PPL Natura 2000
LE GRAND (Jean-François) ; BARDOU Janine ; DOUBLET Michel ; SOUPLET (Michel) ; MINETTI (Louis) ; RAOULT (Paul)
RAPPORT 503 (97-98) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Table des matières
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AVANT-PROPOS
- I. LA MISE EN OEUVRE DE LA DIRECTIVE 92/43 CEE - HABITATS NATURELS
- II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI ET LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION
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EXAMEN DES ARTICLES
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Article premier -
Objet de la loi -
TITRE I -
DU CONSEIL RÉGIONAL DU PATRIMOINE NATUREL -
Article 3 -
Compétences du conseil départemental du patrimoine naturel -
TITRE II -
DES COMITÉS LOCAUX DES SITES NATURA 2000 -
Article 5 -
Composition et rôle du comité local d'études -
Article 6 -
Contenu du document d'objectifs -
Article 7 -
Consultation des collectivités locales -
Article 8 -
Procédure d'enquête publique -
Article 9 -
Désignation au niveau national des sites intégrés dans le réseau écologique européen -
Article 10 -
Indemnisation des servitudes résultant de Natura 2000 -
Article 11 -
Date d'entrée en vigueur de la loi
-
Article premier -
- CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
N°
503
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juin 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur la proposition de loi de M. Jean-François LE GRAND, Mme Janine BARDOU, MM. Michel DOUBLET, Michel SOUPLET, Louis MINETTI et Paul RAOULT, relative à la mise en oeuvre du réseau écologique européen, dénommé Natura 2000,
Par M.
Jean-François LE GRAND,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean François-Poncet,
président
; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon,
Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti,
vice-présidents
; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul
Émin, Louis Moinard,
secrétaires
; Louis Althapé,
Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel
Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean
Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel
Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré
Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe
Désiré, Michel Doublet, Bernard Dussaut
,
Jean-Paul
Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François
Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges
Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi
Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret,
Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber
Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni,
Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard
Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul
Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger
Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan,
Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.
Voir le numéro
:
Sénat
:
194
(1997-1998).
|
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Environnement. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En avril 1997, la Commission des Affaires économiques a adopté
les conclusions du rapport d'information
1(
*
)
que
votre rapporteur lui présentait au nom du groupe de travail
2(
*
)
" Natura 2000 ", qui portait sur la
mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE du 21 mars 1992 concernant
la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore
sauvages.
Après avoir rappelé que cette directive se donnait pour objet la
protection d'habitats d'espèces faunistiques et floristiques
significatifs, à travers la mise en place d'un réseau coordonnant
des sites proposés par les Etats membres, le rapport soulignait que la
protection de la biodiversité, à travers ce réseau
écologique européen, devait tenir compte des exigences
économiques, sociales et culturelles en s'assurant que les objectifs de
développement économique intègrent la préservation
de l'environnement dans une optique de développement durable.
Le rapport, ayant souligné toutes les difficultés de mise en
oeuvre de cette directive au niveau français faisait un certain nombre
de propositions, notamment sur le renforcement de la concertation à tous
les niveaux. Il préconisait d'associer les propriétaires et les
gestionnaires des futurs sites intégrés dans le réseau
écologique européen, notamment lors de la définition des
mesures de gestion à mettre en oeuvre dans ces sites.
Loin de parler de rupture ou de révolution dans des modes de
développement économique, qui avaient contribué à
maintenir la richesse et la diversité du paysage français, le
rapport concluait à la nécessité d'une prise de conscience
pouvant amener à des évolutions auxquelles les acteurs
socio-économiques étaient prêts, à condition
d'être pleinement associés au processus engagé.
La proposition de loi n° 194 déposée par les membres du
groupe de travail Natura 2000, et soumise à votre examen, reprend
les préconisations rappelées ci-dessus pour les traduire au
niveau législatif.
Avant d'en examiner le contenu, votre rapporteur souhaite faire le point sur
l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la directive depuis
l'installation du nouveau Gouvernement en juin 1997.
I. LA MISE EN OEUVRE DE LA DIRECTIVE 92/43 CEE - HABITATS NATURELS
A. RAPPEL DU CONTENU DE LA DIRECTIVE ET DU CALENDRIER PROPOSÉ INITIALEMENT
1. La préservation de la biodiversité à travers la constitution d'un réseau écologique européen.
La
directive 92/43 CEE Habitats naturels contribue à la réalisation
des objectifs de la convention de Rio sur la diversité biologique
signée et ratifiée par la France, à travers la
constitution d'un réseau européen cohérent de sites. Il
s'agit d'assurer le maintien ou, le cas échéant, le
rétablissement dans un état de conservation favorable, d'habitats
naturels et d'espèces de faune et de flore sauvages
d'intérêt communautaire dans leur aire de répartition
naturelle
3(
*
)
.
Le réseau à constituer n'a pas pour objet de faire de ces sites
" Natura 2000 "
des sanctuaires de nature
où toute
activité humaine serait proscrite puisque le but principal de la
directive est
" de favoriser le maintien de la biodiversité,
tout en tenant compte des exigences économiques, sociales, culturelles
et régionales "
.
La délimitation d'un site Natura 2000 doit permettre d'identifier
une portion de territoire :
- qui abrite un ou plusieurs habitats naturels et/ou espèces
d'intérêt communautaire (dont certains sont dits
" prioritaires " et qui appellent donc une attention
particulière) ;
- à l'intérieur duquel l'Etat membre aura à s'assurer
de façon permanente que lesdits habitats et espèces sont
maintenus dans un état de conservation favorable en adoptant, si
nécessaire, des mesures de conservation appropriées. Dans un
nombre limité de cas, l'Etat devra adopter des mesures permettant de
rétablir un état de conservation favorable.
Ainsi le périmètre et la superficie d'un site ne constituent pas
des critères en soi. Ils doivent traduire sur le terrain
le meilleur
compromis possible
permettant à un ou plusieurs habitats naturels et
espèces " cohabitant " sur un même territoire, au sein
d'un contexte anthropique donné, d'être maintenus à long
terme, ou éventuellement rétablis dans un état de
conservation favorable.
Pour un site donné, surtout s'il est de grande superficie et qu'il
contient plusieurs types d'habitats naturels et / ou d'espèces, la
circulaire du 29 septembre 1995 précise qu'il convient d'établir
un
zonage interne
sur la base d'une cartographie précise de ces
habitats et de ces espèces.
Ce zonage permet d'identifier les relations éventuelles entre les
" noyaux durs " des habitats proprement dits, les zones
" tampon " et les espaces interstitiels. Sont
considérés comme zones " tampon " les territoires pour
lesquels un effet direct -ou indirect- sur ce " noyau dur " peut
être démontré (bassins versants par exemple).
Ainsi, est-ce sur la base d'un tel zonage, et non pas seulement du
périmètre extérieur du site, que devront être
concertées et hiérarchisées les mesures de conservation
qui se justifieraient.
