AVIS N° 408 - PROJET DE LOI, ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE APRES DECLARATION D'URGENCE, PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D'ORDRE ECONOMIQUE ET FINANCIER
M. André JOURDAIN, Sénateur
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES - AVIS N° 408 - 1997/1998
Table des matières
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
-
EXAMEN DES ARTICLES
-
Article premier
Harmonisation de l'assiette des contributions dues par les employeurs au titre de la formation professionnelle continue -
Art. 5
Simplification de la gestion des emplois occasionnels -
Art. 6
Suppression de la déclaration d'embauche et de licenciement aux caisses primaires d'assurance maladie -
Art. 7
Suppression de l'obligation de tenue du livre de paie et simplification du bulletin de paie
(Art L. 143-5 du code du travail) -
Art. 8
Aménagement des règles de prescription applicables
aux pénalités de retard -
Art. 9
Délai d'inscription des créances sociales au greffe du tribunal de commerce ou du tribunal de grande instance -
Article additionnel après l'article 11
Régime des indemnités des élus des chambres consulaires au regard des cotisations sociales -
Article additionnel après l'article 24
Arrondi à l'euro le plus proche pour les cotisations et prestations sociales -
Art. 45
Prélèvement sur l'Association de gestion du fonds
des formations en alternance -
Art. 55 (nouveau)
Assujettissement aux cotisations sociales des stock options
-
Article premier
- AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION
N° 408
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 avril 1998
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ,
Par M. André JOURDAIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
727
,
781
et T.A
. 115
.
Sénat
:
373
et
413
(1997-1998)
|
|
|
| Politique économique . |
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mardi 28 avril 1998, sous la
présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a
procédé à
l'examen
du
rapport pour avis
de
M. André Jourdain
sur le
projet de loi
n° 373
(1997-1998), adopté par l'Assemblée
nationale, après déclaration d'urgence, portant
diverses
dispositions d'ordre économique et financier.
M. André Jourdain, rapporteur pour avis,
après avoir
rappelé que ce projet de loi comportait un certain nombre d'articles
modifiant le code du travail et de la sécurité sociale, a
formulé trois observations générales.
Il a souligné en premier lieu que la majorité des articles
intéressant la commission portait sur le titre premier du projet de loi
relatif à la simplification des formalités administratives et
sociales incombant aux petites et moyennes entreprises (PME). Il a
rappelé le coût financier important de ces formalités pour
les entreprises et il a approuvé l'objectif poursuivi de simplification.
Il a ensuite indiqué qu'il ne lui semblait pas très pertinent
d'insérer de telles dispositions dans un DDOEF. Il a regretté que
le Gouvernement n'ait pas présenté un projet de loi sur la seule
question de la simplification administrative, en incluant des dispositions
relatives à la simplification des relations entre les administrations et
les usagers. Il a observé que la procédure d'urgence, imputable
aux dispositions sur le passage à l'euro, aurait pu ainsi être
évitée. Il a observé, en outre, qu'un projet de loi
spécifique à la simplification aurait pu comporter un
exposé des motifs plus détaillé, ou une annexe, permettant
de mieux apprécier la cohérence de l'ensemble du dispositif de
simplification proposé par le Gouvernement, comprenant des mesures
législatives et des mesures réglementaires.
Il a rappelé enfin que les articles du titre premier portant
dispositions relatives à la simplification administrative avaient fait
l'objet d'une discussion vive à l'Assemblée nationale et il a
indiqué que les modifications proposées n'allaient pas toujours
dans le sens de la simplification.
Abordant l'examen des dispositions sur lesquelles porte plus
particulièrement sa saisine pour avis, la commission a tout d'abord, sur
proposition de son rapporteur, donné un avis favorable à
l'adoption sans modification de
l'article premier
(harmonisation de
l'assiette des contributions dues par les employeurs au titre de la formation
professionnelle continue).
A
l'article 5
(simplification de la gestion des emplois occasionnels),
après une intervention de
M. Guy Fischer
souhaitant que la
simplification ne se transforme pas en déréglementation, la
commission a adopté un amendement du rapporteur tendant
à
prévoir une consultation des employeurs intéressés dans le
cadre d'une extension du guichet unique à d'autres secteurs que celui du
spectacle vivant.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption sans
modification de
l'article 6
(suppression de la déclaration
d'embauche et de licenciement aux caisses primaires d'assurance maladie).
A
l'article 7
(suppression de l'obligation de tenue du livre de paie),
après une intervention de
M. Dominique Leclerc
rappelant la
nécessité de prévoir un délai, la commission a
adopté un amendement du rapporteur prévoyant que, lorsqu'ils sont
tenus par une personne extérieure à l'établissement, le
délai de production des bulletins de paie est de quatre jours.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption sans
modification des
articles 8
(aménagement des règles de
prescription applicables aux pénalités de retard) et
9
(délai d'inscription des créances sociales au profit du
tribunal de commerce ou du tribunal de grande instance).
Puis, sur proposition de
M. André Jourdain, rapporteur pour avis,
la commission a adopté un amendement proposant un
article additionnel
après l'article 11
, prévoyant une exonération de
cotisations sociales sur les indemnités des élus des chambres
consulaires. Un amendement réservé aux seuls élus des
chambres de métiers avait été adopté par la
commission des finances de l'Assemblée nationale, avant d'être
rejeté en séance. Le rapporteur a fait état d'une
situation juridique complexe, montrant une inégalité entre les
différentes chambres consulaires et entre les différentes
catégories d'élus. Il a observé que cette
exonération se justifiait en raison de l'effort consacré par ces
élus, sur leur temps de travail, au développement de la
démocratie professionnelle.
Egalement sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un
amendement proposant un
article additionnel après l'article 24
,
prévoyant un arrondi à l'euro le plus proche pour les assiettes
et les cotisations de sécurité sociale, à l'instar de la
règle posée à l'article 22 pour les impôts et les
taxes.
S'agissant de
l'article 45
et de l'amendement de suppression
présenté par le rapporteur sur cet article,
M. Jean
Madelain
a souhaité rappeler, en tant que rapporteur pour avis du
budget de la formation professionnelle, que l'Association de gestion du fonds
des formations en alternance (AGEFAL) disposait de fonds importants et qu'elle
avait été ponctionnée déjà à deux
reprises. Or, il a expliqué que ces fonds étaient affectés
au financement de contrats de qualification et qu'il n'était pas
possible de supprimer le financement de contrats déjà
engagés. En conséquence, il s'est déclaré favorable
à l'amendement de suppression présenté par le rapporteur.
M. André Jourdain, rapporteur pour avis,
a précisé
que le Gouvernement était resté flou sur l'utilisation de ces
crédits, une partie restant affectée à l'alternance, une
autre permettant de financer le plan textile.
M. Jean-Pierre Fourcade, président,
a considéré que
la présence d'un tel article n'était pas convenable dans un
projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier.
A l'issue de ce débat, la commission a adopté l'amendement de
M. André Jourdain, rapporteur pour avis,
tendant à
supprimer
l'article 45
.
M. André Jourdain
,
rapporteur pour avis
, a rappelé
que
l'article 55
revenait pour partie sur une disposition votée
par le Sénat à l'initiative de la commission des Affaires
sociales lors de la discussion du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1997. Il a déclaré que sur la
forme, il lui semblait préférable qu'une disposition votée
dans une loi de financement de la sécurité ne soit
modifiée ou abrogée que lors d'une autre loi de financement. Sur
le fond, il a proposé à la commission un avis favorable à
l'adoption de cet article, dans un souci de ne pas pénaliser les
entreprises dynamiques, même si la distinction opérée entre
les entreprises créées depuis plus ou moins quinze ans
était sujette à débat.
M. Jean Chérioux
a tenu à rappeler que la disposition
votée en 1996 avait pour objet de financer une provision pour des
dépenses, souvent en cours d'année, liées à
certaines thérapeutiques ou à la mise en place
d'opérations de santé publique nouvelles.
M. Jean-Pierre Fourcade, président,
s'est également
interrogé sur le bien-fondé de la distinction entre les
entreprises créées depuis plus ou moins de quinze ans. Il a
observé en outre que l'article 76 de la loi de finances pour 1998
crée un nouveau dispositif, permettant une exonération
complète de cotisations sociales pour les créateurs d'entreprises.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de donner un
avis favorable à l'adoption de cet article.
Mesdames, Messieurs,
Lors de sa réunion du 8 avril 1998, votre commission des Affaires
sociales a décidé de se saisir pour avis du projet de loi portant
diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF) et
d'examiner les différentes dispositions du projet de loi modifiant le
code du travail et le code de la sécurité sociale, ainsi que
l'article 45 portant prélèvement sur l'Association de gestion du
fonds des formations en alternance (AGEFAL).
La simplification des formalités administratives incombant aux petites
et moyennes entreprises n'est pas un souci nouveau. La gestion des
procédures administratives est souvent une lourde charge pour
l'entreprise ; la complexité de ces mêmes procédures
constitue un frein réel à l'emploi. La Commission pour la
simplification des formalités (Cosiform) en a chiffré le
coût pour les entreprises à 60 milliards.
Une mission a été confiée par le Premier ministre, le 19
août 1997, à M. Dominique Baert, député du Nord,
afin de dresser le bilan des contraintes administratives pesant sur les PME, et
d'identifier les solutions susceptibles d'alléger ces contraintes. Une
mission de plus, pourrait-on dire, tant la liste des rapports sur le sujet est
longue. Mais le rapport a tenu à prévenir cette critique, en
présentant un dispositif opérationnel.
" Cinquante-cinq
mesures concrètes pour changer l'environnement des PME
" ont
été proposées, autour de douze thèmes distincts.
Parmi ces douze thèmes, deux ont retenu particulièrement
l'attention de la commission des Affaires sociales : le thème
numéro 2
" Simplifier radicalement les formalités
sociales
" et le thème numéro 5 "
Rendre le
droit du travail plus abordable
".
Les mesures proposées par le rapport Baert ont été
étudiées par le Gouvernement. Nombre d'entre elles ont
été retenues. Des mesures complémentaires y ont
été adjointes. Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat
aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat, a
présenté 37 mesures, le 3 décembre 1997, en Conseil des
ministres.
Certaines de ces 37 mesures nécessitent des adaptations
législatives. Elles ont été présentées par
M. Dominique Strauss-Kahn et Mme Marylise Lebranchu le 25 février 1998,
dans le cadre du présent projet de loi portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier. En effet, le titre premier de ce projet
de loi est consacré aux " dispositions relatives à la
simplification administrative ", comprenant 11 des 47 articles originels.
Votre rapporteur souhaite formuler, à titre liminaire, deux observations
générales.
La première observation porte sur le champ exact de l'expression
" simplification administrative ". Le Gouvernement a choisi d'inclure
dans un DDOEF des dispositions relatives à la simplification
administrative des seules relations entreprises/administrations. Il aurait
été souhaitable qu'une démarche plus ambitieuse soit
adoptée, consistant à regrouper dans un seul projet de loi toutes
les dispositions relatives à la simplification administrative, qu'il
s'agisse des relations entre les entreprises et les administrations ou d'une
manière plus large des relations entre les usagers et les
administrations. Le ministère de la fonction publique, de la
décentralisation et de la réforme de l'Etat prépare un
projet de loi se donnant notamment pour objectif
" d'améliorer
le traitement des demandes des usagers par les administrations
". Ce
nouveau projet de loi reprendra probablement des mesures proposées dans
le projet de loi portant diverses mesures de simplification administrative,
déposé le 23 mai 1997 par le précédent
gouvernement
1(
*
)
. Le choix de présenter un
projet de loi spécifique sur la simplification administrative aurait en
outre probablement permis de se dispenser de la procédure d'urgence qui
caractérise l'examen de ce texte.
