Proposition de loi relative à l'obligation de scolarité

Obligation de scolarité et contrôle de l'obligation scolaire

CARLE (Jean-Claude)

RAPPORT 504 (97-98) - COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES

Table des matières

N° 504

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juin 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur :

- la proposition de loi de M. Serge MATHIEU relative à l' obligation de scolarité ,

- la proposition de loi de M. Nicolas ABOUT tendant à renforcer le contrôle de l' obligation scolaire ,

Par M. Jean-Claude CARLE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Pierre Laffitte, Albert Vecten, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Ivan Renar, vice-présidents ; André Egu, Alain Dufaut, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. Philippe Arnaud, Honoré Bailet, Jean-Paul Bataille, Jean Bernadaux, Jean Bernard, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Daunay, Jean Delaneau, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller, Gérard Fayolle, Bernard Fournier, Alain Gérard, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Philippe Nachbar, Lylian Payet, Louis Philibert, Jean-Marie Poirier, Guy Poirieux, Roger Quilliot, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Sénat : 391 (1996-1997) et 260 (1997-1998).

Enseignement.

Mesdames, Messieurs,

Les deux propositions de loi renvoyées à l'examen de votre commission, celle de M. Serge Mathieu relative à l'obligation de scolarité, déposée le 24 juillet 1997, et celle de M. Nicolas About, tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire, déposée le 29 janvier 1998, sont inspirées du même souci : renforcer le contrôle de l'obligation scolaire notamment lorsque l'instruction est assurée au sein de la famille ou hors des établissements d'enseignement publics ou privés sous contrat d'association, et plus particulièrement pour protéger les mineurs des sectes en leur assurant une véritable instruction.

L'actualité récente montre en effet que ces mineurs sont menacés dans leur santé physique et mentale et sont soumis à une propagande parfois intensive tendant à les désocialiser.

Ces enfants sont fréquemment victimes de violences, de brimades, de privation de soins médicaux.

Enfin, la nature et la qualité des enseignements qui peuvent leur être dispensés dans les sectes peuvent être de nature à handicaper de manière irrémédiable leur insertion sociale et leur avenir professionnel.

A titre liminaire, il convient de noter que la ministre déléguée à l'enseignement scolaire partage le souci des auteurs des deux propositions de loi et de votre commission de lutter contre toutes les formes de marginalisation des familles, qu'elles soient sectaires ou non, qui privent dangereusement leurs enfants de l'instruction obligatoire et d'un apprentissage nécessaire de la socialisation.

Après avoir tenté de mesurer l'importance du phénomène sectaire au regard des enfants qui y sont scolarisés, le présent rapport rappellera le dispositif législatif qui régit aujourd'hui l'obligation scolaire, recensera les problèmes soulevés par les deux propositions de loi et proposera enfin des dispositions que la commission voudrait efficaces, réalistes et compatibles avec les principes fondateurs de l'enseignement scolaire, et notamment celui de la liberté de l'enseignement.

*

* *

Afin de compléter son information, le rapporteur de votre commission a procédé à l'audition de représentants de l'enseignement privé sous contrat, d'associations familiales ainsi que de spécialistes du problème sectaire.

Il a ainsi reçu :

- le Père Daniel Boichot, secrétaire général adjoint de l'Enseignement catholique ;

- M. Duhem, vice-président du bureau national de l'UNAPEL ;

- Mme France Picard, coordonnateur du département éducation-formation à l'UNAF ;

- Mme Janine Tavernier, présidente de l'Union nationale des associations de défense des familles et de l'individu ;

- M. Daniel Groscolas, inspecteur général de l'éducation nationale, responsable au ministère de l'éducation nationale de la cellule chargée des relations avec l'observatoire interministériel sur les sectes, assisté de M. Maurice Blanc, inspecteur général de l'administration de l'éducation nationale.

Il a également entendu Mme Martine Denis-Linton, directeur des affaires juridiques au ministère de l'éducation nationale, et Mme Catherine Champrenault, magistrat, chargée de mission.

I. UN PHÉNOMÈNE DIFFICILE À ÉVALUER ET À DÉTECTER

En l'absence de statistiques fiables, il est difficile d'évaluer le nombre d'enfants échappant à l'école de la République : si les effectifs d'élèves scolarisés dans les établissements d'enseignement publics ou privés sous contrat sont parfaitement connus, le nombre d'enfants scolarisés dans les établissements hors contrat ou bénéficiant d'une instruction au sein de leur famille ne peut résulter que d'estimations et d'extrapolations.

A fortiori, il est encore plus difficile d'évaluer le nombre d'enfants non ou mal scolarisés parce que leurs parents appartiennent à des sectes, soit qu'ils reçoivent une instruction au sein de la famille, soit qu'ils relèvent d'établissements privés hors contrat qui peuvent aussi abriter diverses sortes de manipulations des esprits.

A. LES ESTIMATIONS DU MINISTÈRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE

1. Les estimations tirées du taux de scolarisation des enfants soumis à l'obligation scolaire

Comme le souligne justement M. Serge Mathieu dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, le ministère de l'éducation nationale ne connaît pas le nombre d'enfants qui gravitent hors de l'école.