On peut rappeler que les premiers résultats du travail d'inventaire
mené pour la mise en oeuvre de la directive 92/43/CEE/Habitats naturels
ont confirmé la richesse et la diversité du patrimoine national,
qui relève de quatre des six régions biographiques
identifiées en Europe (alpine, atlantique, continentale et
méditerranéenne).
Ainsi, sur les 222 types d'habitats naturels retenus par l'annexe I de la
directive, la France en possède 172 (dont 43 habitats prioritaires sur
66).
Parmi ces derniers, peuvent être signalés, par exemple, les
habitats naturels suivants : herbiers de posidonies, lagunes,
pré-salés continentaux, mares temporaires
méditerranéennes, landes sèches littorales, sites
d'orchidées remarquables sur formations herbeuses sèches semi
naturelles sur calcaires, tourbières hautes actives, éboulis
médio-européens calcaires, forêts alluviales
résiduelles, forêts méditerranéennes
endémiques.
Sur les 632 espèces à protéger au titre de l'annexe II, la
France est concernée par 83 espèces animales et
57 espèces végétales (dont respectivement 8 sur 23 et
10 sur 165 des espèces prioritaires).
Parmi les habitats d'espèces prioritaires intéressant le
territoire, on peut signaler : l'ours brun, le phoque moine, l'esturgeon, la
tortue caouanne (côtes de Corse, Pyrénées-Atlantiques et
Bretagne), la rosalie alpine (coléoptère), l'omphalodes
littoralis (plante endémique atlantique), la viola hispida (plante
endémique du bassin parisien).
2. Le retard pris dans la constitution du réseau, compte tenu du calendrier initial
La
directive Habitats prévoit trois étapes bien
différenciées pour l'élaboration du réseau
écologique européen intégré. Or, force est de
constater le retard pris par rapport au calendrier initial.
- la première étape -nationale- est une phase
d'
inventaire
et de
propositions
(article 4-1 et
article 5 de la directive). Il s'agit pour les Etats membres de recenser,
de décrire et d'évaluer les habitats naturels et habitats
d'espèces d'intérêt communautaire et de proposer à
la Commission une liste nationale de sites.
La date initiale était
fixée à juin 1995
.
Le décret n° 95-631 du 5 mai 1995 fixe la
procédure d'élaboration des propositions françaises de
sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire (SIC) en
application des articles 3 et 4 de la directive " Habitats ".
Cette procédure, jusqu'à l'intervention du décret, a
été réalisée sous les dispositions de la circulaire
n° 38 du 21 janvier 1993.
Le travail initial a consisté à faire réaliser des
inventaires régionaux des sites abritant les habitats naturels et les
espèces d'intérêt communautaire concernés. Sous
l'égide du préfet de région et de la direction
régionale de l'environnement (DIREN), les travaux ont été
conduits par le Conseil scientifique régional du patrimoine naturel
(CSRPN) et coordonnés au plan national par le Muséum National
d'Histoire Naturelle.
Le travail réalisé par la communauté scientifique et
naturaliste nationale a conduit à identifier 1623 sites. Le
Muséum National d'Histoire Naturelle en a assuré
l'évaluation nationale, selon les critères exclusivement
scientifiques énoncés dans la directive.
Invité par le ministre de l'Environnement, sur la base de cette
évaluation, à délibérer sur les sites susceptibles
d'être reconnus d'importance communautaire, le Conseil national de la
protection de la nature a proposé en mars 1996 de ne retenir que
les sites " remarquables " et " très
intéressants " de l'inventaire, soit 1316 sites
représentant 13,2% du territoire national
.
- la seconde
étape -communautaire- censée
s'achever en juin 1998 selon le calendrier initial
, doit permettre
à la Commission européenne, en accord avec les Etats membres,
d'arrêter la liste des sites d'importance communautaire
(SIC) au
sein de chacune des régions biogéographiques européennes
(article 4-2 et 3 de la directive).
- la troisième étape -nationale- prévoit la
désignation
des sites d'intérêt communautaires par
chacun des Etats membres et leur incorporation au réseau
avant le
mois de juin 2004
(article 4-4 de la directive).
Etat d'avancement de la procédure en ce qui concerne la France au
1er juin 1998.
On peut rappeler que la France, compte tenu de son retard à transmettre
sa liste nationale, fait l'objet d'une procédure visant à la
traduire devant la Cour de justice des Communautés européennes.
Néanmoins, en application de la circulaire du
11 août 1997, le Gouvernement a transmis à la Commission
européenne, en octobre 1997, une première liste de sites,
dont la transmission reposait sur le plus large accord possible.
Cette liste est constituée d'espaces protégés, de
forêts domaniales, d'espaces volontaires, notamment ceux qui souhaitent
bénéficier d'un financement Life en 1998 ou encore de sites pour
lesquels les consultations conduites par les préfets depuis 1996 ont
déjà abouti. Au total, cette première liste concerne
543 sites couvrant 901.000 hectares soit, 1,6% du territoire
national
et environ 170.000 hectares d'espaces marins, comme l'indique
le tableau ci-après.
PREMIÈRE PROPOSITION FRANÇAISE DE SITES SUSCEPTIBLES D'ÊTRE RECONNUS D'IMPORTANCE COMMUNAUTAIRE
|
Domaine |
Nombre de sites |
Surface des sites et répartition |
|
Domaine biogéographique
ALPIN
|
86
|
309.299 hectares , se répartissant comme suit :
-
Aquitaine : 4 sites (aucun renseigné représentant
15.202
hectares
|
|
Domaine biogéographique
MÉDITERRANÉEN
|
77
|
186.927 hectares + 33.101 hectares (marin) se répartissant comme suit :
- Corse
: 34 sites (34 renseignés) représentant
48.122 hectares
+
32.806 hectares (marin)
|
|
Domaine biogéographique
CONTINENTAL
|
173
|
108.432 hectares se répartissant comme suit :
- Alsace
: 14 sites (14 renseignés) représentant
26.807 hectares
|
|
Domaine biogéographique
ATLANTIQUE
|
207
|
296.832 hectares + 136.559 hectares (marin) se répartissant comme suit :
-
Aquitaine : 33 sites (16 renseignés) représentant
27.711
hectares
|
|
NB : un site renseigné est un site dont la superficie est indiquée. A l'inverse, un site est non renseigné lorsque sa superficie est trop faible pour être mentionnée . |
||
L'envoi
de cette liste a permis à la France d'être associée aux
premiers travaux européens de mise en cohérence, au plan
biogéographique, des listes nationales. Elle a ainsi participé au
premier séminaire biogéographique " alpin " qui s'est
tenu à Salzbourg (Autriche) les 20 et 21 octobre 1997 et au
premier séminaire biogéographique
" méditerranéen " qui a eu lieu les 5 et
6 février 1998 à Thessalonique (Grèce).