La deuxième observation porte sur l'absence de vue d'ensemble. Les
dispositions proposées dans le présent projet de loi apparaissent
à la fois modestes et peu lisibles, au regard des travaux
préparatoires que sont le rapport de M. Dominique Baert ou les
mesures présentées par Mme Marylise Lebranchu. En fait, plusieurs
dispositions réglementaires qui vont être prises sont très
importantes. L'objectif d'un bulletin de paie en trois lignes pour les
très petites entreprises, et qui simplifiera non pas le calcul mais la
présentation du bulletin, est une des mesures-phare du rapport Baert.
Cette mesure se concrétisera par un ou plusieurs décret(s). Des
dispositions seront appliquées au cours de l'année 1998, d'autres
en 1999. En clair, nous examinons quelques dispositions, qui paraissent bien
modestes par rapport aux ambitions du rapport Baert, sans avoir ni la
compréhension, ni la maîtrise du dispositif d'ensemble. Bien
évidemment, le Parlement n'examine par nature que les mesures
législatives. Mais le Gouvernement aurait pu présenter dans son
projet de loi soit un exposé des motifs plus détaillé,
soit une annexe récapitulant l'ensemble des mesures adoptées.
Le projet de loi a été examiné par l'Assemblée
nationale les 31 mars, 1
er
avril et 2 avril derniers.
L'ampleur des modifications apportées au texte a toutefois
été limitée par le recours, sur l'initiative du
Gouvernement, à une deuxième délibération. Les
DDOEF sont -par nature- des textes fourre-tout. "
Leur
irremplaçable fonction cathartique
"
2(
*
)
, selon l'expression audacieuse du rapporteur
général à l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud,
touche ici pleinement ses limites.
En définitive, votre commission des Affaires sociales saisie pour avis
du projet de loi a procédé à l'examen des articles 1, 5,
6, 7, 8, 9 et 55 (nouveau), modifiant les codes du travail ou de la
sécurité sociale ainsi que de l'article 45 relatif au
prélèvement sur l'AGEFAL.
Les amendements qu'elle vous propose d'adopter visent à lever toutes les
ambiguïtés qui pourraient aller à l'encontre du souci de
simplification. Elle vous propose en outre l'adoption de deux articles
additionnels : l'un après l'article 11, relatif à
l'exonération de cotisations sociales pour les indemnités des
élus des chambres consulaires ; l'autre après l'article 24,
relatif à la possibilité d'arrondir à l'euro le plus
proche le montant des cotisations et des assiettes de sécurité
sociale.
Sur l'article 45, elle réitère sa position constante, à
savoir le danger de prélever des ressources sur l'AGEFAL et vous propose
un amendement de suppression.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
Harmonisation de l'assiette des
contributions dues par les employeurs au titre de la formation professionnelle
continue
L'article premier comporte cinq paragraphes modifiant le code
du travail, le code général des impôts et le code de la
construction et de l'habitation. L'objectif est d'achever l'harmonisation de
l'assiette des contributions dues par les employeurs au titre de la formation
professionnelle continue qui avait été entreprise par la loi
n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions
d'ordre social. Les articles 105 et 107 de cette loi avaient permis
d'harmoniser l'assiette de la taxe d'apprentissage, celle de la participation
des employeurs à l'effort de construction et celle de la contribution
des employeurs au développement de la formation professionnelle continue
sur l'assiette des cotisations de sécurité sociale.
I - Le texte proposé par le Gouvernement
Le présent article, dans la rédaction du projet de loi
déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale,
prévoyait
d'aligner l'assiette des contributions spécifiques
visées aux articles du code du travail L. 931-20 relatif au
financement du congé de formation et du congé de bilan de
compétences des salariés sous contrat à durée
déterminée et L. 954 relatif au financement de la formation
des salariés intermittents du spectacle sur celle des cotisations de
sécurité sociale.
C'est ainsi que le
premier paragraphe
modifie le premier alinéa
de l'article L. 931-20 du code du travail en remplaçant les mots
"
du montant, entendu au sens du 1 de l'article 231 du code
général des impôts, des salaires versés
"
par les mots "
du montant, entendu au sens des règles
prévues aux chapitres premier et II du titre IV du livre II du code de
la sécurité sociale, ou aux chapitres II et III du titre II du
livre VII du code rural, pour les employeurs de salariés visés
à l'article 1144 dudit code, des rémunérations
versées
".
L'article L. 931-20 du code du travail prévoit que "
pour
financer le
congé de formation
défini par les dispositions
de la présente section et le
congé de bilan de
compétences
visé à l'article L. 931-26, les
entreprises ou établissements, qu'ils soient ou non soumis à
l'obligation définie à l'article L. 951-1, font
à l'organisme paritaire agréé un versement dont le montant
est égal à 1 % du montant, entendu au sens du 1 de
l'article 231 du code général des impôts, des salaires
versés aux titulaires d'un contrat à durée
déterminée pendant l'année en cours ; les contrats
mentionnés au dernier alinéa de l'article L. 931-15 ne
donnent pas lieu à ce versement
".
L'article 231 du code général des impôts
prévoit dans son 1 que "
les sommes payées à
titre de traitements, salaires, indemnités et émoluments, y
compris la valeur des avantages en nature, sont soumises à une taxe sur
les salaires
égale à 4,25 % de leur montant,
à la charge des personnes ou organismes, à l'exception des
collectivités locales et de leurs groupements, des services
départementaux de lutte contre l'incendie, des centres d'action sociale
dotés d'une personnalité propre lorsqu'ils sont
subventionnés par les collectivités locales, du centre de
formation des personnels communaux et des caisses des écoles, qui paient
des traitements, salaires indemnités et émoluments lorsqu'ils ne
sont pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée ou ne l'ont
pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d'affaires au
titre de l'année civile précédant celle du paiement
desdites rémunérations. L'assiette de la taxe due par ces
personnes ou organismes est constituée par une partie des
rémunérations versées, déterminée en
appliquant à l'ensemble de ces rémunérations le rapport
existant, au titre de cette même année, entre le chiffre
d'affaires qui n'a pas été passible de la taxe sur la valeur
ajoutée et le chiffre d'affaires total
".
Les dispositions du code de la sécurité sociale et du code rural
auxquelles il est fait référence en lieu et place de l'article
231 du code général des impôts définissent les
ressources financières des assurances sociales et notamment les
modalités du calcul des cotisations assises sur les
rémunérations ou gains versés aux travailleurs
salariés ou assimilés.
L'assiette retenue pour les cotisations de sécurité sociale
par l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale reprend une
définition plus large que celle de la taxe sur les salaires. Elle
comprend l'ensemble des rémunérations, c'est-à-dire les
" sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à
l'occasion du travail, notamment les salaires ou gains, les indemnités
de congés payés, le montant des retenues pour cotisations
ouvrières, les indemnités, primes, gratifications et tous autres
avantages en argent, les avantages en nature, ainsi que les sommes
perçues directement ou par l'entremise d'un tiers à titre de
pourboire ".
Le
deuxième paragraphe
effectue la
même modification
dans le deuxième alinéa de l'article L. 954 du code du travail.
Les deux premiers alinéas de l'article L. 954 prévoient que :
"
par dérogation aux articles L. 931-20, premier alinéa,
L. 951-1, premier et deuxième alinéas et L. 952-1, premier
alinéa, lorsque des employeurs occupent un ou plusieurs salariés
intermittents du spectacle qui relèvent des secteurs d'activités
des spectacles, de l'audiovisuel et de la production cinématographique,
pour lesquels il est d'usage constant de ne pas recourir au contrat à
durée indéterminée en raison de la nature de
l'activité exercée et du caractère par nature temporaire
de ces emplois, une convention ou un accord professionnel national
étendu peut prévoir pour ce ou ces salariés intermittents
une participation unique au développement de la formation
professionnelle, quel que soit le nombre de salariés occupés.
Cette contribution est due à compter du premier salarié
intermittent. A partir du 1
er
janvier 1993, le
pourcentage ne peut être inférieur à 2 %
du montant
entendu au sens du 1 de l'article 231 du code général des
impôts, des salaires payés pendant l'année en
cours
".
Le
troisième paragraphe
remplace
à nouveau la
référence au salaire par celle à la
rémunération
dans les articles L. 931-20-1, L. 951-1, L.
952-1 et L. 954 du code du travail ainsi qu'au premier alinéa du I bis
et au premier alinéa du II de l'article 30 de la loi de finances pour
1985.
Le premier alinéa de l'article L. 931-20-1 du code du travail
prévoit que "
les employeurs occupant moins de dix
salariés sont tenus de préciser dans la déclaration
visée à l'article L. 952-4 le montant des salaires
versés aux titulaires d'un contrat à durée
déterminée ainsi que celui de l'obligation résultant des
dispositions de l'article L. 931-20 et les versements
effectués à l'organisme paritaire
". L'article L. 951-1
est relatif à la participation des employeurs occupant au minimum dix
salariés au développement de la formation professionnelle
continue tandis que l'article L. 952-1 traite de la participation des
employeurs occupant moins de dix salariés. L'article L. 954 du code du
travail, déjà mentionné, est relatif quant à lui
à la contribution des employeurs occupant des salariés
intermittents du spectacle.
Le
quatrième paragraphe
prévoit que les dispositions du
présent article s'appliqueront aux rémunérations
versées à compter du 1
er
janvier 1998.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée
Nationale
Sur proposition de sa commission des finances, de l'économie
générale et du plan, l'Assemblée nationale a adopté
quatre amendements au texte présenté par le Gouvernement
avec
pour objectif de parfaire l'harmonisation de l'assiette de ces
contributions.
Le
premier amendement
relatif au paragraphe III est de nature
rédactionnelle.
Le
deuxième amendement
complète le paragraphe III
en
précisant que le terme rémunération se substitue à
celui de salaire également
au premier alinéa de l'article L.
225 du code général des impôts. Cet article prévoit
que " la taxe (d'apprentissage) est assise sur les salaires, selon les
bases et modalités prévues aux articles 231 et suivants. Son taux
est fixé à 0,50 %. Pour le calcul de la taxe, toute fraction
du montant des appointements imposables n'excédant pas 10 francs
est négligée ".
Le
troisième amendement
complète le paragraphe III de
l'article premier par un alinéa qui
remplace
, au troisième
alinéa de l'article L. 225 du code général des
impôts (reproduit ci-dessus), le mot " appointements " par le
mot " rémunérations ".
Le
quatrième amendement
insère un paragraphe
supplémentaire après le paragraphe III de l'article premier.
Celui-ci est composé de deux alinéas.
Le premier alinéa remplace les mots
" salaires
payés " et " paiement des salaires " par les mots
" rémunérations versées " à l'article
L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation.