En effet, la direction de l'évaluation et de la prospective (DEP) du ministère évalue à 99,7 % de la tranche d'âge de six à quinze ans la proportion des jeunes scolarisés : on pourrait donc estimer avec prudence qu'environ 20.000 enfants et adolescents " passent à côté de l'école de la République ", ce qui illustre notamment la permanence du phénomène de l'instruction dans la famille.

Autrefois considérée comme un choix pédagogique réfléchi, ou comme une aimable lubie dans les années 70, cette modalité de la scolarité obligatoire prend aujourd'hui un tour inquiétant avec le développement des sectes.

Il reste que l'instruction dans la famille reste une composante incontournable de l'obligation scolaire puisqu'elle concerne notamment les enfants malades et handicapés, ainsi que ceux dont les parents sont itinérants ou expatriés.

Enfin, il est vraisemblable que le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication devrait contribuer à renforcer l'importance de l'instruction dans la famille.

2. Les estimations récentes communiquées à votre rapporteur

Se fondant sur une enquête récente menée auprès des recteurs, et fondée principalement sur les déclarations des familles, le ministère de l'éducation nationale a pu fournir à votre rapporteur des estimations plus précises sur les effectifs d'enfants âgés de 6 à 16 ans non scolarisés dans l'enseignement public ou privé sous contrat.

Au terme de cette enquête, complétée par les indications des services de gendarmerie et des renseignements généraux, mais qui ne prend pas en compte la situation de Paris, les enfants qui échapperaient à ces établissements seraient ventilés ainsi qu'il suit :

•  1.263 enfants seraient instruits au sein de familles dépourvues de tout lien avec les sectes ;

•  1.034 élèves recevraient une instruction au sein d'une famille sectaire ;

•  environ 3.600 enfants seraient scolarisés dans des écoles ou établissements soupçonnés d'entretenir des liens avec une secte.

Ces chiffres concernent à 80 % des enfants qui seraient scolarisables dans l'enseignement primaire. Il convient d'ajouter que de nombreux enfants dont les parents appartiennent à des sectes sont scolarisés dans des établissements relevant de l'éducation nationale : c'est le cas en particulier de 30 à 40.000 enfants de familles appartenant aux Témoins de Jéhovah et qui reçoivent en fait une double éducation.

Une autre indication est fournie par les chiffres du CNED : sur les quelque 12.000 élèves scolarisés " à distance ", près de 950 le sont parce qu'ils ont été exclus d'établissements ou pour des " raisons religieuses ", celles-ci recouvrant en réalité des comportements sectaires.

Enfin, d'après les informations fournies au rapporteur de votre commission, les établissements hors contrat relevant de l'enseignement catholique sont très peu nombreux et regrouperaient moins de 2 % de ses élèves ; ces derniers sont d'ailleurs plutôt scolarisés dans des classes " hors contrats " abritées dans un établissement sous contrat : on peut évaluer le nombre de ces classes à une centaine, éparpillées dans les quelque 10.000 établissements qui relèvent de l'enseignement catholique.

Il subsiste, certes, une vingtaine d'établissements hors contrat, et notamment quelques petits séminaires et juvénats accueillant des élèves de la classe de quatrième jusqu'à la terminale, ou quelques communautés se réclamant de l'enseignement catholique qui peuvent présenter parfois certains caractères sectaires, mais ces communautés ne relèvent pas des directions diocésaines.

Si l'enseignement catholique est constitué pour l'essentiel d'établissements sous contrat, celui-ci est cependant concerné par le phénomène sectaire qui s'y développe de manière insidieuse, comme dans les établissements publics d'enseignement.

Au total, les représentants de l'enseignement catholique et des parents d'élèves de l'enseignement privé entendus par votre rapporteur ont manifesté leur accord pour renforcer le contrôle de l'Etat sur les rares établissements privés hors contrat, afin de s'assurer que ceux-ci ne dérogent pas au principe de l'instruction obligatoire, sous réserve qu'il ne soit pas porté atteinte au principe de la liberté de l'enseignement pour les familles et à l'équilibre résultant de la loi du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés.

B. L'ÉDUCATION NATIONALE ET LE PHÉNOMÈNE SECTAIRE

1. Une sensibilisation des personnels

Afin de remédier à l'impréparation et au désarroi de ses personnels face au phénomène sectaire, l'éducation nationale a créé en mai 1996, cinq mois après la publication du rapport de la commission parlementaire sur les sectes, qui dénonçait notamment les carences du système éducatif, une cellule chargée des relations avec l'observatoire interministériel sur les sectes. Celle-ci est dirigée par M. Daniel Groscolas, inspecteur général de l'éducation nationale.

Afin d'harmoniser l'attitude des corps d'inspection, qui oscille selon les académies entre un manque de vigilance, faute d'informations, et un repérage attentif et un traitement approprié des situations, l'éducation nationale a d'abord engagé depuis la rentrée scolaire de 1996 une formation de ses inspecteurs (IEN) qui n'a bénéficié pour l'instant qu'à 10 % du corps, soit 500 personnes, et une formation des chefs d'établissement volontaires à partir de la rentrée 1997.

L'action de l'éducation nationale devrait, en ce domaine, porter sur trois priorités :

- la prévention du phénomène sectaire dans les établissements d'enseignement publics ou privés sous contrat, la difficulté étant de prouver le prosélytisme des enseignants concernés, de préserver la notion de laïcité, et aussi d'expliquer aux parents d'élèves que la liberté de conscience, par exemple, autorise des professeurs à appartenir à des sectes comme les Témoins de Jéhovah ;

- la vigilance à l'égard des établissements privés hors contrat qui peuvent recouvrir des sectes ;

- la surveillance de certaines associations, proposant hors du temps scolaire, une aide aux devoirs ou une " éducation à la citoyenneté ".

