des droits de l'homme et de la justice sociale au coeur du débat public engagé lors de cette visite avec l'aval du pouvoir. Il faut espérer que ces signes d'ouverture manifestés à cette occasion -retour de certains exilés, plus grande liberté de culte, etc...- annoncent des évolutions plus significatives.

B. LE BESOIN DE ROMPRE L'ISOLEMENT INTERNATIONAL

La politique extérieure cubaine est désormais davantage animée par le souci de défendre des intérêts économiques que par celui de la solidarité révolutionnaire qui était, auparavant, son principe de référence. Les relations avec la Russie ne concernent que les échanges commerciaux sur la base d'intérêts bien compris et au prix des marchés mondiaux.

Seule survivance de la guerre froide, demeurent les relations passionnelles et difficiles avec les Etats-Unis. L'adoption de la loi Helms-Burton a tué les espoirs, un temps entretenus, de voir l'arrivée de Bill Clinton ouvrir une ère de dialogue. Les Etats-Unis continuent de lier toute normalisation des relations à la démocratisation du système politique et au respect des libertés individuelles.

Le Canada et l'Europe constituent donc pour Cuba deux partenaires essentiels pour le développement de liens commerciaux et de coopération.

Ces liens sont anciens et denses avec le Canada et l'Espagne, premiers partenaires de Cuba, mais aussi avec la France, la Grande-Bretagne et l'Italie.

L'Union européenne n'a toutefois pas passé d'accord de coopération avec Cuba, considérant que sa conclusion était conditionnée au respect par Cuba des droits de l'homme, de la démocratie, des libertés individuelles et du multipartisme, comme cela a été rappelé dans une déclaration commune des Quinze, le 2 décembre 1996. Cela étant, Cuba s'est félicité de l'opposition résolue exprimée par l'Union européenne, dans le même document, à la loi américaine Helms-Burton qui entend sanctionner les entreprises qui commercent avec Cuba.

Enfin, Cuba peut trouver un motif de satisfaction dans sa réinsertion au sein de la famille latino-américaine, à commencer par les Caraïbes : Cuba se rapproche progressivement du CARICOM (marché commun des Caraïbes) et est déjà membre de l'Association des Etats de la Caraïbe. Par ailleurs, le thème de la réadmission de Cuba à l'OEA -à laquelle s'opposent les Etats-Unis-, est régulièrement évoqué, notamment par le Brésil, le Mexique et le Canada.

II. UN REDRESSEMENT ÉCONOMIQUE LIÉ À LA MISE EN OEUVRE DE RÉFORMES STRUCTURELLES, MAIS ENCORE LIMITÉ PAR LA CONTRAINTE EXTÉRIEURE ET LA FAIBLE PRODUCTIVITÉ

A. L'INCIDENCE POSITIVE DES RÉFORMES DE STRUCTURES

La chute du bloc socialiste avec lequel Cuba réalisait 80 % de ses échanges a entraîné, de 1990 à 1993, une grave récession qui a fait reculer le PIB cubain de près de 30 %. L'adoption de réformes a permis d'inverser la tendance récessive à partir de 1993.

Les finances publiques ont été assainies par l'adoption d'une réforme fiscale portant, d'une part, création d'un impôt sur le revenu et sur les bénéfices et, d'autre part, une réduction substantielle des dépenses publiques obtenue en particulier par des coupes budgétaires dans le budget de la défense et le redéploiement des subventions aux entreprises publiques. Ainsi, le déficit budgétaire de 33,5 % en 1993, est passé à 3,5 % en 1995 et à 2,4 % en 1996.

L'ouverture aux investissements étrangers votée en 1995 a stimulé par ailleurs la production marchande et permis la création de nombreuses sociétés mixtes à participation étrangère. Cette législation prévoit la possibilité d'investir dans tous les secteurs d'activité, à l'exception de la santé, de l'éducation et des forces armées (sauf bien sûr dans les secteurs civils et commerciaux qu'elles contrôlent).

Elle autorise la détention à 100 % du capital par un investisseur étranger, une décision du Comité Exécutif du Conseil des Ministres étant cependant nécessaire lorsque l'investissement dépasse les 10 milliards de dollars. L'ouverture du secteur immobilier aux investisseurs étrangers leur permettra d'acquérir des logements -destinés à leur résidence personnelle-, des bureaux pour des sociétés ou des biens immobiliers destinés à l'exploitation touristique.

Enfin, la dépénalisation en 1993 de la détention du dollar et la reconnaissance "de facto" d'un taux de change parallèle équivalent au cours réel du peso a permis d'assainir les transactions commerciales.

La croissance du PIB a donc commencé à reprendre un cours ascendant dès 1994 (+ 0,7 %) qui s'est poursuivi en 1995 (+ 2,5 %) pour atteindre 7,8 % en 1996. Les performances de 1997 devraient être plus réduites (2,4 ou 2,8 %), du fait notamment d'une récolte sucrière modeste.