Parallèlement et conformément à la circulaire
précitée, les préfets ont été invités
à poursuivre ou achever les consultations officielles prévues par
le décret du 5 mai 1995, en veillant à associer
étroitement tous les élus, ainsi que, notamment, les
représentants des organismes socioprofessionnels, des
propriétaires, des gestionnaires, des divers utilisateurs et des
associations de protection de la nature.
A l'issue de ces consultations locales, les préfets doivent transmettre
au ministère de l'Aménagement du territoire et de l'environnement
leurs propositions complémentaires de sites pouvant être
adressées, après consultations ministérielles, à la
Commission pour être prises en compte dans les réunions
biogéographiques européennes programmées au second
semestre 1998.
Etat d'avancement au niveau européen
Comme le montre le tableau ci-après, la procédure de constitution
du réseau écologique européen a pris également du
retard dans les autres Etats membres.
Selon les services en charge de la mise en oeuvre de Natura 2000, à
la DG XI (direction à la Commission Européenne en charge de
l'environnement),
les retards de transmission des listes nationales n'ont
pas permis, à ce jour, de formaliser de liste communautaire pour chacune
des régions biogéographiques
.
ETAT
D'AVANCEMENT DE LA DIRECTIVE HABITATS NATURELS
AU 24 AVRIL
1998
|
Etats membres |
Sites proposés |
Superficie totale
|
Evaluation de
|
|
Belgique
|
101
|
908
|
++
|
|
Total |
6.584 |
265.149 |
|
*
Etats membres ayant également
transmis des listes de sites indicatives (chiffres entre parenthèses) de
caractère provisoire
(1)
Chiffre estimé.
(2)
Données absentes pour certains sites.
(3)
Clefs de l'évaluation nationale :
0 : liste insignifiante ou non transmise
+ : liste partielle mais insuffisante
++ : liste substantielle mais information encore incomplète.
+++ : liste complète et information cohérente (
Aucune liste
à ce jour).
N.B.
: Les % de territoire sont à interpréter dans leur
contexte. Certains Etats membres ont proposé des sites étendus,
incluant des zones " tampon " ; d'autres se sont limités aux
noyaux sensibles, leurs zones périphériques étant
protégées via l'article 6 de la directive
Habitats.
B. L'ÉLABORATION DE LA LISTE DES PROPOSITIONS FRANÇAISES : UNE PROCÉDURE FAIBLEMENT INSTITUTIONNALISÉE
1. Une méthodologie fixée essentiellement par voie de circulaires
- L'instruction du 21 janvier 1993 relative à
la
mise en oeuvre de la directive, outre l'exposé de son contenu, rappelait
que cette directive, arrêtée par le Conseil des Communautés
européennes le 21 mai 1992, avait été notifiée
aux Etats membres le 5 juin 1992,
pour produire tous ses effets
juridiques à compter du 5 juin 1994, date de son entrée en
vigueur
.
- La circulaire conjointe des ministères de l'Environnement et du
ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation du
29 septembre 1995 a précisé un certain nombre de points
relatifs à la directive et au décret du 5 mai 1995,
notamment au regard de la vocation des sites et de la définition de leur
périmètre.
- La circulaire du 26 avril 1996 de Mme Corine Lepage, ministre
de l'Environnement, précisait les modalités d'application de
l'article 6 du décret du 5 mai 1995 relatif au lancement
des consultations locales.
- Les circulaires du 12 février 1997 arrêtaient les
dispositions prises par le précédent gouvernement pour relancer
l'opération ; elles n'ont pas été reprises par
l'actuel gouvernement.
- La circulaire du 11 août 1997 arrête les
modalités d'élaboration de la liste des propositions nationales
dans les termes voulus par Mme Voynet, ministre de l'Aménagement du
territoire et de l'Environnement.
- Deux circulaires techniques -du 30 décembre 1997 et du
4 février 1998- ont précisé la composition du
jeu de données à fournir à la Commission européenne
en accompagnement des propositions nationales, conformément à
l'article 4, paragraphe 1 de la directive.
- Enfin, par circulaire du 2 avril 1998, Mme Voynet a
rappelé aux préfets qu'elle attendait des compléments de
propositions pour le 31 mai 1998 et le 30 septembre
prochain.
2. Le décret n° 95-631 du 5 mai 1995 relatif à la conservation des habitats naturels et des habitats d'espèces sauvages d'intérêt communautaire
Ce
décret précise certains éléments relatifs à
l'organisation de la concertation avec les acteurs économiques locaux et
les collectivités territoriales. Il organise également
l'articulation entre les niveaux locaux et l'échelon national pour
l'élaboration de la liste des propositions de sites.
- Les articles 3 et 4 prévoient qu'à partir d'un
inventaire des sites réalisé par le Conseil scientifique
régional du patrimoine naturel, le préfet, après en avoir
informé la conférence régionale dite Conférence
Natura 2000, établit une liste qu'il transmet au ministère
chargé de l'environnement.
- L'article 2 indique que la conférence régionale dite
Natura 2000 est composée des préfets des
départements, des services et établissements publics de l'Etat,
de représentants des collectivités territoriales, ainsi que de
représentants d'organisations professionnelles, d'associations de
protection de la nature et d'usagers. Dans la pratique, ces conférences
régionales ont été réunies seulement à
quelques reprises en 1994 et 1995.
- Le décret prévoit, à son article 5, que
l'ensemble des listes régionales est harmonisé au niveau
national, sur proposition du Muséum national d'histoire naturelle et
après avis du Conseil national de protection de la nature.
- La liste des sites ainsi établie est à nouveau transmise
aux préfets de région qui la portent à la connaissance de
la conférence régionale dite conférence Natura 2000.
- De plus, les préfets de départements sont chargés
de consulter les maires des communes concernées sur cette liste de
propositions afin de recueillir, dans un délai de deux mois, leurs avis
sur les périmètres proposés, les mesures envisagées
et les difficultés éventuelles.
- Sur la base des informations ainsi recueillies, le ministre
chargé de l'Environnement établit le projet de liste nationale
des sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire, qui
est soumis pour avis aux ministres chargés de l'agriculture, de la
forêt, de l'industrie, de l'équipement et des transports.
A l'issue de cette consultation, d'une durée d'un mois, la liste
nationale des sites proposés est transmise à la Commission
européenne.
Au-delà de ces consultations officielles, les préfets ont
reçu des instructions en vue d'élargir les discussions et
d'associer davantage les élus, les représentants des
propriétaires, les agriculteurs, les sylviculteurs, les chasseurs et les
représentants des autres acteurs économiques et sociaux ainsi que
les associations de protection de la nature, pour établir leurs
propositions et définir les moyens nécessaires pour atteindre les
objectifs de conservation dans le cadre de documents d'objectifs propres
à chaque site proposé.
II. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI ET LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION
Le
rapport d'information du groupe de travail Natura 2000 insistait
très largement sur la nécessité de renforcer la
concertation à tous les niveaux de la procédure, à savoir
non seulement lors de la définition des propositions françaises
de sites, mais surtout à moyen terme lors de l'élaboration des
documents d'objectifs, qui doivent fixer pour chaque site les orientations de
gestion, et servir de base aux engagements contractuels de gestion
passés avec l'Etat pour la conservation des habitats naturels et des
espèces pour lesquels le site sera désigné.
S'il est vrai qu'à l'heure actuelle, sous la pression des acteurs
économiques locaux concernés, le principe de concertation est
" peu ou prou " appliqué à tous les échelons de
la procédure, notamment à travers les travaux du comité
national de suivi, rien n'est effectivement prévu une fois les
propositions françaises envoyées à la Commission
européenne, pour élaborer localement les documents d'objectifs.
La proposition de loi se propose donc de rendre pérenne le dispositif de
concertation, notamment en ce qui concerne l'élaboration des documents
d'objectifs. Ces derniers constituent des éléments très
importants, car ils fixent les orientations et les modalités de gestion
des sites retenus dans le réseau écologique
européen.
A. LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE LOI
La
proposition de loi n° 194 précise la procédure de mise
en oeuvre au niveau national de la directive 92/43 CEE Habitats
naturels sur trois points particuliers.
Elle renforce la concertation en proposant la mise en place d'un conseil
régional du patrimoine naturel (article 2). Il s'agit en
réalité d'élargir la composition des conseils
scientifiques régionaux du patrimoine naturel aux représentants
des collectivités territoriales et des différents acteurs
économiques locaux concernés et pour donner une base
légale à ces organismes institués par la seule voie d'une
circulaire en 1991.
Ce conseil est chargé de coordonner l'inventaire des sites susceptibles
d'être intégrés dans le réseau Natura 2000.
La proposition de loi organise également la procédure
d'élaboration des documents d'objectifs pour les sites inscrits sur la
liste des propositions nationales.
- les articles 3 et 4 prévoient la constitution, sous
l'autorité du préfet, d'un comité local d'études
propre à chaque site.
La composition de ce comité assure la représentation des services
de l'Etat et des collectivités territoriales concernées, ainsi
que des organisations professionnelles intéressées, des usagers
et des associations de protection de la nature.
- l'article 4 précise que ce comité local d'études
élabore le document d'objectifs propre à chaque site et
l'article 5 précise le contenu de ce document d'objectifs.
Enfin, la proposition de loi fixe des dispositions tendant
à garantir les droits des propriétaires et des gestionnaires des
sites proposés pour être intégrés dans le
réseau écologique européen.
- L'article 6 dispose qu'avant d'être approuvé par le
conseil régional du patrimoine naturel, le projet de document
d'objectifs est soumis à enquête publique, lorsque la
désignation du site est susceptible d'avoir des incidences sur les
activités économiques et sociales et d'affecter la
propriété privée.
- L'article 8 de la proposition de loi précise que le
classement du site proposé pour être intégré au
réseau écologique européen peut donner lieu à
indemnisation au profit des propriétaires, des gestionnaires et des
usagers du site concerné.
- Enfin, les articles 9 et 10 fixent au 1er septembre 1997
la date d'entrée en vigueur de la loi et précisent la nature du
gage fiscal compensant le versement des indemnités prévu à
l'article 8.
B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Après le dépôt en décembre 1997, de
la
proposition de loi n° 194 relative à la mise en oeuvre du
réseau écologique européen, votre rapporteur a choisi de
la soumettre de façon approfondie, à l'ensemble des organisations
et personnalités qui avaient été auditionnées par
le groupe de travail sur Natura 2000, afin de recueillir leurs avis et
propositions.
Compte tenu des délais écoulés et du déroulement
de la procédure de désignation des sites reprise par le
précédent gouvernement en février 1997, et
confirmée sur de nouvelles bases par Mme Dominique Voynet en
août 1997, il est apparu que l'échelon départemental
constituait le bon niveau pour organiser la concertation avec les
collectivités territoriales et les acteurs économiques locaux.
Il semble en effet inutile de modifier la composition des conseils
scientifiques régionaux de protection de la nature en
l'élargissant à l'ensemble des acteurs socio-économiques
concernés.
Ces instances ont d'ores et déjà fait leur travail d'inventaire
scientifique et il s'avère en pratique que c'est au niveau
départemental que la concertation a été mise en place
à travers des comités départementaux de constitution et de
suivi du réseau Natura 2000. Ces instances, qui fonctionnent
correctement, dépendent néanmoins pour le moment du seul bon
vouloir de l'administration.
Compte tenu des pratiques constatées et des observations convergentes
recueillies, votre rapporteur vous propose d'institutionnaliser ces
comités qui deviendraient les conseils départementaux du
patrimoine naturel, compétents pour :
- identifier les propositions de site d'importance communautaire ;
- approuver les documents d'objectifs élaborés pour chaque
site susceptible d'être intégré au réseau
écologique européen.
S'agissant des autres points défendus par la proposition de loi,
-en particulier ceux relatifs aux documents d'objectifs-, votre rapporteur y
reste attaché. Il vous proposera donc de les adopter, sous
réserve de quelques modifications formelles ou rédactionnelles
afin de tenir compte de la terminologie adoptée dans les
différents travaux du comité national de suivi Natura 2000,
et des différentes étapes de constitution du réseau
écologique européen.
Enfin, à propos de l'indemnisation des propriétaires
et gestionnaires des sites Natura 2000, votre rapporteur vous proposera de
faire la distinction entre :
- les contraintes entraînant un préjudice direct et certain,
qui devront faire l'objet d'une indemnisation ;
- les servitudes ou les prestations de gestion qui pourront être
rémunérées sur la base d'engagements contractuels
signés avec l'Etat.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier -
Objet de la
loi
Cet
article fixe les objectifs de la présente proposition de loi : il
s'agit de préciser certaines des étapes de la procédure de
désignation des sites et d'arrêter les principes de gestion
applicables à ces sites à travers les documents d'objectifs.
Cette procédure de désignation est arrêtée en
application des directives 92/43/CEE sur la conservation des Habitats
naturels et 79/409/CEE concernant la conservation des Oiseaux sauvages et
concerne les zones spéciales de conservation ainsi que les zones de
protection spéciale.
On peut en effet rappeler que l'article 7 de la directive Habitats
naturels intègre explicitement les zones de protection spéciale
désignées en application de la directive Oiseaux sauvages dans le
réseau écologique européen Natura 2000, en
prévoyant que les obligations résultant de la directive Habitats
naturels se substituent à celles issues de la directive Oiseaux sauvages.
S'agissant des procédures de désignation en droit interne, il est
donc logique que les modalités soient identiques.
La rédaction proposée par votre commission ne s'éloigne
pas sensiblement du texte de la proposition de loi. Elle précise -en
reprenant la terminologie d'usage- que les sites intégrés dans le
réseau écologique européen sont d'importance
communautaire.
