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Diverses dispositions d'ordre économique et financier


LAMBERT (Alain) ; MARINI (Philippe)


RAPPORT 449 (97-98)


Table des matières







AVANT-PROPOS

Pourvu de 47 articles lors de son dépôt, le projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier comptait 75 articles lors de sa transmission au Sénat, puis 108 articles après la première lecture devant la Haute Assemblée.

Malgré l'échec de la commission mixte paritaire, ce texte a recueilli un assez large accord entre les deux chambres, puisque 53 articles restaient en discussion lors de cette CMP, et qu'après nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, le Sénat ne doit plus examiner que 37 des articles déjà examinés par les deux assemblées. L'Assemblée nationale s'est donc rapprochée du Sénat, qui lui-même avait adopté sans les modifier 22 des 28 articles insérés par elle.

L'Assemblée a adopté 16 des 53 articles restant en discussion dans la rédaction votée par le Sénat. Initialement, la commission proposait d'en adopter 20, mais l'avis du gouvernement a souvent été fatal à cette ouverture d'esprit. Certains de ces ralliements sont malgré tout significatifs, vos deux rapporteurs y reviendront. Par ailleurs, l'Assemblée s'est rapprochée de la rédaction du Sénat sur 10 articles, adoptant des positions que l'on peut qualifier de compromis sur certains dossiers importants tels que : l'amortissement Périssol (article 11 bis) ; l'appel public à l'épargne (article 25) ; le retrait obligatoire des certificats d'investissement (article 33) ; la taxe additionnelle d'équarrissage (article 41) ; les règles applicables aux casinos (article 47 ter) ; le régime du FCTVA pour les services départementaux d'incendie et de secours (article 47 quater) ; la cession à titre gratuit des matériels informatiques détenus par l'Etat et les collectivités locales aux associations de parents d'élèves (article 63).

Des désaccords persistent néanmoins.

Dans son rapport en nouvelle lecture le rapporteur général de l'Assemblée nationale, Didier Migaud1(*), affirme que la majorité de l'Assemblée souhaitait parvenir à un accord en commission mixte paritaire. Votre commission observe toutefois que l'Assemblée nationale a supprimé 14 articles (la commission ne proposait que 11 suppressions) votés par le Sénat (dont 13 insérés par lui) et rétabli sa rédaction sur 12 autres articles.

Ce net désaccord portant sur 26 articles montre que l'échec de la CMP était probablement difficile à éviter.

Par ailleurs, le texte soumis en nouvelle lecture au Sénat comprend 20 articles entièrement nouveaux, insérés le plus souvent à l'initiative du gouvernement, et dont presque aucun n'était annoncé par le rapporteur du texte à l'Assemblée2(*), bien que certains proviennent de l'initiative du président de la commission des finances, Augustin Bonrepaux.

Votre commission ne peut que déplorer cette ouverture massive de débats nouveaux, sur un texte qui déjà fait l'objet de la procédure d'urgence. L'examen parlementaire tronqué de ces 20 articles additionnels est de mauvaise méthode, aussi bien pour la démocratie représentative, que pour une saine élaboration de la décision publique, qui exige que ceux qui en ont la compétence en mesurent bien toutes les conséquences.

Toutefois, l'Assemblée nationale aura, en lecture de dernier mot, à nouveau l'occasion de prouver sa volonté de compromis, en se rapprochant une nouvelle fois du Sénat, sinon sur Air France, du moins sur des dossiers sensibles, tels que l'appel public à l'épargne (titre II) ou tels que le schéma directeur de desserte gazière (titre III), le régime de l'amortissement fiscal des biens loués, les règles d'ouverture anticipée de la chasse aux oiseaux migrateurs, ou le régime fiscal et social des options de souscription ou d'achat d'actions (titre V).

La dernière lecture par l'Assemblée nationale ne laissera vraisemblablement apparaître que peu de points de désaccord lourd entre les deux chambres. Mais il suffit d'un seul désaccord pour qu'une commission mixte paritaire échoue.

Ce constat, qui est de pur droit, condamne les excès de la pratique des DDOEF, que le Président de la République avait fustigés en 1997. L'appariement ainsi réalisé de carpes et de lapins ne peut engendrer que la monstruosité.

Votre commission regrette que le gouvernement n'ait pas présenté, comme il en avait eu un temps l'intention, l'excellent dispositif proposé par Mme Marilyse Lebranchu sur la simplification administrative, qui fait consensus sur tous les bancs, et le plan d'adaptation des marchés financiers à la monnaie unique (loi "Euro"), sur lequel les deux commissions des finances auraient pu s'accorder, sous forme de deux projets autonomes. Ils auraient eu, comme la loi modifiant les statuts de la Banque de France, un traitement législatif digne de leur valeur. Et une loi qui porterait un intitulé correspondant à son contenu.

Puisse cette leçon porter ses fruits à l'avenir.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES TITRES PREMIER, III, IV ET V

A. LE TITRE PREMIER

Il ne reste plus que deux articles du projet d'origine en discussion sur le titre premier, relatif à la simplification administrative. Il s'agit de l'article 5, relatif à la simplification de la gestion des emplois occasionnels, et de l'article 7, relatif au livre de paie et au bulletin de paie. L'Assemblée nationale a rétabli sa rédaction initiale sur ces articles.

Bien que la commission des finances de l'Assemblée nationale ait, dans un premier temps, jugé opportun de se rapprocher du Sénat sur la réduction des cotisations sociales pour les associations d'aide à domicile (article premier bis) et sur l'option des collectivités locales à la TVA pour les déchetteries (article 11 bis A), elle a fini par rallier l'avis du gouvernement, hostile à ces dispositifs.

L'Assemblée nationale a décidé de prolonger de deux mois supplémentaires le dispositif de l'amortissement "Périssol", alors qu'elle s'était contentée des six mois proposés par le gouvernement en première lecture. Cette inflexion montre le bien-fondé de l'attitude du Sénat, bien que sa proposition d'assouplir la condition de délai d'achèvement des logements n'ait pas été reprise par l'Assemblée.

B. LE TITRE III

L'Assemblée nationale a campé sur ses positions sur les articles 35 (schéma directeur de desserte gazière) et 36 (ouverture du capital d'Air France).

Elle a toutefois admis le bien-fondé des positions du Sénat sur l'article 38 relatif au versement de transport, dont nos collègues Charles Descours et Maurice Lombard avaient proposé de rétablir une affectation souple dans les comptes des collectivités locales.

De la même façon, l'Assemblée nationale a accepté les propositions de nos collègues Hubert Falco et François Trucy permettant aux centres de gestion de la fonction publique territoriale de majorer la contribution des collectivités ou établissements non affiliés ayant procédé à des suppressions d'emplois (article 38 sexies). Elle s'est aussi ralliée à la proposition du Sénat de clarifier le régime juridique de certains compléments de rémunération perçus par les agents des collectivités locales et de leurs établissements publics (article 38 septies).

L'Assemblée nationale a en outre inséré deux articles nouveaux dans ce titre II.

Le premier, à l'initiative de M. Jean-Louis Dumont, consiste à créer une décision tacite d'acceptation sous un délai de six mois pour l'agrément des sociétés anonymes coopératives de production d'HLM pour exercer une compétence locative (article 38 quater A).

Le second, à l'initiative de M. Augustin Bonrepaux et du groupe socialiste, consiste à assujettir les commerces saisonniers à une taxe communale (article 38 nonies).

C. LE TITRE IV

L'Assemblée nationale s'est significativement rapprochée des propositions de votre commission au sujet de la taxe additionnelle à la taxe d'équarrissage (article 41). Elle a en effet proposé de relever le seuil d'exonération de la taxe en fonction du chiffre d'affaires de 3 millions de francs à 3,5 millions de francs, ce qui constitue un pas en direction de la proposition initiale de votre commission (seuil fixé à 5 millions de francs). En outre, elle a admis le bien-fondé des calculs de votre rapporteur sur la somme nécessaire pour financer l'élimination des farines animales non conformes. Celle-ci sera moins élevée que dans la prévision initiale du gouvernement, et l'Assemblée nationale a donc prévu de réduire la durée servant de base au calcul de l'assiette de la taxe.

A l'initiative de M. Augustin Bonbrepaux, l'Assemblée nationale a inséré un article 39 bis (nouveau), relatif à la vignette automobile. Le dispositif proposé consiste à obliger les flottes de véhicules des entreprises à être immatriculées dans le département du lieu de leur rattachement, où elles sont affectées et séjournent habituellement. Pour les entreprises de location de véhicules, ce lieu de rattachement est défini comme celui de l'établissement louant lesdits véhicules.

L'article 40, qui avait été voté dans les mêmes termes dans les deux Assemblées en première lecture, n'a été réexaminé que pour coordination.

D. LE TITRE V

L'Assemblée nationale a rallié le Sénat sur huit articles du titre V. Il s'agit des articles :

- 42 AB, qui concerne les assurances, en particulier la transparence des méthodes de provisionnement utilisées pour certaines garanties collectives, voté à l'initiative de notre collègue Marc Massion ;

- 46 bis, relatif à la création d'une taxe communale sur les antennes et pylônes de téléphonie mobile. L'Assemblée nationale a maintenu à ce sujet la suppression votée par le Sénat. Votre commission avait admis l'intérêt de cette taxe, tout en essayant d'en peser les inconvénients ;

- 47 bis, relatif au régime comptable du Centre national de la fonction publique territoriale, qui avait été voté à l'initiative de notre collègue Jean-Jacques Hyest ;

- 48 bis, voté à l'initiative de Joël Bourdin, consistant à préciser que le produit des taxes communales en matière funéraire est une recette fiscale du budget général des communes ;

- 55 ter, relatif à l'établissement d'une compétence de coordination des comités administratifs chargés de vérifier les comptes des organismes locaux de sécurité sociale, attribuée à la Cour des comptes ;

- 59 bis, modifiant le champ d'application de la loi du 12 juillet 1990 sur le blanchiment des capitaux provenant du trafic des stupéfiants ;

- 59 ter, ayant pour objet de permettre la communication par les services du ministère de l'économie et des finances à leurs homologues étrangers des informations qu'ils détiennent sur des opérations de blanchiment, que celui-ci provienne du trafic de drogue ou de n'importe quel autre crime ou délit. Ce dispositif prend place dans le cadre de la loi de 1990.

Ces trois derniers articles ainsi votés conformes par l'Assemblée nationale avaient été votés à l'initiative de votre commission.

- 65, voté à l'initiative de notre collègue Ambroise Dupont, et consistant à préciser les règles permettant au PMU de s'associer avec des organismes étrangers de pari sur les courses de chevaux.

Une mention particulière doit être faite au sujet de trois articles : l'article 52 bis, relatif à la chasse aux oiseaux migrateurs, l'article 55 bis, relatif à la transparence dans l'attribution des options de souscription ou d'achat d'actions, et l'article 64 relatif à la mobilisation du crédit d'impôt recherche.

Adopté à l'unanimité du Sénat, l'article 52 bis a fait l'objet d'un long débat à l'Assemblée nationale. Il n'a été supprimé par l'Assemblée que parce que le gouvernement a demandé l'utilisation de la procédure du vote bloqué : il a fait voter sur l'ensemble du texte auquel s'ajoutait l'amendement de suppression de l'article 52 bis proposé par la commission des finances.

Proposé par votre commission, l'article 55 bis, qui reprend le fond d'un dispositif en vigueur, mais non appliqué, avait été voté au Sénat avec l'avis favorable du gouvernement. La commission des finances de l'Assemblée nationale proposait également de l'adopter conforme. Mais entre la première lecture au Sénat et la nouvelle lecture à l'Assemblée, le gouvernement a annoncé le principe d'une réforme de l'aide à l'innovation. La véritable source du droit n'étant plus aujourd'hui le vote parlementaire, mais les communiqués de presse du gouvernement, il était normal que le premier s'effaçât devant les seconds. Ce qui fut fait : l'article 55 bis a donc été supprimé.

L'article 64 a subi un sort analogue. Voté à l'initiative de René Trégouët, cet article permet de transformer le crédit d'impôt-recherche en créance mobilisable auprès des établissements de crédit. Il s'agit d'une excellente mesure, et votre commission peut prendre tranquillement le pari que le gouvernement la reprendra à son compte. Toutefois, l'Assemblée nationale et le gouvernement ont jugé le dispositif prématuré par rapport aux annonces que le gouvernement compte faire à l'automne sur le même sujet.

Par ailleurs, sans pour autant les adopter conformes, l'Assemblée nationale s'est rapprochée de la rédaction du Sénat sur quatre articles sur lesquels sa position constitue une sorte de compromis. Il s'agit des articles 42 AA, 47 ter, 47 quater et 63.

Sur l'article 42 AA, relatif à un rapport annuel de solvabilité des entreprises d'assurance, l'Assemblée nationale s'est contentée d'apporter une précision à l'initiative de sa commission des finances.

Sur l'article 47 ter, modifiant les règles applicables aux casinos des stations thermales situées à moins de 100 kilomètres de Paris, l'Assemblée nationale a adopté un amendement ayant pour but de préserver l'affectation de la moitié des redevances perçues par la commune à l'amélioration de l'établissement thermal et des organisations qui en dépendent.

Sur l'article 47 quater, permettant d'attribuer le FCTVA aux services départementaux d'incendie et de secours, l'Assemblée nationale a formalisé son accord en votant la suppression du gage.

Enfin, malgré l'hostilité initiale du gouvernement, l'Assemblée nationale a voté l'article 63 qui permet aux administrations publiques de céder les matériels informatiques usagés aux associations de soutien scolaire et aux associations de parents d'élèves, en fixant un seuil de valeur des matériels.

C'est sur le titre V que l'Assemblée nationale a inséré le plus d'articles additionnels : 16, sur un total de 20. 9 de ces 16 articles additionnels sont des amendements de "dernière minute" du gouvernement, qui témoignent d'un travail de mauvaise qualité. Ces amendements tendent en outre à rendre peu crédibles les propos tenus par le ministre de l'économie et des finances, M. Dominique Strauss-Kahn, lors de la présentation de ce projet de DDOEF, le 31 mars. Le ministre se félicitait en effet de la "relative brièveté" du texte, et du choix de "quelques thèmes prioritaires (...) qui reflètent une réelle volonté politique". Après le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale en première lecture, le ministre parlait même d'un texte à "l'unité forte".

Voté à l'initiative de M. Augustin Bonrepaux, l'article 42 AC crée une taxe sur les remontées mécaniques, destinée à alimenter un fonds de lissage des aléas climatiques dans les stations de sports d'hiver.

L'article 42 bis est le premier d'une nouvelle série de validations législatives. Celui-ci porte sur des actes accomplis par l'établissement public d'aménagement de la Défense. L'article 66 valide le régime de protection sociale complémentaire de l'ANPE. Et l'article 75 valide les redevances aéroportuaires finançant les services d'incendie et de secours des aéroports. "L'unité forte" des DDOEF se trouve aussi dans l'absolution des erreurs des administrations : ce projet aura comporté au total cinq validations.

L'article 45 bis, voté à l'initiative de M. Gérard Bapt, complète un dispositif prorogé à de nombreuses reprises et suspendant les poursuites contre les rapatriés surendettés.

L'article 46 bis A tend à éviter les doubles impositions sur le revenu des parts de sociétés de personnes, dont la propriété est démembrée entre un nu-propriétaire et un usufruitier. Voté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, cet excellent dispositif avait fait l'objet d'un amendement identique de notre collègue Philippe Marini, mais il n'avait pas été défendu en première lecture.

L'article 47 bis A limite ou supprime les restrictions liées au suicide dans les contrats d'assurance sur la vie.

L'article 57 bis étend l'application de l'article 57 de la loi du 8 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation aux communes pourvues d'une scène nationale.

L'article 67 prévoit de subordonner le bénéfice des allégements d'impôt en faveur des entreprises dans les zones franches au respect de leurs obligations déclaratives en matière de TVA.

L'article 68 permet la substitution du compte de gestion au compte administratif pour la mise en oeuvre de certaines procédures concernant les finances locales, lorsque le compte administratif a été rejeté par l'assemblée délibérante de la collectivité concernée.

L'article 69 étend aux autocars l'allégement de taxe professionnelle prévu par l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1997 en application des accords intervenus entre le gouvernement et les transporteurs routiers.

L'article 70 étend le bénéfice du taux réduit de la TVA sur la construction sociale aux logements-foyers.

Les articles 71 à 74 intéressent les questions sociales, et ont manifestement été insérés dans ce DDOEF à l'initiative des services du ministre de l'emploi et de la solidarité.

L'article 71 étend les compétences des inspecteurs du travail au domaine de la formation professionnelle, et l'article 74 propose le recrutement exceptionnel de nouveaux inspecteurs du travail, par la voie d'un concours particulier.

Les articles 72 et 73 sont relatifs à la "prestation spécifique dépendance". Ils en modifient lourdement l'économie.

L'article 72 reporte la mise en oeuvre de la nouvelle tarification dans les établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes du 31 décembre 1998 au 31 décembre 2000.

L'article 73 ne fait rien moins que réformer le mode de calcul de la prestation en instituant un montant départemental minimum.

Sur les titres I, III, IV et V, votre commission présentera 23 amendements. La plupart tendent à revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture, en espérant que l'Assemblée fera un nouveau pas vers le Sénat. Certains autres tendent à supprimer les articles nouveaux introduits par l'Assemblée nationale (les validations, les articles relatifs à la prestation spécifique dépendance notamment). Ces dispositifs méritent en effet un examen parlementaire complet et approfondi, et leur adoption à la sauvette au détour d'une nouvelle lecture de DDOEF doit être considérée comme une entorse grave aux principes de la démocratie représentative.

II. LE TITRE II

Sur les 18 articles du titre II restant en discussion à l'issue de la première lecture, l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, en a adopté six conformes (dont trois articles additionnels) et 4 dans une rédaction proche de celle du Sénat.

Pour deux articles (14 et 25), l'Assemblée a, plus ou moins, adopté une position de compromis. En revanche, elle a rétabli son texte sur un article et a supprimé cinq articles additionnels introduits par le Sénat. Par ailleurs, les députés ont introduit un article additionnel relatif aux fonds communs de créance.

Il ne subsiste donc, à l'intérieur du titre II, que 13 articles en discussion commune.

Les points sur lesquels l'accord des deux assemblées s'est réalisé sont essentiellement de nature technique, et traduisent une volonté commune d'élaborer une bonne législation.

Les différences qui subsistent sur l'article 25 relatif à la définition de l'appel public à l'épargne, dont votre rapporteur tient à redire qu'il s'agit d'une bonne réforme, ne sont plus désormais très importantes, même si elles reflètent des divergences plus profondes sur la place qu'il convient de laisser à la responsabilité individuelle.

Enfin, l'Assemblée nationale a jugé prématurées ou inopportunes trois réformes substantielles adoptées par le Sénat sur le titre II et concernant l'institution du Conseil de la gestion financière (article 29 bis), le retrait des actionnaires minoritaires des sociétés non cotées (article 30 bis) et la redéfinition du contrôle de fait d'une société par une autre (article 33 ter).

Votre commission regrette que le gouvernement et l'Assemblée nationale aient refusé d'accomplir dès maintenant ces réformes importantes pour la modernisation de notre droit des sociétés et notre dispositif de contrôle des institutions financières et dont on peut raisonnablement parier qu'elles verront le jour prochainement. Ce temps perdu ne sert pas l'intérêt général.

Malheureusement votre commission ne peut que prendre acte de l'opposition conjuguée de l'Assemblée et du gouvernement à ses propositions et par conséquent ne vous proposera aucun amendement sur le titre II, à l'exception toutefois de l'article 25 relatif à l'appel public à l'épargne, pour lequel une dernière tentative de rapprochement des points de vue sera effectuée.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER :
Dispositions relatives à la simplification administrative

ARTICLE PREMIER bis

Réduction de cotisations sociales pour les associations d'aide à domicile

I. LE DISPOSITIF ADOPTE PAR LE SENAT EN PREMIERE LECTURE

Cet article est issu d'un amendement déposé par M. Daniel Hoeffel sur lequel votre commission avait émis un avis favorable et qui fut adopté malgré l'avis contraire du gouvernement.

Il permet d'apporter une réponse juste et pertinente aux difficultés que connaissent les associations prestataires de service aux personnes âgées face à la pérennisation et à la proratisation de la "ristourne dégressive fusionnée" mises en place par l'article 115 de la loi de finances pour 1998.

II. LE VOTE DE L'ASSEMBLEE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

L'Assemblée nationale a adopté l'amendement de suppression de cet article déposé par le gouvernement. Compte tenu des informations fournies par celui-ci, la commission des finances a, après une suspension de séance, émis un avis favorable à cette suppression, après s'être prononcée dans un premier temps pour l'adoption sans modification de cet article.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION EN NOUVELLE LECTURE

Compte tenu de l'acuité du problème ainsi évoqué et de la nécessité pour le gouvernement de s'engager de façon solennelle devant le Sénat, votre rapporteur vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article supprimé par l'Assemblée nationale.

ARTICLE PREMIER ter

Réduction de cotisations sociales pour les associations d'aide à domicile

I. LE DISPOSITIF ADOPTE PAR LE SENAT EN PREMIERE LECTURE

Adopté après avis favorable de la commission des Finances, contre l'avis du gouvernement, cet amendement de Mme Marie-Madeleine Dieulangard avait été retiré par celle-ci compte tenu des engagements pris par le gouvernement mais fut repris par M. Philippe Marini.

Il constitue, comme l'article premier bis, une réponse aux difficultés rencontrées par les associations d'aide aux personnes âgées, en les excluant du champ de la proratisation.