Cet article du code de la construction et de l'habitation précise que
" les employeurs, occupant au minimum dix salariés, à
l'exception de l'Etat, des collectivités locales et de leurs
établissements publics administratifs, assujettis à la taxe sur
les salaires prévue à l'article 231 du code général
des impôts, autres que ceux qui appartiennent à des professions
relevant du régime agricole au regard des lois sur la
sécurité sociale pour lesquelles des règles
spéciales ont été édictées en application du
3 a dudit article 231 ", doivent consacrer au financement
d'acquisition et d'aménagement de terrains destinés exclusivement
à la construction de logements sociaux, de construction de logements,
d'acquisition, d'aménagement ou de remise en état de logements
anciens des sommes représentant " à compter du
1
er
janvier 1991, 0,55 % et, à compter du
1
er
janvier 1992, 0,45 % " au moins du montant,
" entendu au sens des règles prévues aux chapitres premier
et II du titre IV du livre II du code de sécurité
sociale ", des salaires payés par eux au cours de l'exercice
écoulé. Ces dispositions sont applicables aux
établissements publics ayant un caractère industriel ou
commercial, ainsi qu'aux organismes de l'Etat, des collectivités locales
et de leurs établissements publics ayant le même caractère.
" Les sommes acquittées par les entreprises au taux de 0,65 %
avant le 30 juin 1991 pourront, pour la fraction excédant les
sommes dues avec un taux de 0,55 %, être imputées sur la
participation versée en 1992 à raison des salaires payés
en 1991 ".
Le second alinéa
de ce paragraphe additionnel prévoit
qu'à l'article L. 313-5 du code de la construction et de l'habitation,
les mots "
salaires payés
" et "
paiement des
salaires
"
sont respectivement remplacés
par les mots :
"
rémunérations versées
" et
"
versement des
rémunérations
". Cet
article prévoit également que "
les investissements
à effectuer par les employeurs dans la construction de logements en
application de l'article L. 313-1, ainsi que la cotisation
prévue à l'article L. 313-4, sont calculés sur
le montant des salaires payés au cours de l'année civile
écoulée. Le délai d'un an, prévu par ces
mêmes articles pour la réalisation des investissements, expire au
31 décembre de l'année suivant celle du paiement des
salaires
".
Le rapporteur, M. Didier Migaud, a déclaré lors du débat
en séance publique que ces deux amendements visaient à
compléter l'harmonisation engagée par la loi du 4 février
1993 et poursuivie par ce présent projet de loi.
M. Charles de Courson est intervenu
3(
*
)
lors de
ce débat pour demander au Gouvernement quelle était l'incidence
financière du deuxième amendement, étant donné que
la notion de rémunération était beaucoup plus large que
celle de salaire. Il a regretté que le Gouvernement n'ait pas
été en mesure de chiffrer le coût de ces différents
amendements.
III - Propositions de la commission des Affaires sociales
La commission des Affaires sociales partage le souci du projet de loi de
simplifier le plus possible les obligations administratives des entreprises et
les bases de calcul des différentes contributions qui leur sont
demandées. A cet égard, l'harmonisation proposée semble
aller dans le bon sens. Toutefois, elle regrette que le Gouvernement n'ait pas
procédé à un chiffrage de l'incidence financière
pour les entreprises des modifications proposées.
Sous cette réserve, elle vous propose d'adopter sans modification cet
article.
Art. 5
Simplification de la gestion des emplois
occasionnels
I - Le texte proposé par le Gouvernement
Le présent article comporte quatre paragraphes relatifs à la
simplification des contraintes administratives liées à la gestion
des emplois occasionnels.
Il pose le principe d'une expérimentation du " guichet
unique " pour les formalités liées à l'embauche et le
recouvrement des cotisations et contributions sociales pour les organisateurs
occasionnels de spectacles vivants, cette expérimentation pourrait
donner lieu à une extension du principe à d'autres secteurs en
cas de succès.
Cet article du projet de loi est la transcription législative d'un
engagement contracté par le Gouvernement en mars 1997 dans un
" protocole fixant les engagements de l'Etat entre le 1
er
mai
1997 et le 1
er
octobre 1998 pour mieux encadrer le dispositif
d'indemnisation chômage des intermittents du spectacle ". Dans cette
perspective, le protocole précise que
" le projet de guichet
unique de recouvrement des cotisations et contributions sociales des
artistes-interprètes et des techniciens employés par les
organisateurs occasionnels de spectacles vivants devrait permettre d'une part
la simplification des obligations déclaratives des employeurs envers six
organismes sociaux différents et d'autre part une lutte plus efficace
contre le travail illégal, en assurant une meilleure transparence des
déclarations de rémunérations allouées. Sa mise en
oeuvre est actuellement expertisée par les organismes de recouvrement et
devrait déboucher sur une expérimentation dans le courant de
l'année 1997. Au terme de sa phase expérimentale et au vu de ses
résultats, cette procédure pourra être
généralisée à l'ensemble du secteur occasionnel,
voire, au-delà ".
Le
premier paragraphe
ouvre ainsi la possibilité aux personnes
physiques ou morales exerçant occasionnellement l'activité
d'entrepreneur de spectacles vivants d'effectuer l'ensemble des
formalités liées aux déclarations d'embauche et au
versement des cotisations et contributions sociales auprès d'un
" guichet unique ".
Le
deuxième paragraphe
prévoit que cet " organisme
habilité " recouvre ces cotisations et contributions pour le compte
des administrations et organismes auxquels elles sont dues selon les
règles applicables à chacune. Une convention homologuée
définit le cadre des relations qui unissent cet organisme et les
administrations concernées, notamment en termes de contrôles.
Le
troisième paragraphe
prévoit qu'un décret en
Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent
article.
Le
quatrième paragraphe
prévoit que les dispositions du
présent article peuvent être rendues applicables, par
décret en Conseil d'Etat, à d'autres catégories
d'employeurs recrutant des salariés pour effectuer des tâches
occasionnelles, dans les secteurs du bâtiment et des travaux publics, des
hôtels, cafés et restaurants et du tourisme.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée
Nationale
Le rapporteur général de la commission des Finances de
l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, a considéré que
la rédaction de l'article 5 et notamment de son paragraphe IV
n'était pas toujours suffisamment précise. Il a
évoqué notamment le flou de la notion de " tâches
occasionnelles ", le problème que posait la rédaction
proposée par le Gouvernement pour la définition des signataires
des arrêtés interministériels d'extension et la crainte
qu'il avait que l'obligation faite au " guichet unique " d'appliquer
pour le recouvrement des cotisations et contributions pour le compte des
administrations et des organismes leurs propres règles soit un facteur
de complexité supplémentaire.
Pour prévenir ces complications, le rapporteur a présenté
un amendement, adopté par la commission, visant à étendre
à l'ensemble des cotisations et contributions les règles de
recouvrement précontentieuses appliquées par l'organisme
collecteur, dans le cadre du fonctionnement du guichet unique. La commission a
également adopté un amendement de précision de l'article 5.
Lors de la discussion en séance publique
4(
*
)
, M. Dominique Baert et les membres du groupe
socialiste ont présenté un amendement portant nouvelle
rédaction du présent article 5 et insérant dans le
code du travail un article L. 143-3-2 nouveau ainsi rédigé :
" Art. L. 143-3-2. I. - Dans les branches où est passée
à cet effet une convention entre les organismes gérant des
régimes de protection sociale relevant du code de la
sécurité sociale et du code rural ou visés aux articles
L. 223-16 et L. 351-21 du code du travail, un arrêté
conjoint du ministre chargé du travail, du ministre chargé de la
sécurité sociale et, le cas échéant, du ministre
chargé de l'agriculture ou du ministre des transports, autorise le
recours à un instrument spécifique, dénommé
" titre emploi occasionnel ", pour l'accomplissement de l'ensemble
des formalités d'embauche, de paie et de rupture du contrat de travail
prévues par le présent code.
" II. - Nonobstant toutes dispositions législatives,
réglementaires ou conventionnelles contraires, l'employeur se
libère des obligations déclaratives résultant du contrat
de travail établi au moyen d'un titre emploi occasionnel ainsi
autorisé, par l'envoi dans les délais impartis des formulaires
d'embauche et de fin de contrat de travail à l'organisme de protection
sociale désigné par la convention susmentionnée, qui
calcule et recouvre pour compte commun, la totalité des cotisations et
contributions sociales dues à raison dudit contrat de travail.
" III. - Un décret en Conseil d'Etat définit les conditions
d'application du présent article, notamment la nature et la durée
maximale des emplois concernés, ainsi que la liste des formalités
que le titre emploi occasionnel doit permettre d'accomplir pour pouvoir
prétendre à l'autorisation prévue au premier alinéa
du présent article. "
Cet amendement, qui propose la création d'un "
titre emploi
occasionnel
", substitue aux modalités de simplification
administrative de l'article 5 un dispositif plus ambitieux, susceptible de
concerner un nombre important de secteurs. L'auteur de l'amendement, M.
Dominique Baert, est également l'auteur d'un rapport à Mme
Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux PME, au commerce et à
l'artisanat intitulé : "
Simplifions : 55 mesures pour les
PME
". La mesure n° 8 de ce rapport consistait
précisément à poursuivre la simplification de la gestion
des emplois occasionnels. M. Dominique Baert considère, en effet,
que dans le cas des PME, "
ce ne sont pas seulement la paie et le
versement des cotisations sociales qui pèsent, mais aussi les
formalités légales liées à l'embauche, à
l'établissement du contrat de travail et à sa rupture, qui
apparaissent disproportionnées avec l'importance des tâches en
cause
". Il proposait, à défaut de pouvoir
étendre en l'état la formule du chèque-service qui ne
semble pas, selon lui, correspondre tout à fait aux besoins des
entreprises, de s'inspirer d'une formule mise en place par la mutualité
sociale agricole, le
titre emploi saisonnier agricole
. Cet instrument
"
permet d'accomplir non seulement les formalités de
délivrance des bulletins de paie et de déclarations sociales,
mais aussi toutes les autres prescriptions du code du travail, tout en
étant compatible avec la diversité des conventions collectives
applicables dans le secteur et la variabilité des risques en
matière d'accidents du travail
". M. Dominique Baert
considère que "
sa transposition à d'autres secteurs
d'activité tels que le BTP, l'hôtellerie-restauration, le
spectacle ou les transports, ne se heurte qu'à la difficulté de
définir le collecteur unique indispensable au fonctionnement du
dispositif
", le député du Nord propose toutefois des
pistes pour définir des "
mini-guichets uniques
"
propres à chaque profession.
M. Dominique Baert a justifié son amendement, plus ambitieux que la
rédaction du Gouvernement, par la nécessité d'endiguer le
travail dissimulé et celle de favoriser un dispositif qui pourrait
constituer un levier pour l'emploi.
Le rapporteur général, M. Didier Migaud, a déclaré
que la commission avait émis un avis défavorable au motif que la
portée de l'amendement pourrait être trop générale
et qu'il attribuait au " guichet unique " la tâche de calculer
la totalité des cotisations et des contributions en plus de les
recouvrir. La ministre, quant à elle, a insisté sur la
nécessité d'une concertation qui accompagne le processus.
M. Charles de Courson a déclaré au cours de ce débat que
cet amendement était "
plein de bon sens
" et que
"
cet élargissement (avait) été amorcé par
la précédente majorité, qui préconisait le
développement des titres emploi occasionnel afin d'enlever tout argument
aux employeurs pour embaucher au noir et aux salariés pour être
payés au noir ".
Il a souligné que
" cette
démarche avait porté ses fruits pour les emplois à
domicile puisque l'on estime que la hausse du nombre d'emplois y est due pour
moitié au blanchiment du travail au noir
".
Bien que la commission et la ministre se soient déclarées
défavorables à l'amendement déposé par M. Dominique
Baert, celui-ci a été adopté. Ce n'est qu'après que
le Gouvernement a demandé une seconde délibération que la
rédaction du Gouvernement pour l'article 5, assortie des modifications
proposées par la commission, a pu être adoptée au terme de
la première lecture.