Cette croissance s'appuie principalement sur le tourisme (+ 40 % en 1996) même si les capacités hôtelières atteignent désormais, avec 30 000 chambres un niveau de saturation. Ce secteur tire le reste de l'activité économique -(infrastructures, immobilier) et a représenté 1,3 milliard de dollars en 1996. C'est là que s'investissent prioritairement les capitaux étrangers, notamment espagnols et mexicains. En 1996, Cuba a accueilli près d'un million de touristes. Italiens, Canadiens, Espagnols en constituent l'essentiel ; le nombre des Français (61 000 en 1996) a progressé de 80 %.

Avec le sucre (3,8 millions de tonnes attendues en 1997-1998), le secteur minier est également porteur. Ainsi du nickel dont l'extraction (60 000 tonnes en 1997) a crû significativement, en particulier grâce aux investissements canadiens et australiens, et du cobalt (Cuba est le 4e producteur mondial avec 26 % des réserves).

B. LES FREINS DE LA CONTRAINTE FINANCIÈRE EXTÉRIEURE ET DE LA FAIBLE PRODUCTIVITÉ

La dette extérieure, qui excède 10 milliards de dollars à l'égard des créanciers occidentaux, n'est plus honorée depuis 12 ans. Cet ostracisme de la communauté financière internationale à l'égard de Cuba conduit ce pays à recourir à des capitaux à très court terme dont les taux sont exorbitants.

L'économie cubaine souffre, par ailleurs, d'une productivité insuffisante, en particulier dans le secteur agricole où elle aurait même tendance à diminuer du fait de la hausse -en devises- du coût des intrants (pièces de rechange, engrais, etc...). La quasi-stagnation de la production industrielle (+ 2 %) est liée à l'inadaptation de la base énergétique : obsolescence des centrales thermiques, maintenance défectueuse, etc... L'une des priorités du gouvernement est précisément la modernisation des centrales de technologie soviétique. Par ailleurs, les perspectives de production de pétrole brut semblent stagner (1,47 MT en 1996), en dépit de forages nouveaux.

Enfin, malgré une législation favorable, le niveau des investissements étrangers (2 500 M de dollars en stocks) demeure insuffisant pour compenser une faible épargne intérieure.

En 1996, le flux d'investissement étranger a atteint 40 millions de dollars, provenant essentiellement du Canada et dirigé vers le secteur minier.

L'une des clés de l'évolution économique de l'île, outre une orientation beaucoup plus ambitieuse vers des réformes de structures faisant une plus large place au marché et à l'initiative, est détenue par la communauté financière internationale. Les recettes d'exportation -tourisme, sucre, mines- ne couvrent que la moitié d'un besoin de financement estimé à 5,5 milliards de dollars. Le reste est couvert par des prêts bancaires à très court terme. Ce fragile équilibre impose des sacrifices importants à une population déjà bien éprouvée. Faute d'un rééchelonnement des échéances de la dette à court terme, l'économie cubaine risque en effet l'asphyxie.

C. LES PARTENAIRES COMMERCIAUX DE CUBA ET SES PRINCIPAUX INVESTISSEURS ÉTRANGERS

Les parts de marché des partenaires commerciaux de Cuba se présentent de la façon suivante :

Russie

Espagne

Canada

Mexique

Venezuela

Pays-Bas

France

Chine

Italie

18,1 %

12,3 %

10,2 %

7,1 %

6,8 %

5,9 %

5 %

4,9 %

3 %

Avec Cuba, la France dégage un solde traditionnellement excédentaire (729 MF au cours des 8 premiers mois de 1997).

Le niveau des importations françaises en 1997 est resté relativement stable ; elles sont constituées majoritairement (98 %) de produits du secteur agro-alimentaire. Nos parts de marché à l'exportation se stabilisent, compte tenu d'une hausse globale des importations cubaines. En valeur absolue cependant, elles continuent de progresser (+ 21 % en 1997). Les deux tiers du total sont constitués de produits agro-alimentaires, le reste provenant de la vente de produits industriels, en particulier de biens d'équipement professionnel et de véhicules terrestres, en progression rapide.

Sur le plan des investissements, la France est présente dans de nombreux secteurs : l'énergie et les mines (Babcock entreprise, EDF et GEC-Alsthom, Elf, Total). Dans le secteur du négoce des produits agricoles, la France est le premier fournisseur de blé (700 000 tonnes) dans le cadre de garanties à court terme adossées à des reprises en sucre ; les opérateurs français du tourisme rattrapent le retard pris par rapport à leurs concurrents européens ou canadiens (Accor, Club Méditerranée). Dans le secteur des télécommunications, Alcatel est confronté à la rude concurrence des filiales italiennes de Siemens et d'Ericsson.

III. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD : UNE DÉFINITION TRADITIONNELLE

· Champ d'application géographique

Il comprend le territoire et la zone maritime (incluant la zone économique et le plateau territorial) de chacune des parties (art. 1er-5).

· Investissements concernés

Les investissements recouvrent l'ensemble des avoirs dont l'article 1-1 de l'accord donne une liste qui comprend notamment les biens meubles et immeubles ainsi que les autres droits réels (hypothèque, cautionnement...), les actions, les obligations, les droits d'auteur et de propriété industrielle, les concessions accordées par la loi ou en vertu d'un contrat.