II. LE VOTE DE L'ASSEMBLEE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

Cette disposition, qui faisait "double emploi" avec l'article premier bis, a été supprimée par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des Finances.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION EN NOUVELLE LECTURE

Votre rapporteur, compte tenu de la position retenue quant à l'article premier bis, vous propose de confirmer la suppression du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE 5

Simplification de la gestion des emplois occasionnels

I. LE DISPOSITIF ADOPTE PAR LE SENAT EN PREMIERE LECTURE

Le Sénat, malgré l'avis défavorable de la commission des Finances et du gouvernement, a adopté un amendement de M. Joseph Ostermann créant un "titre emploi occasionnel" plus ambitieux que le texte initial du projet de loi qui avait reçu l'accord de votre commission des finances ainsi que de celle des affaires sociales compte tenu de son caractère pleinement opératoire.

Il s'agissait en effet dans un premier temps de n'appliquer ces mesures qu'au seul secteur du spectacle, et de les étendre à d'autres secteurs après que les concertations menées avec les partenaires sociaux eurent abouti.

II. LE VOTE DE L'ASSEMBLEE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a rétabli la rédaction initiale de cet article assortie d'un amendement destiné à préciser les modalités de recouvrement des cotisations et contributions. Sur cet amendement, qui avait déjà été déposé au Sénat par Mme Dinah Derycke, votre commission s'en était remis à la sagesse du Sénat mais il n'avait pu être retenu compte tenu de l'adoption de l'amendement de M. Joseph Ostermann.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION EN NOUVELLE LECTURE

Le texte résultant des délibérations de l'Assemblée nationale correspond au choix effectué par votre commission en première lecture. Votre commission des finances vous propose de l'adopter ainsi qu'un amendement "technique" qui vise à prévoir de façon explicite que les organisations d'employeurs seront consultées avant l'extension du dispositif expérimental. Cet amendement avait été déposé en première lecture par la commission des affaires sociales. Il avait reçu un avis favorable de votre commission, le gouvernement s'en remettant à la sagesse du Sénat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 7

Suppression de l'obligation de tenue du livre de paie et
simplification du bulletin de paie

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Le Sénat a adopté cet article, ainsi que, avec l'avis favorable de la commission des finances et contre celui du gouvernement, un amendement de la commission des affaires sociales prévoyant explicitement qu'un délai de quatre jours au moins était accordé à l'entreprise pour présenter, après mise en demeure de l'inspecteur du travail, les doubles des bulletins de paie lorsque ceux-ci étaient détenus par une personne extérieure à l'entreprise.

II. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

Estimant que cette mesure " constituerait un facteur favorable au développement de la fraude en permettant, en cas de contrôle, le "blanchiment" du "travail au noir" ", l'Assemblée nationale l'a supprimée.

III. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION EN NOUVELLE LECTURE

Votre commission vous propose de confirmer la position qu'elle avait émise en première lecture dans la mesure où elle estime que le système actuel permet déjà de lutter efficacement contre le travail clandestin, et que la disposition réintroduite par l'Assemblée nationale crée une contrainte supplémentaire de gestion pour les entreprises.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 11 bis A

Droit d'option des collectivités locales pour l'assujettissement
à la TVA au titre des déchetteries

Cet article, voté en première lecture par le Sénat contre l'avis du gouvernement, a pour objet d'autoriser les collectivités locales à opter pour l'assujettissement à la TVA au titre des déchetteries dont elles ont la gestion, indépendamment du régime fiscal de leur service d'enlèvement et de traitement des ordures.

La commission des finances de l'Assemblée nationale, d'autant plus sensible à cette question qu'elle avait présenté en première lecture un amendement identique sans aller jusqu'au vote, a finalement accepté la suppression de cet article après avoir entendu les explications du gouvernement.

En effet, le secrétaire d'Etat au budget, qui avait opposé en première lecture un argument d'incompatibilité avec le droit communautaire peu convaincant, a reconnu en nouvelle lecture que la difficulté provenait d'une mauvaise interprétation des règles existantes par l'administration.

Certains services fiscaux ont parfois refusé aux collectivités locales tout droit à déduction de la TVA par la voie fiscale au titre des déchetteries, en se fondant sur l'article 260 A du code général des impôts, relatif au droit d'option qui ne vise pas expressément les déchetteries.

Pourtant, un droit à déduction par la voie fiscale existe même en l'absence d'une redevance générale pour service rendu, dès lors que la déchetterie est financée par une redevance spéciale, due par les artisans et commerçants, ou par une redevance spécifique pour service rendu. Ce droit à déduction est ouvert, sans que la collectivité locale ait à opter expressément en invoquant l'article 260 A précité, à hauteur des recettes de la déchetterie non couvertes par des prélèvements obligatoires.

Un autre problème peut alors se présenter, concernant la TVA grevant les investissements, dans la mesure où l'accès au FCTVA est actuellement réservé aux équipements qui ne génèrent des recettes commerciales qu'à titre accessoire. Mais il s'agit là d'une règle de nature budgétaire et non pas fiscale, d'ailleurs susceptible d'évolution prochaine, ainsi que l'a laissé entendre le secrétaire d'Etat au budget.

S'agissant de la déduction par la voie commerciale de la TVA supportée par les déchetteries, le secrétaire d'Etat au budget a indiqué qu'il rappellerait aux services fiscaux le droit applicable et qu'une circulaire serait publiée avant l'été.

Au vu de ces explications, la disposition votée en première lecture par le Sénat n'apparaît plus nécessaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article.

ARTICLE 11 bis B

Régime des indemnités des élus des chambres consulaires
au regard des cotisations sociales

Cet article a pour objet d'exonérer de cotisations sociales les indemnités perçues par les élus des chambres de métiers, des chambres de commerce et d'industrie, et des chambres d'agriculture.

Il résulte de deux amendements identiques présentés en première lecture par la commission des affaires sociales du Sénat et par le groupe de l'Union centriste. Le gouvernement, représenté par la secrétaire d'Etat chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce et de l'artisanat, s'en était remis à la sagesse du Sénat.

Le but de cette mesure d'exonération est d'harmoniser les régimes effectivement appliqués aux différentes catégories d'élus consulaires car, en pratique, les cotisations ne sont pas toujours exigées, et de mettre ainsi le droit en accord avec les faits.

La commission des finances de l'Assemblée nationale a toutefois considéré qu'il ne convenait pas d'exonérer de cotisations sociales des indemnités qui ne sont pas intégralement représentatives de frais et peuvent s'élever jusqu'à l'équivalent de deux SMIC mensuels.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir le texte voté par le Sénat en première lecture.

ARTICLE 11 bis

Prolongation du régime d'amortissement des logements locatifs neufs

Cet article introduit en première lecture à l'Assemblée Nationale, et qui prolonge le régime de l'amortissement " Périssol ", avait été amendé par le Sénat, afin de ne pas pénaliser les opérations réalisées par tranches. L'Assemblée Nationale n'a pas retenu l'amélioration votée par le Sénat, mais a convenu qu'il était nécessaire d'assouplir les dispositions de cet article : elle a donc allongé de deux mois le délai pour l'acquisition des logements éligibles à la prolongation du régime d'amortissement des biens locatifs neufs (du 30 juin 1999 au 31 août 1999).

L'article 11bis adopté en première lecture à l'Assemblée Nationale a prolongé le régime de l'amortissement des biens locatifs neufs selon les conditions suivantes :

- le permis de construire doit être délivré avant le 1er janvier 1999 ;

-l'acquisition des logements doit intervenir entre le 1er janvier 1999 et le 30 juin 1999 ;

- la construction de logements doit avoir été achevée dans les deux ans suivant la délivrance du permis de construire.

Considérant que les constructions réalisées par tranches pourraient être pénalisées par les conditions relatives au délai d'achèvement des travaux, le Sénat, sur proposition de votre rapporteur, a adopté un amendement tendant à remplacer le délai d'achèvement par une date fixe (avant le 1er janvier 2001).

Votre rapporteur ne peut qu'approuver une prolongation du délai de commercialisation des logements qui va dans le sens d'un assouplissement de l'article, et qui permettra à de nombreux logements de bénéficier du régime Périssol. Cependant, il regrette vivement que l'amélioration votée par le Sénat n'ait pas été reprise par l'Assemblée Nationale, et vous propose donc de reprendre l'amendement que le Sénat avait adopté en faveur des constructions réalisées par tranches, cet amendement ayant une portée plus significative.

Malgré les critiques dont il fait l'objet, ces prolongations successives montrent combien ce régime d'amortissement a fait la preuve de sa grande efficacité, au point que les modalités de son remplacement, maintes fois annoncé, ne sont toujours pas précisées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

TITRE II :
Dispositions relatives à l'adaptation de la législation française et
à la modernisation des activités financières en vue de la
troisième phase de l'Union économique et monétaire
ARTICLE 14

Conversion en euros des dettes publiques et privées

Le présent article autorise l'Etat et les autres émetteurs publics ou privés à convertir en euros leur dette négociable pendant la période transitoire durant laquelle coexisteront l'euro et les unités monétaires nationales. Il précise également le cadre juridique de la conversion et sa méthode.

Lors de l'examen de première lecture, le Sénat avait modifié cet article afin, d'une part, de prendre en compte le cas particulier de la conversion des obligations convertibles et des obligations matérialisées et, d'autre part, de simplifier le régime fiscal applicable aux rompus de conversion.

S'agissant des obligations convertibles et des obligations matérialisées, le Sénat avait prévu que leur conversion ne se ferait pas selon le principe d'un arrondi à l'euro inférieur 3(*), mais se verrait appliquer les règles d'arrondi définies dans le règlement du Conseil du 17 juin 1997 4(*). Dès lors, le dispositif du présent projet de loi couvre, en matière de conversion des titres de créance, l'intégralité des situations connues. Cette modification a été maintenue par l'Assemblée nationale.

En revanche, concernant le régime fiscal des rompus de conversion, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité suivre le Sénat.

Rappelons que les opérations de conversion en euros des dettes publiques et privées ne conduiront pas nécessairement à un nombre entier de titres. Des rompus seront donc versés en numéraire lors de la conversion.

Dans un souci de simplification, le dispositif adopté par le Sénat, contre l'avis du gouvernement, prévoyait :

- une franchise d'impôt sur les rompus de conversion pour les particuliers personnes physiques ;

- une imposition immédiate pour les entreprises (ce qui les aurait dispensé d'une correction en comptabilité des prix d'acquisition de leurs titres).

L'Assemblée n'a pas souhaité suivre le Sénat sur ce point et a rétabli dans sa version initiale le paragraphe IV du présent article. Il prévoit que " les versements en espèces mentionnés au III sont reçus en franchise d'impôt sur le revenu ", ce qui constitue de fait un sursis d'imposition.

L'Assemblée nationale a fondé sa décision de rétablir les dispositions qu'elle avait adoptées en première lecture, sur trois considérations :

- sur un plan pratique, les facilités offertes par les systèmes informatiques devraient permettre de traiter de manière efficace les éventuelles difficultés engendrées par le dispositif proposé ;

- d'un point de vue législatif, le principe de la "neutralité fiscale" doit être respecté ;

- sur un plan comptable, le principe de l'exactitude de l'évaluation des actifs financiers impose la correction de leur valeur comptable lorsque celle-ci diminue de manière certaine, définitive et irréversible, ce qui sera le cas à la suite de la conversion en euros.

A vrai dire, aucun de ces arguments n'emporte la conviction et votre commission persiste dans l'idée que le régime du sursis d'imposition voulu par l'Assemblée nationale et le gouvernement soulèvera d'importantes difficultés aussi bien pour les contribuables que pour les établissements teneurs de comptes, et même pour l'administration fiscale.

Néanmoins, prenant acte de l'opposition conjuguée du gouvernement et de l'Assemblée, votre Commission des finances ne vous proposera pas de rétablir le dispositif adopté par le Sénat en première lecture.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

ARTICLE 24 bis

Arrondi à l'euro le plus proche pour les cotisations et assiettes sociales

Le présent article, adopté à l'initiative de la Commission des affaires sociales du Sénat, modifie l'article L. 130-1 du code de la Sécurité sociale afin de permettre que la règle d'arrondi à l'euro le plus proche s'applique également au calcul des cotisations et des assiettes sociales.

Cet article permet ainsi de combler une lacune du projet de loi et évitera des complications inutiles, notamment en matière informatique, pour les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination5(*) qui précise que "la fraction de franc ou d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1".

Votre commission est favorable à cette précision.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

ARTICLE 25

Définition de l'appel public à l'épargne

Le présent article a pour objet de définir la notion d'appel public à l'épargne et les obligations d'information liées à ce type de placement.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT

En première lecture, le Sénat a modifié cet article sur trois points :

1. La définition des concepts d' "investisseurs qualifiés" et de "cercles restreints d'investisseurs" qui servent à définir le "placement restreint", régime de placement échappant aux obligations liées à l'appel public à l'épargne.

S'agissant tout d'abord de la notion d'investisseur qualifié, le texte adopté par le Sénat distinguait trois catégories :

- les investisseurs professionnels : personnes morales agréées pour réaliser des transactions sur instruments financiers, parmi lesquelles figurent les entreprises d'investissement et les établissements de crédit, mais aussi les sociétés de gestion de portefeuille, que le gouvernement avait entendu exclure de la liste des investisseurs qualifiés. Dans la rédaction adoptée par le Sénat, la liste de ces investisseurs qualifiés était fixée par la loi ;

- les investisseurs institutionnels : personnes morales qui, sans être des professionnels de la finance, disposent des compétences et des moyens nécessaires pour appréhender les risques liés aux opérations financières. Il s'agit essentiellement des grandes entreprises, cotées ou non cotées, des institutions de prévoyance, des caisses autonomes de Sécurité sociale et d'autres entreprises ou institutions appartenant à une catégorie figurant sur une liste ; liste dont il était prévu initialement qu'elle serait fixée par un règlement de la Commission des opérations de bourse (COB) ;

- enfin, les personnes physiques qui se déclarent investisseurs qualifiés et remplissent les conditions définies par la COB .

Concernant le cercle restreint d'investisseurs, le Sénat a donné une nouvelle définition de cette notion, précisant qu'elle visait les investisseurs proches de l'émetteur, à l'exclusion toutefois des investisseurs qualifiés. Surtout, le Sénat a jugé préférable d'inscrire dans la loi le seuil quantitatif en deçà duquel le lien de proximité est présumé, le fixant à 300 personnes, seuil actuellement retenu par la COB pour définir l'appel public à l'épargne.

Par ailleurs, le Sénat a estimé que les mesures d'application du présent article devraient être fixées par décret en Conseil d'Etat et non par un règlement de la COB.

2. En second lieu, le Sénat a souhaité exclure les investisseurs qualifiés du bénéfice des dispositions protectrices de la législation sur le démarchage. Par souci de cohérence, la Haute assemblée a en effet considéré que si les investisseurs qualifiés étaient considérés aptes à appréhender les risques inhérents aux placements opérés par voie d'appel public à l'épargne, ils l'étaient également, mutatis mutandis, lorsque de tels placements étaient effectués par voie de démarchage, d'autant plus que le démarchage a été retenu comme l'un des critères de l'appel public à l'épargne.

3. Enfin, à l'initiative de M. Paul Loridant, le Sénat a accepté de renforcer l'efficacité des clauses d'agrément, clauses statutaires par lesquelles les sociétés non cotées sont en mesure de rejeter tout transfert de leurs actions qui n'aurait pas reçu leur agrément, en prévoyant la nullité de plein droit des cessions opérées en contravention de telles clauses.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

S'agissant des contours du placement restreint :

-  l'Assemblée nationale est revenue au texte qu'elle avait adopté en première lecture concernant les investisseurs qualifiés, excluant ainsi les personnes physiques et les sociétés de gestion de portefeuille. Elle a cependant accepté la rédaction du Sénat pour la définition de l'investisseur qualifié et a également retenu le principe, posé par le Sénat, d'une fixation par décret de la liste des catégories d'investisseurs qualifiés, même s'il s'agit d'un décret simple et non plus, comme l'avait prévu le Sénat, d'un décret en Conseil d'Etat ;

- concernant la définition du cercle restreint d'investisseurs, l'Assemblée nationale, contrairement à l'avis initial de sa Commission des finances qui souhaitait maintenir dans la loi la fixation du seuil de présomption d'un cercle restreint, a adopté un amendement du gouvernement renvoyant au décret le soin de fixer ce seuil.

Par ailleurs, et toujours à l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement exonérant, outre l'Etat français, les Etats membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et les organismes internationaux, de l'obligation de publier une note d'information en cas d'opération d'appel public à l'épargne.

En second lieu, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité exclure les investisseurs qualifiés du bénéfice de la législation sur le démarchage, renvoyant ainsi l'examen de cette question à une éventuelle réforme du démarchage financier.

Enfin, concernant l'efficacité juridique des clauses d'agrément, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision disposant que "toute cession effectuée en violation d'une clause d'agrément figurant dans les statuts est nulle".

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur le fond, et à l'exception de la question du seuil de présomption des cercles restreints, les nouvelles modifications apportées par l'Assemblée nationale ne traduisent pas des divergences fondamentales avec les positions prises par le Sénat en première lecture. De surcroît, il convient d'admettre que la rédaction concernant les clauses d'agrément est plus précise que celle initialement proposée.

Votre rapporteur souhaite néanmoins souligner qu'il est peut cohérent d'exclure les sociétés de gestion de portefeuille de la liste des investisseurs qualifiés, alors qu'il s'agit de professionnels ayant reçu un agrément pour exercer des services d'investissement. En outre, cette exclusion sera source de distorsions de concurrence en éliminant, de façon injustifiée, une catégorie spécifique d'investisseurs de la liste des personnes habilitées à effectuer des opérations de placement restreint.

Concernant le seuil de présomption des cercles restreints d'investisseurs, votre commission souhaite maintenir sa position de première lecture et vous proposera donc de fixer ce seuil dans la loi.

En effet, sur la forme, l'argument tiré de la nécessité de pouvoir adapter rapidement la législation financière aux évolutions des marchés financiers, invoqué par le gouvernement en première lecture, n'est pas convaincant. Si l'adaptation permanente de notre législation financière aux évolutions rapides de ce secteur constitue, effectivement, à la fois un impératif et un défi, il n'en reste pas moins que les opérateurs économiques ont aussi besoin d'une certaine stabilité de leur environnement juridique et que, de ce point de vue, la procédure législative offre davantage de garanties que ne peut en apporter le pouvoir réglementaire.

Sur le fond, votre Commission des finances considère que le passage du seuil actuel de 300 personnes à un seuil de 100 personnes réduirait excessivement le champ des opérations de placement restreint et accroîtrait de façon significative les contraintes pesant sur les petites et moyennes entreprises.

Il s'agit là d'une réelle divergence de vues entre votre commission qui entend privilégier, chaque fois que possible, la responsabilité individuelle des acteurs, et la majorité actuelle qui souhaite, au contraire, étendre le plus possible le champ de la protection obligatoire, sans prendre en compte la pertinence de cette protection, ni son coût, pour les petites et moyennes entreprises.

Pour ces raisons, votre commission vous demande de maintenir la position prise par le Sénat en première lecture, même si, dans le droit fil de la démarche constructive qui a été la sienne tout au long de l'examen de ce projet, elle vous proposera une ultime tentative de compromis en ramenant le seuil à 200 personnes.

Décision de la commission : votre commission vous demande de modifier cet article afin de rétablir dans la loi le seuil de présomption des cercles restreints d'investisseurs et de fixer ce seuil à 200 personnes.

ARTICLE 27 ter (nouveau)

Assouplissement des conditions de fonctionnement des Fonds communs de créances.

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture à l'initiative du gouvernement, a pour objet d'assouplir les conditions dans lesquelles un Fonds commun de créances (FCC) peut exercer son activité.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Les FCC ont été créés par la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988, afin d'adapter le mécanisme de la titrisation au marché français. Il s'agissait, schématiquement, pour un établissement bancaire, de céder un lot de créances homogènes à un FCC, copropriété dépourvue de personnalité morale, qui émet simultanément et en une seule fois des titres négociables souscrits par des investisseurs6(*).

L'activité des FCC est aujourd'hui encadrée de façon stricte, avec notamment :

1- L'interdiction pour une entreprise de céder directement des créances à un FCC : en effet, actuellement, une créance ne peut être titrisée que si elle est détenue, même pour une durée très brève, par un établissement de crédit, la Caisse des Dépôts et des Consignations (CDC), ou, depuis 1993, par une société d'assurance régie par le code des assurances. Toutefois, cette interdiction est régulièrement contournée par les opérateurs économiques qui font effectuer leurs opérations de titrisation sous un régime juridique étranger.

2- L'interdiction pour un FCC d'emprunter : Là encore, cette interdiction est en pratique contournée par le recours à des " avances techniques ". La suppression de cette interdiction, qui n'existe qu'en droit français, permettrait de mettre les FCC français dans une position comparable à celle de leurs concurrents européens.

3- Des obligations d'information importantes à l'égard des investisseurs.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui complète le dispositif de l'article 27 bis7(*), introduit par le Sénat et qu'elle adopté sans modification.

Le paragraphe I du présent article additionnel prévoit d'autoriser la cession directe de créances détenues par des entreprises à un FCC, en supprimant la " phase intermédiaire " de détention par un établissement de crédit, la CDC ou une société d'assurance.

Le paragraphe II supprime l'interdiction d'emprunter qui pesait sur les FCC. Un décret fixera les conditions dans lesquelles les FCC seront désormais autorisés à réaliser des opérations d'emprunt.

Le paragraphe III prévoit de rendre facultative l'information des débiteurs lors d'une cession de créances à un FCC, suivant le dispositif appliqué pour les cessions de créances Dailly et en matière de subrogation.

Enfin, le paragraphe IV prévoit de permettre le transfert du recouvrement des créances cédées à un FCC en l'absence de dispositions explicites dans le contrat de prêt. Le débiteur cédé serait en revanche informé de ce transfert.

L'ensemble de ce dispositif constitue une amélioration bienvenue de notre législation financière en matière de FCC.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 29 bis C

Responsabilité du dépositaire d'un organisme de placement
collectif en valeurs mobilières

Le présent article, inséré au Sénat à l'initiative de votre Commission des finances, permet de mieux définir les responsabilités respectives des dépositaires et des gestionnaires d'un organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

En effet, en matière de gestion collective, le partage des responsabilités du dépositaire et du gestionnaire n'est pas établi de façon très précise. L'article 15 de la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux OPCVM prévoit qu'ils sont responsables "individuellement ou solidairement, selon les cas", des infractions aux dispositions législatives ou réglementaires applicables aux fonds communs de placement, ainsi que des actes pris en violation du règlement du fonds.