III - Propositions de la commission des Affaires sociales
La commission des Affaires sociales est depuis longtemps favorable à une
simplification des formalités administratives que doivent satisfaire les
entreprises, les petites entreprises en particulier. Ces modifications doivent
être ambitieuses et constituer le fruit d'une concertation approfondie
avec les professionnels. Par ailleurs, les dispositions adoptées doivent
être suffisamment claires pour ne pas avoir des conséquences
contraires aux effets recherchés lorsqu'elles seront appliquées.
A cet égard, les dispositions présentées par le
Gouvernement constituent un début de réponse au souci maintes
fois manifesté par les parlementaires de simplifier les obligations
administratives auxquelles doivent satisfaire les PME. Lors de la discussion du
projet de loi relatif au développement d'activités pour l'emploi
des jeunes
5(
*
)
, M. Joseph Ostermann avait
déposé un amendement ayant pour objet d'étendre la formule
du chèque-service aux petites entreprises artisanales de moins de cinq
salariés. Le rapporteur, M. Louis Souvet, avait déclaré
qu'il approuvait l'esprit de cet amendement, mais que la commission ne pouvait
pas le retenir dans le cadre de l'examen de ce texte. Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité, a alors déclaré
qu'elle n'avait pas renoncé à l'idée d'appliquer le
chèque-service aux entreprises artisanales de moins de cinq
salariés et qu'elle considérait que la baisse des charges devait
s'accompagner d'une réduction du "
poids des formalités
administratives qu'elles (devaient) accomplir
aussi bien pour le calcul des
cotisations que pour l'établissement de la feuille de
paie
". La ministre faisait état de son souhait de mettre
en oeuvre dès que possible le système des chèques-services
pour les petites entreprises. Devant cet engagement, M. Joseph Ostermann a pu
alors retirer son amendement.
Le projet d'une simplification de la gestion des emplois occasionnels fait donc
l'objet, dans son principe, d'un large consensus. Les différences
d'appréciation portent sur la méthode à suivre. Faut-il
adopter un dispositif complet qui adapte plus ou moins le chèque-service
aux entreprises artisanales de moins de cinq salariés comme semblait le
souhaiter Mme la Ministre lors de la discussion du projet de loi emplois-jeunes
au Sénat, ce qui reviendrait à s'inspirer des amendements de
MM. Joseph Ostermann et Dominique Baert ? Ou bien convient-il, au
contraire, de privilégier une démarche expérimentale qui
s'appuie sur l'expérience du guichet unique pour les entrepreneurs de
spectacle occasionnel comme s'y était engagé le
précédent gouvernement ?
La commission des Affaires sociales est sensible au fait que le
précédent gouvernement s'était engagé à
développer le guichet unique pour les entrepreneurs occasionnels de
spectacle avant de l'étendre à d'autres secteurs. La voie de
l'expérimentation semble être, en effet, une précaution
utile dans un domaine où les spécificités propres à
chaque secteur d'activité sont nombreuses et ont jusqu'à
présent constitué le principal obstacle à l'effort de
simplification administrative. Elle considère toutefois que cette
expérimentation ne peut constituer qu'une première étape
et que l'adoption d'un dispositif plus général prévoyant
en plus le calcul des contributions par le guichet unique serait souhaitable
à terme.
Par conséquent, si, dans un premier temps, la commission accepte la
rédaction votée par l'Assemblée nationale pour l'article
5, elle souhaite que les professionnels soient pleinement associés
à la définition des modalités d'extension du guichet
unique à leur secteur d'activité. Dans cette perspective, elle
vous propose un amendement de précision au paragraphe IV de l'article 5
qui prévoit que l'extension du guichet unique aux secteurs
mentionnés ne pourra se faire qu'après consultation des
professionnels concernés.
Sous réserve de l'adoption de cet amendement de précision,
votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter cet article.
Art. 6
Suppression de la déclaration
d'embauche et de licenciement aux caisses primaires d'assurance maladie
I - Le texte proposé par le
Gouvernement
Le présent article abroge l'article L. 312-1 du code de la
sécurité sociale. Cet article disposait que
" tout
employeur est tenu de porter à la connaissance de la caisse primaire
d'assurance compétente tout embauchage ou tout licenciement de personnel
et ce, dans les conditions fixées par un décret en Conseil
d'Etat ".
Comme le précise M. Dominique Baert dans son rapport
précité (mesure n° 28), cette déclaration est
tombée en désuétude au point de ne pas avoir
été prévue au nombre des formalités susceptibles
d'être accomplies au moyen de la déclaration unique d'embauche
(DUE). Les caisses primaires ne devraient pas souffrir de cette abrogation
puisqu'une obligation d'immatriculation des nouveaux affiliés subsiste
en vertu de l'article L. 312-2 du code de la sécurité sociale.
II - Le texte adopté par l'Assemblée
nationale
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - Propositions de la commission des Affaires
sociales
La commission des Affaires sociales vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 7
Suppression de l'obligation de tenue du
livre de paie et simplification du bulletin de paie
(Art L. 143-5 du code du
travail)
I - Le texte proposé par le
Gouvernement
Le présent article comprend deux catégories de mesures bien
distinctes visant à simplifier les formalités relatives à
la paie des salariés :
- les premières suppriment l'obligation faite aux employeurs de
tenir un livre de paye et la remplace par celle de conserver un double des
bulletins de paie pendant cinq ans ;
- la seconde permet aux employeurs de pouvoir choisir de mentionner sur le
bulletin de paie les cotisations patronales comme le prévoit l'article
10 de la loi n° 86-966 du 18 août 1986 portant diverses mesures
relatives au financement des retraites et pensions ou bien d'opter pour un
récapitulatif remis annuellement au salarié.
•
La suppression du livre de paie au nom de l'adaptation des
formalités administratives exigées de la part des entreprises
Afin de simplifier les formalités auxquelles sont assujetties les
entreprises, le Gouvernement propose de supprimer l'obligation de reporter sur
un livre de paie les mentions figurant sur le bulletin de paie qui doit
être remis au salarié (art L. 143-3 du code du travail) au motif
que
" l'obligation de tenir un livre de paie traditionnel coté
et paraphé constitue, pour les petites entreprises qui ne sont pas
informatisées, une contrainte lourde alors même que d'autres
moyens de contrôle existent, notamment à partir des bulletins de
paie "
6(
*
)
.
En conséquence, le
Gouvernement propose de
" remplacer cette obligation par l'obligation
de conserver un double des bulletins de paie des salariés, pratique
largement répandue dans les entreprises "
1
.
Le principe de cette simplification figurait dans le rapport de
M. Dominique Baert au titre de la mesure n° 25 relative à
la simplification du bulletin de paie, son établissement étant
considéré comme
" une charge pour les petits employeurs
contraints de le tenir à la main ".
Le principe de la
conservation des copies des bulletins était également
mentionné.
Le
paragraphe I
complète l'article L. 143-3 du code du travail
relatif au bulletin de paie en précisant que " les employeurs
doivent conserver un double des bulletins de paie de leurs salariés
pendant cinq ans ". Ce paragraphe anticipe sur la suppression du livre de
paie qui fait l'objet du
paragraphe II
, lequel abroge l'article L. 143-5
du code du travail qui lui est relatif.
Le
paragraphe III
tire les conséquences du paragraphe II et
abroge le dernier alinéa de l'article L. 611-9 du code du travail. Cet
article est relatif aux documents que peuvent se faire présenter les
inspecteurs du travail au cours de leurs visites. Le dernier alinéa
prévoit que
" lorsque le livre de paie est tenu par une
personne extérieure à l'établissement et ne peut
être présenté à l'inspecteur du travail au cours de
sa visite, un délai, qui ne peut être inférieur à
quatre jours, est fixé par mise en demeure pour sa présentation
au bureau de l'inspecteur du travail ".
La conservation des bulletins de paie qui se substitue à celle du livre
de paie ne constituait pas jusqu'à présent une obligation
légale. De ce fait, ces documents n'étaient pas susceptibles
d'être exigés par les inspecteurs du travail lors d'un
contrôle. L'obligation de conservation posée par le paragraphe I
fait entrer ces documents dans la liste des pièces mentionnée au
premier alinéa de l'article L. 611-9 susceptibles d'être
exigées lors d'un contrôle. Or nombre d'entreprises ont tendance
à externaliser le traitement de la paie de leurs salariés. Dans
ces conditions, on peut s'interroger pour savoir dans quelle mesure une
entreprise qui ne conserve pas en son sein les doubles des bulletins de paie
pourrait se trouver en infraction avec la lettre de la législation du
travail.
Plus précisément, la rédaction du paragraphe III laisse
penser que les entreprises devront conserver en leur sein lesdits bulletins de
paie. Sur ce point, votre rapporteur partage l'interprétation du
rapporteur de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, M.
Didier Migaud, qui considère que la suppression du dernier alinéa
de l'article L. 611-9
" rétablit implicitement l'obligation
de conservation des éléments relatifs à la paie sur le
lieu de travail "
7(
*
)
.
Le rapporteur
de l'Assemblée nationale justifie cette conservation sur le lieu de
travail
" afin de préserver la capacité de contrôle
de l'inspection du travail, en ce qui concerne notamment la lutte contre le
travail clandestin "
, il estime que
" l'obligation de
conserver les doubles pourrait en effet, si l'employeur n'était pas tenu
de les présenter sans délai, donner lieu à de nombreuses
fraudes, tant la confection d'un faux double et son insertion dans un classeur
ou un dossier est aisée et tant un double n'a de valeur probante que
lorsqu'il est comparé avec son semblable ".
Votre commission ne partage pas cette dernière crainte et tendrait au
contraire à considérer que l'absence de délai de
présentation des bulletins de paie pourrait être de nature
à ôter tout intérêt à la simplification
proposée. L'entreprise devrait en effet dans ce dernier cas conserver 60
fiches de paie par salarié sur le lieu de travail.
•
Le choix laissé à l'entreprise entre la mention des
cotisations patronales sur le bulletin de paie et un récapitulatif
annuel
L'article 10 de la loi n° 86-966 du 18 août 1986 portant diverses
mesures relatives au financement des retraites et pensions a prévu que :
" à compter du 1
er
janvier 1989, le bulletin
prévu à l'article L. 143-3 du code du travail indique le montant
total de la rémunération du travail en distinguant d'une part le
salaire net perçu par le salarié, d'autre part les cotisations
ouvrières et patronales de sécurité sociale d'origine
légale ou réglementaire ou d'origine conventionnelle ".
Les cotisations sociales patronales concernées sont les cotisations
versées aux régimes de base et les cotisations versées aux
régimes complémentaires de retraite et de prévoyance.
Toutefois, l'employeur n'a pas l'obligation de mentionner les cotisations
patronales à l'assurance chômage, la taxe d'apprentissage, le
versement transport, la cotisation relative à la
participation-construction ou la cotisation relative à la
participation-formation continue.
La mention des cotisations patronales sur le bulletin de paie répondait
à un souci de transparence, elle avait également pour objet de
sensibiliser les salariés au coût du travail pour l'entreprise.
Le Gouvernement considère aujourd'hui que
" la mention, sur les
bulletins de paie des cotisations patronales, outre qu'elle constitue une
tâche importante pour ceux qui rédigent les bulletins de paie
à la main, est en fait préjudiciable à leur
lisibilité ".