Dans cette perspective, une mobilisation des corps d'inspection, des responsables de l'éducation nationale et aussi des magistrats, apparaît indispensable : celle-ci passe notamment par des aménagements législatifs qui permettraient de renforcer un dispositif de contrôle et un régime de sanctions aujourd'hui inefficaces et inappliqués.

La formation de spécialistes " ès sectes " ne paraissant pas opportune, il conviendrait plutôt de sensibiliser à ce problème l'ensemble des personnels d'éducation dès leur formation initiale.

Cet objectif passe à plus court terme par une formation spécifique des conseillers principaux d'éducation, des documentalistes affectés aux centres de documentation et d'information (CDI) qui devraient pouvoir repérer les brochures d'origine sectaire, des personnels médicaux et surtout des infirmières. L'enseignement catholique, via ses directions diocésaines a par ailleurs exprimé son souhait d'être associé à cet effort de formation et de sensibilisation.

2. Les exemples d'actions engagées

L'affaire dramatique de la communauté de l'ordre apostolique " Tabitha's place " a notamment révélé en avril 1997 les difficultés du contrôle de l'obligation scolaire pour les jeunes éduqués au sein des familles ou des communautés.

Dans le même sens, l'éducation nationale a dénoncé la dégradation grave du niveau scolaire des enfants vivant dans une secte dite " Horus ", installée dans le département de la Drôme.

Elle a également déposé une plainte, pour publicité mensongère, en octobre 1996 contre un établissement parisien, baptisé " L'Ecole de l'Eveil ", proposant un apprentissage de l'anglais dès l'âge de trois ans et qui se réclamait du fondateur de l'église de scientologie.

De grandes incertitudes subsistent ainsi sur la finalité et la nature des enseignements dispensés aux enfants hébergés dans certaines sectes.

Fondée sur le principe de la liberté d'enseignement et sur celui de l'instruction obligatoire, l'école républicaine se doit de réagir face au développement d'enseignements dogmatiques qui ont pour conséquence d'hypothéquer l'insertion sociale et professionnelle, et donc l'avenir, de plusieurs milliers d'enfants.

II. L'ÉVOLUTION DU CONTENU DE L'OBLIGATION SCOLAIRE

En dépit des évolutions observées au cours des dernières décennies, l'enseignement scolaire, et notamment l'école primaire, reste fondé sur les principes établis par les lois dites " Ferry ". Ces principes ont été confirmés par la Constitution et le législateur, qu'il s'agisse de l'obligation scolaire, de la liberté, de la gratuité et de la laïcité de l'enseignement.

Posé par la loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire et par l'ordonnance n° 59-45 du 6 janvier 1959 portant prolongation de la scolarité obligatoire, le principe de l'obligation scolaire a pour corollaire la liberté de l'enseignement : il appartient ainsi aux parents, et plus largement aux personnes responsables de l'enfant soumis à l'obligation scolaire de six à seize ans révolus, de choisir si l'instruction sera dispensée dans un établissement d'enseignement public ou privé ou dans la famille elle-même.

A. LA MISE EN PLACE PROGRESSIVE DE L'OBLIGATION SCOLAIRE

Après une naissance difficile, l'obligation scolaire n'a jamais été remise en cause et a été confortée tout au long des trois Républiques.

1. Une naissance difficile

Héritier des législateurs de la Révolution, Jules Ferry considérait que l'enseignement primaire gratuit, laïque et obligatoire devait permettre " d'assurer l'avenir de la démocratie et (de) garantir la paix sociale ".

Fruit d'un compromis entre la tradition et la République, la liberté de l'enseignement, dont le principe a été proclamé par un décret du 29 frimaire an II (19 décembre 1793), a aujourd'hui un caractère constitutionnel et organise en fait la coexistence d'un secteur public et d'un secteur privé. Ce principe a été maintenu par les grandes lois scolaires du début de la IIIe République qui constituent un ensemble cohérent : si l'obligation scolaire implique la gratuité, elle se conçoit mal sans la laïcisation des programmes et du personnel enseignant et la liberté de l'enseignement.

L'adoption du principe de l'instruction obligatoire a cependant suscité de vives oppositions de certains tenants de la tradition qui voyaient là une atteinte à la liberté de conscience et d'enseignement, comme en témoignent certains extraits des débats du Sénat, qu'il peut être instructif de rapporter.

Au cours de la séance publique du 3 juin 1881, le sénateur de la Dordogne, Marie-François-Oscar Bardy de Fourtou déclarait ainsi :

" ... le principe de l'instruction obligatoire est moins en cause, malgré le titre du projet de loi, que la liberté d'enseignement et la liberté de conscience elle-même...

" ... il ne s'agit pas (...) de revêtir d'une sanction légale ce grand devoir des pères de famille : élever leurs enfants selon leurs facultés et leur état ; il ne s'agit pas seulement d'assurer par des mesures législatives le développement de l'instruction populaire dans notre pays...