Le Sénat, en insérant le présent article, a souhaité améliorer l'adéquation entre les responsabilités et les missions de chacun des acteurs, afin d'éviter tout engagement de la responsabilité de l'une des parties pour des fautes qui ne lui seraient pas imputables.

L'Assemblée nationale a supprimé les dispositions introduites par le Sénat, au motif qu'elles étaient de nature à diminuer la sécurité offerte aux épargnants.

Votre Commission des finances estime que le passage d'une responsabilité solidaire à une responsabilité individuelle ne réduirait en rien la protection apportée aux investisseurs. Bien au contraire, cette individualisation des responsabilités, qui se situe dans la logique même de la réglementation des OPCVM, serait de nature à faciliter les recours des épargnants.

Néanmoins, prenant acte de l'opposition conjuguée de l'Assemblée nationale et du gouvernement, votre Commission des finances ne vous proposera pas de rétablir le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'accepter la suppression du présent article.

ARTICLE 29 bis D

Instauration d'une période transitoire pour les OPCVM
détenus par les entreprises d'assurance visées
par l'article 8 de la loi de finances pour 1998

Le présent article additionnel adopté par le Sénat, à l'initiative de sa commission des finances, instaure une période transitoire, jusqu'au 30 septembre 1998, dans le cadre de l'article 8 de la loi de finances pour 1998 relatif à l'imposition, au titre de chaque exercice, des écarts des valeurs liquidatives des titres d'OPCVM, détenus par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, à l'exclusion notamment des titres des OPCVM "actions".

La perte de recettes résultant de la disposition ci-dessus, introduite par le Sénat, était compensée par une majoration, à due concurrence, des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a adopté un amendement présenté par le gouvernement, dont l'objet est de supprimer le gage prévu par le Sénat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.


ARTICLE 29 bis

Création d'un Conseil de la gestion financière

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jérôme Cahuzac, avait initialement pour objet d'élargir les compétences du Conseil de discipline des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) à l'ensemble des gestionnaires pour compte de tiers : sociétés de gestion de portefeuille ou prestataires de services d'investissement, exerçant la gestion sous mandat sur une base individuelle ou collective.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

En première lecture, le Sénat, suivant sa Commission des finances, a décidé de pousser plus avant la réforme esquissée par l'Assemblée nationale et d'instituer, conformément aux orientations qu'il s'était fixées lors des travaux préparatoires de la loi financière du 2 juillet 1996, un Conseil de la gestion financière (CGF), par regroupement de l'actuel Conseil de discipline des OPCVM et du Comité consultatif de la gestion financière.

Cette nouvelle autorité professionnelle aurait été dotée, à l'instar du Conseil des marchés financiers, de pouvoirs de contrôle, de réglementation et de décision en matière de délivrance des programmes d'activités, formalité nécessaire pour obtenir l'agrément délivré par la Commission des opérations de bourse (COB).

Toutefois, cette autorité aurait été soumise au contrôle hiérarchique de la COB, autorité publique, laquelle aurait été chargée de donner un avis conforme sur le règlement général de cette autorité et aurait pu, dans un délai d'un mois à compter de leur notification, rapporter les décisions de portée générale ou individuelle du CGF et y substituer les siennes propres.

II.LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

Lors de l'examen du texte en nouvelle lecture, la Commission des finances de l'Assemblée nationale a considéré qu'une réforme de cette ampleur nécessitait un examen plus approfondi. En outre, son rapporteur général a fait part de ses interrogations sur le bien-fondé d'une réforme "qui transfère de nouveau des pouvoirs de la COB, autorité publique, vers une autorité professionnelle, surtout en matière de gestion pour le compte de tiers".

Aussi, l'Assemblée, suivant sa Commission des finances, a-t-elle limité la réforme proposée à la modification de la composition du Conseil de discipline et à l'extension de ses compétences, tout en y apportant trois séries de modifications nouvelles par rapport au texte de première lecture.

Tout d'abord, l'Assemblée, qui avait initialement décidé de nommer le Conseil de discipline des OPCVM  "Conseil de discipline de la gestion pour compte de tiers", a finalement opté pour la dénomination de "Conseil de discipline de la gestion financière" (paragraphe I du présent article).

Ensuite, les députés ont souhaité préciser que les nouvelles compétences disciplinaires dévolues au Conseil de discipline de la gestion financière (CDGF) en matière de gestion pour compte de tiers, s'exerceront "sans préjudice" des compétences détenues par la COB en cette même matière (texte proposé par le paragraphe 1° a du II du présent article pour modifier l'article 33-1 de la loi n° 88-1201 du 23 décembre 1988 relative aux OPCVM). Par souci de symétrie, les députés ont indiqué que les compétences disciplinaires de la COB sur les gestionnaires pour compte de tiers en application de l'article 71 de la loi financière s'exercent "sans préjudice" des compétences du Conseil de discipline de la gestion financière (paragraphe III du présent article).

Enfin, l'Assemblée nationale a précisé le régime du renouvellement des membres du Conseil de la gestion financière. D'une part, elle a prévu que les membres remplacés en cours de mandat le seraient pour la durée de mandat résiduelle (texte proposé par le paragraphe 2° b du II du présent article pour compléter l'article 33-2 de la loi du 23 décembre 1988). D'autre part, elle a prévu, de façon expresse, que les mandats en cours des membres de l'actuel Conseil de discipline des OPCVM prendraient fin lorsque seront nommés les membres du Conseil de discipline de la gestion financière (paragraphe IV).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre Commission des finances considère que la réforme proposée par l'Assemblée nationale, non seulement ne simplifie pas l'organisation actuelle du contrôle de la gestion pour compte de tiers, mais la complique dangereusement.

En premier lieu, le fait de donner à la COB et au CDGF des compétences identiques entraînera immanquablement des conflits de compétences entre ces deux institutions, que la locution "sans préjudice" ne suffira pas à régler.

En effet, le paragraphe II de l'article 71 de la loi financière, tel que modifié par le présent article, disposerait :

"Sans préjudice des compétences du Conseil de discipline de la gestion financière, les prestataires de services d'investissement agréés pour exercer les services visés au d de l'article 4 (gestion de portefeuille pour compte de tiers) ou une société de gestion de portefeuille sont passibles des sanctions prononcées par la Commission des opérations de bourse à raison des manquements à leurs obligations professionnelles définies par les lois et les règlements en vigueur".

Alors que, l'article 33-1 de la loi du 23 décembre 1988 précitée, tel que modifié par le présent article, prévoirait que :

"Sans préjudice des compétences de la Commission de bourse, toute infraction aux lois et règlements applicables aux organismes de placement en valeurs mobilières et au service d'investissement mentionné au d de l'article 4 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des activités financières, tout manquement aux règles de pratique professionnelle de nature à nuire à l'intérêt des actionnaires, des porteurs de parts ou des mandants, donnent lieu à des sanctions disciplinaires prononcées par le Conseil de discipline de la gestion financière".

Ce recouvrement des compétences n'apparaît pas de bonne méthode législative.

En second lieu, le refus de subordonner l'autorité professionnelle à l'autorité publique, tout en leur confiant des compétences identiques, conduit à placer l'autorité professionnelle sur le même plan que l'autorité publique et à lui accorder finalement plus de pouvoirs que n'en prévoyait le Sénat. Cette situation est pour le moins paradoxale au regard des positions de principe invoquées par le rapporteur général de l'Assemblée nationale.

Au demeurant, cette question n'est pas sans rappeler le débat sur la nécessité de hiérarchiser les relations entre autorités professionnelles et autorités publiques, qui avait surgi entre le Sénat et la précédente Assemblée nationale lors de l'examen de la loi financière, et qui s'était finalement achevé, comme le souhaitaient les députés de l'époque, en confiant des compétences similaires au Conseil des marchés financiers et à la Commission des opérations de bourse 8(*).

Tout en considérant qu'une absence de réforme est préférable à une mauvaise réforme, votre Commission des finances est forcée de prendre acte de l'opposition conjuguée de l'Assemblée nationale et du gouvernement, sur un sujet qui n'appelle pas de compromis. C'est pourquoi, laissant à ses auteurs le soin d'assumer la responsabilité d'une telle réforme, votre Commission vous demande d'accepter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

ARTICLE 30 bis

Rachat d'actions et exclusion des associés minoritaires dans les sociétés non cotées

Le présent article, introduit par le Sénat à l'initiative de votre Commission des finances, prévoyait d'instituer, dans les sociétés civiles et commerciales non cotées, un droit de retrait des actionnaires minoritaires et un droit de rachat de leurs actions par les majoritaires. Cet article prévoyait trois hypothèses de retrait :

1- un comportement fautif et dommageable (cas d'abus de majorité et d'abus de minorité) ;

2- la détention à plus de 95 % du capital ou des droits de vote par un actionnaire agissant seul ou de concert ;

3- la transformation de la société anonyme en société en commandite (le droit de retrait était alors limité aux associés minoritaires n'ayant pas voté en faveur d'une telle transformation).

Cet article, adopté par le Sénat contre l'avis du gouvernement, a été supprimé par l'Assemblée nationale sur la recommandation de sa Commission des finances.

Les députés ont en effet estimé que ces dispositions étaient de nature à remettre en cause l'équilibre des relations entre actionnaires majoritaires et minoritaires des sociétés non cotées lorsqu'il existe un désaccord entre eux. De plus, la réforme du droit des sociétés en cours de préparation leur a semblé constituer un cadre plus approprié pour l'étude de telles dispositions.

Votre Commission des finances, tout en regrettant cette occasion manquée de moderniser le droit des sociétés et de favoriser l'essor de l'investissement dans les PME, prend acte de l'opposition conjuguée de l'Assemblée nationale et du gouvernement et, en conséquence, ne vous proposera pas de rétablir cet article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'accepter la suppression de cet article.

ARTICLE 31 ter

Garantie de prêts au logement à Mayotte

Le présent article, introduit au Sénat, avait pour objet d'étendre la possibilité, initialement réservée au Crédit Foncier de France (CFF), d'octroyer des prêts en faveur du logement locatif à Mayotte avec une garantie de l'Etat pouvant aller jusqu'à 50 % de l'encours, à l'Agence Française de Développement (AFD) et à la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC).

Les difficultés financières rencontrées par le CFF l'ont en effet amené à arrêter son activité dans les DOM-TOM et en particulier à Mayotte où il constituait la seule source de financement du logement locatif.

Le présent article visait donc à étendre la possibilité dont bénéficiait le CFF d'octroyer des prêts en faveur du logement locatif avec une garantie de l'Etat pouvant aller jusqu'à 50 % de l'encours, à l'AFD et à la CDC, toutes deux susceptibles de reprendre l'activité de financement du logement social du CFF à Mayotte.

Cet article, adopté par le Sénat contre l'avis du gouvernement, a été supprimé par l'Assemblée nationale sur la recommandation de sa Commission des finances.

Les députés ont estimé que l'adoption d'un tel article était prématurée étant donné qu'un article 31 bis, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, prévoit qu'avant le 1er janvier 1999, le gouvernement présentera au Parlement un rapport qui permettra de mesurer l'opportunité d'accorder la garantie de l'Etat aux opérations de logement social effectuées à Mayotte par la CDC et l'AFD.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'accepter la suppression de cet article.

ARTICLE 32 ter

Modification du taux de référence pour le plafonnement de la déductibilité des intérêts des comptes courants d'associés

Le présent article, introduit par le Sénat à l'initiative de votre Commission des finances, modifiait le taux de référence pour le plafonnement de la déductibilité des intérêts des sommes que les associés ou les actionnaires laissent à la disposition de la société en comptes courants (et qui constituent des charges déductibles des bénéfices). La référence au taux du marché obligataire, devenue obsolète, était remplacée par la référence au taux " correspondant aux conditions normales de marché ".

Ces dispositions devaient s'appliquer pour la détermination des résultats des exercices ouverts à compter du 1er janvier 1997.

Cet article, adopté par le Sénat contre l'avis du gouvernement, a été supprimé par l'Assemblée nationale sur recommandation de sa Commission des finances. Les députés ont estimé d'une part, que les critères prévus par cet article étaient imprécis, et d'autre part, que le texte était rétroactif.

Par ailleurs, le gouvernement s'est engagé à proposer un nouveau taux de référence dans le cadre du projet de loi de finances pour 1999.

La modification du taux de référence pour le plafonnement de la déductibilité des intérêts des comptes courants des associés a déjà, par le passé, fait l'objet de plusieurs amendements proposés par votre Commission des finances. Prenant acte de l'engagement du gouvernement à changer le taux de référence, votre Commission des finances ne vous proposera pas de rétablir cet article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'accepter la suppression de cet article.

ARTICLE 33

Retrait des certificats d'investissement cotés

A l'initiative de votre Commission des finances, le Sénat, en première lecture, a précisé la procédure applicable à la reconstitution forcée des droits de vote de certificats d'investissement cotés en prévoyant qu'une assemblée des titulaires de certificats de droits de vote soit réunie spécialement pour approuver le projet de retrait de ces certificats.

Cet article a été à nouveau modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa Commission des finances, afin :

- d'y apporter de nouvelles précisions en relation avec les améliorations intervenues au Sénat,

- et d'assouplir certaines conditions en vue de renforcer le caractère opérationnel de la procédure.

Les précisions ainsi apportées par l'Assemblée nationale améliorent le texte intial.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 33 bis

Déclaration d'intention en cas de franchissement de seuil
pour les sociétés cotées

Cet article conforte l'existence des déclarations d'intention en cas de franchissement des seuils de contrôle, en assortissant ces déclarations de sanctions civiles.

Outre certaines précisions rédactionnelles, le Sénat, à l'initiative de votre Commission des finances, a renforcé les critères d'appréciation des franchissements des seuils.

Il a également prévu un délai supplémentaire de 10 jours, à compter du franchissement du seuil, pour la remise de la déclaration d'intention. Il s'agit en effet d'une déclaration importante mettant en jeu l'orientation stratégique de l'entreprise et nécessitant, de ce fait, un minimum de préparation.

Enfin, le Sénat a renforcé, contre l'avis du gouvernement, les sanctions civiles attachées à la violation d'une déclaration d'intention.

L'Assemblée nationale, suivant les recommandations de sa Commission des finances, a allongé le délai de remise de la déclaration d'intention à 15 jours (au lieu des 10 proposés par le Sénat), dans un souci d'harmonisation des délais.

En revanche, l'Assemblée a souhaité revenir à son texte concernant les sanctions civiles, estimant que le texte prévu par le Sénat était sans doute trop rigoriste.

Ne s'agissant pas d'une divergence fondamentale, votre Commission des finances ne vous proposera pas de rétablir la précédente version de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 33 ter

Définition de la notion de contrôle de fait d'une société par une autre

Cet article, introduit au Sénat à l'initiative de votre Commission des finances, précisait la définition de la notion de contrôle de fait d'une société par une autre, en prévoyant de prendre en compte les voix des sociétés agissant de concert pour définir le contrôle et de pouvoir apprécier le contrôle sur une seule assemblée générale et non sur plusieurs.

Cet article, auquel le gouvernement s'était opposé, a été supprimé par l'Assemblée nationale au motif qu'une telle modification du droit des sociétés nécessiterait préalablement un examen plus approfondi de ses conséquences sur les entreprises françaises.

En outre, l'Assemblée nationale a considéré que le projet de réforme du droit des sociétés en cours d'élaboration devrait permettre d'aborder ces questions dans un cadre plus adapté.

Votre Commission des finances, tout en regrettant cette nouvelle occasion manquée de moderniser le droit des sociétés, prend acte de l'opposition conjuguée de l'Assemblée nationale et du gouvernement et, en conséquence, ne vous proposera pas de rétablir cet article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'accepter la suppression de cet article.

TITRE III :
Dispositions relatives au secteur public et aux procédures publiques
ARTICLE 35

Schéma directeur de desserte gazière

Pour faire suite à une mise en demeure de la Commission européenne9(*), le présent article propose d'accélérer la desserte en gaz naturel des communes non encore desservies en prévoyant l'établissement par l'autorité administrative d'un plan de desserte gazière dans lequel figureraient toutes les communes dont le raccordement au réseau public de distribution pourrait être considéré comme rentable au vu d'un critère de rentabilité " assoupli " déterminé par décret. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le ratio B/I10(*) déterminant le seuil de rentabilité devrait en effet être ramené de 0,3 à 0 ce qui desserrerait la contrainte pesant sur Gaz de France.

Parmi les communes inscrites au plan de desserte gazière, celles qui sont connexes à des communes déjà desservies par une des 17 régies municipales existantes pourraient être desservies par ces mêmes régies si elles en manifestent le souhait ; les autres devraient impérativement être desservies par Gaz de France dans un délai maximum de trois ans, faute de quoi elles pourraient s'adresser à l'opérateur de leur choix.

A titre subsidiaire, le présent article autorise également des opérateurs autres que Gaz de France à assurer l'approvisionnement en gaz des communes non encore desservies qui ne figureraient pas dans le plan de desserte.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Le Sénat a adopté six amendements en première lecture afin de revenir sur des dispositions excessivement restrictives adoptées par l'Assemblée nationale, qui risquaient de ne pas donner satisfaction aux griefs formulés par la Commission européenne dans sa lettre de mise en demeure.

En premier lieu, il a, sur proposition de M. André Bohl et contre l'avis du gouvernement, rétabli la rédaction initiale du texte qui précisait que ne pourront figurer au plan de desserte que " les communes qui en font la demande ", afin de leur laisser le choix de leur concessionnaire de gaz naturel. L'Assemblée nationale avait en effet argué d'un possible effet de contagion sur les communes ayant conclu un contrat de concession avec Gaz de France pour supprimer la possibilité pour les communes non encore desservies de choisir entre Gaz de France et le secteur libre, et rendre obligatoire l'inscription au plan de desserte de ces dernières dès lors que leur raccordement respecterait le seuil minimal de rentabilité.

Le Sénat a ensuite adopté un amendement du groupe socialiste tendant à ce que le ministre chargé de l'énergie arrête le plan de desserte gazière après avis du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz. Votre commission rappelle en effet, que contrairement à ce qu'observait M. Jean-Pierre Kucheida, président de cette instance, à l'Assemblée nationale, l'article 45 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz ne prévoit la consultation du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz que sur les " décrets intéressant le gaz et l'électricité ". Il est donc utile de prévoir son avis pour l'établissement du plan de desserte gazière.

Puis, le Sénat a, sur proposition de M. François Lesein et après que la Commission et le gouvernement s'en furent remis à sa sagesse, prévu la possibilité pour les communes ne figurant pas dans le plan de desserte de faire appel à un " syndicat intercommunal ou mixte de distribution d'électricité ou de gaz dont les statuts le permettent ".

Le Sénat a ensuite adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement, sous-amendé par M. Ostermann, prévoyant que les collectivités locales et leurs groupements pourront figurer au nombre des actionnaires détenant 30 % du capital des entreprises agréées du secteur libre. Cet amendement faisait suite à l'amendement de l'Assemblée nationale tendant à réserver la possibilité d'intervenir comme opérateurs aux seules entreprises dans lesquelles au moins 30 % du capital est détenu, directement ou indirectement, par l'Etat ou par des établissements publics. L'amendement du Sénat avait en outre l'avantage de faire figurer dans le texte du présent article une disposition qui ne se comprenait auparavant que par référence à la loi de nationalisation du 8 avril 1946.

Puis, le Sénat a adopté, après que le gouvernement s'en fut remis à sa sagesse, un amendement de précision tendant à ce que les communes qui souhaitent concéder leur distribution de gaz à une société d'économie mixte existante puissent le faire sans pour autant participer à son capital.

Enfin, le Sénat a adopté un amendement présenté par le groupe socialiste prévoyant la remise par le gouvernement d'un rapport annuel sur l'état de la desserte en gaz du territoire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

L'Assemblée nationale est revenue sur l'essentiel de ces modifications en nouvelle lecture.

Au troisième alinéa du I, elle a, en premier lieu, rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture, supprimant ainsi la liberté de choix des communes non desservies.

Puis, elle a supprimé la possibilité pour les communes de faire appel à un syndicat intercommunal ou mixte de distribution d'électricité ou de gaz dont les statuts le permettent, en estimant que le texte initial satisfaisait déjà le but recherché par le Sénat.

En troisième lieu, elle n'a pas jugé souhaitable que les collectivités territoriales et leurs groupements puissent figurer au nombre des actionnaires détenant 30 % du capital des opérateurs en concurrence avec Gaz de France.

Enfin, l'Assemblée nationale a estimé que les communes qui souhaitent concéder leur distribution de gaz à une société d'économie mixte existante devaient participer à son capital.

Elle n'a donc retenu que deux amendements du Sénat : l'avis du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz sur le plan de desserte gazière (l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée qui tendait à supprimer cette disposition n'a finalement pas été défendu par le rapporteur général) et le dépôt d'un rapport annuel sur l'état de la desserte gazière du territoire.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Comme votre rapporteur l'avait déjà relevé11(*), le présent article n'a pas pour objet de porter atteinte au monopole de Gaz de France sur les zones qu'il dessert actuellement, mais de permettre aux communes non encore desservies de faire appel à l'opérateur de leur choix. En outre, selon toute probabilité, le décret d'application du présent article devrait desserrer la contrainte pesant sur GDF en diminuant le seuil de rentabilité subordonnant la création de nouvelle desserte.

Pour ne pas laisser aux opérateurs du secteur libre les seules communes dont la desserte ne serait pas rentable, et s'exposer à une saisine de la Cour de justice des communautés européennes par la Commission européenne sur le fondement des articles 86 et 169 du Traité de Rome, votre commission vous propose de revenir à la rédaction initiale du texte qui prévoyait que les communes (ou leurs groupements) souhaitant figurer au plan de desserte gazière doivent en faire la demande.