Il propose de donner la possibilité,
notamment aux entreprises qui ne sont pas informatisées, de remplacer
cette mention par un récapitulatif annuel.
Dans cette perspective, le paragraphe complète l'article 10 de la loi
n° 86-966 par un alinéa ainsi rédigé :
" la mention des cotisations patronales visée ci-dessus
peut-être remplacée par un récapitulatif remis annuellement
au salarié ".
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée
nationale
•
Les modifications relatives à la suppression du livre de
paie
Afin de permettre aux entreprises informatisées de satisfaire à
l'obligation de conservation des bulletins de paie sans devoir
nécessairement garder des doubles papier, le Gouvernement a
proposé un amendement qui complète la rédaction de
l'article L. 620-7 du code du travail.
L'amendement ayant été adopté,
" les entreprises
peuvent déroger à la conservation des bulletins de paie et
à la tenue de certains registres pour tenir compte du recours à
d'autres moyens, notamment informatiques, lorsque des garanties de
contrôle équivalentes sont maintenues ".
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de
coordination de l'article L. 243-12 du code de la sécurité
sociale avec le présent article. Par ailleurs, l'Assemblée
nationale n'a pas adopté un amendement de M. Charles de Courson qui
prévoyait que, pour les entreprises de moins de dix salariés, la
mention des cotisations patronales est facultative.
•
Les modifications relatives à la mention des cotisations
patronales sur le bulletin de paie
L'Assemblée nationale a adopté sans modification le paragraphe IV
relatif à la possibilité de remplacer la mention des cotisations
patronales sur le bulletin de paie par un récapitulatif annuel.
III - Propositions de la commission des Affaires sociales
•
La suppression du livre de paie
La suppression du livre de paie avait déjà été
proposée lors de l'examen par le Parlement du projet de loi relatif
à l'initiative et à l'entreprise individuelle lors de la
deuxième session extraordinaire de 1995-1996.
A l'occasion de la première lecture à l'Assemblée
nationale, et contre l'avis du ministre qui estimait n'avoir pu estimer toutes
les implications de cette proposition, un amendement avait été
adopté qui supprimait l'obligation de tenue d'un livre de paie.
La commission des Affaires sociales avait alors suivi son rapporteur,
M. Louis Souvet
8(
*
)
, qui s'était
interrogé sur l'opportunité d'une telle suppression en l'absence
d'examen approfondi. Le rapporteur avait rappelé le rôle du livre
de paie lors des contrôles de l'Inspection du travail et son utilisation
comme moyen de preuve pour l'employeur dans les contentieux relatifs aux
salaires. Le Sénat avait suivi sa commission des Affaires sociales qui
proposait, suite à cette réflexion, de maintenir le livre de paie.
Cette proposition revient aujourd'hui alors que le contexte a
évolué. L'informatique a progressé, une écrasante
majorité d'entreprises sont aujourd'hui équipées, les
logiciels permettent l'édition de fiches de paie
détaillées. L'obligation de conservation des fiches de paie
apparaît comme une contrepartie indispensable à la suppression du
livre de paie, elle n'était pas prévue en 1994. L'ensemble de ces
éléments ont amené votre commission à
considérer que la suppression du livre de paie ne présentait plus
aujourd'hui les mêmes inconvénients qu'en 1994.
Toutefois, votre commission souhaite vous proposer un amendement à la
rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.
La suppression du livre de paie est en effet motivée par un souci de
simplification administrative. Or, les employeurs disposaient d'un délai
de quatre jours pour présenter ce document lors d'un contrôle de
l'inspecteur du travail lorsqu'il était tenu par une personne
extérieure à l'établissement.
Etant donné que l'obligation de conservation des bulletins de paie
pendant cinq ans se substitue à celle du livre de paie, votre commission
considère qu'un délai comparable pour la présentation des
bulletins de paie doit être prévu lorsque ceux-ci sont
établis et conservés à l'extérieur de l'entreprise.
C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter un amendement qui
prévoit un délai de quatre jours pour la présentation des
fiches de paie lorsqu'elles sont établies et conservées à
l'extérieur de l'établissement.
•
Le remplacement de la mention des cotisations patronales par
un récapitulatif annuel
Cette simplification administrative devrait être particulièrement
utile pour les petites entreprises.
Elle demeure, en tout état de cause, facultative. Le
récapitulatif annuel devrait permettre au salarié de continuer
à pouvoir apprécier le montant des cotisations patronales. Dans
ces conditions, votre commission des Affaires sociales n'a pas jugé
utile de modifier ce paragraphe IV.
Sous réserve de l'adoption de l'amendement qu'elle vous
présente, votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter
le présent article.
Art. 8
Aménagement des règles de
prescription applicables
aux pénalités de retard
I - Le texte proposé par le
Gouvernement
L'état du droit montre une incohérence entre
le paiement
des
majorations de retard
des cotisations de sécurité
sociale et
le paiement des pénalités de retard
.
Des
majorations de retard
doivent être acquittées en cas de
non-respect de la date de limite de paiement des cotisations (de 10 %,
augmentées de 3 % par trimestre à compter de la date limite
d'exigibilité de ces cotisations (
article R. 243-18 du code de
la sécurité sociale
)). L'article L. 244-3 du code de la
sécurité sociale prévoit que ces majorations de retard
sont prescrites dans un délai de deux ans.
Des
pénalités de retard
doivent être
acquittées lorsque, dans les délais prescrits, l'employeur n'a
pas produit les bordereaux et déclarations requis : bordereaux
récapitulatifs des cotisations et déclarations annuelles de
données sociales. Ces pénalités de retard sont d'un
montant de 50 francs par salarié ou par inexactitude relevée
dans les déclarations, dans la limite de 5.000 francs par
déclaration. L'article R. 243-16 du code de la sécurité
sociale ne fixe aucun délai de prescription pour les
pénalités de retard. Dans le silence du texte, c'est donc la
prescription trentenaire (
article 2262 du code civil
) qui s'applique
à ces pénalités.
Le présent article tend à harmoniser les règles
applicables et propose de fixer à deux ans le délai pendant
lequel les pénalités de retard peuvent être mises en
recouvrement.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée
nationale
Cet article n'a pas fait l'objet de modification à l'Assemblée
nationale.
III - Propositions de la commission des Affaires
sociales
La portée de cette disposition ne doit pas être
exagérée : dans les faits, il est bien rare que les URSSAF
fassent jouer la prescription trentenaire pour les pénalités de
retard. Il reste que cette harmonisation, favorable aux cotisants, met fin
à une incohérence des textes.
Votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter cet article
sans modification
.
Art. 9
Délai d'inscription des
créances sociales au greffe du tribunal de commerce ou du tribunal de
grande instance
I - Le texte proposé par le
Gouvernement
Le paiement des cotisations est garanti pendant un an à compter de leur
date d'exigibilité
par un privilège sur les biens meubles
du débiteur et par une hypothèque sur ses biens immeubles
(
article L. 243-4 du code de la sécurité sociale
).
L'article premier de la loi n° 94-475 du 10 juin 1994 impose aux
organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale
(URSSAF) d'inscrire auprès du greffe du tribunal de commerce ou de
grande instance leurs créances, " leurs sommes
privilégiées ", dès lors qu'elles excèdent
80.000 francs (
article L. 243-5
). Cette inscription doit être
effectuée "
dans le délai de trois mois suivant leur
échéance
".
L'absence de définition de cette notion d'échéance conduit
à des pratiques diverses de la part des URSSAF et entraîne une
inégalité de traitement des cotisations. Soit les URSSAF
retiennent comme échéance le point de départ de la
période pendant laquelle les cotisations peuvent être
payées, soit la date limite de paiement des cotisations.
Dans un souci d'harmonisation et de clarification, le présent article
propose de
fixer -comme point de départ au délai d'inscription
du privilège- la date limite de paiement des cotisations
. Cette
modification est favorable au cotisant car elle conduit à un allongement
de la période durant laquelle il peut régulariser sa situation
à l'égard de l'organisme, et éviter la publicité de
sa dette à l'égard de tiers.
Par ailleurs, dans l'état actuel du droit, les cotisations
supplémentaires exigées à la suite d'un redressement sont
considérées comme échues à la date à
laquelle le cotisant aurait originellement dû s'en acquitter. Le
délai est en général toujours trop bref pour que les
URSSAF puissent inscrire au privilège, le cas échéant, les
cotisations dues à la suite d'un redressement.
Le présent article propose d'induire
un point de départ
spécifique pour le délai d'inscription des cotisations dues
à la suite d'un redressement, à savoir la date de notification de
l'avertissement ou de la mise en demeure qui doivent précéder
toute action ou poursuite de l'employeur
(avertissement par lettre
recommandée du directeur régional des affaires sanitaires et
sociales, mise en demeure adressée à l'employeur par lettre
recommandée selon l'article L. 244-2 du code de la
sécurité sociale).
II - Les modifications apportées par l'Assemblée
nationale
Cet article n'a pas fait l'objet de modification à l'Assemblée
nationale.
III - Propositions de la commission des Affaires sociales
Ces clarifications sont demandées depuis des années et
permettront une application égale de la part des URSSAF.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article
11
Régime des indemnités des élus des chambres
consulaires au regard des cotisations sociales
L'Assemblée nationale a rejeté en séance,
en raison de l'opposition du Gouvernement, un amendement adopté par sa
commission des Finances visant à exonérer de cotisations sociales
les indemnités des élus de chambres de métiers.
Votre rapporteur s'est efforcé d'étudier de plus près le
régime de l'assujettissement aux cotisations sociales des
indemnités perçues par les élus de l'ensemble des
organismes consulaires.
Tout d'abord, tous les élus de chambres professionnelles -chambres
d'agriculture, chambres de commerce et d'industrie et chambres de
métiers- ne perçoivent pas de telles indemnités. Il s'agit
en règle générale des présidents et des
vice-présidents, mais parfois d'autres membres du bureau. Ces
indemnités sont calculées en fonction du nombre de ressortissants
(arrêté du ministère du commerce de l'artisanat et du
tourisme du 5 février 1985 paru au Journal Officiel du
12 février 1985,
en ce qui concerne les indemnités des
membres des chambres de métiers).
La Cour de Cassation, le ministère des Affaires sociales en
1996
9(
*
)
, l'Agence Centrale des Organismes de
Sécurité Sociale (ACOSS)
10(
*
)
ont
considéré que les présidents des chambres de commerce et
d'industrie
11(
*
)
, les présidents et les
vice-présidents de chambres de métiers
12(
*
)
devaient acquitter des cotisations d'allocations
familiales, en tant que travailleurs indépendants, sur leurs
indemnités. Les élus des chambres de métiers et des
chambres de commerce et d'industrie percevant des indemnités devraient
acquitter en outre des cotisations d'assurance maladie auprès de la
CANAM et des cotisations d'assurance vieillesse -selon les cas- à
l'ORGANIC, à la CANCAVA et à la CNAVTS. Pour les autres
élus des chambres de métiers et des chambres de commerce et
d'industrie, l'ACOSS n'a pas pris position. En effet, la lettre du Ministre en
date du 18 avril 1996 ne traite que des présidents des chambres de
métiers.
En ce qui concerne les élus des chambres d'agriculture et des chambres
de commerce et d'industrie, il semble que les dispositions relatives au
paiement de cotisations sociales sur leurs indemnités ne soient pas
toujours appliquées. Pour les présidents de chambre
d'agriculture, l'inscription devrait normalement se faire au sein de la caisse
de Mutualité sociale agricole (compétence par nature et non par
objet, la Cour de Cassation a débouté les URSSAF qui souhaitaient
prélever des cotisations sur ces indemnités).