" L'obligation scolaire apparaît comme le procédé mis en oeuvre pour répandre un enseignement particulier, spécial, déterminé, comme l'instrument de coercition tenu en réserve pour imposer à l'enfant un enseignement d'Etat placé par un monopole de fait à la fois déguisé et violent, au-dessus de toutes les concurrences et de toutes les rivalités...

" ... la loi proposée n'entoure pas l'obligation des garanties que la liberté de conscience réclame et sans lesquelles personne ne peut tenir cette obligation pour légitime...

" Le premier (péril), c'est que, de fait, elle érige en monopole l'enseignement de l'Etat...

" Vous confisquez subrepticement ces libertés au nom de cette conception sauvage dont votre Danton a donné la formule et qui arrache l'enfant au père pour le donner à la République... "

En sens contraire, le baron Gui Lafond de Saint-Mür, sénateur de la Corrèze, estimait : " Contraindre les enfants des pauvres à se rendre à nos écoles, c'est affamer les parents en les privant du mince salaire qu'ils gagnent ?

" La nation comme l'individu est (...) intéressée à ce que chacun de ses enfants apporte dans la vie la plénitude de ses facultés...

" Au droit de l'enfant, au droit de la société, au droit du suffrage universel, on viendrait opposer un prétendu droit du père de famille ; on violerait sa liberté ? Quelle liberté ? Celle de laisser son enfant sans lumière et, par suite, frappé d'infériorité, voué peut-être à la misère, à l'immoralité ? "

En revanche, le vicomte Hippolyte-Louis de Lorgeril, sénateur inamovible, affirmait :

" Avec le projet du gouvernement, dès la sixième année, quand les soins maternels lui sont encore indispensables, quand son coeur s'ouvre le mieux aux bons conseils et aux bons exemples donnés par la tendre autorité des parents, vous enlevez l'enfant à ses gardiens les plus affectueux et les plus dévoués, et vous le livrez aux mains souvent indifférentes d'un maître d'école, aux conseils de ces vauriens qui l'entraînent partout et qui lui apprennent tout ce qu'il devrait ignorer...

(Le projet) " ne servira, s'il est adopté, qu'à donner le goût de la fainéantise aux enfants éloignés pendant sept ans des travaux agricoles, tandis que, sous les yeux de leurs parents, ils seraient devenus des hommes laborieux, actifs et utiles à la société. Là au moins ils eussent appris l'agriculture et la religion, les deux sciences les plus nécessaires à la campagne, les plus fructueuses aussi, car ce sont les meilleures initiatrices aux connaissances utiles que l'enfant trouverait un peu plus tard à l'école... "

Ce court florilège, qui porte la marque d'une France encore très largement rurale et agricole, traduit ainsi l'opposition manifestée à l'époque à l'égard de l'instruction obligatoire.

Il convient cependant de ne pas surestimer les conséquences de la mise en oeuvre de l'obligation scolaire sur les effectifs scolarisés : de 1880 à 1900, les effectifs globaux des écoles primaires et maternelles, publiques et privées, sont passés d'environ 5,3 à 6,3 millions d'élèves, mais à partir du début du siècle les effets de l'extension scolaire seront compensés par une baisse importante de la natalité et il faudra attendre les années 50 pour retrouver les effectifs constatés en 1900 dans le premier degré.

2. L'allongement progressif de la durée de l'obligation scolaire

La loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire instaure l'obligation scolaire pour tous les enfants âgés de six à treize ans, à l'exception des élèves obtenant à onze ans le certificat d'études primaires et qui sont dispensés du temps de scolarité restant à courir.

L'obligation scolaire a ensuite été prolongée jusqu'à l'âge de quatorze ans par la loi du 9 août 1936 .

Son article 16 stipule que l'instruction primaire est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, âgés de 6 à 14 ans révolus.

Il convient par ailleurs de rappeler que le plan Langevin Wallon présenté en juin 1947 avançait certaines propositions propres à réaliser une éducation intégrale et permanente et suggérait notamment de fixer à 18 ans le terme de la scolarité obligatoire.

Ce plan s'inscrivait dans la perspective du Préambule de la Constitution de 1946 qui traduit le souci de réaliser une véritable éducation nationale et qui précise que " la Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture ".

Si ces propositions n'ont pas été retenues, elles ont cependant inspiré pour partie les projets d'éducation jusqu'en 1959.

Enfin, l'ordonnance du 6 janvier 1959 a porté à 16 ans le terme de la scolarité obligatoire.

Dans son article 1er, elle stipule que " l'instruction est obligatoire jusqu'à l'âge de 16 ans révolus pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, qui atteindront l'âge de six ans à compter du 1er janvier 1959.

Cette disposition qui devrait être prochainement codifiée dans l'article L.131-1 du code de l'éducation actuellement soumis à l'examen du Parlement serait rédigée ainsi qu'il suit : " l'instruction est obligatoire pour les enfants des deux sexes français et étrangers, entre six et seize ans ".

B. L'ÉVOLUTION DES MODALITÉS ET DU CONTRÔLE DE L'OBLIGATION SCOLAIRE

1. Les modalités de l'obligation scolaire

La loi du 28 mars 1882 stipule, dans son article 4, modifié par la loi du 9 août 1936, que l'instruction primaire obligatoire " peut être donnée soit dans les établissements d'instruction primaire ou secondaire, soit dans les écoles publiques ou libres, soit dans les familles, par le père de famille lui-même ou par toute personne qu'il aura choisie ".