En second lieu, votre commission observe que si la présence des collectivités territoriales ne s'impose pas dans le capital des sociétés de transport du gaz dans la mesure où l'assise territoriale de ces société excède le territoire des collectivités locales les plus grandes, elle juge en revanche légitime de permettre aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de figurer au nombre des actionnaires détenant 30 % du capital des opérateurs de distribution du gaz naturel en concurrence avec GDF. Elle vous proposera en conséquence de rétablir le texte que le Sénat avait adopté en première lecture. Elle note à cet égard que le gouvernement avait donné un avis favorable à cette rédaction et s'étonne qu'il soit revenu sur cette position en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

Enfin, votre commission vous propose de rétablir l'amendement de précision que le Sénat avait adopté en première lecture et tendant à ce que les communes puissent concéder leur distribution de gaz naturel à des sociétés d'économie mixte sans nécessairement participer à leur capital. Là encore, le gouvernement ne semble pas avoir déterminé sa position de façon définitive.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 36

Ouverture du capital et actionnariat salarié
de la compagnie nationale Air France

Lors de la première lecture, le Sénat a voté la suppression de cet article. Il a ainsi suivi sa commission des finances, qui avait motivé sa recommandation par plusieurs considérations très fortes. Deux d'entre elles doivent être citées.

La première est une question de principe. Le présent gouvernement, tout en s'abstenant d'ailleurs de soustraire Air France de la liste des entreprises publiques privatisables, s'est engagé à maintenir Air France dans le périmètre du secteur public. Cette position, qui jure avec l'incapacité de l'Etat à accompagner financièrement l'essor indispensable de la compagnie, hypothèque son avenir. Par conséquent, le bon déroulement de l'ouverture partielle du capital d'Air France organisée par l'article dans le cadre de l'échange "salaires-actions" qu'il abrite et annoncée par ailleurs par le gouvernement, pouvait apparaître à tout observateur de bon sens comme compromis.

Une deuxième considération est relative au dispositif même du présent article. La commission a considéré que le mécanisme mis en place n'étant pas susceptible d'entraîner l'adhésion des personnels concernés, ne serait-ce que parce que ceux-ci semblent craindre les conséquence du maintien d'Air France dans le secteur public, il n'était pas possible de recommander au Sénat d'entériner ce qui apparaissait alors comme un acte discutable de pure gestion interne de la compagnie.

Ayant pris acte de la volonté exprimée par le gouvernement que l'Etat demeure le principal actionnaire d'Air France, ayant considéré que cette volonté n'était pas conforme aux intérêts de l'entreprise, de ses salariés et de l'Etat, ayant supputé que l'article 36 serait, dans ces conditions, inapplicable et s'étant, en conséquence, refusé à entériner un dispositif de pure gestion interne de l'entreprise, la commission a recommandé la suppression de cet article.

L'Assemblée nationale l'a rétabli en nouvelle lecture. Elle a considéré que le dispositif organisé par cet article était exempt de toute faiblesse et estimé que la négociation qui suivrait son adoption aurait pour mérite "de placer les syndicats de pilotes devant leurs responsabilités".

En outre, la commission des finances de l'Assemblée nationale a opposé un argument technique à la position de la majorité sénatoriale en faveur de la privatisation. Elle a jugé que "la valeur d'Air France n'est pas si importante (entre 10 et 15 milliards de francs) qu'une privatisation puisse à elle seule assurer... les investissements qu'Air France doit conduire dans les cinq années à venir".

Ces arguments ne sont pas de nature à modifier la position qu'avait adoptée la commission des finances lors de la première lecture.

On soulignera d'ailleurs qu'un fait nouveau important est intervenu depuis. Comme votre commission des finances l'avait craint, la voie empruntée par le gouvernement a débouché sur une impasse. L'accord collectif nécessaire à l'échange "salaires-actions" semble avoir des chances presque nulles d'être conclu. C'est ce qui a conduit le président d'Air France à, finalement, ouvrir une deuxième piste pour réaliser les économies salariales recherchées en proposant aux syndicats un gel des rémunérations des pilotes. Cette proposition n'a guère rencontré de succès jusqu'à présent.

Sur le fond, votre commission ne peut que s'étonner de la légèreté de la méthode gouvernementale qui accule l'entreprise à de graves difficultés sociales. L'échange "salaires-actions" n'a manifestement pas fait l'objet, à l'amont, des négociations qu'un tel projet appelait. La commission des finances de l'Assemblée nationale est, par conséquent, bien mal fondée à évoquer les vertus d'une négociation qui apparaît avoir été bâclée. Il aurait fallu proposer un projet mobilisateur. Le gouvernement, en figeant Air France dans le secteur public, s'est lui-même interdit cette possibilité.

Le maintien d'Air France dans le secteur public constitue en effet un affront au bon sens. L'Etat est fort mal placé pour accompagner le développement d'une compagnie aérienne confrontée aux exigences d'une entreprise fortement capitalistique, qui doit relever avec souplesse les défis d'un marché extrêmement concurrentiel. Un fait illustre à lui seul le tragique paradoxe de cette position qui conduit l'Etat à se vouloir actionnaire majoritaire sans être en mesure d'apporter un financement significatif aux investissements nécessaires à l'essor et, finalement, à la pérennité d'Air France.

Malgré cela, la commission des finances de l'Assemblée nationale récuse toute idée de privatisation. Elle n'apporte aucun argument à l'appui de cette position, se contentant d'estimer que la privatisation d'Air France, compte tenu de la valeur médiocre de l'entreprise, ne lui assurerait que peu de moyens financiers.

Ces développements appellent trois observations.

En premier lieu, il faut souligner que les partisans du maintien d'Air France dans le secteur public ne peuvent se prévaloir d'aucun argument objectif susceptible d'étayer leur position.

En deuxième lieu, votre commission ne partage aucunement l'appréciation portée par celle de l'Assemblée nationale sur la valeur de l'entreprise. Votre commission estime que la valeur d'Air France est très supérieure aux 10 à 15 milliards de francs évoqués par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Cette évaluation fait ressortir un "price earning ratio"12(*) très inférieur à 10, très éloigné donc des montants usuellement constatés alors même qu'Air France, désormais redressée, aborde avec l'atout incomparable de l'extension de l'aéroport Charles de Gaulle une phase de développement.

Enfin, votre commission n'attend pas de la privatisation d'Air France un apport direct d'argent frais pour la compagnie, mais bien l'arrivée d'actionnaires capables de participer au financement de son développement. La cession des titres détenus par l'Etat se traduirait, en effet, directement par un accroissement des recettes de l'Etat, ce qui ne lui serait d'ailleurs pas inutile compte tenu des besoins de financement du secteur public.

Ce n'est que dans un second temps que la privatisation d'Air France permettrait à l'entreprise de disposer des moyens financiers de son développement. Encore faut-il que la mise sur le marché de la compagnie ouvre aux actionnaires futurs les perspectives d'en maîtriser le devenir. Le maintien d'Air France dans le secteur public n'offre pas cette perspective. C'est d'ailleurs l'une des raisons essentielles avancées par les pilotes pour refuser l'échange "salaires-actions" que le gouvernement souhaitait leur imposer.

Dans ces conditions, votre commission des finances ne peut que recommander l'adoption d'un amendement rétablissant la suppression de la présente disposition.

Ce faisant, elle a d'ailleurs le sentiment de mettre le droit en accord avec les faits.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 38 ter

Alignement des compétences des sociétés anonymes coopératives d'HLM sur celles des sociétés anonymes d'HLM

L'Assemblée nationale est revenue à la rédaction initiale de l'article qu'elle avait introduit en première lecture, et dont une des dispositions vise à faire entrer les sociétés coopératives d'HLM dans le cadre de la loi dite " Meyer " qui leur permet de prendre à bail des logements pour les donner en sous-location.

En première lecture, le Sénat avait supprimé le II de l'article 38 ter au motif qu'il n'y avait pas lieu de donner une compétence de sous-location à des organismes ne détenant pas une compétence locative.

L'Assemblée nationale soutient que les dispositions du II de l'article 38 ter n'élargissent pas le champ de la loi n°98-87 du 19 février 1998 dite loi " Meyer ", car celle-ci désignait déjà les sociétés coopératives d'HLM visées à l'article L. 422-3 du code de l'habitation et de la construction parmi les organismes susceptibles d'intervenir pour prendre à bail des logements vacants.

Il est parfaitement exact que l'article L. 444-1 du code de l'habitat et de la construction issu de l'article premier de la loi Meyer désigne l'ensemble des sociétés coopératives d'HLM, c'est-à-dire celles autorisées à " construire, acquérir ou gérer des immeubles " en vue de l'accession à la propriété (article L. 422-3) et non exclusivement celles autorisées à la faire en vue de la location (article L. 422-3-2).

Toutefois, lors de l'examen de la loi Meyer, il est apparu que les nouvelles dispositions de l'article L. 444-6 du code de la construction et de l'habitation introduit par cette loi, et consistant pour l'organisme HLM à fournir une offre de relogement au sous-locataire lorsqu'un contrat n'est pas conclu avec le propriétaire du logement, ne pourraient être remplies que par les sociétés coopératives d'HLM autorisées à faire de la location.

Le rapport de la commission des affaires économiques du Sénat13(*) est, en ce sens, très clair. Après avoir rappelé que les sociétés coopératives de production d'HLM visées à l'article L.422-3 ont été inclues dans le dispositif de la loi par amendement à l'Assemblée Nationale, le rapporteur ajoute :

Pour ces dernières (...), il importe de préciser que seules pourront recourir au dispositif de la prise à bail celles qui, selon les dispositions de l'article L.422-3-2 du code de la construction et de l'habitation, peuvent par décision de l'autorité administrative, être autorisées à construire, acquérir ou gérer des immeubles en vue de la location et destinées à l'habitation. Sinon, elles ne pourront offrir de garanties sérieuses de relogement aux sous-locataires, telles qu'elles sont prévues à l'article L.444-6 ".

Cette interprétation de la loi est toujours d'actualité. Aussi, par coordination, aurait-il été préférable d'introduire le texte proposé par le II du présent article, non dans l'article L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation mais dans l'article L. 422-3-2, ce qui permettrait de donner des garanties suffisantes au sous-locataire.

Il apparaît toujours à votre rapporteur que donner une compétence de sous-location à des sociétés qui n'ont pas obtenu la compétence locative est pour le moins difficile à admettre.

Il tient à vous faire remarquer qu'une conception excessivement large de la compétence de sous-location se justifiera d'autant moins qu'un article nouveau du présent projet de loi, voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, assouplit le régime de l'autorisation administrative pour obtenir la compétence locative (approbation tacite en cas d'absence de décision dans un délai de six mois).

Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38 quater A (nouveau)

Conditions d'octroi de l'agrément locatif aux sociétés anonymes coopératives de production d'HLM

Cet article introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale a pour objet d'instituer un délai au-delà duquel l'absence de réponse de l'administration à une société coopérative d'HLM souhaitant construire, acquérir ou gérer des immeubles en vue de leur location, suivant les dispositions de l'article L. 422-3-2 du code de l'habitation et de la construction, vaut approbation.

Selon les dispositions de l'article L. 422-3-2 du code de la construction et de l'habitat, les sociétés anonymes coopératives de production d'HLM peuvent, par décision de l'autorité administrative, être autorisées à construire, acquérir ou gérer des immeubles en vue de la location et destinés à l'habitation. Cette autorisation ne peut être délivrée qu'après constat de la qualité de leur gestion sur les plans technique et financier. Elles doivent alors procéder à un examen analytique et périodique de leurs comptes et de leur gestion.

La mesure proposée relève de la simplification administrative. En effet, le délai de six mois proposé ménage un temps suffisant pour une réponse motivée de l'administration. Au delà, l'absence de réponse ne se justifie plus, et il est de bon sens de prévoir qu'il y a alors autorisation de fait.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38 octies

Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties des bâtiments occupés par les centres de gestion de la fonction publique territoriale

Adoptée par le Sénat contre les avis défavorables de la commission des finances et du gouvernement, cette disposition institue une exonération de taxe foncière en faveur des centres de gestion de la fonction publique territoriale, dont les pertes de recettes induites pour les collectivités locales ne seront pas compensées par l'Etat.

Votre commission des finances ne peut que rappeler les arguments qu'elle avait exposé à l'occasion de l'examen de l'amendement qui est à l'origine de la présente disposition. En effet, bien que répondant, dans une certaine mesure, aux critères généraux des bâtiments susceptibles de bénéficier d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, deux objections cumulatives peuvent être opposées au principe de cette extension.

En premier lieu, cette exonération d'une nouvelle catégorie de bâtiments est susceptible d'inciter les gestionnaires d'autres catégories de bâtiments comparables à revendiquer le même avantage.

Or, en second lieu, votre commission des finances, qui examine avec la plus grande circonspection toute tentative d'institution d'exonération de fiscalité locale engendrant des pertes de recettes pour les collectivités territoriales non compensées par l'Etat, a considéré qu'il ne convenait pas d'allonger la liste de ce type d'exonérations, qui fragilisent par définition les budgets locaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

ARTICLE 38 nonies (nouveau)

Taxe communale facultative sur les activités saisonnières à caractère commercial

Résultant d'un amendement présenté par MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Louis Idiart et les membres du groupe socialiste, cette disposition vise à pallier, selon les termes mêmes du président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, " la sous imposition locale des commerces saisonniers dans les communes touristiques ".

A cet égard, la présente disposition s'analyse comme un substitut à la soumission à la taxe professionnelle des commerces saisonniers éphémères qui se révèlent, de façon générale, difficiles à appréhender sur le plan fiscal.

L'article 1478 du code général des impôts dispose en effet que " la taxe professionnelle est due pour l'année entière par le redevable qui exerce l'activité le 1er janvier ". De ce fait, comme le relève le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, " dans beaucoup de communes des commerces ouvrent puis disparaissent l'année suivante sans avoir acquitté la moindre taxe, ce qui cause une concurrence déloyale aux commerces permanents ".

Votre commission estime cependant que si l'objectif recherché est parfaitement légitime, les modalités retenues pour la définition de cette taxe facultative sur les activités commerciales à caractère saisonnier sont, en revanche contestables au regard des exigences constitutionnelles qui doivent être respectées dans l'élaboration de la loi fiscale.

De ce point de vue, il convient de rappeler les termes de la décision du Conseil constitutionnel n° 90-227 DC du 25 juillet 1990 concernant la loi relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux : " Considérant que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus ", chacune d'elles le fait " dans les conditions prévues par la loi " ; que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources ainsi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ; Considérant que sur le fondement de ces dispositions, il appartient au législateur de déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses ".

Or, l'analyse du dispositif proposé par l'Assemblée nationale traduit une méconnaissance de ces exigences, tant dans la définition de l'assiette de cette taxe, qu'en ce qui concerne celle de son taux, à l'égard desquelles le législateur est loin d'avoir " épuisé sa compétence ".

S'agissant, en premier lieu, de l'assiette de cette taxe, la rédaction proposée pour le deuxième alinéa du nouvel article L. 2333-87, que le présent article se propose d'insérer dans le code général des collectivités territoriales, se situe très en deçà des contraintes constitutionnelles en prévoyant, in fine, qu'à défaut de local ou d'emplacement correspondant à l'exercice de ces activités commerciales saisonnières, la taxe " est établie forfaitairement ".

S'agissant, en second lieu, de la détermination du taux de cette taxe, force est de constater que le dispositif retenu par l'Assemblée nationale ne comporte aucune indication. A cet égard, l'adjonction, par voie de sous-amendement du gouvernement, d'un renvoi à un décret pour la définition des modalités d'application de cette taxe, ne constitue pas une réponse appropriée à ce problème, dans la mesure où le législateur ne peut renoncer à l'exercice de ses compétences constitutionnelles.

Aussi, votre commission, qui n'exprime pas d'hostilité à l'encontre du principe d'une taxation de ces activités saisonnières, ne peut-elle cautionner l'adoption d'une disposition soulevant de tels doutes quant à sa constitutionnalité.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

TITRE IV :
Dispositions fiscales et financières relatives à la
protection de l'environnement et à la santé publique
ARTICLE 39 bis (nouveau)

Définition de critères de localisation pour l'immatriculation de certaines catégories de véhicules

A l'occasion de l'analyse de l'article 39 du présent projet de loi relatif à la réforme du mode de calcul de la puissance fiscale des véhicules, votre commission des finances avait consacré un développement aux problèmes engendrés par les faibles tarifs de la vignette pratiqués par certains départements14(*).

C'est donc à l'aune des principes énoncés en première lecture que votre commission des finances se propose d'étudier le dispositif de " relocalisation " de l'immatriculation de certaines catégories de véhicules prévu par le présent article.

I. - RAPPEL DES POSITIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Les longs débats qui ont entouré ce thème, tant au Sénat, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 1998, qu'à l'Assemblée nationale et au Sénat, au cours de la discussion du présent projet de loi, démontrent que si une réforme semble dans ce domaine souhaitable, celle-ci ne doit pas avoir pour conséquence de porter atteinte aux principes de la décentralisation.

La vignette fait en effet partie des ressources fiscales transférées aux départements en contrepartie des accroissements nets de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et, en l'espèce, les départements à l'occasion de la décentralisation.

Or, le présent article vient concrétiser les travaux conduits par le gouvernement en vue de tenir son engagement de trouver une solution permettant de régler ce problème avant la campagne des vignettes du millésime 1999.

A cet égard, il convient de rappeler que M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget, avait déclaré devant le Sénat : " Nous sommes tous très attachés au fait que les taux des impôts qui sont affectés aux collectivités locales soient librement déterminés par celles-ci "15(*), déclaration que votre commission des finances n'avait pas manqué de saluer.

Sur ce point, votre commission avait insisté sur son hostilité à toute formule de nationalisation du taux de la vignette de certaines catégories de véhicules accompagné d'une formule de redistribution du produit de cette imposition aux départements.

Elle avait de la même façon contesté l'idée d'un taux national défini par la loi avec une possibilité pour le conseil général de faire varier ce tarif dans une fourchette de plus ou moins 25 % (solution proposée et retirée par la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'occasion de la discussion en première lecture du présent projet de loi ; le taux national était fixé à 278 francs pour le tarif de base). Cette solution, aurait eu l'effet regrettable de contraindre certains départements à relever fortement le tarif de leur vignette, privant ainsi les administrés de ces collectivités du " bénéfice fiscal " de leur bonne gestion et, plus largement, en privant les français de ce " bon exemple fiscal " qui n'est pas étranger à la plus grande modération des départements dans la fixation des tarifs de la vignette (plus de 40 départements n'ont pas relevé le tarif de leur vignette en 1997).

Votre commission avait donc considéré que la seule solution acceptable consistait en un dispositif de localisation des immatriculations des véhicules en fonction de critères objectifs d'utilisation, ce qui apparaissait en pratique très difficile à définir en droit positif. C'est cette " quadrature du cercle " que le présent article tente de résoudre.

II. - ANALYSE DU DISPOSITIF PROPOSÉ

A cet égard, malgré une rédaction assez dense et, de l'aveu même de ses auteurs " plutôt de nature réglementaire ", qui ne relève pas vraiment de l'objectif de simplification administrative retenu pour l'intitulé du titre premier du présent projet de loi, le dispositif proposé apparaît, dans l'esprit du gouvernement, comme étant la seule branche alternative à la nationalisation du tarif de la vignette de ces catégories de véhicules.

Le premier alinéa du I du présent article concerne les véhicules utilitaires appartenant à des personnes morales ou à des entreprises individuelles pour lesquels il est proposé une immatriculation dans le département de l'établissement auquel ils doivent être affectés à titre principal pour les besoins de cet établissement.

Le deuxième alinéa du I du présent article traite de la question centrale des véhicules de location pour lesquels il est proposé de retenir comme lieu d'affectation au regard de l'immatriculation celui de l'établissement où ces véhicules sont mis à disposition du locataire, au titre de leur premier contrat de location, étant précisé que les entreprises concernées sont tenues de mentionner sur leur facture le lieu de mise à disposition.

Le troisième alinéa du I du présent article prévoit quant à lui une dérogation aux deux alinéas précédents pour les véhicules faisant l'objet soit d'un contrat de crédit-bail, soit d'un contrat de location de plus de deux ans qui devront être immatriculés par les personnes morales ou les entreprises individuelles qui en sont propriétaires, dans le département du domicile du locataire.

Ce dispositif " ad hoc ", qui n'aura pas d'effet rétroactif puisqu'il n'est applicable qu'au titre des vignettes délivrées à compter du 1er décembre 1998 (VII du présent article), est en outre assorti d'un certain nombre de mesures complémentaires :

- les conditions d'application de ce dispositif sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat (II du présent article) ;

- la " philosophie " de l'ensemble du dispositif est en quelque sorte résumée par le remplacement de l'actuelle formule retenue par l'article 1599 J du code général des impôts, qui se limitait à l'énoncé d'une obligation d'acquisition de la vignette dans le département d'immatriculation du véhicule et qui prévoit désormais que la vignette est acquise dans le département où le véhicule doit être immatriculé (III du présent article) ;

- cette " obligation géographique d'immatriculation " est assortie d'une extension des sanctions fiscales prévues à l'article 1840 N quater du code général des impôts (amende fiscale égale à 80 % de la taxe) aux nouvelles règles fixées par le présent article (IV et V du présent article) ;

- enfin, l'application des dispositions de l'article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que " les pertes de produit fiscal résultant, le cas échéant, pour les départements ou les régions, de la modification, postérieurement à la date de transfert des impôts et du fait de l'Etat, de l'assiette ou des taux de ces impôts sont compensées intégralement, collectivité par collectivité, soit par des attributions, de dotation générale de décentralisation, soit par des diminutions des ajustements prévues au 2ème alinéa de l'article L. 1614-4 ", sont explicitement écartées (VI du présent article) .

Il s'agit donc d'un dispositif complet, assez " lourd " mais qui présente néanmoins une certaine cohérence et qui, notamment, abandonne l'idée de faire référence au " principal lieu de stationnement " qui apparaissait inapplicable.