TITRE I -
DU CONSEIL RÉGIONAL DU
PATRIMOINE NATUREL
Article 2 -
Composition et rôle du conseil régional
du patrimoine naturel
Il
s'agit ici d'instituer un conseil régional du patrimoine naturel, qui
traduit en définitive la modification de la composition des conseils
scientifiques régionaux de protection de la nature.
Le deuxième alinéa de l'article 2 précise la
composition de ce conseil qui, outre des personnalités qualifiées
au plan scientifique, prévoit la représentation des
collectivités territoriales, des secteurs économiques et sociaux
concernés en tenant compte de leur représentativité.
Le troisième alinéa dispose que les membres du conseil sont
nommés par le préfet, à l'exception des
représentants des collectivités territoriales, qui sont
désignés respectivement par leurs assemblées
délibérantes.
Le quatrième alinéa indique que le conseil régional du
patrimoine naturel est présidé par le préfet ou son
représentant et le cinquième alinéa renvoie à un
décret en Conseil d'Etat pour préciser la composition et les
règles de fonctionnement du dit conseil.
Enfin, le dernier alinéa donne compétence à ce conseil
régional du patrimoine naturel pour identifier les territoires
particulièrement intéressants sur le plan écologique,
notamment ceux susceptibles d'être intégrés dans le
réseau Natura 2000.
Votre rapporteur considère
que le niveau régional n'est
finalement pas le niveau pertinent pour renforcer la concertation en ce qui
concerne la désignation des sites Natura 2000
.
On peut considérer que l'inventaire scientifique proprement dit des
territoires susceptibles d'être proposés pour constituer les sites
d'importance communautaire intégrés au réseau
écologique européen est désormais achevé.
Il reste, -et le travail est loin d'être achevé-, à
identifier de façon scientifique et technique et à définir
sur le terrain le périmètre de ces territoires. Pour les sites
ayant une grande superficie, surtout lorsqu'ils contiennent plusieurs types
d'habitats naturels ou d'espèces, il faudra également
établir un zonage interne, sur la base duquel seront
hiérarchisées les mesures de conservation proposées.
Il est fondamental qu'à ce stade de la procédure de
désignation des sites, la concertation avec les collectivités
territoriales et les acteurs économiques locaux soit la meilleure
possible. Compte tenu du déroulement actuel de la procédure, il
apparaît que l'échelon départemental, à travers la
consultation de comités départementaux de constitution du
réseau Natura 2000 officieusement constitués dans la
pratique, est le plus pertinent.
Votre commission vous propose donc
d'officialiser ces structures en les
qualifiant de conseil départemental du patrimoine naturel et de
préciser leur rôle
.
Le conseil départemental du patrimoine naturel sera composé de
deux collèges représentant respectivement :
- les collectivités territoriales, dont les conseil
régionaux, sachant que ce premier collège sera majoritaire dans
le conseil ;
- les services et établissements publics de l'Etat, les secteurs
économiques et professionnels concernés -il faut entendre par
là non seulement des représentants des organisations
professionnelles telles que les syndicats d'exploitants agricoles, de
propriétaires forestiers et agricoles, mais encore des organismes
gestionnaires tels que les fédérations de chasse et de
pêche ou les instances consulaires- et des personnalités
qualifiées sur le plan scientifique, ainsi que des représentants
des associations agréées de protection de l'environnement.
La composition de ce conseil -notamment la définition des
critères de représentativité de ses membres ainsi que ses
règles de fonctionnement -seront précisées par un
décret en Conseil d'Etat qu'il vous est proposé de prévoir
à la fin du texte de la proposition de loi.
Article 3 -
Compétences du conseil
départemental du patrimoine
naturel
Votre
commission vous propose d'inscrire dans ce nouvel article -qui ne figure pas
dans la proposition de loi soumise à vos conclusions-, les
compétences du conseil départemental du patrimoine naturel qui
sera chargé, sur la base des propositions de sites
élaborées par les CSRPN d'identifier de façon scientifique
et technique les périmètres des sites proposés. Il est
fondamental que cette identification se fasse dans une instance de concertation
où tous les acteurs politiques et économiques locaux seront
représentés.
Comme il a été indiqué plus haut, outre la
définition de leur superficie, le conseil pourra également
procéder à un zonage interne de ces sites, afin
ultérieurement de pouvoir hiérarchiser les mesures de
conservation proposées.
Enfin, l'article 6 de la proposition de loi initiale prévoit que le
conseil départemental du patrimoine naturel approuve le document
d'objectifs.
TITRE II -
DES COMITÉS LOCAUX DES SITES
NATURA 2000
Article 4 -
Création du comité local
d'étude
Ce titre
se propose d'instituer, pour chaque site susceptible d'être
intégré dans le réseau Natura 2000, un comité
local d'étude.
Votre commission vous propose de reprendre le contenu de cet article en
utilisant la terminologie adoptée dans le guide méthodologique
national en cours d'élaboration, qui recommande pour chaque site
l'institution d'un comité de pilotage local. Ce comité, qui
constitue l'organe central du processus de concertation sera compétent
pour faire des propositions sur le périmètre pertinent du site,
et pour élaborer un document d'objectifs propre à chaque
site.
Article 5 -
Composition et rôle du
comité local
d'études
Le
premier alinéa de cet article précise la composition de ce
comité, qui est essentielle en termes de concertation avec les acteurs
politiques et économiques locaux. Les membres du comité sont les
personnes morales qui représentent un enjeu ou un intérêt
majeur pour le site. Les représentants des personnes morales sont
mandatées par leur structure. Afin de gagner en efficacité, il
sera préférable de limiter la taille du comité, en
choisissant les organismes les plus impliqués dans la gestion du site.
Selon les informations tirées du guide national méthodologique
élaboré par le Comité national de suivi et de
concertation, les différentes catégories de personnes morales
devant faire partie du comité local sont les suivantes :
- Des administrations et établissements publics d'Etat :
DIREN, DDAF, DDE, Affaires maritimes, Direction Régionale du Tourisme,
Direction départementale de la jeunesse et des sports, Conseil
Supérieur de la Pêche, Centre Régional de la
Propriété Forestière, ONF, ONC, Conservatoire de l'espace
littoral et des rivages lacustres. Agence de l'Eau, IFREMER, Parc national...,
- Des collectivités territoriales et des structures
intercommunales : communes, conseil général et
régional, Parc naturel régional, SIVOM...,
- Des organismes socio-professionnels : fédérations,
associations, syndicats, chambres consulaires : chambres d'agriculture,
syndicats professionnels, Chambres de Commerce, Fédérations et/ou
associations d'usagers (chasse, pêche, sport...), syndicats de
propriétaires, gestionnaires d'espaces naturels, comités
départementaux ou offices de tourisme, associations de protection de la
nature...,
- L'opérateur local,
- Des personnes ès-qualité dont le chargé de mission
coordinateur,
- Les ayants droits et usagers ; on entendra par ayants droit et usagers
les personnes qui ont un lien direct avec le site telles que habitants,
propriétaires fonciers, exploitants, artisans ou industriels dont
l'activité est concernée, personnes utilisant le site pour leurs
loisirs : promeneurs, chasseurs, sportifs, cueilleurs de champignons,
pêcheurs. Ils contribueront au processus concerté
d'énonciation des objectifs et des moyens à mettre en oeuvre pour
la conservation d'un site.