L'ordonnance du 6 janvier 1959 reprend ces dispositions en les aménageant quelque peu puisque son article 3 précise que l'instruction obligatoire " peut être donnée soit dans les établissements ou écoles publiques ou libres, soit dans les familles par les parents, ou l'un d'entre eux, ou toute personne de leur choix ".

Le père de famille disparaît en tant que tel au profit de l'un ou l'autre des parents.

2. Le contrôle de l'obligation scolaire

• La déclaration en mairie des enfants soumis à l'obligation scolaire

L'article 7 de la loi de 1882 stipule que lorsque l'enfant atteint l'âge de six ans, les parents, le tuteur ou ceux qui en ont la charge doivent, quinze jours au moins avant la rentrée des classes, soit le faire inscrire dans une école publique ou privée, soit déclarer au maire et à l'inspecteur d'académie que l'enfant sera instruit dans sa famille.

Son article 8 prévoit que le maire dresse chaque année à la rentrée scolaire, à partir de cette déclaration, la liste de tous les enfants résidant dans sa commune et soumis à l'obligation scolaire : les modalités d'établissement de cette liste sont fixées par l'article 3 du décret n° 66-104 du 18 février 1966 portant contrôle de la fréquentation et de l'assiduité scolaires.

L'article 9 de la loi de 1882 ajoute que l'inspecteur d'académie invite les personnes responsables de l'enfant à se conformer à la loi et leur fait connaître les sanctions pénales encourues.

Conformément à l'article 16 du décret du 18 février 1966 susvisé, tous les manquements relatifs à l'instruction obligatoire constituent aujourd'hui des contraventions de la 2e classe et peuvent être punis de 1.000 francs d'amende.

En outre, si les parents se dérobaient à leur obligation de déclaration en mairie, ils ne recevraient pas de l'inspecteur d'académie le certificat indispensable pour faire valoir leurs droits aux prestations familiales.

Dans la pratique, l'omission délibérée de déclaration n'est pas sanctionnée : les amendes et les huit jours d'emprisonnement prévus en cas de récidive restent lettre morte.

Dans certaines sectes, on a pu constater qu'un quart seulement des enfants étaient déclarés, leurs parents préférant renoncer d'eux-mêmes aux prestations familiales plutôt que d'être soumis au contrôle de l'inspection académique.

• Le contrôle de l'instruction donnée dans les familles

Ce contrôle est organisé par l'article 16 de la loi du 28 mars 1882, modifié par la loi du 11 août 1936, qui prévoit que les enfants instruits dans leur famille font l'objet d'une enquête sommaire diligentée par le maire à l'âge de 8, 10 et 12 ans.

Les résultats de cette enquête sont transmis à l'inspecteur d'académie qui est en droit de faire examiner les connaissances des enfants sur les notions élémentaires de lecture, d'écriture et de calcul et proposer les mesures nécessaires en présence d'illettrés.

S'agissant du contenu de ce contrôle, il convient de rappeler que les dispositions initiales de la loi de 1882 prévoyaient un examen portant sur les programmes scolaires mais que celles-ci ont été remplacées par un examen portant sur les acquisitions de ces notions élémentaires. L'objet de ces contrôles demeure incertain à défaut d'une définition des savoir fondamentaux qui constitueraient l'instruction obligatoire des enfants de six à seize ans.

Par ailleurs, compte tenu de la périodicité posée par la loi, le premier contrôle, qui intervient à huit ans, est trop tardif et ne permet pas d'appréhender les retards scolaires pris en début de scolarité tandis que le dernier apparaît trop précoce puisque quatre années de scolarité obligatoire se déroulent ensuite jusqu'au terme de l'obligation scolaire.

Les remarques formulées précédemment sur les sanctions prévues uniformément pour tous les manquements à l'instruction obligatoire peuvent être reprises pour le défaut d'instruction des familles qui présente une gravité toute particulière : il conviendrait en ce domaine que les sanctions actuelles, peu dissuasives et peu appliquées, soient sensiblement relevées pour répondre à l'objectif poursuivi.

• L'absence de contrôle de l'instruction donnée dans les établissements privés hors contrat

Il faut enfin remarquer que les dispositions en vigueur ne prévoient aucun contrôle des connaissances élémentaires des enfants scolarisés dans des établissements d'enseignement privé hors contrat : l'article 2 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959, dite " loi Debré " limite en effet le contrôle de ces établissements aux titres exigés des directeurs et des maîtres, à l'obligation scolaire, entendue au sens de l'assiduité, au respect de l'ordre public et des bonnes moeurs, à la prévention sanitaire et sociale.

Ainsi, le droit en vigueur qui apparaît lacunaire, inadapté et quasiment inappliqué ne permet pas à l'éducation nationale de contrôler la réalité de l'instruction donnée aux enfants instruits dans leur famille et a fortiori dans les écoles qui peuvent être créées par les organisations sectaires.

Rappelons à cet égard que selon une jurisprudence qui reste d'actualité, la Cour de Cassation, depuis l'arrêt Coulonnier du 26 novembre 1903, a une conception très extensive de la constitution d'une école : sous réserve des déclarations prévues par la loi, la réunion habituelle de trois enfants appartenant à deux familles permet en effet d'ouvrir une école privée.