Reste qu'à l'évidence " l'efficacité " de ce dispositif reposera en grande partie sur la pratique de contrôle fiscal qui accompagnera sa mise en oeuvre et sur la bonne volonté des contribuables concernés, avec lesquels le gouvernement a effectué un important travail de concertation ...

Décision de la commission : votre commission a décidé, sur cet article, de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

ARTICLE 40

Adaptation du régime de responsabilité civile et
de l'obligation d'assurance des propriétaires de navires
pour les dommages résultant de la pollution par les hydrocarbures

Le présent article, adopté conforme en première lecture par le Sénat, visait à adapter la loi n°77-530 du 26 mai 1977 relative à la responsabilité civile des propriétaires de navires pour les dommages résultant de la pollution par les hydrocarbures, compte tenu de l'adoption du protocole du 27 novembre 1992 modifiant la convention de Bruxelles de 1969, dont la loi de 1977 transposait les principales dispositions.

L'entrée en vigueur des protocoles de 1992 rendait nécessaire une adaptation de la loi n° 77-530 du 26 mai 1977, relative à la responsabilité civile et à l'obligation d'assurance des propriétaires de navires pour les dommages résultant de la pollution par les hydrocarbures.

Les adaptations proposées par le présent article, adopté conforme en première lecture par l'Assemblée nationale et le Sénat étaient les suivantes :

- une modification des références à la convention de 1969 (article premier de la loi)

- des mesures transitoires, jusqu'à la dénonciation par la France de la convention de 1969.

La dénonciation de la convention de 1969 devant intervenir un an après le dépôt des instrument de dénonciation par les Etats adhérents, elle est effective depuis le 15 mai 1998.

Ce fait a conduit l'Assemblée nationale à apporter des modifications en nouvelle lecture, consistant à prendre en compte cette dénonciation.

Sans remettre en cause le bien-fondé d'une telle modification, il faut toutefois s'interroger sur la compatibilité de telles modifications avec les réglements des assemblées. En effet, selon les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 108 du chapitre VI du réglement de l'Assemblée nationale et de l'alinéa 10 de l'article 42 du chapitre VII du règlement du Sénat, la discussion des articles en nouvelle lecture est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pu parvenir à un texte identique. La seule exception est prévue à l'alinéa 4 de l'article 108 du règlement de l'Assemblée (alinéa 11bis de l'article 42 du règlement du Sénat) qui dispose "il ne peut être fait exception aux règles ci-dessus édictées qu'en vue d'assurer la coordination des dispositions adoptées ou de procéder à une rectification matérielle".

L'article 40 avait été adopté dans des termes identiques par les deux assemblées. La prise en compte de la dénonciation d'une convention internationale ne semble pas rentrer strictement dans le cadre de la coordination ou de la rectification matérielle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41

Financement de l'élimination de farines animales non conformes aux normes communautaires

Cet article crée une taxe additionnelle à la taxe sur les achats de viande afin de financer l'élimination de farines animales non conformes aux normes communautaires.

La création de la taxe additionnelle à la taxe sur les achats de viande, dite taxe d'équarrissage, a pour but de collecter, pendant une période inférieure à une année, les ressources nécessaires au financement de l'élimination des farines animales " à bas risque ", commercialisables, produites en France entre février et juin 1998 inclus.

La nécessité de l'élimination provient du fait que les normes sanitaires applicables en France sont différentes de celles fixées par les normes européennes. Le gouvernement français s'est engagé à respecter les normes européennes à compter du mois de février 1998.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Le Sénat a relevé le caractère injuste de l'assiette de la taxe d'équarrissage et de la taxe additionnelle, dont les redevables sont étrangers au dommage causé. Il s'est notamment inquiété de l'impact d'un nouveau prélèvement sur les commerces de proximité, rappelant l'importance de ces derniers en matière de politique de la ville et d'aménagement du territoire.

Comme en 1996, lors de la discussion du projet de loi instaurant le service public de l'équarrissage, il a mis en garde contre les risques de contrariété des prélèvements avec le droit communautaire.

Le Sénat a également considéré que le coût financier de la mesure estimé par le gouvernement entre 300 et 450 millions de francs, était surestimé. Il a préféré retenir un ordre de grandeur de 200 millions de francs.

Par conséquent, le Sénat, à l'unanimité des groupes (une voix contre) a modifié le dispositif proposé de manière à exonérer, de fait, du paiement de la taxe les artisans bouchers, charcutiers et traiteurs, en portant le seuil d'exonération de la taxe additionnelle à 5 millions de francs de chiffre d'affaire hors taxe. Cette modification ne s'est pas accompagnée d'un allongement de la durée de paiement, compte tenu du coût de la mesure inférieure aux prévisions initiales.

Le secrétaire d'Etat chargé du budget a chiffré à 18 millions de francs la perte de recette résultant de la modification. La recette initiale, avec un seuil d'exonération à 2,5 millions de francs de chiffre d'affaire hors taxe, était de 300 millions de francs environ. Après le passage au Sénat, le rendement attendu de la taxe pouvait donc être évalué à 282 millions de francs.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

Constatant que le coût de la mesure se situerait, comme l'avait indiqué le Sénat, aux alentours de 200 millions de francs (entre 170 et 210 millions de francs selon le rapporteur général de l'Assemblée nationale), les députés ont profondément modifié le dispositif en nouvelle lecture :

- le seuil d'exonération a été ramené à 3,5 millions de francs de chiffre d'affaire hors taxe ;

- la durée d'application de la mesure a été raccourcie de onze à six mois. Cette modification est source de simplification car elle permet de limiter à l'exercice 1998 le paiement de la taxe.

Le rendement prévu, après les modifications apportées par l'Assemblée nationale, est de 170 millions de francs. Si le produit de la taxe devait se révéler insuffisant pour financer l'opération, le rapporteur général de l'Assemblée nationale a considéré qu'il serait possible, pour assurer le complément, de mobiliser des crédits relevant de l'OFIVAL et de l'ONILAIT.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale présente le double avantage de limiter le paiement de la taxe au seul exercice 1998 et de réduire de plus de 40 % le montant du prélèvement.

Il comporte cependant l'inconvénient de réintroduire dans l'assiette de la taxe les artisans dont le chiffre d'affaire est compris entre 3,5 et 5 millions de francs. Le nombre d'artisans concerné est délicat à établir en l'absence de statistiques précises. Toutefois, il est apparu au Sénat lors de la première lecture que seul un seuil d'exonération de 5 millions de francs de chiffre d'affaire permettait de couper court à toute controverse à ce sujet.

La fixation du seuil d'exonération à 5 millions de francs constitue donc un impératif. Compte tenu, d'une part, du coût inférieur aux prévisions et de l'existence de crédits budgétaires permettant une partie de sa prise en charge et, d'autre part, des avantages pratiques d'une limitation de la durée de la taxe au seul exercice 1998, votre commission vous propose :

- de maintenir la durée de perception de la taxe additionnelle du 1er juillet au 31 décembre 1998 ;

- de revenir au seuil d'exonération de 5 millions de francs de chiffre d'affaire hors taxe.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE V :
Dispositions diverses
ARTICLE 42 AA

Rapport annuel de solvabilité pour les entreprises d'assurance

Le Sénat a, sur proposition de M. Marc Massion, adopté en première lecture du présent projet de loi un amendement tendant à rendre obligatoire l'établissement par les compagnies d'assurance d'un rapport de solvabilité. Il s'agissait de renforcer la sécurité dans le secteur de l'assurance, de façon similaire à ce qui a été fait dans le secteur bancaire.

Ce rapport, établi à la clôture de chaque exercice par le conseil d'administration ou le directoire, contiendrait une analyse des conditions dans lesquelles l'entreprise s'estime en mesure, à moyen et long termes, de faire face à l'ensemble de ses engagements. Il exposerait ainsi les conditions dans lesquelles l'entreprise garantit, par la constitution de provisions techniques suffisantes, les engagements qu'elle prend à l'égard des assurés, rappellerait les orientations définies en matière de placements, présenterait et analyserait les résultats obtenus et indiquerait si la marge de solvabilité est constituée, conformément à la réglementation applicable.

Dans la rédaction initiale de l'amendement, les dispositions de l'article 340 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales, relatifs aux documents comptables, devaient s'appliquer au rapport de solvabilité. Ces dispositions prévoient que les documents comptables -parmi lesquels le rapport de gestion écrit établi par le conseil d'administration, le directoire ou les gérants- sont, le cas échéant, mis à la disposition des commissaires aux comptes dans des conditions déterminées par décret.

L'Assemblée nationale a jugé utile de limiter la diffusion de ce nouveau rapport aux seuls commissaires aux comptes et amendé le texte en conséquence.

Votre commission, qui considère qu'une telle restriction de la diffusion n'a pas lieu d'être, vous propose de revenir à la rédaction initiale de l'article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 42 AC (nouveau)

Contribution des entreprises exploitant des engins de remontée mécanique à un "fonds neige"

Résultant de deux amendements identiques, l'un présenté par M. Augustin Bonrepaux et les membres du groupe socialiste et l'autre présenté par MM. Michel Bouvard et Patrick Ollier, cet article institue une "contribution" de 0,5 % des recettes brutes provenant de la vente des titres de transport délivrés par ces entreprises.

Le produit de cette contribution doit être affecté à un fonds (communément baptisé "fonds neige") ayant pour objet de soutenir les entreprises qui connaissent des difficultés de financement liées aux fortes variations d'enneigement.

Il s'agit ainsi de permettre à ces entreprises de bénéficier d'un "secours" lorsque celles-ci traversent des mauvaises saisons.

A cet égard, le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a rappelé que "les élus de la montagne, réunis dans une association nationale, ont imaginé un système de garantie un peu comparable au régime des calamités agricoles".

Rappelant la longue réflexion conduite dans ce domaine par les gouvernements successifs depuis 1994, le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale a souligné que le "fonds neige" "interviendra, non pour aider les stations qui connaissent un déficit structurel, mais uniquement pour compenser une baisse significative des recettes par rapport aux trois années précédentes".

Pour sa part, le gouvernement, après avoir rappelé sa réserve de principe à l'institution de ce type de taxe additionnelle et relevé qu'il ne s'agissait "pas de porter à bout de bras des stations non viables, mais d'aider certaines d'entre elles à surmonter les conséquences passagères d'accidents météorologiques" a finalement accepté ce dispositif sous réserve que soit exclue la gestion du fonds par une association de la loi de 1901 et que les règles de recouvrement, de contrôle et de réclamations concernant cette "contribution" soient alignées sur celles applicables en matière de TVA.

Votre commission des finances doit cependant souligner que cette disposition, d'origine parlementaire, méconnaît probablement les exigences de l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui prohibe de façon générale les affectations de recettes et, a fortiori, la création de "fonds" destinés à recevoir le produit de ressources à caractère fiscal. C'est pourquoi elle a décidé, sur cet article, de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

Décision de la commission : votre commission a décidé, sur cet article, de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

ARTICLE 42 bis (nouveau)

Validation des protocoles d'accord et des conventions signés par l'Etablissement public pour l'aménagement de la Défense avec la société
SNC Coeur Défense d'une part et la société Centre des
Nouvelles Industries et Technologies d'autre part

En vertu du protocole d'accord passé le 5 mars 1992 entre l'Etablissement public pour l'aménagement de la région de la Défense (EPAD) et la société SNC Coeur Défense, une société regroupant des promoteurs immobiliers, la SNC a versé au profit de l'EPAD une participation aux équipements généraux de la Défense d'un montant égal à 75 % du prix du terrain.

Or, dans un arrêt du 6 mars 1997, le tribunal administratif de Paris a constaté la nullité de la convention précitée et a condamné l'EPAD à rembourser le montant des participations versées par la SNC Coeur Défense.

En effet, l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme fixe la liste des obligations auxquelles les bénéficiaires d'autorisations de construire peuvent être tenus. Il s'agit :

- du versement de la taxe locale d'équipement,

- du versement des contributions aux dépenses d'équipements publics,

- de la réalisation des équipements propres,

- et de la participation à la diversité de l'habitat.

En outre, cet article précise que "les taxes ou contributions qui sont obtenues ou imposées en violation des dispositions du présent article sont réputées sans cause".

Le tribunal administratif a estimé que la participation exigée par l'EPAD à la SNC Coeur Défense ne correspondait à aucune des obligations précitées, et qu'en conséquence, la société requérante était fondée à soutenir que la participation forfaitaire dont elle s'était acquittée auprès de l'EPAD devait être réputée sans cause.

La Cour administrative d'appel de Paris a confirmé cet arrêt le 5 mai 1998.

Pour éviter que cette condamnation ne force l'EPAD à reverser les sommes correspondant aux participations reçues de la société SNC, le présent article propose de valider les participations précitées et d'exclure la SNC de toute indemnisation ultérieure.

Par ailleurs, cette validation est étendue à deux autres affaires relevant de la même problématique sur le quartier de la Défense, actuellement pendantes devant la juridiction administrative.

Votre rapporteur ne peut qu'une nouvelle fois s'élever contre ces validations qui visent à contourner l'interdiction posée par le Conseil constitutionnel de censurer directement les décisions de justice.

En outre, il s'inquiète de leurs effets pervers puisqu'elles conduisent à déresponsabiliser les administrations qui n'ont plus à assumer les conséquences de leurs actes ni de leurs erreurs.

Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer cet article.

ARTICLE 45

Prélèvement sur l'Association de gestion du fonds
des formations en alternance

Le Sénat, contre l'avis du gouvernement, et après un avis de sagesse de la commission des finances, a adopté l'amendement de suppression déposé par la commission des affaires sociales.

A l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans sa rédaction initiale.

Votre commission vous propose, comme en première lecture, de vous en remettre à la sagesse du Sénat sur cet article.

Décision de la commission : votre commission a décidé, sur cet article, de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

ARTICLE 45 bis (nouveau)

Suspension provisoire des poursuites engagées à la suite d'une situation d'endettement à l'encontre des rapatriés réinstallés

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture à l'initiative de députés socialistes, apporte des précisions à l'article 100 de la loi de finances pour 1998, qui accorde aux rapatriés réinstallés une suspension provisoire des poursuites dont ils font l'objet en raison d'une situation d'endettement liée à leur activité professionnelle.

Un décret et une circulaire du 28 mars 1994 ont institué des commissions départementales d'aide aux rapatriés réinstallés (CODAIR), chargées d'assurer l'examen, au cas par cas, des dossiers des rapatriés réinstallés encore en difficulté, en vue de parvenir, autant que faire se peut, à leur désendettement professionnel définitif.

Afin de protéger, durant le temps nécessaire à l'examen de leur dossier, les rapatriés ayant demandé le bénéfice des remises de dettes et des prêts de consolidation, une mesure de suspension des poursuites a été instituée, puis prorogée à plusieurs reprises, notamment par l'article 100 de la loi de finances pour 1998.

Le présent article additionnel modifie l'article 100 en question, sur deux points :

- les poursuites engagées à l'encontre des rapatriés réinstallés dans une profession non salariée sont suspendues, non seulement jusqu'à la décision de l'autorité administrative compétente, mais également en cas de recours contentieux, jusqu'à la décision définitive de l'instance juridictionnelle compétente ;

- cette suspension s'applique également aux cautions solidaires des personnes en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 46

Limitation de l'amortissement des biens donnés en location par une société de personnes

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

Le Sénat a tenté, en adoptant dix amendements en première lecture, de résoudre les contradictions d'un dispositif qui poursuit en réalité deux objectifs :

- " moraliser " un mode de financement fiscalement avantagé (les GIE fiscaux) en le soumettant à agrément préalable ;

- encourager le développement de la flotte de commerce.

Le premier amendement précise que le dispositif restrictif tendant à limiter la possibilité pour les associés d'une structure de financement transparente d'imputer les déficits réalisés par cette structure sur leurs résultats imposables, ne s'applique pas à la part de résultat revenant aux entreprises utilisatrices des biens de manière directe ou indirecte.

Le deuxième porte la date d'entrée en vigueur du dispositif restrictif à la date de promulgation de la loi et supprime toute pénalisation des biens qui auraient été commandés sur le fondement de l'ancien régime fiscal.

Le troisième étend le champ d'application du dispositif fiscal dérogatoire, résultant de la remontée des déficits, à tous les biens amortissables sur une durée comprise entre six et huit ans. Il s'agit notamment d'englober dans le champ d'application du dispositif les installations complexes spécialisées qui sont amortissables sur six ans 2/3.

Le quatrième, qui a recueilli l'accord du gouvernement, précise l'assiette des amortissements pour y inclure les frais accessoires nécessaires à la mise en état d'utilisation du bien.

Le cinquième supprime le plafond d'imputation des déficits, fixé par le texte initial à 25 % des résultats des associés. Une telle disposition rendait en effet le dispositif inapplicable, aucune entreprise ne pouvant prévoir ses résultats sur une durée de huit ans.

Les sixième et septième assouplissent l'obligation de conservation du bien ou des parts jusqu'à l'expiration du contrat de location ou de mise à disposition du bien en précisant que les associés sont déliés de cette obligation dès lors que le bien ou les parts est/sont cédé(s) à l'utilisateur.

Le huitième amendement, adopté avec un avis favorable du gouvernement, transforme la faculté dont dispose le ministre du budget d'accorder l'agrément subordonnant l'octroi de l'exonération des plus-values de cession, en obligation, dès lors que les conditions sont remplies.

Le neuvième arrondit au nombre inférieur d'exercices la durée d'utilisation minimale du bien donnant droit à l'exonération de la plus-value en cas de cession anticipée à l'utilisateur.

Le dixième supprime la condition tendant à réserver l'exonération des plus-values aux seuls biens que l'utilisateur n'est pas en mesure d'acquérir directement sans compromettre l'équilibre financier de l'entreprise.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE

L'Assemblée nationale est revenue sur toutes ces modifications, à l'exception des deux amendements qui recueillaient l'avis favorable du gouvernement.

Elle a en particulier rétabli par trois amendements :

- la condition selon laquelle les groupements d'intérêt économique de moyens n'ont pas à subir la limitation de l'amortissement seulement en cas d'utilisation directe du bien ;

- la date du 25 février 1998 pour l'entrée en vigueur du dispositif restrictif ;

- l'application du régime favorable sur agrément aux biens amortissables sur huit ans au moins.

Elle a ensuite rétabli le plafonnement de la déduction des déficits par rapport aux bénéfices imposables des associés, mais en le limitant aux douze premiers mois d'amortissement du bien.

Elle a enfin rétabli la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture :

- en supprimant les deux amendements du Sénat tendant à assouplir les conditions de détention du bien ou des parts ;

- en prévoyant que l'exonération des plus-values en cas de cession anticipée à l'utilisateur ne pourra intervenir que si les deux-tiers de la durée normale d'utilisation du bien sont écoulés ;

- en mentionnant que cette exonération ne peut être accordée que si l'utilisateur du bien démontre qu'il ne peut l'acquérir directement sans compromettre l'équilibre financier de l'entreprise.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission s'étonne que, sur un certain nombre d'amendements qui étaient destinés à appeler l'attention du gouvernement sur les problèmes que risquait de poser le double dispositif prévu par le présent article, le gouvernement se soit contenté d'une argumentation a minima, sans essayer de donner les apaisements légitimes attendus par la représentation nationale.

Elle maintiendra donc sa position sur un certain nombre d'amendements et vous proposera des amendements nouveaux, en espérant que ses craintes ne sont pas fondées et que le présent article ne portera pas préjudice aux investissements dont le pays a besoin.

Votre commission des finances vous proposera ainsi un nouveau dispositif en deux volets :

- un premier volet qui reconduit le dispositif des GIE fiscaux pour les biens meubles amortissables selon le mode dégressif sur une durée au moins égale à six ans, en le soumettant à agrément préalable ;

- un second volet qui, outre le bénéfice du mécanisme de la remontée des pertes dans le résultat des associés de la structure de financement, accorde une majoration du coefficient d'amortissement dégressif et une exonération des plus-values en cas de cession anticipée du bien à l'utilisateur pour les seuls biens amortissables sur une durée supérieure ou égale à huit ans.

Par rapport au dispositif proposé par le gouvernement, et amendé par l'Assemblée nationale, cet amendement innove sur deux points :

- il étend le champ d'application du seul avantage fiscal résultant de la remontée des déficits à tous les biens amortissables sur une durée comprise entre six et huit ans, sans leur accorder le bénéfice du coefficient d'amortissement majoré ou de l'exonération des plus-values ;

- il réserve aux seuls biens amortissables sur une durée au moins égale à huit ans le bénéfice des deux autres leviers fiscaux, à savoir le coefficient d'amortissement majoré et l'exonération des plus-values.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 46 bis A (nouveau)

Modification des règles d'imposition des revenus des parts de sociétés de personnes lorsque la propriété est démembrée

Le présent article, introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale par M. Didier Migaud, rapporteur général du budget, tend à mettre fin à une interprétation de l'article 8 du code général des impôts selon laquelle, en cas de démembrement d'une société de personne, le nu-propriétaire des parts sociales de cette société était imposé en tant qu'associé à raison de la totalité des résultats de la société.

En effet, l'article 8 du CGI dispose que " les associés des sociétés en nom collectif (...) sont, lorsque ces sociétés n'ont pas opté pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, personnellement soumis à l'impôt sur le revenu pour la part de bénéfices sociaux correspondant à leurs droits dans la société. " Or, en cas de démembrement, il ressort de la réponse du ministre du budget16(*) à la question écrite de M. Jean Valleix du 27 février 1995 que c'est le nu-propriétaire et non l'usufruitier qui a la qualité d'associé17(*). Par suite, le nu-propriétaire est seul redevable de l'impôt sur le revenu à raison de l'intégralité des résultats dégagés par la société.