- Les experts, en tant que de besoin et pour être questionnés
sur une expertise scientifique. Il pourra s'agir du Conseil Scientifique
Régional du Patrimoine Naturel, du Muséum National d'Histoire
Naturelle ou encore du Conseil National pour la Protection de la Nature.
Il convient de préciser, concernant les experts, qu'il s'agit seulement
d'une consultation qui ne pourra porter que sur une question strictement
scientifique
Votre rapporteur vous propose
de modifier l'intitulé de ce
comité,
qui, selon les recommandations du comité national de
suivi
et de concertation
doit s'appeler comité de pilotage
local.
Le second alinéa de cet article précise les compétences du
comité local, qui sont l'élaboration du document d'objectifs et
l'approbation du choix de l'organisme effectivement chargé de
rédiger le document d'objectifs, et qui sera donc le maître
d'oeuvre du document d'objectifs. Considérant qu'à
l'article 3, il a déjà été indiqué que
le comité de pilotage élabore le cahier d'objectifs, votre
rapporteur
vous propose de ne mentionner ici que la seule approbation, par
le comité de pilotage local, du choix du maître d'oeuvre.
Il
n'est pas besoin de préciser que la procédure des marchés
publics est applicable.
Article 6 -
Contenu du document
d'objectifs
L'article 5 précise le contenu du document
d'objectifs
en indiquant que ce document définit les modalités de gestion
applicables aux sites proposés et à l'évaluation
financière des contraintes générées par la
création du réseau Natura 2000.
Votre rapporteur vous propose de préciser que le document d'objectifs
est un document-cadre qui ne se substitue pas aux documents de gestion
existants : il doit définir des orientations et des
modalités de gestion qui devront être ultérieurement
traduites à travers un bail rural, des conventions de gestion
signées avec des agriculteurs, ou encore des plans simples de gestion en
ce qui concerne la forêt privée...
Dans la pratique, l'élaboration de ces cahiers d'objectifs est encore
très largement expérimentale, notamment à travers un
programme soutenu financièrement par la Commission européenne au
titre du fonds Life, qui est en cours sur 36 sites depuis 1996. Ce programme
permet d'examiner, en concertation avec les acteurs locaux et en vraie
grandeur, les approches, les méthodes et le contenu des futurs documents
d'objectifs et doit s'achever en juin 1998. Au-delà de la
production du document d'objectifs propre à chacun des sites et d'un
guide méthodologique, dont la réaction s'achève, pour
l'élaboration généralisée de ces documents dans les
autres sites, l'opération fera l'objet d'une évaluation
d'ensemble. C'est à la suite de cette évaluation que sera
fixée par le Gouvernement la procédure définitive
d'élaboration de tels documents et les modalités de leur
application et qu'en même temps sera lancée la réalisation
d'une seconde série de documents d'objectifs sur des sites ayant
été proposés à la commission.
Sur le fond, cet article est fondamental, car la définition des
orientations et des modalités de gestion liées à la
conservation des habitats et des espèces d'intérêt
communautaire influera durablement sur l'activité économique des
sites concernés. Il s'agit en définitive d'appliquer " in
concreto " l'article 6 de la directive 92/43/CEE Habitats
naturels qui dispose que les Etats membres établissent "
les
mesures de conservation nécessaires "
et prennent " les
mesures appropriées pour
éviter la détérioration
des habitats naturels... ainsi que les perturbations
touchant les
espèces pour lesquelles les zones ont été
désignées,
pour autant que ces perturbations soient
susceptibles d'avoir un effet significatif
eu égard aux objectifs de
la directive,... à savoir favoriser le maintien de la
biodiversité tout en tenant compte des exigences économiques,
sociales, culturelles et régionales.
Ainsi, dans le cadre du Comité national de suivi et de concertation
Natura 2000, un groupe de travail s'est réuni pour préciser
la notion de " perturbations " et, s'agissant des activités de
chasse, établir si ces activités constituaient une
activité perturbante. Le groupe a conclu, qu'en règle
générale, la chasse ne constituait pas une activité
perturbante ayant un effet significatif, car elle n'entraînait pas un
déclin durable ou la disparition de l'espèce concernée.
Les seules exceptions relevées portent sur l'incidence indirecte de la
chasse en général, sur des espèces protégées
comme le mouflon de Corse, l'ours brun et le phoque veau marin.
De plus, un second groupe de travail a été constitué pour
définir la notion de " détérioration " et en
analyser les répercussions sur les activités humaines et
économiques.
Plus généralement, des cahiers nationaux d'habitat doivent
être élaborés, qui analyseront l'impact des
activités en terme de perturbation et de détérioration.
Il est donc essentiel, d'une part que l'élaboration du document
d'objectifs se fasse dans un cadre contractuel associant l'ensemble des acteurs
économiques locaux, d'autre part que la définition des
orientations et mesures de gestion liées à la conservation des
habitats et des intérêts communautaires tienne compte des
exigences économiques, sociales, culturelles et régionales.
Il convient également de noter que le document d'objectifs devra
procéder à l'évaluation des coûts de gestion des
futurs sites Natura 2000, en application de l'article 8 de la
directive 92/43/CEE Habitats naturels. Cette évaluation a pris
également du retard et, à la demande du Comité national de
suivi et de concertation Natura 2000, un groupe de travail a entamé
une réflexion sur l'évaluation des coûts de gestion.
Cette évaluation financière servira de base de
négociations pour indemniser ou rémunérer les
propriétaires et gestionnaires des sites intégrés dans le
réseau écologique européen, comme le prévoit
l'article 8 de la proposition de loi.
Article 7 -
Consultation des collectivités
locales
Cet
article reprend en le modifiant le contenu de l'article 6 du décret
n° 95-631 du 5 mai 1995, qui prévoit la consultation
des maires des communes concernées sur le projet de
périmètre des sites et les mesures envisagées.
Votre rapporteur vous propose de préciser que ce sont les communes qui
sont consultées et pas seulement les maires, car il lui paraît
très important que les conseils municipaux soient informés et
puissent délibérer lorsque le territoire de la commune est
concerné par une proposition de site d'importance communautaire.
En examinant pour avis le projet de documents d'objectifs, le conseil municipal
disposera de tous les éléments nécessaires pour
apprécier l'impact des orientations de gestion
préconisées, et souligner les difficultés
éventuelles qui pourraient en résulter.
Le second alinéa précise également que la comité de
pilotage valide le document d'objectifs, qui aura été
rédigé la plupart du temps par un maître d'oeuvre dont le
choix aura été approuvé par le comité de pilotage
local.