Par ailleurs, la protection ne jouera que pour les investissements conformes à la législation de la partie contractante sur le territoire de laquelle ils sont réalisés.

· Les investisseurs intéressés

Il convient de distinguer d'une part les personnes physiques qui doivent posséder la nationalité de l'une des parties contractantes et d'autre part les sociétés constituées conformément à la législation de l'Etat contractant où se trouve situé leur siège social (art. 1er-2 et 1er-3).

· Les revenus visés
Les revenus recouvrent " toutes les sommes produites par un investissement (...) durant une période donnée " (art. 1er-4).

B. DES STIPULATIONS CLASSIQUES TENDANT À ENCOURAGER ET PROTÉGER LES INVESTISSEMENTS RÉCIPROQUES

1. L'encouragement des investissements

Le principe, posé par l'article 2, se traduit sous deux formes :

- l'octroi d'un traitement " juste et équitable " pour ces investissements (art. 3) ;

- l'application par chaque partie d'un traitement non moins favorable aux investisseurs de l'autre partie que celui accordé à ses propres investisseurs, ou l'octroi de la clause de la nation la plus favorisée, si celle-ci se révèle plus avantageuse (art. 4).

Ce régime d'encouragement ne s'étend pas cependant aux avantages consentis dans le cadre d'accords particuliers à l'image d'une zone de libre-échange, d'une union douanière, d'un marché commun ou d'une autre forme d'organisation économique régionale.

Par ailleurs il convient également de souligner que le principe d'un traitement aussi favorable pour les investissements nationaux que pour les investissements de l'autre partie, ne s'appliquent pas dans le domaine fiscal.

2. Les trois principes de protection des investissements

Les investisseurs de l'autre partie doivent d'abord bénéficier, en cas de dépossession (nationalisations, expropriations...), d'une " indemnité prompte et adéquate ", dont le montant est évalué par rapport à une " situation économique normale et antérieure à toute menace de dépossession " (art. 5-2).

En second lieu, en cas de dommages et pertes provoqués par des circonstances exceptionnelles telles qu'un conflit armé, une révolution, l'état d'urgence, les investisseurs étrangers ont droit à un traitement aussi favorable que celui des investisseurs nationaux (art. 5-3).

Le principe de la liberté des transferts, essentiel pour les investisseurs, se trouve garanti à l'article 6 de l'accord. Il s'applique sans réserve notamment aux revenus et aux produits de la liquidation de l'investissement (y compris les plus-values). Son application apparaît, en revanche, limitée pour les transferts des revenus des ressortissants de l'une des parties travaillant sur le territoire de l'autre partie à une " quotité appropriée de leur rémunération " (art. 6).

C. UN MODE TRADITIONNEL DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

L'accord prévoit deux dispositifs différents de règlement des conflits.

1. Différends entre l'une des parties et un investisseur de l'autre Etat

Dans cette hypothèse et lorsqu'un règlement à l'amiable n'a pu être obtenu au terme d'un délai de 6 mois, le différend est soumis à l'arbitrage d'un tribunal ad hoc établi conformément au règlement d'arbitrage de la Commission des Nations unies pour le droit commercial international (art. 10). Un protocole annexé précise que cette compétence arbitrale reviendra au Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements créé par la convention de Washington du 18 mars 1965, lorsque Cuba deviendra partie à cette convention.

2. Différends relatifs à l'interprétation et à l'application du présent accord

A défaut de règlement amiable par la voie diplomatique dans un délai de six mois, ces différends sont soumis à un tribunal d'arbitrage dont les décisions sont définitives et exécutoires de plein droit (art. 11).

*

Quant aux dispositions finales de l'accord, elles prévoient l'entrée en vigueur de l'accord un mois après le jour de la réception de la dernière notification de l'accomplissement des procédures internes requises.

L'accord est conclu pour une durée initiale de 10 ans et sera reconduit tacitement après ce terme, sauf dénonciation par l'une des parties avec préavis d'un an. Enfin, il prévoit de prolonger pendant vingt ans la protection des investissements effectués pendant la période de validité de l'accord (art. 12).

CONCLUSION

Le présent accord bilatéral participe au dialogue politique que notre pays conduit avec Cuba et dont l'objectif est d'obtenir une évolution progressive mais positive de la situation politique actuelle de l'île. Il s'inscrit également, dans l'intérêt réciproque des deux parties, dans une logique de développement économique et commercial qui peut avoir des conséquences favorables pour la population cubaine. C'est pourquoi votre rapporteur invite la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées à adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 25 février 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur l'incidence de la législation américaine Helms-Burton sur les investissements effectués à Cuba. Le rapporteur a indiqué que toutes les conséquences de cette loi n'étaient pas encore appliquées par les responsables américains ; il a néanmoins fortement déploré l'existence de telles législations extraterritoriales.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Cuba sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole), signé à Paris le 25 avril 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi 1(*).

ANNEXE
ETUDE D'IMPACT 2(*)

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances : sans objet.

- Bénéfices escomptés en termes :

* d'emploi : impossible à quantifier ;

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ;

* financière : permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ;

* de simplification des formalités administratives : aucune ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.



1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 258.

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.