D'après les informations recueillies auprès des différents
organismes consulaires, il apparaît que les élus des chambres
d'agriculture ne paient pas de cotisations sociales (les caisses de
Mutualité sociale agricole n'en prélèvent pas) et que les
élus de chambres de commerce et d'industrie en acquittent de
manière aléatoire. Quant aux élus des chambres de
métiers, certains refusent d'appliquer la jurisprudence de la Cour de
Cassation. Le coût pratique d'une mesure générale
d'exonération serait ainsi faible, entre quelques centaines de milliers
de francs et 2 millions de francs par an.
Ce rapide bilan montre une situation juridique inégale et peu
satisfaisante, à la fois entre les chambres consulaires et entre les
différentes catégories d'élus.
Il s'agit ici à la fois de clarifier le droit, de restaurer
l'égalité entre chambres professionnelles et d'éviter
à des présidents ou à des vice-présidents de
chambres de métiers gérants minoritaires de leur entreprise de
devoir s'immatriculer en qualité de travailleur indépendant non
salarié-non agricole, au seul titre de leur activité de
Président de chambre de métiers. Dans ce sens, il s'agit d'une
simplification administrative.
Il est à noter que les articles L. 2123-25 à L. 2123-30
du code général des collectivités territoriales semblent
indiquer que les indemnités des élus locaux ne sont pas
assujetties aux cotisations sociales, sauf s'ils ne relèvent plus
à titre obligatoire d'un régime de sécurité
sociale. S'il est clair que les maires et les maires-adjoints sont
exonérés de cotisations sociales, le cas des simples élus
est toujours en débat.
Cette demande d'exonération de cotisations sociales se justifie
aisément.
Il faut considérer que les indemnités versées aux
élus des chambres professionnelles ne doivent pas être
assimilées à un revenu professionnel, mais à
l'indemnisation d'une fonction expression de la démocratie
professionnelle, comme les indemnités des maires correspondent à
l'indemnisation d'une fonction expression de la démocratie locale. Ces
indemnités sont censées compenser le temps passé par
l'artisan ou le commerçant dans des fonctions collectives qui
participent de l'intérêt général. Par ailleurs, il
faut rappeler que ces indemnités sont bien entendu soumises à CSG
et au RDS.
Votre commission vous propose d'exonérer de cotisations sociales les
indemnités perçues par l'ensemble des élus des chambres
consulaires et d'insérer à cet effet un article additionnel
après l'article 11.
Article additionnel après l'article 24
Arrondi
à l'euro le plus proche pour les cotisations et prestations sociales
L'article 22 du projet de loi (section VI du titre II portant
dispositions relatives à l'adaptation de la législation
française et à la modernisation des activités
financières en vue de la troisième phase de l'union
économique et monétaire) prévoit que "
les bases
des impositions de toute nature sont arrondies au franc ou à l'euro le
plus proche. (...). Cette règle d'arrondissement s'applique
également au résultat de la liquidation desdites
impositions
".
Curieusement, le projet de loi a oublié que la règle d'arrondi
à l'euro le plus proche devait s'appliquer également au calcul
des cotisations et des assiettes de sécurité sociale. Ce calcul
des cotisations et des assiettes -y compris celles s'appliquant au plafond de
la sécurité sociale- est actuellement arrondi au franc le plus
proche.
Arrondir à l'euro le plus proche est une règle de bon sens, qui
évitera des complications inutiles, notamment de caractère
informatique, pour les organismes de recouvrement des cotisations. Elle
facilitera le passage à l'euro pour les entreprises, à moindre
coût, pendant la période transitoire.
Aussi, votre commission vous propose de combler cette lacune et d'adopter en
conséquence un article additionnel après l'article 24,
complétant l'article L.130-1 du code de la sécurité
sociale.
Dans l'hypothèse où cet amendement serait adopté, il sera
nécessaire d'insérer une section 6 bis au projet de loi et de
prévoir un amendement de coordination à l'article 34 premier
alinéa, pour permettre une entrée en vigueur du présent
article additionnel
" le 1
er
janvier 1999 ou, si elle est
différente, à la date à laquelle la France participe
à la monnaie unique "
.
Art. 45
Prélèvement sur l'Association
de gestion du fonds
des formations en alternance
La loi quinquennale du 20 décembre 1993 a engagé
une réforme du système de collecte des contributions des
employeurs à la formation professionnelle. Le nombre des organismes
collecteurs a été réduit et la gestion
rationalisée. Des objectifs ambitieux ont été fixés
concernant les formations en alternance et une politique de rigueur a
été initiée afin de pouvoir les tenir.
Afin d'être en mesure de répondre à cet accroissement du
nombre de contrats de formation en alternance (hors apprentissage, ce dernier
relevant d'autres mécanismes de financement), les partenaires sociaux
ont pris un certain nombre de dispositions afin d'introduire plus de souplesse
et de rigueur dans la gestion des dispositifs.
Cette rigueur nouvelle, qui s'applique également aux contrats
d'adaptation, aux contrats d'orientation et à la prise en charge des
tuteurs, a entraîné des excédents comptables
reversés à l'AGEFAL. C'est dans ce contexte qu'il convient de
replacer la question des excédents de l'AGEFAL, association
créée en 1986 pour recevoir les disponibilités
excédentaires des organismes collecteurs (essentiellement dans le
secteur industriel) pour les redistribuer aux organismes déficitaires
(secteur agricole, artisanat, santé privée...), surtout pour la
formation dans les petites et moyennes entreprises.
I - Le texte proposé par le Gouvernement
En application du présent article le Gouvernement propose
" une
nouvelle contribution exceptionnelle sur les fonds détenus par
l'AGEFAL ".
Il précise dans l'exposé des motifs du projet de loi que ce
" prélèvement s'élèvera à
500
millions de francs
, sachant que la trésorerie de l'AGEFAL au 31
décembre 1997 est estimée à 1,5 milliard de francs, compte
tenu notamment d'une remontée des excédents des
OMA
1
au 30 juin 1997 à hauteur de 1,4
milliard ".
Pour toute justification, le Gouvernement considère que
" sachant par ailleurs que les transferts de fonds de l'AGEFAL,
destinés à couvrir les besoins réels et constatés
de trésorerie des OMA déficitaires représentent
750 millions de francs, pour l'année 1997, ce
prélèvement ne sera pas de nature à mettre en cause le
financement des formations professionnelles en alternance ".
Ce prélèvement fait suite à un précédent
récent puisque l'article 40 de la loi de finances pour 1997 instituait
une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat sur les excédents
financiers des organismes collecteurs agréés au titre de
l'alternance (OMA), égale à 40 % de la trésorerie
nette de l'AGEFAL, titulaire du compte unique créé par l'article
45 de la loi de finances rectificative pour 1986. Cette contribution s'est
élevée à 1,6 milliard de francs.
Dans l'étude d'impact
13(
*
)
jointe au
présent projet de loi, le Gouvernement s'appuie sur des critiques
formulées par divers rapports sur l'abondance de la trésorerie
dont disposeraient les organismes collecteurs pour justifier le
prélèvement effectué. Le Gouvernement reprend à son
compte l'idée d'une
" efficacité insuffisante du
système "
et considère que
" ce
prélèvement vise donc à optimiser le financement de la
formation professionnelle et à renforcer son efficacité ".
II - Le débat à l'Assemblée nationale
Lors du débat en séance publique, ont été
examinés deux amendements de suppression de l'article 45, le premier
déposé par MM. Germain Gengenvin, Pierre Méhaignerie
et Charles de Courson et le second par M. Jean-Pierre Delalande. Le rapporteur
général s'est déclaré défavorable à
ces amendements qui n'ont pas été adoptés, mais il n'a pas
manqué, à cette occasion, d'interroger le ministre sur
l'utilisation finale de ce prélèvement ; le rapporteur
général a notamment demandé confirmation qu'un
décret d'avance ouvrirait en cours d'année les crédits
correspondants pour le financement de mesures précises au titre de la
formation. En réponse, M. Christian Sautter, secrétaire
d'Etat au budget a déclaré
14(
*
)
que ces 500 millions de francs
" permettront de financer un
effort supplémentaire dans le cadre des mesures de lutte contre
l'exclusion et notamment par un développement de la formation en
alternance. Une partie de la somme ira en outre soutenir le secteur textile,
auquel tous les parlementaires sont très attachés ".
Si les parlementaires sont très attachés au secteur textile,
comme l'a très justement noté le secrétaire d'Etat, ce
dernier a dû également mesurer qu'ils étaient très
attentifs à ce que les fonds de la formation professionnelle ne soient
pas distraits de leur vocation. A cet égard, votre commission des
Affaires sociales s'étonne que ces derniers puissent servir à
financer le plan textile.
Par ailleurs, elle constate que le ministre a fait référence au
financement d'un
" effort supplémentaire dans le cadre des
mesures de lutte contre l'exclusion
" et s'interroge sur la
signification de cette annonce. Faut-il comprendre que les 400 millions qui
devaient permettre de compléter le financement des primes à
l'apprentissage seraient réaffectés pour financer les mesures
prévues dans le projet de loi de lutte contre l'exclusion ?
La question est d'autant plus importante que le projet de loi de lutte contre
les exclusions a été déposé au Parlement et que le
programme de prévention et de lutte contre les exclusions qui
l'accompagne prévoit explicitement des dispositions relatives aux
formations en alternance.
Ainsi, à propos de l'accès des jeunes en difficulté aux
contrats de qualification, il est précisé que
" l'objectif est de parvenir, d'ici trois ans, à obtenir que
40.000 places supplémentaires en contrat de qualification et 20.000 en
contrat d'orientation bénéficient aux jeunes les plus en
difficulté. Cela représente un effort supplémentaire de
l'Etat sur la durée du programme, de 2,5 milliards de francs ".
Par ailleurs, il est prévu également que le contrat de
qualification soit étendu aux adultes demandeurs d'emploi depuis plus de
six mois.
" Cette mesure concernera 25.000 personnes par an en
troisième année et 5000 dès 1998. Le financement (primes
et exonérations) sera assuré par l'Etat et les primes
modulées selon la durée du chômage ".
Dans un tableau récapitulatif, le programme de prévention et de
lutte contre les exclusions évalue le coût des dispositions
relatives aux formations en alternance à 355 millions de francs en 1998
et celui du contrat de qualification " adultes " à 114
millions de francs. Doit-on comprendre que les 400 millions
prélevés à l'AGEFAL permettront de financer ces
dispositifs ?
Dans ces conditions, comment les primes à l'apprentissage seront-elles
financées ? Sur tous ces points, il convient d'avoir des
précisions de la part du Gouvernement. La commission des Affaires
sociales souhaite vivement que le projet de loi de lutte contre les exclusions
ne soit pas l'occasion d'amputer les crédits affectés à la
formation en alternance " traditionnelle ". Il serait pour le moins
étonnant que le Gouvernement cherche à " déshabiller
Pierre pour habiller Paul ". Une extension du contrat de qualification,
pour autant qu'elle est souhaitable, devrait s'accompagner de moyens financiers
supplémentaires, ce qui, là encore, est contradictoire avec un
prélèvement sur les fonds de la formation en alternance.
Devant tant d'incertitudes, un certain nombre d'amendements ont
été déposés à l'Assemblée nationale
prévoyant un élargissement des utilisations possibles des fonds
de l'alternance ou même une baisse des cotisations des entreprises pour
régler de manière plus radicale la question des excédents
de l'AGEFAL.