Article 8 -
Procédure d'enquête
publique
Cet
article prévoit de soumettre le projet de document d'objectifs à
enquête publique lorsque l'importance et les caractéristiques du
site susceptible d'être retenu comme zone spéciale de protection
ou zone spéciale de conservation ont des incidences sur les
activités économiques, sociales ou récréatives qui
s'y exercent habituellement. L'enquête publique doit intervenir avant la
saisine du conseil régional du patrimoine naturel.
- Compte tenu de la création du
conseil département du
patrimoine
naturel
, votre rapporteur vous propose de
préciser que celui-ci sera saisi des documents d'objectifs
élaborés
pour les sites proposés dans le
département et qu'il devra les
approuver
.
- Comme prévu par la proposition de loi initiale, cette approbation
pourra être précédée d'une enquête publique
lorsque l'importance ou les caractéristiques d'un site proposé le
justifie. Votre rapporteur vous propose d'ajouter que le document d'objectifs
pourra également être soumis à
enquête
publique
, si les
modalités de gestion qu'il propose ont une
incidence sur les activités économiques, sociales ou
culturelles
.
Il n'est pas question de soumettre l'ensemble des documents d'objectifs
à enquête publique car la plupart d'entre eux n'introduiront pas
de contraintes significatives lourdes s'agissant du développement
économique des sites.
Mais les documents d'objectifs, qui prévoiront, notamment à
l'intérieur de certains " noyaux durs " des sites, d'interdire
tel ou tel type d'activités afin de protéger des habitats
naturels ou des espèces d'intérêt prioritaire, devront
être soumis à enquête publique pour s'assurer de
l'information du public et recueillir ses appréciations.
Article 9 -
Désignation au niveau national
des sites intégrés dans le réseau écologique
européen
L'article 7 de la proposition de loi précise les
modalités de transmission des propositions de sites entre
l'échelon local et le niveau national, en indiquant qu'un
arrêté du ministre chargé de l'environnement classe le site
inscrit sur la liste des propositions nationales et porte publication du
document d'objectifs attaché à ce site. Il précise en
outre qu'en cas de désaccord du Conseil régional du patrimoine
naturel, le classement ne peut être prononcé que par décret
en Conseil d'Etat.
Votre rapporteur
ne juge pas opportun de faire classer par voie
d'arrêté
tous les sites inscrits sur la liste des propositions
nationales, car certains de ces sites ne seront pas retenus, après les
travaux de mise en commun et de cohérence menés par les
séminaires biogéographiques au niveau européen.
De plus, compte tenu du retard pris dans la rédaction des documents
d'objectifs, ces derniers ne peuvent être finalisés au moment de
la transmission de la liste des propositions nationales.
S'agissant de l'articulation entre l'échelon local et le niveau
national, il convient d'en rester aux dispositions des articles 6 et 7 du
décret n° 95-631 du 5 mai 1995 ; mais il faut
préciser que la publication des sites nationaux d'importance
communautaire
prévue par l'article 9 du décret
précité,
fait l'objet d'un arrêté
ministériel
. De plus,
à ce stade final de la
procédure de désignation, il est indispensable, pour des raisons
de sécurité juridique, que l'arrêté
ministériel porte publication du document d'objectifs.
Article 10 -
Indemnisation des servitudes
résultant de Natura 2000
Cet
article indique que le classement d'un site dans le réseau
écologique européen peut donner lieu à indemnisation au
profit des propriétaires, des gestionnaires et des usagers du site
concerné.
Cet article pose, à l'occasion de la mise en oeuvre du réseau
Natura 2000, le problème plus général de
l'indemnisation des " servitudes environnementales ", qui constituent
des sujétions d'ordre législatif ou réglementaire
imposées par la puissance publique à la propriété
privée pour des motifs d'intérêt général.
Comme le souligne un rapport élaboré sous la direction
scientifique du professeur René Hostiou et du doyen Jean-Claude
Hélin
4(
*
)
, le problème de
l'indemnisation de ces servitudes est abordé le plus souvent sous
l'angle des " servitudes d'urbanisme " qui n'ouvrent jamais droit
à indemnisation.
Or les servitudes environnementales, par leurs caractéristiques propres,
devraient pouvoir être traitées différemment. Elles ont en
effet un caractère durable pour assurer une protection efficace, sur le
long terme, et le plus souvent, elles ne se bornent pas à une
interdiction de faire, mais elles impliquent une participation active à
la protection de l'environnement concerné. Cette participation est
génératrice de coûts supplémentaires, d'où la
tentation, parfois, de chercher à faire disparaître
l'élément faisant l'objet de la protection. Dans ces conditions,
il apparaîtrait normal que la collectivité prenne en charge la
moins-value subie par le bien, du fait de l'interdiction de faire, ou le
surplus du coût de gestion imposé au nom de l'intérêt
général.
Comme le suggère le rapport précité, " afin de
prendre en compte les contraintes que la puissance publique fait peser, au nom
de la protection de l'environnement, sur la propriété
privée, ne peut-on pas envisager ainsi l'adoption, parallèlement
à celle du principe " pollueur-payeur ", d'un principe
" protecteur-payeur " ?
Selon ce principe, la puissance publique, à l'origine des mesures de
protection de l'environnement, est tenue de prendre à sa charge le
coût afférent à ces mesures et de veiller ainsi à ce
que celui-ci n'incombe pas au seul propriétaire, incité de la
sorte à faire disparaître la source de la moins-value affectant
son patrimoine ? ".
Ces considérations trouvent pleinement à s'appliquer dans le cas
des sites d'intérêt communautaire incorporés dans le
réseau écologique européen. L'article 8 de la
directive 92/43/CEE Habitats naturels a d'ailleurs expressément
prévu le principe d'un cofinancement pour prendre en charge le
coût des mesures de gestion indispensables au maintien ou au
rétablissement dans un état de conservation favorable des
habitats naturels ou espèces prioritaires sur les sites
désignés.
La prise en compte des servitudes éventuellement imposées du fait
de l'intégration d'un site dans le réseau écologique
européen semble également être une préoccupation du
Gouvernement ; dans la circulaire du 2 avril 1998 adressée aux
préfets de départements, Mme Dominique Voynet, ministre
de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement indique que
" la mise en oeuvre réussie au niveau national du réseau
Natura 2000 nécessite l'obtention de moyens financiers
d'accompagnement suffisamment incitatifs ", et s'engage à mettre
" tout en oeuvre pour l'adoption de mesures propres à
rémunérer les prestations envisagées dans les documents
d'objectifs ainsi qu'une exonération de la taxe sur le foncier non
bâti ".
En conséquence, votre rapporteur vous propose
d'inscrire dans la loi
le principe de l'indemnisation des servitudes environnementales nées de
la mise en oeuvre du réseau écologique européen
, en
prévoyant deux types de compensations :
- premièrement dans les cas -sans doute rares- où les
prescriptions imposées entraîneront un préjudice direct,
matériel et certain, il y aura lieu d'indemniser les
propriétaires concernés en prenant en compte la perte de valeur
du fond.