Une telle interprétation est de nature à soulever des difficultés dès lors que c'est l'usufruitier qui appréhende le plus souvent la totalité des bénéfices sociaux. L'administration fiscale impose donc le nu-propriétaire à raison de revenus dont il ne dispose pas. En outre, l'application des règles actuelles pourrait conduire à une double imposition : imposition du nu-propriétaire en tant qu'associé, et de l'usufruitier du fait de la perception d'un revenu.

Il convient de noter enfin qu'une telle solution est en contradiction avec certaines dispositions du code général des impôts qui assujettissent à l'impôt l'usufruitier et non le nu-propriétaire : il en est ainsi en cas de distribution de dividendes par une société18(*) ou de taxe d'habitation19(*).

La mesure proposée par le présent article consiste à instituer un partage de l'imposition entre l'usufruitier et le nu-propriétaire des parts tout en maintenant le principe de l'imposition du résultat à la clôture de l'exercice. L'usufruitier serait ainsi assujetti à l'impôt sur le revenu à raison des droits financiers que lui confère sa qualité d'usufruitier (ces droits correspondant en pratique au résultat courant de l'exercice). Quant au nu-propriétaire, il supporterait l'impôt à raison des profits exceptionnels (plus ou moins-values de cession d'éléments d'actifs) et pratiquerait le cas échéant l'imputation du déficit. Le nu-propriétaire ne serait pas soumis à l'impôt pour la fraction du résultat qui est imposable au nom de l'usufruitier.

En outre, afin d'éviter la multiplication des contentieux, la mesure valide rétroactivement les impositions établies, conformément à la pratique, au nom de l'usufruitier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 47 bis A (nouveau)

Assouplissement des dispositions d'assurance-décès en cas de décès volontaire et conscient

L'article L. 132-7 du code des assurances dispose que l'assurance en cas de décès est de nul effet si l'assuré se donne volontairement et consciemment la mort au cours des deux premières années du contrat.

La sévérité d'un tel régime - qui pénalise lourdement le conjoint survivant, déjà douloureusement meurtri, d'une personne qui s'est donnée la mort en le privant du versement des droits acquis - a appelé l'attention de M. Maurice Adevah-Poeuf qui a, en première lecture du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, proposé un amendement tendant à supprimer la nullité de l'assurance en cas de suicide.

Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Dominique Strauss-Kahn lui a alors demandé de retirer son amendement en observant qu'une telle solution risquait d'encourager les compagnies d'assurance à sélectionner les risques par le biais de questionnaires cherchant à déceler la fragilité psychologique des contractants.

Le présent article, issu de la réflexion du gouvernement sur ce sujet, a pour objet de limiter ou supprimer, dans certains cas, les restrictions liées au suicide dans le cadre des contrats d'assurance sur la vie.

Il ramène en effet de deux à un an le délai d'exclusion légal du suicide dans le cas des contrats individuels.

Il supprime par ailleurs la pénalisation résultant de l'annulation de l'assurance dans le cas des contrats de groupe, ce qui semble conforme à la logique : si l'on peut concevoir, même avec certaines réserves, qu'une personne puisse frauduleusement contracter une assurance-vie individuelle avec l'intention délibérée de se suicider, un tel projet est plus difficile dans le cadre d'une assurance collective imposée aux salariés d'une entreprise.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 47 ter

Modification des règles applicables aux casinos des stations thermales situées à moins de 100 kilomètres de Paris

Le présent article, qui résulte d'un amendement déposé par MM. Joseph Ostermann et Philippe Marini, reprenant très largement le texte d'un amendement déjà présenté par M. Jean-Pierre Delalande, député, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 1997, a été adopté par le Sénat contre l'avis du gouvernement.

Il a pour objet principal de permettre aux casinos situés en région parisienne de pouvoir proposer à leur clientèle une gamme de jeux aussi étendue que dans d'autres établissements similaires. Le deuxième alinéa de l'article 82 de la loi de finances du 31 juillet 1920 prohibait en effet dans cette zone les jeux de la boule et jeux similaires, ce qui interdisait en pratique l'installation de machines à sous.

Cette disposition permet de lever certaines restrictions pesant sur les casinos de la région parisienne qui constituent aujourd'hui un sérieux obstacle pour l'équilibre financier de ces établissements.

En outre, il faut souligner que le dispositif adopté par le Sénat, ne vise pas à assouplir les conditions d'ouverture des casinos et que c'est sous réserve de cette précision qu'il avait fait l'objet d'un avis favorable de la commission des finances.

L'Assemblée nationale est venue préciser la rédaction du présent article en rétablissant les dispositions de l'article 24 de la loi de finances du 31 mars 1931 qui prévoyait des règles particulières d'affectation du produit du prélèvement communal pesant sur ces établissements de jeux, dont la moitié était affectée " à l'amélioration de l'établissement thermal ou des organisations qui en dépendent ". Votre commission des finances souscrit à cette précision et note que sur l'ensemble de l'article ainsi rédigé le gouvernement s'en était remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 47 quater

Attribution du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux services départementaux d'incendie et de secours

Le présent article résulte, initialement, d'un amendement déposé par M. René Regnault et les membres du groupe socialiste, dont le texte a été repris par M. Paul Girod après son retrait par ses auteurs. Il a été adopté avec l'avis favorable de votre commission des finances et contre l'avis du gouvernement. Cette disposition transpose aux services départementaux d'incendie et de secours les dispositions de l'article 30 de la loi de finances pour 1998, permettant aux groupements de communes de bénéficier du FCTVA en lieu et place des communes membres.

Cette transposition est apparue souhaitable dans la mesure où actuellement seuls sont éligibles au FCTVA les investissements portant sur les biens possédés en pleine propriété par les services départementaux d'incendie et de secours. Il s'agissait donc d'étendre cette éligibilité aux biens mis à disposition des services départementaux d'incendie et de secours par des collectivités territoriales.

Cette extension apparaît d'autant plus souhaitable et légitime, que comme l'a rappelé très justement notre collègue M. Michel Charasse " c'est l'Etat qui a imposé la création des services départementaux d'incendie et de secours ".

A cet égard, votre commission des finances se félicite de l'évolution de la position du gouvernement dont l'avis défavorable, exprimé au Sénat, s'est " transformé " en un avis de sagesse sur l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale visant à supprimer le gage contenu dans le texte voté par le Sénat. Bel exemple d'un " bicamérisme constructif ", cette démarche confirme la " percée conceptuelle " réalisée, dans le domaine des règles d'éligibilité au FCTVA, par le Sénat à l'occasion de l'article 33 de la loi de finances pour 1997.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48

Faculté de dérogation à l'obligation d'établissement d'un budget annexe pour les services d'eau et d'assainissement des petites communes

Le présent article, rétabli en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, a pour objet d'instituer une faculté pour les communes de moins de 500 habitants de déroger, pour les services d'eau et d'assainissement gérés sous la forme d'une régie simple ou directe, à l'obligation d'établir un budget annexe.

Sous des apparences de simple mesure d'allégement des contraintes administratives pesant sur les petites communes, cette disposition soulève en réalité une problématique complexe, puisqu'elle concerne le thème de la transparence du financement de la gestion de l'eau et, plus largement, celui du " juste prix " de l'eau. Or, une des principales ambitions de l'ensemble de cette réglementation, contraignante il est vrai, est de permettre de définir un " juste prix " de l'eau, dont le conseil des ministres vient de réaffirmer l'importance.

A cet égard, et sans reprendre dans le détail l'analyse faite en première lecture, votre commission des finances rappellera simplement que l'individualisation comptable, sous forme de budget annexe, des services publics industriels et commerciaux chargés de la distribution de l'eau et de l'assainissement constitue un instrument de cette transparence.

La finalité de cette réglementation est de garantir un financement du service par l'usager, c'est-à-dire à faire en sorte que le prix payé par l'usager corresponde à la valeur réelle du service qu'il reçoit. Il s'agit en particulier d'éviter que l'usager supporte, par manque de transparence entre le budget de la commune et celui du service d'eau et d'assainissement, une charge supérieure à celle du service rendu.

Il n'en reste pas moins que cette obligation (dont les modalités spécifiques sont définies par l'instruction budgétaire et comptable M. 49 applicable aux services d'eau et d'assainissement) est lourde à mettre en oeuvre pour les communes et, a fortiori, pour les plus petites d'entre elles.

La difficulté de mise en oeuvre de ces principes avait d'ailleurs déjà conduit à l'adoption d'un certain nombre d'assouplissements, dont la principale résulte de l'article 75 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier modifiant l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, et qui prévoit une exception au principe d'interdiction de financement par le budget communal des dépenses de ces services.

Depuis l'introduction de cette dernière dérogation, l'interdiction posée à l'avant dernier alinéa de l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales de compensation pure et simple d'un déficit d'exploitation ne s'applique pas aux services d'eau et d'assainissement des communes de moins de 3.000 habitants et aux groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3.000 habitants.

A cet égard, la circulaire du 23 décembre 1996 relative à l'application de l'article 75 de la loi du 12 avril 1996, note que " cette possibilité de prise en charge ouverte par la loi s'appliquant sans restriction, le coût des services d'eau et d'assainissement des communes et groupements composés de communes ne dépassant pas 3.000 habitants pourra valablement être répercuté sur la fiscalité directe locale ".

Le Sénat avait donc considéré que ces dérogations étaient suffisantes et avait adopté, avec un avis de sagesse du gouvernement, l'amendement de suppression de cet article déposé par M. Joël Bourdin.

A cet égard, votre commission, rappelant son souci de veiller à la conciliation de la légitime expression d'une volonté de simplification administrative et des exigences de transparence du financement de la politique de l'eau, s'en remettra de nouveau à la sagesse du Sénat.

Décision de la commission : votre commission a décidé, sur cet article, de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

ARTICLE 52 bis

Modification du régime des dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs

Adopté à l'unanimité du Sénat en première lecture, cet article provient de deux initiatives convergentes de nos collègues, Anne Heinis, Roland du Luart et Michel Charasse, ces deux derniers étant membres de la commission des finances.

Il reprend le fond d'une proposition de loi déposée par Roland du Luart, adoptée par le Sénat à une large majorité le 15 janvier dernier, et actuellement en instance devant l'Assemblée nationale.

Votre rapporteur rappelle que cet article a un double objet :

- inscrire dans la loi, pour chaque département, à l'exception du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, les dates d'ouverture anticipée et de clôture temporaire de la chasse de gibiers d'eau. Relevant actuellement d'un arrêté ministériel, ces dates souffrent de l'exercice discrétionnaire du pouvoir ministériel, et de l'incertitude juridique qui s'attache à leur compatibilité avec la directive communautaire du 2 janvier 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;

- mettre en place un dispositif clair de clôture de la chasse au gibier d'eau et aux oiseaux sauvages compatible avec la directive, et conforme au principe de subsidiarité.

L'Assemblée nationale a connu un très large débat sur cet article, qui n'a été rejeté, sur proposition de la commission des finances, que grâce à l'utilisation par le gouvernement de l'article 44 alinéa 3 de la Constitution, rattachant le rejet de cet article à l'acceptation de l'ensemble du projet.

Le bon fonctionnement des périodes de chasse est un enjeu économique important, qui a, en outre, une incidence directe sur les ressources de l'office national de la chasse.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

ARTICLE 52 ter

Répartition d'une partie des indemnités de fonction des présidents des conseils régionaux et des conseils généraux

Résultant d'un amendement déposé par M. Michel Charasse et le groupe socialiste, le présent article prévoit d'étendre la faculté dont disposent les maires de reverser une partie de leur indemnité en raison des plafonds liés aux règles de cumul des mandats aux présidents des conseils généraux et régionaux. Cette transposition est apparue raisonnable à votre commission, c'est pourquoi elle s'en était remise sur cet amendement à la sagesse du Sénat.

Le gouvernement s'était opposé à l'adoption de cette disposition pour des motifs dont ni les auteurs de l'amendement, ni la commission n'avaient saisi la signification, la commission des finances de l'Assemblée nationale a d'ailleurs fait le même constat en notant dans son rapport que l'argument du gouvernement tendant à contester une telle mesure car elle " permettrait le franchissement du plafond indemnitaire ", " paraît dénué de pertinence ".

L'analyse de notre collègue était en effet apparue pertinente au Sénat, dans la mesure ou il soulignait que soit le droit existant pour les maires était contestable et qu'il fallait en conséquence revenir dessus, soit qu'il n'y avait aucune raison de principe de s'opposer à son extension au présidents des conseils généraux et régionaux.

En tout état de cause, l'Assemblée nationale a considéré que ce sujet était relatif au statut de l'élu et qu'il serait plus judicieux d'examiner cette disposition à l'occasion de la discussion du projet de loi sur le cumul des mandats. L'avis de sagesse exprimé par votre commission en première lecture sur la présente disposition trouve dans cette analyse un motif sérieux en faveur du maintien de la suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de maintenir la suppression de cet article.

ARTICLE 55

Exonération de cotisations sociales pour les options
de souscription ou d'achat d'actions attribuées antérieurement au 1er janvier 1997 par les sociétés de moins de quinze ans

Cet article, résultant d'un amendement présenté en première lecture par la commission des finances de l'Assemblée nationale, tend à revenir sur l'assujettissement aux cotisations sociales des gains réalisés sur options de souscription ou d'achat d'actions pour les options attribuées antérieurement au 1er janvier 1997, date d'entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, par les sociétés de moins de quinze ans.

Cet ajustement a pour objet de remédier aux inconvénients pratiques du caractère rétroactif, au sens économique sinon juridique du terme, d'une mesure d'assujettissement aux cotisations sociales qui s'applique aux plans d'options en cours. Votre commission, qui en approuve le principe, avait proposé en première lecture au Sénat d'en étendre le bénéfice à toutes les sociétés, indépendamment de leur âge.

Toutefois, l'Assemblée nationale a décidé de rétablir sa rédaction initiale, qui restreint le champ du présent article aux options attribuées par des sociétés inscrites depuis moins de quinze ans au registre du commerce et des sociétés. Selon le rapport de M. Didier Migaud, en visant ainsi les entreprises récentes, " la probabilité est forte qu'il puisse s'agir d'entreprises petites ou moyennes innovantes " tandis que " par ailleurs, les entreprises anciennes peuvent assumer plus facilement les complications entraînées, en terme de gestion, par la cession par l'attributaire de ses titres avant le terme du délai d'indisponibilité fiscal et social de cinq années ".

Nos collègues députés prêtent ainsi de mystérieuses vertus à un critère de quinze ans d'ancienneté que, pour sa part, votre commission persiste à considérer peu pertinent et constitutionnellement douteux au regard du principe d'égalité devant les charges publiques.

C'est pourquoi elle vous propose, comme en première lecture, de lever cette restriction et d'étendre le bénéfice du présent article à toutes les sociétés, indépendamment de leur âge.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


ARTICLE 55 bis

Définition de périodes d'interdiction d'attribution d'options de souscription ou d'achat d'actions pour les sociétés cotées

Cet article, introduit par le Sénat en première lecture à l'initiative de votre commission des finances, tend à préciser les périodes sensibles durant lesquelles les sociétés n'ont pas le droit d'attribuer d'options de souscription ou d 'achat d'actions.

En effet, l'article 10 du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996, voté à l'initiative de notre collègue Philippe Marini, instaure déjà le principe de telles "fenêtres négatives" pour l'attribution des options, mais a été trop largement défini. Interprétée littéralement, cette disposition pourrait rendre très difficile l'attribution d'options de souscription ou d'achat d'actions dans toutes les sociétés de quelque importance, qui publient des comptes trimestriels. C'est d'ailleurs pourquoi elle est demeurée inappliquée à ce jour, le décret prévu n'étant jamais paru.

Afin de remédier à cet inconvénient, votre commission vous propose de définir les périodes d'interdiction d'attribution des options en fonction de la date de publication des seuls comptes annuels, ou consolidés pour les groupes, à l'exclusion des comptes trimestriels provisoires.

Le présent article, voté en première lecture au Sénat avec l'accord du gouvernement, a été dans un premier temps adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Néanmoins, de manière assez surprenante, le gouvernement en a demandé la suppression en nouvelle lecture par un amendement de dernière minute, au seul motif que cette disposition "sera réexaminée dans le cadre de la réforme du régime des plans d'options annoncée par le gouvernement".

Votre commission des finances se réjouit que le Premier ministre ait rejoint sa propre analyse en annonçant, à l'occasion des "Assises de l'innovation" qui se sont tenues le 12 mai dernier, une refonte dans un sens plus favorable du dispositif des plans d'options d'achat ou de souscription d'actions. Elle estime toutefois que cette déclaration d'intention ne saurait justifier le report d'une mesure de transparence dont le bien fondé n'est pas contesté, et dont l'adoption est d'autant plus urgente qu'elle vise à rendre effectivement applicable une disposition législative votée depuis maintenant plus de deux ans.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

ARTICLE 57 bis (nouveau)

Élargissement des possibilités de création de casinos
par les grandes villes touristiques

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Marc Ayrault, tend à modifier l'article 57 de la loi no 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation en assouplissant les conditions qui permettent aux grandes villes touristiques, faisant un effort en matière de culture, de créer des casinos dans les mêmes conditions que les communes classées stations balnéaires thermales ou climatiques.

Cet article tend, selon son auteur, simplement à réparer une omission dans la loi du 5 janvier 1988.

Le texte de ce nouvel article paraît en effet anodin puisqu'il se contente d'ajouter les mots : "ou d'une scène nationale" après les mots : "centre dramatique national".

L'enjeu est toutefois, semble-t-il, de modifier la réglementation des casinos. On peut rappeler que le texte de l'article 57 de la loi du 5 janvier 1988 résulte d'une initiative parlementaire permettant aux grandes villes de créer des casinos.

Peuvent en effet bénéficier du statut et des prérogatives des stations balnéaires, thermales ou climatiques les grandes villes présentant les caractéristiques suivantes :

- être classées stations touristiques ;

- être la ville principale d'une agglomération de plus de 500.000 habitants ;

- faire un effort particulier en matière culturelle : en l'occurrence, il faut, d'une part, disposer d'un centre dramatique national, d'un orchestre national ou d'un opéra en activité régulière et d'autre part, participer pour plus de 40 % au fonctionnement desdits équipements culturels.

L'adjonction de la notion de "scène nationale" à celle de "centre dramatique national" ne change pas la nature du dispositif actuel, mais elle étend la liste des villes susceptibles de bénéficier de cet article et donc de créer des casinos en zone urbaine. A quelque 25 centres dramatiques, il faut en effet ajouter plus de 60 scènes nationales à travers tout le pays.

Décision de la commission : votre commission a décidé, sur cet article, de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

ARTICLE 63

Cession à titre gratuit de matériels informatiques
aux associations de parents d'élèves

Le Sénat a adopté contre l'avis du gouvernement mais avec l'avis favorable de votre commission des finances un amendement présenté par M. Alain Gérard, autorisant les services de l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements à céder gratuitement les matériels informatiques dont ils n'ont plus l'emploi aux associations de parents d'élèves et de soutien scolaire.

Le Sénat a considéré que cet objectif était suffisamment louable pour qu'une exception aux règles de la domanialité publique soit admise en la matière.

Le gouvernement, qui s'était dit " sensible à l'esprit de cette proposition " a cependant considéré que cette mesure pourrait être à l'origine d'irrégularités.

A cet égard, et dans la mesure où il s'agit, en raison de la réserve du gouvernement sur les risques d'irrégularités qui pourraient éventuellement se manifester dans ce domaine, d'une véritable " clause de survie " de la présente disposition, votre commission reconnaît la nécessité d'admettre le principe d'une valeur unitaire du matériel cédé plafonné à 1.000 francs, introduit par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Sur ce point, il convient de noter la similitude de cette exception avec celle introduite par l'article 47 de la loi de finances pour 1996, autorisant notamment les services de l'Etat à céder gratuitement aux associations de bienfaisance les biens meubles dont la valeur unitaire est inférieure à 500 francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 64

Création d'une créance mobilisable de crédit d'impôt-recherche

Le présent article, supprimé par l'Assemblée nationale, tend à transformer l'excédent de crédit d'impôt-recherche non imputable sur l'impôt sur les bénéfices de l'entreprise en créance mobilisable auprès des établissements de crédit. Il résulte d'un amendement de M. René Tregouët en première lecture du présent projet de loi au Sénat.

Le gouvernement a donné un avis défavorable à cet amendement lors de sa discussion au Sénat, bien que n'étant pas opposé au fond, en raison de son caractère " prématuré ". Il a en effet indiqué au Sénat qu'il souhaitait débattre de la reconduction du crédit d'impôt et des modalités de mobilisation du solde non imputé de ce crédit lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999 à l'automne prochain, le Premier ministre ayant pris des engagements en ce sens à l'occasion des " Assises de l'innovation " qui se sont déroulées l2 mai dernier.

Votre commission estime toutefois que cette déclaration d'intention ne saurait justifier le report d'une mesure dont le bien fondé n'est pas contesté et qui figure parmi les propositions du rapport de M. Henri Guillaume sur les technologies de l'information.

Dans son fonctionnement actuel, le crédit d'impôt recherche est un procédé destiné à subventionner les entreprises lorsqu'elles font un effort particulier en matière de recherche.

L'entreprise peut ainsi bénéficier d'un crédit d'impôt égal à la moitié de la différence entre les dépenses de recherche de l'année et la moyenne des dépenses de même nature exposées au cours des deux années précédentes, dans la limite de 40 millions de francs.

Le crédit sera imputé d'abord sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice N, le solde l'étant sur les trois exercices suivants et, s'il y a lieu, restitué à l'entreprise par le fisc à l'issue de cette période.

Il peut donc y avoir un fort décalage en trésorerie entre les dépenses engagées et leur récupération sous forme d'économie d'impôts. Aussi, est-il de l'intérêt de l'entreprise de rechercher un financement en mobilisant - dès sa constitution - le crédit d'impôt recherche pour renforcer son fonds de roulement.

C'est ce que propose le présent article en prévoyant de transformer le crédit d'impôt recherche en une créance cessible dans les mêmes conditions que celles déjà mises en oeuvre par le procédé du report en arrière du déficit ou " carry back " prévu par l'article 220 quinquies du code général des impôts. Cela aurait pour effet d'en permettre la mobilisation auprès d'établissements financiers.