C'est ainsi que MM. Germain Gengewin, Pierre Méhaignerie et Charles de
Courson ont déposé un amendement qui propose que
" l'AGEFAL ou les organismes collecteurs, OPCA de branches ou OPCAREG
dans les régions, participent puisqu'il y a des excédents, au
financement des actions de tutorat destinées à encadrer les
stagiaires de la formation professionnelle "
15(
*
)
.
Par ailleurs MM. Germain Gengewin, Pierre Méhaignerie, Marc Laffineur et
Charles de Courson ont présenté un amendement qui
prévoyait que la cotisation des entreprises à l'effort de
formation serait réduite pour un an :
" au lieu de
prélever 0,4 % de la masse salariale -ce qui
réprésente des sommes de l'ordre de 7 à 8 milliards de
francs pour l'ensemble du pays- la cotisation serait provisoirement
ramenée à 0,35 % ".
Le Gouvernement, comme la commission, s'est opposé à ces
amendements qui n'ont pas été adoptés par
l'Assemblée nationale.
Le présent article 45 a été en conséquence
adopté sans modification par l'Assemblée nationale.
III - Les observations de la commission des Affaires sociales du
Sénat
Le principe et la nature de ce prélèvement comme le débat
qui a eu lieu à l'Assemblée nationale ont amené la
commission des Affaires sociales à formuler trois séries
d'observations, d'ordre financier, économique et budgétaire.
•
sur le plan financier,
Votre commission des Affaires sociales s'étonne des appréciations
qui sont ainsi portées sur l'organisation et le fonctionnement des
circuits de financement de la formation en alternance. Outre le fait qu'elles
traduisent manifestement une ignorance des efforts réalisés en ce
domaine depuis plusieurs années, elles pourraient laisser croire que les
prélèvements exceptionnels pourraient devenir une modalité
habituelle de régulation budgétaire d'un système, par
ailleurs, décrié.
Il serait sans nul doute préférable d'approfondir la
réforme des circuits de financement de la formation en alternance -c'est
la position de la commission des Affaires sociales du Sénat depuis
plusieurs années- plutôt que d'adopter de telles méthodes
qui d'ailleurs ne sont pas sans conséquences sur les perspectives de
développement des contrats en alternance.
•
sur le plan économique,
Votre commission des Affaires sociales s'étonne également que le
Gouvernement considère que, puisque "
ce
prélèvement, qui a le caractère d'une imposition de toute
nature, est effectué sur les organismes collecteurs de la contribution
des entreprises au financement de l'alternance (...) il ne concerne pas les
entreprises elles-mêmes, dont les droits et obligations en matière
de formation professionnelle, ainsi que ceux des salariés, ne sont pas
affectés
"
16(
*
)
.
Elle souligne que les entreprises sont en droit d'attendre un retour des
contributions qu'elles acquittent afin de financer l'effort de formation. Or,
comme il sera précisé ci-dessous, l'affectation de ce
prélèvement n'a pas été précisée de
manière définitive.
On ne peut bien sûr pas considérer, comme le fait le Gouvernement,
que parce qu'il est opéré sur les organismes collecteurs, ce
prélèvement n'affecterait pas les entreprises. En effet, si les
excédents étaient restitués aux entreprises, sous la forme
d'une baisse des cotisations par exemple, nul doute que cette mesure serait de
nature à abaisser le coût du travail, améliorer la
compétitivité et
in fine
favoriser l'emploi.
Ces contributions ne se justifient que si le retour sur investissement -sous la
forme d'une augmentation du capital humain- est supérieur à leur
montant.
Dans ces conditions, tout détournement dans l'utilisation
des fonds ne peut être,
a priori
, que préjudiciable aux
entreprises et à leurs salariés.
•
sur le plan budgétaire,
Votre commission observe que le précédent
prélèvement avait pris la forme d'un article de loi de finances.
Les lois de finances, qu'elles soient initiales ou rectificatives,
définissent en effet le cadre global de l'équilibre
budgétaire dans lequel s'inscrivent les priorités de l'Etat,
compte tenu des moyens dont ils disposent.
Le présent prélèvement sur l'AGEFAL (qualifié par
l'article 45
"
de contribution exceptionnelle au budget de
l'Etat "
) constitue une recette du budget général
dépourvue juridiquement de toute affectation à une
catégorie particulière de dépenses.
Le choix d'inscrire ce prélèvement dans un projet de loi portant
" diverses mesures " et non dans un projet de loi de finances
dispense ainsi le Gouvernement de demander au Parlement de se prononcer sur
l'utilisation qui sera faite de cette recette nouvelle.
Il reste à la représentation nationale à confronter les
différentes déclarations du Gouvernement et attendre qu'elles se
traduisent par l'inscription effective de crédits qui ne peuvent
intervenir qu'en loi de finances.
Or, les déclarations faites lors des débats à
l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi (
Cf.
ci-
dessus) contrastent pour partie avec l'analyse qui peut être faite
de l'évolution des crédits en loi de finances pour 1998.
Si le prélèvement sur l'AGEFAL est présenté comme
permettant de financer "
un développement de la formation en
alternance
", il apparaît parallèlement que le projet de
loi de finances pour 1998 a été marqué par la baisse des
crédits de la formation en alternance.
Cette baisse s'explique par une réduction de la dotation pour les
indemnités compensatrices forfaitaires versées par l'Etat aux
employeurs d'apprentis en vertu de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996. Ces
indemnités se composent, d'une part, d'une prime de 6.000 francs par
apprenti et, d'autre part, d'une indemnité de soutien à la
formation de 10.000 ou 12.000 francs, en fonction de l'âge, versée
à l'issue de chaque année du cycle de formation.
Inscrits en 1997 au budget des charges communes pour un montant de
5.274.280.000 francs, ces crédits ont été
transférés au budget de l'emploi pour un montant de 4.874.280.000
francs subissant ainsi une diminution de 400 millions de francs.
Cette
diminution est formellement identifiée au chapitre 43-05 comme
" une économie résultant de la mise en oeuvre d'une
participation financière des fonds de l'alternance (fonds de concours)
au financement de la prime pour l'apprentissage en secteur marchand ".
Il a été entendu que cette participation financière serait
en fait un prélèvement sur les fonds de l'AGEFAL.
MM. Louis Souvet et Jean Madelain ont fait observer dans leur rapport pour
avis au nom de la commission des Affaires sociales sur les crédits
" travail, emploi et formation professionnelle " du projet de loi de
finances pour 1998
17(
*
)
que l'AGEFAL n'avait pas
été officiellement saisie de cet appel à concours lors de
la discussion budgétaire.
• Par ailleurs, lors de cette même discussion
budgétaire, a été adopté à
l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement
(art. 65
ter)
qui vise à pallier l'abandon du plan textile, jugé
contraire au droit européen par la commission de Bruxelles.
Cette disposition prévoit que les petites entreprises du secteur
textile-habillement-cuir-chaussure pourront continuer à
bénéficier d'allégements de charges sociales dans la
limite d'un plafond s'appliquant pour chaque entreprise et sur une
période de trois ans s'achevant le 31 décembre 1998 au plus tard.
MM. Louis Souvet et Jean Madelain ont observé, dans leur rapport pour
avis au nom de la commission des Affaires sociales
18(
*
)
, que le coût de cette mesure,
évalué à 500 millions de francs, devait être
supporté en définitive par
l'AGEFAL, sous la forme d'un
prélèvement annoncé de 100 millions de francs
, et par
les jeunes apprentis à hauteur de 400 millions de francs ; l'Etat,
en effet, n'a plus à compenser l'exonération de charges sociales
salariales prévue par l'article 18 de la loi du 23 juillet
1987, puisque ces cotisations sont basculées sur la CSG, dont les
apprentis ne sont pas exonérés.
Compte tenu de ces 100 millions de francs, c'est finalement une
diminution de 500 millions de francs qui est constatée dans le
" vert budgétaire ". L'article 10 du chapitre 43-05
relatif à la formation en alternance prévoit en effet des
crédits de 4.774.280.000 francs destinés à financer
l'indemnité compensatrice forfaitaire versée par l'Etat au titre
de l'apprentissage (loi du 6 mai 1996).
• Face à la relative
confusion
de ces
déclarations, le respect des prérogatives du Parlement dans le
domaine budgétaire aurait dû conduire le Gouvernement à
inscrire dans un projet de loi de finances rectificative les dépenses
nouvelles envisagées et les moyens de les financer : économies,
recettes nouvelles ou plus-value résultant de l'amélioration de
la conjoncture. Tel est précisément l'objet des articles
d'équilibre que comporte la loi de finances.
Le Gouvernement disposait également, si besoin en était, de la
procédure d'urgence du décret d'avance prévu par l'article
11 de l'ordonnance organique relative aux lois de finances qui prévoit
que
"
s'il est établi par rapport du ministre des
finances au Premier ministre que l'équilibre financier prévu
à la dernière loi de finances n'a pas été atteint,
des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par
décret d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat ".
Formellement, il semblerait, selon les informations dont a pu disposer votre
rapporteur et sous réserve des déclarations du secrétaire
d'Etat au budget, que le prélèvement de 500 millions de
francs effectué sur les fonds de l'AGEFAL permettrait de
" gager " l'abondement en cours d'année du chapitre 43-05
à travers un décret d'avance.
En résumé, et indépendamment du problème de fonds
que pose le prélèvement envisagé sur l'AGEFAL, son
inscription au détour d'un projet de loi portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier ne peut être justifiée.
IV - Propositions de la commission des Affaires sociales
La commission des Affaires sociales est opposée par principe aux
prélèvements effectués sur les fonds de l'AGEFAL, les
raisons de cette opposition ont notamment été rappelées
par MM. Louis Souvet et Jean Madelain
19(
*
)
lors
du dernier prélèvement opéré par la loi de finances
pour 1997 :
" Le prélèvement de 1 milliard de francs
opéré par l'Assemblée nationale serait justifié par
le fait que les réserves de l'AGEFAL pour couvrir des engagements
pluriannuels n'ont, pour le rapporteur spécial de la commission des
Finances de l'Assemblée nationale, aucun sens dans la mesure où
le dispositif est financé par des prélèvements
obligatoires. Le problème tient au fait que l'AGEFAL, organisme de droit
privé comme les OPCA
20(
*
)
, applique une
gestion de droit privé dans un cadre budgétaire de droit public.
Votre rapporteur pour avis observe néanmoins que l'AGEFAL applique les
mêmes règles que le ministère du travail lorsque celui-ci
provisionne sur un seul exercice budgétaire ses aides diverses aux
contrats d'insertion et de formation autorisés par la loi de finances,
ce qui entraîne nécessairement des reports d'une année sur
l'autre, souvent critiqués au nom de la stricte orthodoxie
budgétaire, mais auxquels il est difficile d'échapper.
La question se pose alors de savoir quel pourra être l'effet du
prélèvement opéré par l'Assemblée nationale
sur lesdits " excédents financiers ". Les chiffres fournis par
l'AGEFAL tendant à montrer que, hors prélèvement de
1 milliard, les réserves de trésorerie vont se
réduire progressivement, alors que les engagements de dépenses,
suivant l'augmentation du nombre de contrats, vont croître. Dès la
fin de 1997, l'AGEFAL ne pourra plus couvrir la totalité de ses
engagements sans faire appel à la collecte de l'année suivante.