- deuxièmement, le troisième alinéa de cet article
prévoit la rémunération des prestations ou des mesures de
gestion que la puissance publique imposera en application des documents
d'objectifs définis pour le site concerné.
La rémunération de ces services nouveaux devra être
définie par voie contractuelle, ce qui présente de nombreux
avantages : le propriétaire, le gestionnaire, ou l'usager d'un site
inscrit dans le réseau Natura 2000 est reconnu en tant que
gestionnaire d'un espace naturel, et le concept de protection de la nature
acquiert ainsi une véritable dimension économique.
Avec la mise en place d'un tel dispositif, on ferait ainsi des progrès
importants dans la prise en compte de l'espace naturel au niveau des politiques
publiques.
Enfin, le dernier alinéa reprend les dispositions du gage fiscal qui
faisaient l'objet du dernier article de la proposition de loi. Il ajoute,
conformément à l'article 8 de la directive Habitats naturels
que ces mesures pourront faire l'objet d'un cofinancement
européen.
Article 11 -
Date d'entrée en vigueur de
la loi
Cet
article fixe au 1er septembre 1997 la date d'entrée en vigueur
de la proposition de loi. Compte tenu des délais écoulés
et du temps nécessaire pour l'examen de ce texte par le Parlement, il
est plus raisonnable de ne pas fixer un dispositif anticipé
d'entrée en vigueur de la loi. Ceci risquerait de plus de remettre en
cause les négociations en cours sur les propositions de sites.
En revanche, il vous est proposé de préciser qu'un décret
en Conseil d'Etat fixera les conditions d'application de la proposition de loi,
notamment en ce qui concerne la composition et les règles de
fonctionnement du conseil départemental du patrimoine naturel et du
comité de pilotage local.
CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
Proposition de loi relative à la mise en oeuvre du réseau écologique européen dénommé Natura 2000
Article premier
La procédure de désignation et les principes de gestion des sites d'importance communautaire retenus dans le réseau écologique européen, dénommé Natura 2000, sont définis conformément à la présente loi.
Titre I -
DU CONSEIL DÉPARTEMENTAL DU
PATRIMOINE NATUREL
Article 2
Dans
chaque département, il est institué un conseil
départemental du patrimoine naturel, présidé par le
représentant de l'Etat dans le département et
composé :
- d'une part, de représentants élus des communes, du conseil
général et du conseil régional ; ces
représentants sont majoritaires au sein du conseil ;
- d'autre part, de représentants des services et
établissements publics de l'Etat, de représentants des secteurs
économiques et professionnels concernés, de personnalités
qualifiées sur le plan scientifique, ainsi que de représentants
des associations départementales agréées de protection de
l'environnement.
Article 3
Le conseil départemental du patrimoine naturel procède à l'identification scientifique et technique des propositions de sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire.
Titre II -
DES COMITÉS DE PILOTAGE
LOCAUX DES SITES NATURA 2000
Article 4
Lorsqu'un site est inscrit sur la liste des propositions de sites susceptibles d'être reconnus d'importance communautaire, le représentant de l'Etat dans le département crée un comité de pilotage local chargé de définir les parcelles cadastrales inscrites dans le périmètre du site et d'élaborer le document d'objectifs.
Article 5
Le
comité de pilotage local réunit, sous l'autorité du
représentant de l'Etat dans le département, les services et
établissements publics de l'Etat, les représentants des
collectivités territoriales concernées, les organisations
professionnelles agricoles et forestières, les représentants de
la propriété privée, les organisations
représentatives des usagers de la nature et les associations
départementales agréées de protection de l'environnement,
en tenant compte de leur représentativité.
Il est consulté par le représentant de l'Etat dans le
département sur les modalités de désignation de
l'organisme chargé de l'établissement matériel du document
d'objectifs. Il approuve le choix de cet organisme.
Article 6
Le document d'objectifs est un document-cadre qui définit, pour chaque site, les orientations et les modalités de gestion liées à la conservation des habitats et des espèces d'intérêt communautaire. Il comporte également une évaluation de l'impact financier de ces dispositions, tant pour les collectivités publiques que pour les personnes privées.
Article 7
Le
représentant de l'Etat dans le département soumet pour avis aux
communes concernées le projet de document d'objectifs. Au-delà
d'un délai de deux mois, l'avis est réputé favorable.
Compte tenu de ces avis, le comité de pilotage local valide le document
d'objectifs.
Article 8
Avant sa transmission pour approbation au conseil départemental du patrimoine naturel par le représentant de l'Etat dans le département, le document d'objectifs fait l'objet d'une enquête publique lorsque l'importance du site proposé, ses caractéristiques ou les modalités de gestion proposées sont susceptibles d'avoir des incidences sur les activités économiques, sociales ou récréatives, ou de porter atteinte aux droits des propriétaires privés.
Article 9
Les
sites nationaux d'importance communautaire retenus dans le réseau
écologique européen dénommé Natura 2000 sont
désignés par arrêté du ministre chargé de
l'environnement.
Cet arrêté fixe le périmètre des sites
désignés et porte publication des documents
d'objectifs.
Article 10
Lorsque
la désignation des sites d'importance communautaire comporte des
prescriptions de nature à modifier l'état ou l'utilisation
antérieure des lieux et déterminant un préjudice direct,
matériel et certain, elle donne droit à une indemnité au
profit des propriétaires, des titulaires de droits réels ou de
leurs ayant-droits.
Dans ce cas, la demande d'indemnisation doit être produite dans un
délai de six mois à compter de la date de désignation du
site. A défaut d'accord amiable, l'indemnité est fixée par
le juge de l'expropriation.
Les mesures de gestion définies en application des documents d'objectifs
prévus à l'article 6 pour les sites d'importance communautaire
donnent lieu, pour leur mise en oeuvre, à la conclusion de contrats
entre l'Etat, les collectivités territoriales et les différents
propriétaires et gestionnaires concernés.
Les charges résultant de l'application du présent article sont
compensées, à due concurrence, par un financement communautaire
et par le relèvement des droits prévus aux
articles 575 et 575 A du code général des
impôts.
Article 11
Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application de la présente loi.
1
Natura 2000 : de la
difficulté de mettre en oeuvre une directive européenne
(n° 309 - 1996-1997).
2
Composition du groupe de travail :
M. Jean-François Le Grand, président, Mme Janine
Bardou, MM Michel Doublet, Louis Minetti, Paul Raoult et Michel Souplet.
3
Charles Lagier " L'Europe et l'environnement "
*
Source Commission européenne DG XI.
4
Les problèmes juridiques relatifs à l'indemnisation
des " servitudes environnementales " - Vers un nouveau principe
" protecteur-payeur ". Sous la direction de
MM. René Hostiou et Jean-Claude Hélin, professeurs
à l'université de Nante (Centre de recherche en Urbanisme,
Aménagement régional et administration publique).