Ce sont entre 500 millions de francs et 1 milliard de francs de financement de fonds de roulement dont pourraient ainsi bénéficier une large population de petites et moyennes entreprises, les plus susceptibles de créer des emplois.

Il n'en résultera pas d'aggravation de la charge budgétaire de l'Etat. Au contraire, si l'entreprise opte pour la mobilisation de son crédit d'impôt recherche, celui-ci ne sera pas utilisé pour payer l'impôt sur les sociétés et il ne sera remboursé dans ce cas par l'Etat qu'en fin de période ; ainsi, les rentrées fiscales correspondant aux trois années précédant ce remboursement ne s'en trouveront pas réduites d'autant.

A ce jour, un tel financement ne peut pas être obtenu dans la mesure où le crédit d'impôt recherche ne constitue pas, au regard de la réglementation en vigueur, une créance cessible même à titre de garantie. Il n'est donc pas mobilisable auprès des banques.

Cette situation est d'autant plus regrettable que la loi de finances pour 1997 a étendu au crédit d'impôt recherche l'application de la procédure dite du " rescrit fiscal " par laquelle un contribuable peut, lorsqu'il déclare son crédit d'impôt recherche, demander à l'administration fiscale de se prononcer a priori sur la validité de son dossier, ce qui ne peut que conforter l'appréciation du risque pour l'établissement de crédit auquel est demandée la mobilisation de la créance correspondante.

Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir le présent article dans sa rédaction initiale.

ARTICLE 66 (nouveau)

Validation du régime de prévoyance et de retraite complémentaires des personnels de l'Agence Nationale pour l'Emploi

En 1991, le directeur général de l'Agence Nationale pour l'Emploi a mis en place, suite à un référendum interne, un régime de prévoyance et de retraite complémentaires pour le personnel afin que ce dernier bénéficie d'un régime proche de celui de la fonction publique.

L'un des syndicats du personnel a fait un recours auprès du Conseil d'Etat contre la décision du directeur général qui instituait ces dispositions de protection sociale complémentaire.

Le 11 décembre 1996, le Conseil d'Etat a annulé cette décision au motif que les garanties supplémentaires introduites se rattachaient au régime de rémunération et au régime de retraite de l'Agence Nationale pour l'Emploi, et devaient donc être prises par décret. En conséquence, le directeur général était incompétent pour instituer de tels régimes.

Pour autant, si la part " ouvrière " des cotisations n'a plus été prélevée, les agents de l'Agence Nationale pour l'Emploi ont continué à bénéficier des prestations résultant de ces régimes. En effet, l'Agence Nationale pour l'Emploi a poursuivi le versement de la part " patronale " et l'Etat a avancé les sommes correspondant à la part " ouvrière ".

Toutefois, cette situation ne repose sur aucune base légale. C'est pourquoi le présent article propose de valider, sous réserve des décisions juridictionnelles passées en force de chose jugée, les prélèvements et versements ainsi que les droits constitués pour la période du 1er juillet 1991 au 30 juin 1999 au titre des régimes de prévoyance complémentaire et de retraite complémentaire des personnels de l'Agence Nationale pour l'Emploi.

Or, une telle validation est doublement inacceptable, à la fois sur le fond et sur la forme.

En effet, alors même que le Conseil d'Etat avait annulé la décision du directeur de l'Agence Nationale pour l'Emploi, les régimes de prévoyance et de retraite complémentaires ont été maintenus et le présent article propose de valider ces régimes jusqu'au 30 juin 1999, date à laquelle un nouveau régime surcomplémentaire devrait entrer en vigueur.

En outre, alors que ces régimes sont privés de fondement juridique depuis le 11 décembre 1996, le gouvernement ne saisit le Parlement de ce sujet qu'au printemps 1998, 18 mois après, par le biais d'un amendement déposé en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale que la commission des finances de celle-ci n'a pas pu examiner au fond.

Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer cet article.

ARTICLE 67 (nouveau)

Subordination des allégements d'impôts dans les zones à fiscalité privilégiée au respect des règles déclaratives en matière de TVA

Le présent article, introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale par le gouvernement, propose de subordonner le bénéfice des allégements d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés en faveur des entreprises implantées dans des zones à fiscalité privilégiée (zones franches urbaines et Corse) au respect de leurs obligations déclaratives en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

Les allégements d'impôt concernés sont ceux visés aux articles 44 octies, 44 decies, 208 quater A et 208 sexies du Code général des impôts.

L'article 44 octies prévoit une exonération temporaire d'impôt sur les sociétés ou d'impôt sur le revenu plafonnée à 400.000 francs par an en faveur des contribuables qui exercent ou créent des activités avant le 31 décembre 2001 dans les zones franches urbaines créées par la loi portant pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996.

L'article 44 decies, inséré dans le CGI par la loi portant création de la zone franche de Corse du 26 décembre 1996, ouvre une exonération identique au profit des contribuables qui exercent ou créent des activités en Corse avant le 31 décembre 2001.

L'article 208 quater A exonère d'impôt sur les sociétés pendant huit ans les sociétés qui entreprennent une activité nouvelle en Corse entre le 1er janvier 1991 et le 1er janvier 1999 dans les secteurs de l'industrie, du bâtiment, de l'agriculture et de l'artisanat. Cette exonération est subordonnée à l'obtention d'un agrément préalable du ministre de l'économie, des finances et du budget.

Enfin, l'article 208 sexies du CGI prévoit une exonération similaire au profit des entreprises créées dans les départements de la Corse entre le 1er janvier 1988 et le 1er janvier 1999 dans les secteurs de l'industrie, de l'artisanat, de l'hôtellerie, du bâtiment et des travaux publics.

Le présent article propose donc de subordonner le bénéfice de ces exonérations d'impôts directs au respect par le contribuable de ses obligations déclaratives en matière d'impôt indirect. Les allégements d'impôts ne s'appliqueront pas dès lors qu'une ou des déclarations de chiffre d'affaires se rapportant à l'exercice concerné n'ont pas été souscrites dans les délais et qu'il s'agit de la deuxième omission successive.

Ce dispositif est inspiré de celui prévu pour les adhérents des centres de gestion agréés, à l'article 158-4 bis du code général des impôts. Ceux-ci bénéficient d'un abattement de 20 % sur leurs bénéfices déclarés, mais qui n'est pas appliqué lorsqu'ils ne respectent pas les délais pour leurs déclarations de revenus et de chiffre d'affaires, dès qu'il s'agit de la deuxième infraction successive.

Le texte initial de l'amendement présenté par le gouvernement faisait référence au terme "d'infraction". Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a préféré lui substituer, par un sous-amendement, le terme "d'omission", afin d'éviter toute confusion éventuelle entre infraction fiscale et infraction pénale. Cette modification sémantique n'entraîne aucune conséquence de droit.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 68 (nouveau)

Substitution du compte de gestion au compte administratif pour la mise en oeuvre de certaines procédures financières

Le présent article, autorise, après avis de la chambre régionale des comptes, la substitution du compte de gestion au compte administratif pour la mise en oeuvre de certaines procédures financières en cas de rejet par l'assemblée délibérante de ce dernier.

Cette disposition résulte d'un amendement du gouvernement visant à éviter que le rejet du compte administratif par une assemblée délibérante ne vienne faire obstacle au déroulement de procédures relatives à la solidarité financière entre les collectivités locales.

Ainsi, il est proposé d'autoriser cette substitution pour garantir le bon fonctionnement des mécanismes suivants  :

- les modalités de calcul des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents au financement du service départemental d'incendie et de secours (art. L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales) ;

- le fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (art. L. 2531-13 du code général des collectivités territoriales) ;

- le mécanisme de solidarité financière entre les départements (art. L. 3334-8 du code général des collectivités territoriales) ;

- le fonds de correction des déséquilibres régionaux (art. L. 4332-4 et L.4434-9  du code général des collectivités territoriales).

L'ensemble de ces dispositions fait en effet référence au compte administratif.

Pour rendre ce dispositif parfaitement opérationnel, il conviendrait cependant de préciser que l'avis de la chambre régionale des comptes doit être rendu dans un délai d'un mois à la suite d'une saisine du préfet. Cet alignement du dispositif sur celui applicable au contrôle budgétaire permettra de garantir une solution rapide aux problèmes rencontrés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

ARTICLE 69 (nouveau)

Allégement de la taxe professionnelle en faveur
des entreprises utilisant des autocars

Introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale par le gouvernement, le présent article propose d'étendre aux autocars dont le nombre de place assises est supérieur ou égal à quarante le dispositif d'allégement de la taxe professionnelle des entreprises utilisant des véhicules routiers, instauré par l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1997.

Les autocars n'entraient pas dans le champ d'application de ce dispositif qui ne concerne que le transport de marchandises. Le présent article tend donc à réparer cette omission, le premier ministre s'étant engagé auprès des transporteurs de personnes à leur accorder une aide similaire.

On pouvait craindre qu'une telle extension remette en cause l'ensemble du dispositif dans la mesure où elle constitue une aide sectorielle contraire aux dispositions de l'article 92 du Traité de Rome. Néanmoins, la Commission européenne a été informée et n'a pas émis de réserves. Il est vrai que le transport collectif de personnes est une activité très peu concurrentielle qui n'a pas fait encore l'objet de dispositions européennes de libéralisation.

I. LE DISPOSITIF D'ALLÉGEMENT DE TAXE PROFESSIONNELLE INTRODUIT PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1997

L'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1997 a, dans le cadre d'un plan de mesures destiné à améliorer le sort des transporteurs routiers, ajouté un article 1647 C au code général des impôts afin d'accorder aux entreprises utilisant des véhicules de 16 tonnes et plus un dégrèvement de taxe professionnelle d'un montant de 800 francs par véhicule à partir de 1998.

Rappelons que sont éligibles au dispositif de l'article 1647 C les entreprises qui disposent pour les besoins de leur activité :

- de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge (PTAC) est égal ou supérieur à 16 tonnes ;

- de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant (PTRA) est égal ou supérieur à 16 tonnes.

Il est important de noter que le seuil de 16 tonnes retenu par l'article 1647 C précité du CGI correspondait au plancher fixé par l'article 284 ter du code général des douanes pour l'assujettissement à la taxe spéciale sur certains véhicules routiers ou " taxe à l'essieu ", et que l'article 50 du présent projet de loi propose de ramener ce seuil à 12 tonnes pour mettre le droit français en conformité avec une directive européenne.

On peut dès lors se demander s'il ne conviendrait pas d'étendre le dégrèvement de taxe professionnelle aux véhicules dont le PTAC ou dont le PTRA est compris entre 12 et 16 tonnes. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, une telle extension concernerait 45.000 véhicules et coûterait 43 millions de francs.

Enfin, pour bénéficier du dégrèvement en 1998 et en 1999, compte tenu du décalage de deux ans entre l'année d'imposition à la taxe professionnelle et l'année de référence, les entreprises sont incitées à souscrire une déclaration complémentaire avant le 31 janvier de l'année d'imposition.

Pour cette déclaration complémentaire, les véhicules retenus sont ceux dont l'entreprise est, au 1er janvier 1998 ou, pour les entreprises créées en 1998, au 1er janvier 1999 :

- soit propriétaire ou crédit-preneur, à condition que ces véhicules ne soient pas donnés en location à cette date pour une période supérieure ou égale à six mois ;

- soit locataire, lorsque la période de location est supérieure ou égale à six mois,

et qui présentent le caractère d'immobilisation corporelle.

Ces précisions reprennent les dispositions de l'article 1469 du CGI qui prévoit que les biens donnés en location sont imposés au nom du propriétaire lorsque la période de location est inférieure à six mois. Au delà, les biens sont inclus dans l'assiette d'imposition du locataire.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article additionnel tend donc à satisfaire la demande des entreprises de transport collectif par autocars qui s'étaient émues auprès du Premier ministre de ne pas entrer dans le champ d'application du dispositif d'allégement de taxe professionnelle.

L'article vise les autocars dont le nombre de places assises, hors strapontins, est égal ou supérieur à quarante. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, une telle classification exclut les autobus urbains qui ne sont pas considérés comme des autocars. Sont considérés comme des autocars les véhicules de transport collectif de plus de 10 places assises. Pour des raisons budgétaires, il a été décidé de limiter l'extension de l'allégement de taxe professionnelle aux véhicules de plus de quarante places, qui sont au nombre de 43.000 sur un parc total de 62.000.

Par ailleurs, pour leur permettre de bénéficier de l'allégement de taxe professionnelle dès 1998, le présent article propose de reporter le délai de déclaration complémentaire au 15 septembre 1998 pour les entreprises qui disposent d'autocars.

Le gouvernement chiffre à 35 millions de francs le coût du présent dispositif pour 1998.

Il convient toutefois de noter qu'une telle extension risque de se heurter à la censure de la Commission européenne comme constituant une aide sectorielle aux entreprises de transport par autocars. En effet, alors que le dispositif initial de l'article 1647 C du CGI était une décision universelle visant toutes les entreprises qui possèdent ou utilisent des camions pour les besoins de leur activité, sans cibler précisément les entreprises de transport routier de marchandises pour compte d'autrui, la présente extension de son champ d'application aux autocars ne vise en pratique que les entreprises de transport par autocars qui sont quasiment les seules à utiliser de tels véhicules (le transport pour compte propre ne représente que 10 % du transport de personnes contre près de 50 % du trafic de marchandises).

Le risque est donc de mettre en péril l'ensemble du dispositif de l'article 1647 C. Néanmoins, la Commission européenne informée ne s'est pour l'instant pas manifestée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.


ARTICLE 70 (nouveau)

Extension du taux réduit de TVA aux logements-foyers

Le présent article, introduit en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, a pour objet de faire bénéficier du taux réduit de TVA les logements-foyers visés à l'article L. 351-2 du code de la construction, dans le prolongement des mesures adoptées aux articles 17 de la loi de finances pour 1997 et 14 de la loi de finances pour 1998, qui ont réformé les aides de l'Etat au logement social en substituant partiellement un avantage fiscal à des subventions ou à des prêts.

L'article 17 de la loi de finances pour 1997 a substitué aux subventions associées aux prêts locatifs aidés (PLA) un régime de TVA à taux réduit (5,5 %) sur les livraisons à soi-même d'immeubles.

Il portait exclusivement sur les opérations de construction neuve et donc excluait les opérations d'acquisition amélioration, pour lesquelles l'ancien régime de subvention était maintenu.

L'article 14 loi de finances pour 1998 a poursuivi le processus d'assujettissement des investissements des bailleurs sociaux à la TVA à taux réduit sous forme de livraison à soi-même. Il a assujetti à la TVA à taux réduit (5,5 %) la livraison à soi-même des travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement des logements locatifs sociaux.

Les logements doivent obéir à trois conditions : ils doivent être locatifs ; ils doivent être conventionnés de façon à donner droit à l'aide personnalisée au logement pour le locataire ; ils doivent être sociaux, c'est à dire loués à des ménages sous plafond de ressources, et à des niveaux de loyers également plafonnés.

Quatre type de logements, correspondant au 2° et 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation étaient ainsi visés.

Le présent article vise à étendre le dispositif voté dans les lois de finances pour 1997 et 1998, en faisant entrer les logements-foyers de jeunes travailleurs et les logements-foyers assimilés dans le champ du taux réduit de TVA.

Selon le gouvernement, le coût de cette mesure serait de 550 millions de francs.

L'objectif poursuivi ne peut qu'être approuvé. Toutefois, outre le sentiment d'une certaine improvisation (depuis la loi de finances pour 1997, chaque texte financier prévoit une nouvelle extension du taux réduit de TVA), cet article laisse en suspens quelques questions.

Lors de l'examen de la loi de finances pour 1998, votre rapporteur s'était en effet étonné que les logements conventionnés visés par le 4. de l'article L.351-2 du code de la construction et de l'habitation, construits sans aide de l'Etat depuis 1977, mais qui n'appartiennent pas aux HLM ou aux SEM soient exclus du dispositif, dès lors qu'ils remplissent les trois conditions fondamentales. Cette interrogation est toujours d'actualité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 71 (nouveau)

Extension aux inspecteurs du travail des compétences exercées par les inspecteurs de la formation professionnelle

Cette mesure s'intègre dans le mouvement de réorganisation des services déconcentrés du ministère de l'emploi et de la solidarité qui s'est traduit par la création au 1er janvier 1995 d'une direction régionale unique du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.

Issue d'un amendement déposé par le gouvernement, cette disposition vise à permettre aux inspecteurs du travail d'exercer les attributions dévolues aux inspecteurs de la formation professionnelle.

Il devrait se traduire à terme par la mise en place d'un corps unique de fonctionnaires compétents non seulement en matière d'emploi mais également de formation professionnelle, en service au sein des services déconcentrés du ministère de l'emploi qui ont été fusionnés au 1er janvier 1995.

Le regroupement ainsi mis en oeuvre pour les inspecteurs, fonctionnaires de catégorie A complétera celui déjà réalisé pour les corps de contrôleurs et nécessite pour cela l'intervention du législateur.

Cette mesure d'ordre technique se traduira par une diminution du nombre de corps de fonctionnaires et ne devrait avoir, selon les informations obtenues par votre rapporteur qu'une incidence financière limitée puisque l'intégration se fera à un échelon d'un indice égal ou immédiatement supérieur et qu'elle n'entraînera pas de création d'emplois 20(*).

Sous réserve d'un amendement de précision rédactionnelle, votre rapporteur vous propose d'adopter le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 72 (nouveau)

Report de la réforme de la tarification applicable aux établissements accueillant des personnes âgées dépendantes

Cet article, qui résulte d'un amendement du gouvernement, tend à reporter du 31 décembre 1998 au 31 décembre 2000 la date limite d'entrée en vigueur de la réforme de la tarification dans les établissements financés par la prestation spécifique dépendance.

La prise en charge du risque de dépendance a été récemment améliorée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.

Par rapport au système antérieur de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), la prestation spécifique dépendance (PSD) présente l'avantage de reposer sur une grille nationale d'évaluation du degré de dépendance, de recourir à l'intervention personnalisée d'équipes médico-sociales, et d'être affectée à des prestations en nature. Comme l'ACTP, la PSD est financée par les départements.

La loi du 24 janvier 1997 distingue la PSD à domicile et la PSD en établissement. Le versement de celle-ci s'inscrit dans le cadre d'une réforme de la tarification des maisons de retraite, de manière à distinguer les prestations d'hébergement stricto sensu, financées par la personne âgée ou prises en charge par l'aide sociale, les prestations de soins médicaux, financées par l'assurance maladie, et les prestations liées à l'état de dépendance, financées par le département. Sur la base de cette nouvelle tarification, des conventions tripartites doivent être signées entre chaque établissement, l'assurance maladie et le département, au plus tard le 31 décembre 1998.

Le gouvernement propose de repousser de deux ans cette date butoir pour la conclusion des conventions tripartites, considérant peu vraisemblable qu'elle puisse être respectée par les 9.200 établissements concernés.

Sur la forme, votre commission s'étonne qu'une réforme sociale de cette importance soit abordée au détour d'un DDOEF, par un amendement présenté en nouvelle lecture par le gouvernement. Elle estime cette procédure cavalière particulièrement choquante, alors que la ministre de l'Emploi et de la solidarité a récemment fait part au Comité national de coordination gérontologique et à l'Association des présidents de conseils généraux de son souci de concertation et d'évaluation préalables, sans leur annoncer son intention de légiférer à brève échéance.

Sur le fond, votre commission rappelle que le retard pris dans la réforme de la tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes est imputable au gouvernement lui-même, qui n'a toujours pas publié les décrets nécessaires. Elle n'ose croire que ce retard puisse dissimuler une mauvaise volonté de sa part, tant cette réforme est essentielle et unanimement attendue.

Par ailleurs, le report proposé apparaît à la fois trop long et trop précoce. Trop long, parce qu'il n'y a pas lieu de repousser jusqu'en l'an 2000 la date d'entrée en vigueur d'une réforme qui pourrait fort bien intervenir en 1999. Trop précoce, parce qu'il sera toujours temps à l'automne prochain de repousser sa date d'entrée en vigueur initiale, si cela apparaît inévitable.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 73 (nouveau)

Fixation de minima réglementaires pour les montants
de la prestation spécifique dépendance

Cet article, qui résulte d'un amendement du gouvernement, instaure pour la prestation spécifique dépendance des seuils minima définis par un barème fixé par décret, selon le niveau de dépendance et selon que la prestation est attribuée à domicile ou en établissement.

Actuellement, l'article 5 de la loi du 24 janvier 1997 instituant la prestation spécifique dépendance prévoit que le montant de la PSD est modulé en fonction de l'état de dépendance de la personne âgée et varie selon que celle-ci réside à domicile ou est hébergée en établissement. Le montant maximum de la PSD est fixée par le règlement départemental d'aide sociale, et ne peut être inférieur à un pourcentage fixé par décret (en pratique, 80 %) de la majoration pour tierce personne.

Par le présent article, le gouvernement propose de fixer des seuils minimaux réglementaires pour chacun des niveaux de la PSD, au motif de réduire les écarts constatés entre les départements.

Sur la forme, cet article présenté à l'improviste appelle les mêmes réserves que le précédent. Il a été voté sans concertation ni véritable évaluation préalables, et la ministre de l'Emploi et de la solidarité a laissé au secrétaire d'Etat au budget le soin de le défendre.

Sur le fond, la mesure proposée apparaît tout à fait inopportune. Les écarts des montants de PSD entre les départements sont certes une réalité incontestable. Mais il s'agit d'une conséquence logique du choix fait en faveur d'un financement local du dispositif transitoire institué en 1997.

Tant que l'état des finances sociales ne permettra pas de mettre en place un mécanisme de péréquation national du risque de dépendance, il serait dangereux de fixer un barème uniforme pour l'ensemble du territoire. Cette mesure autoritaire risquerait alors de faire peser une charge insoutenable sur les finances des départements les plus pauvres et à population vieillissante, qui sont souvent les mêmes. Elle est incompatible avec la logique même de l'aide sociale décentralisée.