Le prélèvement de 1 milliard aura nécessairement pour
effet d'amplifier ce phénomène, ce qui conduira globalement les
OPCA à réduire la signature de contrats de formation en
alternance au strict montant de leur collecte dès 1997.
Les OPCA seront donc particulièrement pénalisés au moment
même où ils ont mis en place une gestion beaucoup plus rigoureuse
et économe afin d'être en mesure de financer un plus grand nombre
de contrats. Ils pourront se demander pourquoi faire des économies si
celles-ci sont captées lorsqu'elles transitent par l'AGEFAL.
Vos rapporteurs pour avis se demandent si ce prélèvement, sans
doute bénéfique à l'équilibre des finances
publiques, ne va pas freiner la réforme en cours du système de
collecte, inciter à la dépense, entraîner une perte de
confiance des employeurs acceptant de recourir à ce type de
contrat
21(
*
)
et finalement affaiblir la
formation en alternance.
Plutôt que de recourir à cette mesure dangereuse alors que
l'insertion des jeunes n'a jamais été aussi difficile, ils
préféreraient que l'on examine le dispositif comptable et,
éventuellement, que l'on affine les règles de fonctionnement du
système de collecte afin d'éviter que se constituent des
excédents trop importants quand des secteurs d'activité se
plaignent de ne pas trouver de financement. "
Les craintes exprimées par les rapporteurs pour avis ont
été confirmées par les faits puisqu'on observe une baisse
du nombre de contrats de qualification, 100.000 contrats étaient
prévus en 1998 alors que 130.000 avaient été
financés en 1997. Cette baisse d'intérêt pour le contrat de
qualification s'explique d'abord par la concurrence du contrat d'apprentissage
mais aussi, et peut-être surtout, par les incertitudes relatives au
versement de la prime et à la pérennité de ce contrat. Les
prélèvements répétés sur les fonds de
l'AGEFAL ne peuvent qu'encourager cette tendance à un moindre recours
aux contrats de qualification.
L'opposition de principe de la commission des Affaires sociales est
renforcée dans les circonstances présentes par un contexte
budgétaire plus favorable qui n'appelle pas de mesures de
" bouclage " exceptionnelles et par le flou qui entoure l'utilisation
qui sera faite de ces crédits.
Telles sont les raisons qui conduisent votre commission à vous
proposer un amendement de suppression de l'article 45.
Art. 55 (nouveau)
Assujettissement aux cotisations
sociales des stock options
L'article 11 de la loi n° 96-1160 du 27
décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour
1997, modifiant l'article L. 242-1 du code de la sécurité
sociale, a été introduit par le Sénat sur proposition de
sa commission des Affaires sociales. Il prévoit un assujettissement aux
cotisations sociales des " stock options ", en cas de cession avant
un délai de cinq ans, y compris rétroactivement puisqu'il
concerne les
cessions
intervenues à compter d'une certaine date
et non les
options
attribuées à partir de cette même
date.
L'adoption de ce dispositif, à l'époque, tenait compte de la
situation décrite en mai 1995 dans le rapport de nos excellents
collègues MM. Jean Arthuis, Paul Loridant et Philippe Marini
22(
*
)
, à savoir un régime fiscal très
favorable et une exonération totale de cotisations sociales. Il visait
en outre à ajuster le " bouclage " du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1997 tel qu'adopté
par le Sénat et qui prévoyait une provision, au sein de
l'enveloppe des dépenses d'assurance-maladie, destinée à
faire face à la mise en oeuvre de certaines thérapeutiques ou la
mise en place d'opérations de santé publique nouvelles.
A l'initiative du rapporteur général de sa commission des
Finances, M. Didier Migaud et de M. Alain Tourret, député du
Calvados, l'Assemblée nationale, sur avis favorable de la commission et
du Gouvernement, n'est pas revenue sur le principe de l'assujettissement des
stock options aux charges sociales, mais en a supprimé certains effets,
en prévoyant une double condition :
- les options d'achat ou de souscription d'actions doivent avoir
été attribuées avant le 1
er
janvier 1997 ;
- les options doivent avoir été attribuées par des
sociétés de capitaux immatriculées au registre du commerce
et des sociétés depuis moins de quinze ans à la date
d'attribution des options.
La motivation de cet amendement est de favoriser les jeunes entreprises
intervenant dans le domaine des nouvelles technologies, qui utilisent cette
disposition pour rémunérer leurs cadres.
Cet article appelle plusieurs observations.
Les lois de financement de la sécurité sociale n'ont pas le
monopole de la définition des assiettes de cotisations sociales.
Davantage, leur contenu est protégé contre la tentative d'y
inscrire des dispositions relevant d'un projet de loi portant diverses mesures
d'ordre social (DMOS). Seules peuvent y figurer (
article L.O. 111-3 du code
de la sécurité sociale)
"
des dispositions affectant
directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de
base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des
lois de financement de la sécurité sociale
".
Toutefois, au nom du parallélisme des formes, votre rapporteur est
conduit à considérer que l'article 55 modifiant l'article L.
242-1 du code de la sécurité sociale -tel qu'il résulte de
l'article 11 de la loi de financement de la sécurité sociale pour
1997- aurait pu fort bien trouver sa place dans le projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 1999.
La seule raison qui justifie la place du présent article dans le projet
de loi portant DDOEF serait qu'il n'affecte en rien
" l'équilibre financier des régimes obligatoires de
base "
. De fait, en " levant " le gage dont était
assorti l'amendement (taxe sur les tabacs), le Gouvernement
23(
*
)
s'est placé dans le droit commun de l'article
L.131-7 du code de la sécurité sociale
(article 5 de la loi du
25 juillet 1994)
. La perte de recettes résultant de
l'exonération de cotisations sociales devrait donc être
compensée intégralement pour les régimes de
sécurité sociale.
Sur le fond, cet article vise un but légitime : favoriser le
développement des PME dans le domaine des nouvelles technologies. Il
convient néanmoins de noter que ce dispositif aurait pu s'appuyer sur
une étude plus approfondie et une analyse d'ensemble des
différents prélèvements fiscaux et sociaux auxquels les
stock options sont désormais assujetties.
Votre rapporteur rappelle à cet égard la création des bons
de souscription de parts de créateur d'entreprise, par l'article 76 de
la loi de finances pour 1998 insérant dans le code général
des impôts un article 163 bis G. Ces bons -qui peuvent
être émis par les entreprises immatriculées au registre du
commerce et des sociétés depuis moins de sept ans- sont
taxés fiscalement à hauteur de 16 % et exonérés de
toute cotisation sociale. La création de ce nouveau dispositif semblait
répondre à la volonté d'aider les PME innovantes. En
revanche, la distinction opérée par le présent article
entre les entreprises créées depuis plus ou moins de quinze ans
n'apparaît pas -beaucoup s'en faut- comme une mesure de simplification.
Votre commission vous propose, sous le bénéfice de ces
observations, d'adopter cet article sans modification.
AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION
ARTICLE 5
Au premier alinéa du paragraphe IV proposé pour
cet article, après les mots :
peuvent être rendues applicables,
insérer les mots :
après la consultation préalable dans chaque secteur
d'activité concerné des organisations d'employeurs visées
à l'article L. 132-2 du code du travail,
ARTICLE 7
Rédiger comme suit le paragraphe III de cet article :
Le dernier alinéa de l'article L. 611-9 du code du travail est ainsi
rédigé :
Lorsque les bulletins de paie sont tenus par une personne extérieure
à l'établissement et ne peuvent pas être
présentés à l'inspecteur du travail au cours de sa visite,
un délai qui ne peut être inférieur à quatre jours,
est fixé par mise en demeure pour leur présentation au bureau de
l'inspecteur du travail.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 11
Après l'article 11, insérer un article
additionnel ainsi rédigé :
I- Les indemnités versées aux élus des chambres
d'agriculture, des chambres de métiers et des chambres de commerce et
d'industrie, au titre de leur mandat, n'ont pas le caractère d'un
salaire ou d'un revenu professionnel non salarié, ne sont pas prises en
compte pour l'attribution des prestations sociales de toute nature, notamment
celles relevant du code de la sécurité sociale ou du code de la
famille ou de l'aide sociale, et ne sont pas assujetties aux cotisations de
sécurité sociale.
II
-
Les pertes de recettes pour les organismes de sécurité
sociale résultant du I ci-dessus, sont compensées à due
concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits
prévus aux articles 575 et 575 A du code général des
impôts.
ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 24
Après l'article 24, insérer un article
additionnel ainsi rédigé :
Dans l'article L.130-1 du code de la sécurité sociale,
après le mot " franc " sont insérés les mots
" ou à l'euro ".
ARTICLE 45
Supprimer cet article.
1
Projet de loi n 344 (1996-1997).
2
Rapport AN n°781, p. 9.
3
JO Débats AN, 3
ème
séance du 31 mars 1998, p. 2289.
4
JO Débats AN, 3
ème
séance du
31 mars 1998, p. 2289.
5
JO Débats Sénat, séance du 1
er
octobre 1997, p. 2517 et suivantes.
6
Projet de loi n° 727 portant diverses dispositions d'ordre
économique et financier, p. 6.
7
Rapport n° 781 au nom de la commission des finances de l'AN
sur le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier, M. Didier Migaud, rapporteur général, p. 54.
8
Rapport pour avis n° 246 sur le projet de loi
relatif à l'initiative et à l'entreprise individuelle,
M. Louis Souvet, rapporteur, p. 42.
9
Lettre de M. Jacques Barrot du 18 avril 1996.
10
Lettre circulaire 96-61 du 4 juillet 1996.
11 Arrêt de la Chambre sociale de la Cour de Cassation du 6 mai 1981.
12 Arrêts de la Chambre sociale de la Cour de Cassation du 21 janvier
1993 et du 18 novembre 1993.
13
Etude d'impact concernant le projet de loi portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier, AN, n° 727 (annexe),
p. 51.
14
JO débats AN, 1
ère
séance du 2 avril 1998, p. 2437.
15
JO débats AN, 1
ère
séance du 2
avril 1998, p. 2437.
16
Etude d'impact concernant le projet de loi
portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, AN,
n° 727 (annexe), p. 51.
17
Rapport n° 89 présenté au nom de la commission
des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de finances pour
1998. MM. Louis Souvet et Jean Madelain, rapporteurs, p. 54.
18
Rapport n° 89 présenté au nom de la commission
des Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de finances pour
1998. MM. Louis Souvet et Jean Madelain, rapporteurs, p. 48.
19
Rapport pour avis n° 90 au nom de la commission des
Affaires sociales du Sénat sur le projet de loi de finances pour 1997,
MM. Louis Souvet et Jean Madelain, rapporteurs, p. 52 et suivantes.
20
L'obligation faite par le plan comptable aux OPCA de rattacher
à un exercice donné la collecte effectuée au titre de
l'année suivante a pour conséquence de générer des
excédents, à reverser à l'AGEFAL, alors même que les
dépenses engagées l'année de la collecte peuvent largement
excéder la collecte. Cela a aussi pour conséquence de gonfler les
" recettes " de l'AGEFAL.
21
Vos rapporteurs pour avis constatent que de très
nombreuses questions écrites de sénateurs et de
députés dénoncent les difficultés
rencontrées, déjà actuellement, par les entreprises pour
obtenir un financement des contrats de qualification. Le chiffre de 20.000
contrats non financés a été avancé.
22
Rapport n° 274 (1994-1995).
23
Débats AN, 2
ème
séance du 2 avril
1998, p. 2475.