III. LES AMÉNAGEMENTS PRÉCONISÉS PAR LES DEUX PROPOSITIONS DE LOI

A. LA PROPOSITION DE LOI N° 391 (1996-1997) RELATIVE À L'OBLIGATION DE SCOLARITÉ

Constatant que l'instruction dans la famille, qui pouvait être considérée dans le passé comme un choix pédagogique réfléchi, prend aujourd'hui, avec le développement du phénomène sectaire, une dimension inquiétante, M. Serge Mathieu estime que la seule manière de mettre fin à cette dérive consiste à affirmer le principe que l'obligation d'instruction entraîne obligation de scolarité.

Afin de protéger de manière plus satisfaisante les mineurs vivant dans des sectes, il propose donc de supprimer la possibilité d'instruire les enfants au sein de la famille, modifie en conséquence l'article 3 de l'ordonnance du 6 janvier 1959 et complète l'article 1er de la loi du 11 juillet 1975 relative à l'éducation.

Comme il a été vu, les estimations les plus récentes font état de quelque 2.000 enfants scolarisés au sein de leur famille, la moitié de celles-ci n'entretenant aucun lien avec les sectes.

Supprimer cette possibilité conduirait à poser le problème de l'instruction d'enfants malades, handicapés, ou vivant dans des familles encore isolées ou itinérantes.

Cette suppression apparaît en outre difficilement compatible avec le principe de la liberté de l'enseignement, tel qu'il a été proclamé par le décret du 29 frimaire an II (19 décembre 1793) qui a aujourd'hui caractère constitutionnel.

L'obligation scolaire dont le principe est posé par la loi du 28 mars 1882, et par l'ordonnance du 6 janvier 1959, a en effet pour corollaire la liberté de l'enseignement et il appartient aux personnes responsables de l'enfant soumis à cette obligation de six à seize ans révolus de choisir si son instruction sera donnée dans un établissement public ou privé ou dans la famille elle-même.

La suppression de la possibilité d'instruire les enfants au sein de leur famille, afin de les protéger de l'influence des sectes, risquerait ainsi d'être jugée contraire au principe de la liberté de l'enseignement.

B. LA PROPOSITION DE LOI N° 260 (1997-1998) TENDANT À RENFORCER LE CONTRÔLE DE L'OBLIGATION SCOLAIRE

1. L'instauration d'un contrôle plus efficace du niveau scolaire des enfants

Afin de protéger de manière plus efficace les enfants scolarisés au sein des sectes, M. Nicolas About propose d'abord de renforcer le contrôle du niveau scolaire de tous les enfants soumis à l'instruction obligatoire, que celle-ci soit dispensée dans leur famille ou dans un établissement d'enseignement privé hors contrat.

Afin d'améliorer ce contrôle, celui-ci emprunterait une périodicité plus régulière et prendrait la forme d'un véritable examen annuel portant sur le niveau réel des connaissances des enfants au lieu de se limiter à l'enquête sommaire ordonnée par les maires à l'âge de 8 ans, de 10 ans et de douze ans, dans les conditions prévues par l'article 16 de la loi de 1882, modifié par la loi de 1936, pour les seuls enfants recevant une instruction dans leur famille.

Cet examen annuel devrait permettre de vérifier que l'enseignement dispensé à l'enfant dans sa famille est conforme aux programmes de l'éducation nationale et que ces enfants n'accusent aucun retard scolaire qui s'opposerait à leur réintégration ultérieure dans le système scolaire.

Cet examen annuel permettrait également d'assurer le suivi pédagogique des enfants qui ne bénéficient pas d'une scolarité régulière du fait notamment que leurs parents exercent une activité itinérante.

Afin d'éviter tout risque de pression, de nature familiale ou communautaire dans le cas des sectes, le proposition de loi précise que cet examen devrait se dérouler au sein d'un établissement d'enseignement public.

Considérant que certains établissements d'enseignement privés hors contrat où s'expriment d'autres formes d'intégrisme religieux peuvent aussi relever de sectes, elle propose de soumettre leurs élèves au même examen annuel que les enfants recevant une instruction dans leur famille.

En effet, comme il a été vu, les dispositions en vigueur assurant la liberté de l'enseignement privé ne permettent pas à l'Etat d'exercer un droit de regard sur l'enseignement dispensé dans ces établissements hors contrat. En outre, l'article 35 de la loi de 1886, dite " Goblet ", indique que les directeurs de ces écoles élémentaires privées sont entièrement libres dans le choix des méthodes, des programmes et des livres. Les articles 37 et 38 de cette même loi limitent par ailleurs le contrôle des autorités étatiques sur l'ouverture de ces écoles privées : le maire et l'inspecteur d'académie ne peuvent s'y opposer que s'ils jugent que les locaux désignés par le postulant ne sont pas convenables pour des raisons tirées de l'intérêt des bonnes moeurs ou de l'hygiène.

Ainsi, le dispositif de la proposition de loi permettrait de vérifier que les connaissances fondamentales requises par les programmes de l'éducation nationale ont été acquises par les élèves, que ceux-ci soient scolarisés dans des écoles privées hors contrat ou suivent une instruction dans leur famille.

Si, au vu des résultats de cet examen, le niveau scolaire de l'enfant était jugé insuffisant, ses parents seraient mis en demeure de l'envoyer dans un établissement d'enseignement public ou privé sous contrat dans les huit jours suivant la notification de ces résultats et d'indiquer l'établissement choisi au maire qui en informerait l'inspecteur d'académie.