Par ailleurs, les écarts de tarifs constatés peuvent fort bien être justifiés par des écarts de coûts. La charge foncière et les coûts de fonctionnement d'une maison de retraite en milieu rural ne sont guère comparables à ceux d'une maison de retraite située dans une grande agglomération. La fixation de seuils minima homogènes pourrait donc avoir pour effet pervers d'entraîner des inégalités au regard de la part restant à la charge des intéressés.

D'après des informations qui demandent à être confirmées, 11 départements auraient fixé la PSD en établissement, pour le niveau de dépendance le plus grave, à un montant inférieur à 50 francs par jour. Mais ce constat ne signifie rien si, par ailleurs, l'on ne prend pas en compte les coûts des établissements ainsi que l'effort consenti par les départements sur la partie hébergement, au titre de l'aide sociale.

Une évaluation préalable des écarts de tarifs départementaux et de l'incidence financière de leur harmonisation apparaît pour le moins utile. En tout état de cause, votre commission conçoit difficilement que le principe légal d'un barème réglementaire pour la PSD soit voté sans que le gouvernement en ait communiqué la teneur au Parlement. Tel n'est pas le cas, le ministre de l'Emploi et de la Solidarité voulant sur ce point garder un pouvoir discrétionnaire.

Plus généralement, une harmonisation minimale des montants de la PSD n'apparaît pas admissible tant que la réforme de la tarification des établissements ne sera pas effective. Or, par l'article précédent, le gouvernement propose justement de la reporter. A défaut de cette réforme de la tarification, rien ne garantit que la PSD soit réellement affectée à la prise en charge des surcoûts liés à l'état de dépendance.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 74 (nouveau)

Recrutement exceptionnel d'inspecteurs du travail

Issu d'un amendement du gouvernement déposé en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, cet article vise à autoriser au titre de l'année 1998, par dérogation au statut général de la fonction publique de l'Etat, le recrutement exceptionnel dans le corps de l'inspection du travail de candidats "n'ayant pas la qualité d'agents publics, qualifiés par leurs connaissances particulières des problèmes relatifs au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle".

Leur nombre est en l'espèce fixé à 15, la création de ces 15 postes ayant été prévue par la loi de finances pour 1998 pour un coût total estimé à 3.073.684 francs.

Dans le passé, à deux reprises en 1972 et en 1977 furent déjà autorisées par voie législative de pareilles dérogations qui se sont traduites au total, selon les informations obtenues par votre rapporteur, par le recrutement de 30 inspecteurs du travail.

Une telle mesure devrait permettre à ce corps de disposer de personnes ayant une connaissance concrète des problèmes liés à l'emploi résultant d'une expérience professionnelle ou associative antérieure qui sera, par ailleurs, prise en compte au titre de l'ancienneté.

Sous réserve de précisions complémentaires concernant les modalités d'application du présent article 21(*) qui seront fixées par décret en Conseil d'Etat, votre rapporteur vous demande d'adopter le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 75 (nouveau)

Validation des taux des redevances aéroportuaires et des titres de perception émis au titre de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne

L'article R.134-4 du code de l'aviation civile dispose que " les services rendus par l'Etat pour la sécurité de la circulation aérienne et pour la rapidité de ses mouvements à l'arrivée et au départ des aérodromes dont l'activité dépasse un certain seuil donnent lieu à rémunération sous forme d'une redevance pour services rendus dite redevance pour services terminaux de la circulation aérienne ".

Or, le Conseil d'Etat a annulé l'article 4 de l'arrêté du 21 février 1996 et l'article 2 de l'arrêté du 16 avril 1996 qui fixaient les taux de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.

Le Conseil d'Etat a constaté que, pour le calcul des taux de cette redevance, sont pris en compte les coûts afférents au balisage lumineux des pistes, aux services de sécurité d'incendie et de sauvetage et à diverses installations affectées à la gendarmerie, ainsi que 57 % des coûts de fonctionnement de l'Ecole nationale de l'aviation civile.

Or, il a estimé que les services rendus par les services de sécurité d'incendie et de sauvetage et par la gendarmerie correspondent à des missions d'intérêt général qui incombent, par nature, à l'Etat. Les coûts de ces services ne peuvent donc pas être mis à la charge des usagers au moyen de redevances.

En outre, il a considéré que les explications fournies par le ministre chargé des transports n'avaient pas permis d'établir que les coûts pris en compte au titre du balisage lumineux étaient exclusivement ceux des signaux permettant l'approche des aéronefs.

Enfin, il a jugé que le financement par la redevance de 57 % des coûts de fonctionnement de l'Ecole nationale de l'aviation civile n'était pas justifié.

Afin d'éviter d'avoir à rembourser aux compagnies aériennes les sommes perçues indûment, le présent article propose de valider les titres de perception émis au titre de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.

Votre rapporteur tient à souligner que l'arrêté du 21 février 1996 précité constituait déjà une validation, puisqu'il fixait rétroactivement pour les années 1991 à 1995, en application de l'article 97 de la loi de finances pour 1996, le seuil d'activité et la liste des aérodromes, suite à l'annulation par le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 10 février 1995, de l'arrêté précisant les taux de redevance. Le gouvernement ne semble donc pas avoir tenu compte des considérants du Conseil d'Etat pour l'élaboration des arrêtés précités.

Par ailleurs, le syndicat des petites compagnies aériennes a attaqué devant le Conseil d'Etat les décisions des exploitants d'aérodromes fixant les taux des redevances aéroportuaires au motif qu'étaient pris en compte, pour les calculs des taux de redevance, le coût de services ne pouvant pas être mis à la charge des usagers au moyen de redevances.

Or, suite à l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 mai 1998, ce dernier pourrait également annuler les décisions des exploitants d'aérodromes fixant les taux des redevances aéroportuaires. Le présent article propose donc de les valider par anticipation.

Votre rapporteur ne peut qu'être opposé à ces validations, à la fois pour des raisons de forme et pour des raisons de fond.

D'une part, elles sont critiquables, dans la mesure où elles visent à contourner l'interdiction posée par le Conseil constitutionnel de censurer directement les décisions de justice. Il tient à rappeler que cet article n'a pas pu être examiné par la commission des finances de l'Assemblée nationale, le gouvernement ayant déposé l'amendement au cours de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, juste après que l'arrêt du Conseil d'Etat soit rendu.

D'autre part, elles conduisent à faire financer par les compagnies aériennes, par le biais de redevances, des services correspondant à des missions d'intérêt général incombant par nature à l'Etat.

A cet égard, votre rapporteur rappelle qu'il avait déjà évoqué ce grave dysfonctionnement lors de la discussion de l'article 28 du projet de loi de finances rectificative pour 1997, relatif à la validation des titres de perception et des versements au titre de fonds de concours des concessionnaires d'autoroutes.

Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer cet article.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 26 mai 1998 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a examiné, en vue d'une nouvelle lecture, le rapport de M. Alain Lambert, rapporteur, et de M. Philippe Marini, rapporteur du titre II, sur le projet de loi no 880 (AN - XIème législature), modifié par le Sénat, après déclaration d'urgence, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

La commission a d'abord examiné le titre Ier comportant des dispositions relatives à la simplification administrative.

La commission a rétabli l'article 1er bis, relatif à la réduction de cotisations sociales pour les associations d'aide à domicile.

Elle a ensuite maintenu la suppression de l'article 1er ter, concernant également la réduction de cotisations sociales pour les associations d'aide à domicile.

A l'article 5, relatif à la gestion des emplois occasionnels, la commission a adopté un amendement visant à prévoir de façon explicite que les organisations d'employeurs seront consultées avant l'extension du dispositif expérimental, puis l'article 5 ainsi amendé.

A l'article 7, supprimant l'obligation de tenue du livre de paie et simplifiant le bulletin de paie, la commission a adopté un amendement prévoyant explicitement qu'un délai de quatre jours au moins est accordé à l'entreprise pour présenter, après mise en demeure de l'inspecteur du travail, les doubles des bulletins de paie lorsque ceux-ci sont détenus par une personne extérieure à l'entreprise, puis l'article 7 ainsi amendé.

Elle a ensuite maintenu la suppression de l'article 11 bis A, concernant le droit d'option des collectivités locales pour l'assujettissement à la TVA au titre des déchetteries.

La commission a rétabli l'article 11 bis B, relatif au régime des indemnités des élus de chambres consulaires au regard des cotisations sociales, dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

A l'article 11 bis, prolongeant le régime d'amortissement des logements locatifs neufs, la commission a de nouveau adopté l'amendement qu'elle avait voté en première lecture, tendant à assouplir la contrainte relative au délai d'achèvement des logements inclus dans la prorogation du dispositif de l'amortissement Périssol, puis l'article 11 bis ainsi amendé.

Ensuite, la commission a procédé à l'examen du titre II concernant les dispositions relatives à l'adaptation de la législation française et à la modernisation des activités financières en vue de la troisième phase de l'Union économique et monétaire.

M. Philippe Marini, rapporteur, s'est interrogé sur la nécessité d'un rétablissement systématique des articles modifiés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ou, à défaut, s'il convenait de prendre acte des positions divergentes des deux assemblées sur ces articles. La commission, après les interventions de MM. Christian Poncelet, président, et Alain Lambert, rapporteur, a estimé qu'un rétablissement systématique des articles en question n'était pas indispensable.

La commission a d'abord adopté l'article 14, relatif à la conversion en euros des dettes publiques et privées, puis l'article 24 bis, arrondissant à l'euro le plus proche les cotisations et assiettes sociales.

A l'article 25, concernant la définition de l'appel public à l'épargne, la commission a adopté un amendement fixant le seuil des cercles restreints d'investisseurs à deux cents personnes, puis l'article 25 ainsi amendé.

La commission a ensuite adopté l'article 27 ter (nouveau), relatif à l'assouplissement du fonctionnement des fonds communs de créances.

Elle a maintenu la suppression de l'article 29 bis C, relatif à la responsabilité du dépositaire d'un organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

Elle a adopté l'article 29 bis D, instaurant une période transitoire pour les OPCVM détenus par les entreprises d'assurances visées par l'article 8 de la loi de finances pour 1998 et l'article 29 bis, créant un Conseil de la gestion financière.

Elle a maintenu la suppression de l'article 30 bis, relatif au rachat d'actions et à l'exclusion des associés minoritaires dans les sociétés non cotées, de l'article 31 ter, relatif à la garantie de prêts au logement à Mayotte et de l'article 32 ter modifiant le taux de référence pour le plafonnement de la déductibilité des intérêts des comptes courants d'associés.

La commission a ensuite adopté l'article 33, relatif au retrait des certificats d'investissement cotés et l'article 33 bis, concernant la déclaration d'intention en cas de franchissement de seuil pour les sociétés cotées. Elle a maintenu la suppression de l'article 33 ter, définissant la notion de contrôle de fait d'une société par une autre.

Puis, la commission a examiné le titre III concernant des dispositions relatives au secteur public et aux procédures publiques.

A l'article 35, relatif au schéma directeur de desserte gazière, la commission a adopté un amendement tendant à rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture et poursuivant un triple objectif : préserver le libre choix des communes non desservies en gaz, permettre aux collectivités territoriales d'être au nombre des actionnaires pouvant détenir 30 % du capital des nouveaux opérateurs du secteur de la distribution gazière, et autoriser les communes à concéder leur distribution de gaz à des sociétés d'économie mixte sans nécessairement participer à leur capital, puis elle a adopté l'article 35 ainsi amendé.

La commission a ensuite supprimé l'article 36, relatif à l'ouverture du capital et à l'actionnariat salarié de la Compagnie nationale Air France.

La commission a adopté l'article 38 ter, alignant les compétences des sociétés anonymes coopératives d'habitations à loyer modéré (HLM) sur celles des sociétés anonymes d'HLM, et l'article 38 quater A (nouveau), relatif aux conditions d'octroi de l'agrément locatif aux sociétés anonymes coopératives de production d'HLM.

Elle a ensuite maintenu la suppression de l'article 38 octies, exonérant de la taxe foncière sur les propriétés bâties les centres de gestion de la fonction publique territoriale.

La commission a ensuite supprimé l'article 38 nonies (nouveau), instaurant une taxe communale sur les commerces saisonniers.

Puis, la commission a examiné le titre IV portant dispositions fiscales et financières relatives à la protection de l'environnement et à la santé publique.

Sur l'article 39 bis (nouveau), concernant la localisation fiscale des flottes de véhicules automobiles, et après l'intervention de MM. Michel Charasse et René Régnault, la commission a proposé de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

Elle a ensuite adopté l'article 40, rappelé pour coordination, adaptant le régime de responsabilité civile et l'obligation d'assurance des propriétaires de navires pour les dommages résultant de la pollution par les hydrocarbures.

A l'article 41, relatif au financement de l'élimination de farines animales non conformes aux normes communautaires, la commission a adopté un amendement tendant à porter à 5 millions de francs de chiffre d'affaires hors taxes le seuil d'exonération du paiement de la taxe additionnelle à la taxe sur les achats de viande, puis l'article 41 ainsi amendé.

Ensuite, la commission a examiné le titre V concernant des dispositions diverses.

A l'article 42 AA, relatif au rapport annuel de solvabilité pour les entreprises d'assurance, la commission a adopté un amendement tendant à ne pas limiter aux seuls commissaires aux comptes la diffusion du rapport de solvabilité, puis l'article 42 AA ainsi amendé.

Sur l'article 42 AC (nouveau), relatif à la contribution des entreprises de remontées mécaniques, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat, après les interventions de MM. Michel Mercier, René Régnault, Michel Charasse et Christian Poncelet, président.

La commission a supprimé l'article 42 bis (nouveau), validant les participations reçues par l'établissement public d'aménagement de La Défense, après l'intervention de M. Michel Charasse.

Sur l'article 45, relatif au prélèvement sur l'Association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL), la commission a proposé à s'en remettre à la sagesse du Sénat.

Elle a ensuite adopté l'article 45 bis (nouveau), aménageant la suspension des poursuites contre les rapatriés surendettés.

A l'article 46, limitant l'amortissement des biens donnés en location par une société de personnes, la commission a adopté un amendement qui, d'une part, étend le champ d'application du seul avantage fiscal résultant de la remontée des déficits à tous les biens amortissables sur une durée comprise entre six et huit ans sans leur accorder le bénéfice du coefficient d'amortissement majoré et de l'exonération des plus-values, et qui, d'autre part, réserve aux seuls biens amortissables, sur une durée au moins égale à huit ans, le bénéfice des deux autres leviers fiscaux (le coefficient d'amortissement majoré et l'exonération des plus-values), puis elle a adopté l'article 46 ainsi amendé.

Ensuite, la commission a adopté l'article 46 bis A (nouveau), modifiant les règles d'imposition des revenus des parts de sociétés de personnes lorsque la propriété est démembrée, l'article 47 bis A (nouveau), relatif à la prestation d'assurance-décès en cas de décès volontaire et conscient au cours des deux premières années du contrat, l'article 47 ter, modifiant les règles applicables aux casinos des stations thermales situées à moins de cent kilomètres de Paris, et l'article 47 quater, attribuant le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux services départementaux d'incendie et de secours.

Concernant l'article 48, relatif à la faculté de dérogation à l'obligation d'établissement d'un budget annexe pour les services d'eau et d'assainissement des petites communes, la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat.

Après l'intervention de MM. Roland du Luart et Christian Poncelet, président, la commission a rétabli l'article 52 bis, modifiant le régime des dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs.

Elle a ensuite maintenu la suppression de l'article 52 ter, relatif à la répartition d'une partie des indemnités de fonction des présidents des conseils régionaux et des conseils généraux.

A l'article 55, exonérant de cotisations sociales les options d'achat ou de souscription d'actions attribuées avant le 1er janvier 1997 par les sociétés de moins de quinze ans, la commission a adopté un amendement étendant le bénéfice de la mesure à toutes les sociétés, puis elle a adopté l'article 55 ainsi amendé.

La commission a rétabli l'article 55 bis, définissant des périodes d'interdiction d'attribution d'options de souscription ou d'achat d'actions pour les sociétés cotées.

A l'article 57 bis (nouveau), relatif à l'application de l'article 57 de la loi du 5 janvier 1988 aux communes dotées d'une scène nationale, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat.

Elle a adopté l'article 63, relatif à la cession à titre gratuit de matériels informatiques aux associations de parents d'élèves.

La commission a rétabli l'article 64, instituant une créance mobilisable de crédit d'impôt-recherche.

La commission a supprimé l'article 66 (nouveau), concernant la validation des régimes de prévoyance complémentaire et de retraite supplémentaire de l'Agence nationale pour l'emploi.

La commission a adopté l'article 67 (nouveau), relatif à la subordination des allégements d'impôt dans les zones franches au respect des obligations déclaratives en matière de TVA.

A l'article 68 (nouveau), substituant le compte de gestion au compte administratif pour la mise en oeuvre de certaines procédures relatives aux finances locales, la commission a adopté un amendement de précision, puis l'article 68 ainsi amendé.

A l'article 69 (nouveau), concernant l'extension de l'allégement de taxe professionnelle des transporteurs routiers aux autocars, la commission a adopté un amendement tendant à ramener de 16 à 12 tonnes le seuil d'éligibilité au dispositif d'allégement de taxe professionnelle au profit des transporteurs routiers, puis l'article 69 ainsi amendé.

Elle a ensuite adopté l'article 70 (nouveau), étendant le taux réduit de TVA sur la construction sociale aux logements-foyers.

A l'article 71 (nouveau), étendant les compétences des inspecteurs du travail à la formation professionnelle, la commission a adopté un amendement rédactionnel, puis l'article ainsi amendé.

La commission a ensuite supprimé l'article 72 (nouveau), reportant de deux ans la réforme de la tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, puis l'article 73 (nouveau), prévoyant des minimas réglementaires pour la prestation spécifique dépendance, après les interventions de MM. Michel Mercier, René Régnault et Henri Collard.

Elle a ensuite adopté l'article 74 (nouveau), autorisant un recrutement exceptionnel d'inspecteurs du travail.

Enfin, la commission a supprimé l'article 75 (nouveau), validant les titres de perception des redevances aéroportuaires servant à financer les missions de sécurité-incendie-sauvetage des aéronefs.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi ainsi modifié.





1  Assemblée nationale n° 903. Enregistré à la présidence le 14 mai 1998 (P. 7).

2 Seuls les articles 46 bis A et 47 bis A ont été proposés dans le rapport de la commission.

3 En principe, tous les titres de créance seront convertis selon la méthode dite " un euro plus soulte " qui correspond à un arrondi à l'euro inférieur.

4 Règlement du Conseil du 17 juin 1997 fixant certaines dispositions relatives à l'introduction de l'euro.

5 Amendement de coordination avec l'article 22 du présent projet de loi.

6 Ces titres sont des valeurs mobilières dont les caractéristiques financières correspondent à celles des créances du fonds.

7 L'article 27 bis a pour objet de permettre la mobilisation de parts de FCC non cotés auprès de la Banque de France et d'autres établissements bancaires.

8 Le CMF détermine, dans son règlement général, "
les principes généraux d'organisation et de fonctionnement des marchés financiers" (article 32, 10 ° de la loi financière), alors que la COB est chargée de veiller de façon générale "au bon fonctionnement des marchés financiers" (article premier de l'ordonnance du 28 septembre 1967) et dispose pour ce faire d'un pouvoir réglementaire.

9 La Commission européenne a relevé un abus de position dominante de la part de GDF dès lors que l'opérateur public s'oppose, au nom du monopole de distribution qui lui a été confié par la loi du 8 avril 1946, à l'intervention d'autres distributeurs dans les zones non encore desservies, alors même qu'il n'envisage pas lui même d'assurer la desserte de ces zones.

10 Le ratio B/I est une mesure de profitabilité où B est la somme des bénéfices actualisés et I le montant total actualisé des investissements. La circulaire du 5 mai 1995 subordonne la création de toute nouvelle desserte par Gaz de France au respect du seuil suivant : B/I>0,3.

11 Voir rapport n° 413 de la Commission des finances.

12  Rapport de la valeur du capital sur les bénéfices.

13 Rapport n°262 (1997-1998) de M. Gérard Braun, rapporteur de la commission des Affaires économiques et du Plan sur la proposition de loi n°185 (1997-1998) adoptée par l'Assemblée Nationale, permettant aux organismes d'habitations à loyer modéré d'intervenir sur le parc locatif privé en prenant à bail des logements vacants pour les donner en sous-location.

14 Cf. le tome I du rapport n° 413 (1997-1998) pages 132 à 142.

15 Séance du 9 décembre 1997, J.O. Débats du 10 décembre 1997 page 5044.

16 Réponse publiée au journal officiel du 23 décembre 1996.

17 " Conformément aux dispositions de l'article 8 du CGI, la personne physique, associée unique d'une EURL est personnellement soumise à l'impôt sur le revenu sur les bénéfices de cette entreprise. La circonstance que les parts sociales d'une EURL soient grevées d'usufruit ne modifie pas le caractère unipersonnel de cette entreprise dès lors que le nu-propriétaire a seul qualité d'associé. C'est donc le nu-propriétaire qui est redevable de l'impôt sur le revenu à raison des bénéfices de la société dont il est l'associé unique. "

18 L'article 158 bis du CGI précise que le redevable de l'impôt de distribution est le bénéficiaire de ces dividendes et non l'associé au sens strict et l'article 158 ter précise qu'en cas de démembrement de propriété, l'avoir fiscal est réservé au bénéficiaire des dividendes.

19 L'article 1408 précise que la taxe est établie au nom des personnes qui ont la disposition ou la jouissance des locaux.

20 Dans le projet de loi de finances pour 1998, le coût de "la poursuite du plan de rapprochement du corps de l'inspection de la formation professionnelle avec le corps de l'inspection du travail" était estimé à 155.660 francs.

21 Notamment les conditions concrètes de recrutement de ces personnes et son effet sur la situation des inspecteurs actuellement en fonction au sein de ce corps.




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