En cas de refus des parents, l'inscription de l'élève dans un tel établissement aurait lieu d'office.

2. La mise en oeuvre de véritables sanctions pénales en cas de non-déclaration délibérée des enfants non scolarisés

Les articles 2 et 3 de la proposition de loi de M. About tendent à insérer dans le chapitre VII du titre premier du livre deuxième du code pénal une nouvelle section consacrée aux manquements à l'obligation scolaire.

Ces articles ont pour objet de renforcer le dispositif pénal prévu par le décret n° 66-104 du 18 février 1966, aujourd'hui inappliqué, pour les parents qui omettraient délibérément de déclarer en mairie un enfant non scolarisé ou qui le soustrairaient à l'obligation scolaire.

Par analogie avec le fait de porter atteinte, par simulation ou dissimulation de maternité, à l'état civil d'un enfant, qui est puni dans l'article 227-13 du code pénal de trois ans d'emprisonnement et de 300.000 francs d'amende, l'auteur de la proposition considère que la non-déclaration d'un enfant non scolarisé se situe au même niveau de gravité ; priver l'administration de l'éducation nationale des moyens de contrôler le niveau scolaire de ces enfants enrôlés dans des sectes conduirait à mettre en danger leur éducation et leur avenir.

Les sanctions prévues actuellement par le décret du 18 février 1966 consistent en une suspension du versement des prestations familiales et des sanctions pénales pouvant aller jusqu'à 1.000 francs d'amende et à une peine d'emprisonnement de huit jours en cas de récidive ; elles ne peuvent actuellement être appliquées qu'après signalement des infractions aux autorités locales de l'éducation nationale.

Dans la pratique, en effet, l'inspecteur d'académie ne dispose d'aucun moyen de connaître les enfants qui manqueraient à l'obligation scolaire et pour lesquels aucune déclaration d'instruction dans la famille n'aurait été effectuée.

S'il apparaît nécessaire de renforcer des sanctions insuffisamment dissuasives et aujourd'hui inappliquées, le dispositif pénal proposé paraît cependant excessivement sévère et difficile à mettre en oeuvre.

3. La répression du démarchage à domicile des mineurs et la réglementation de la distribution de tracts

Afin de prévenir l'utilisation par les sectes des enfants à des fins de prosélytisme, les articles 4, 5, 6 et 7 de la proposition de loi n° 260, se fondant sur l'interdiction du travail des mineurs de 16 ans, se proposent d'interdire à ceux-ci le démarchage à des fins commerciales ou religieuses, le porte à porte et la distribution de tracts de propagande sur la voie publique.

Cette interdiction fait l'objet de l'insertion d'une nouvelle section 3 dans le chapitre premier du titre premier du livre deuxième de la première partie du code du travail.

Un dispositif d'autorisation préalable, délivrée par le préfet, sur avis conforme d'une commission constituée au sein du conseil départemental de protection de l'enfance, est cependant prévu pour tenir compte des loteries et des kermesses organisées dans les établissements scolaires.

Par analogie avec le fait d'engager ou de produire des enfants de moins de 16 ans dans une entreprise de spectacle, ou des représentations de cirque, il est proposé en cas d'infraction d'exposer leurs parents à une amende de 25. 000 francs, et en cas de récidive, à quatre mois d'emprisonnement et à 50.000 francs d'amende.

S'il convient effectivement de prendre en compte la situation des enfants des sectes, et de combattre toute action de prosélytisme à laquelle ils sont souvent contraints, les sanctions prévues par ces articles apparaissent là encore relativement lourdes et difficiles à mettre en oeuvre. Elles auraient pour conséquence de soumettre à autorisation préalable tous les types de démarchage sur la voie publique effectués par des mineurs de 16 ans, et notamment au titre de mouvements de jeunesse ou sportifs qui sont, dans l'immense majorité des cas, dépourvus de tout lien avec les sectes.

IV. LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

En préalable, votre commission ne peut que partager le souci exprimé par les auteurs des deux propositions de loi qui souhaitent remédier à la marginalisation scolaire des enfants relevant du phénomène sectaire.

Plus largement, elle estime que toutes les formes de marginalisation des familles tendant à réduire la portée de l'obligation scolaire et de l'instruction obligatoire doivent être combattues.

Elle se doit cependant de rappeler le contexte juridique qui s'impose à tout aménagement du droit en vigueur en ce domaine.

A. VERS UN CONTRÔLE RENFORCÉ DE L'OBLIGATION SCOLAIRE

1. Le renforcement du contrôle de l'enfant instruit dans sa famille ou dans un établissement hors contrat

a) Les contraintes imposées par le nécessaire respect du principe de la liberté de l'enseignement

S'il apparaît souhaitable de rendre plus fréquent et d'approfondir le contrôle effectué sur l'instruction de l'enfant au sein de la famille, ou dans un établissement d'enseignement hors contrat jusqu'à la fin de l'obligation scolaire, il convient cependant d'adapter les modalités et les conséquences de ce contrôle au principe de la liberté de l'enseignement qui a une valeur constitutionnelle.

Même si le Conseil constitutionnel n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur la portée de ce principe, s'agissant du choix des méthodes et du contenu des enseignements, il semble que le principe de la liberté d'enseignement implique que les familles et les établissements privés hors contrat conservent la possibilité de ne pas suivre les programmes et gardent le choix de leurs méthodes d'enseignement.

Comme il a été indiqué précédemment, l'article 35 de la loi dite Goblet du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire laisse en effet les directeurs d'écoles privées entièrement libres dans le choix des méthodes pédagogiques, des programmes et des ouvrages scolaires.

La proposition de M. About consistant à soumettre les enfants à un examen annuel portant sur les programmes scolaires de leur classe d'âge dans les locaux d'un établissement public d'enseignement s'inspire en fait des dispositions initiales de l'article 16 de la loi du 28 mars 1882 ; celles-ci ont été abrogées par la loi du 11 août 1936 qui a remplacé la référence aux programmes scolaires par la référence à des notions élémentaires de lecture, d'écriture et de calcul.

Ce dispositif pourrait être censuré par le juge constitutionnel, aussi bien parce qu'il porte atteinte au principe de la liberté de l'enseignement mais aussi en raison de la rupture d'égalité qu'il instituerait au profit des élèves scolarisés dans les écoles et établissements publics ou privés sous contrat qui ne sont pas soumis à de tels examens annuels.

b) Les propositions de la commission

Afin de renforcer le contrôle du contenu de l'instruction obligatoire, votre commission proposera de faire référence à l'article 2 de l'ordonnance du 6 janvier 1959 qui prend en compte " l'éducation et les connaissances de base, les éléments de la culture générale et selon les choix, de la formation professionnelle et technique ".

En outre, afin de tenir compte des préoccupations des auteurs des deux propositions de loi, elle suggérera d'étendre la portée du contrôle en se référant à l'article 1er de la loi d'orientation du 10 juillet 1989 sur l'éducation qui définit le contenu du droit à l'éducation, c'est-à-dire le droit à l'épanouissement de l'enfant, à la socialisation et à la citoyenneté.

L'examen annuel proposé permettra ainsi par une évaluation régulière de contrôler la progression de l'enfant en visant des objectifs d'acquisition de compétences comparables à celles des enfants scolarisés dans les établissements d'enseignement public ou privé sous contrat et de s'assurer que celui-ci n'est pas soumis à des pressions de type sectaire qui hypothéqueraient le développement de sa personnalité.

Votre commission vous proposera par ailleurs de renvoyer à un décret le contenu précis des connaissances de base et des éléments de culture générale susceptibles d'être évalués : le contrôle exercé par l'éducation nationale peut en effet entraîner pour les parents des sanctions pénales délictuelles pendant toute la période de l'instruction obligatoire et il importe de fournir au juge les éléments d'appréciation nécessaires.

Il conviendrait enfin que ce contrôle soit systématique pour les enfants instruits dans leur famille mais que l'opportunité d'un contrôle soit appréciée par l'inspecteur d'académie pour les classes hors contrat afin de tenir compte des disparités existantes : on voit mal, en effet, la nécessité de contrôler chaque année les connaissances des élèves de l'Ecole des Roches par exemple, dont les résultats scolaires sont très honorables et qui ne peut être soupçonnée de dispenser un enseignement sectaire.

L'inspecteur d'académie devrait donc décider de l'opportunité de contrôler d'une manière globale l'enseignement dispensé dans chaque classe hors contrat afin de s'assurer que celui-ci respecte les normes minimales de connaissances requises par l'instruction obligatoire.

2. Les conséquences d'un contrôle négatif sur l'instruction reçue par un enfant instruit dans sa famille ou dans un établissement privé hors contrat

Le principe de la liberté d'enseignement pourrait également être mis en cause par le fait d'imposer aux familles, en cas de contrôle négatif des connaissances de leur enfant, de scolariser celui-ci dans un établissement public ou privé sous contrat.

Dans cette hypothèse, la mise en demeure de l'inspecteur d'académie, proposée par M. About, de scolariser l'enfant préalablement instruit dans sa famille ou dans un établissement hors contrat, doit respecter la liberté de choix de l'établissement par les parents, c'est-à-dire que la famille ne peut pas seulement être tenue d'inscrire son enfant dans un établissement public ou privé sous contrat.

Afin de tenir compte du principe de la liberté d'enseignement, il conviendrait que les parents d'un enfant recevant une instruction dans sa famille soient d'abord, en cas de contrôle négatif, invités à remédier à la situation, puis ultérieurement, si les résultats sont encore insuffisants, mis en demeure d'inscrire leur enfant dans un établissement d'enseignement public ou privé, en l'indiquant au maire qui en informera l'inspecteur d'académie.

3. Le problème spécifique du contrôle des élèves scolarisés dans les établissements hors contrat

a) Un contrôle qui ne viserait que l'élève

Le contrôle de l'instruction obligatoire des élèves scolarisés dans les établissements hors contrat, tel que le préconise M. About, conduit en fait à modifier implicitement l'article 2 de la loi " dite Debré " du 31 décembre 1959 qui limite, on l'a vu, le contrôle de l'Etat aux titres exigés des directeurs et des maîtres, à l'assiduité des élèves, au respect de l'ordre public et des bonnes moeurs, à la prévention sanitaire et sociale.

Un contrôle qui ne viserait que l'élève serait en fait peu satisfaisant et peu efficace puisqu'un contrôle négatif sur ses connaissances entraînerait des conséquences pour sa seule famille et non pour l'établissement qui pourrait ultérieurement poursuivre, sans en modifier le contenu, ses activités d'enseignement. La proposition de loi se limite sur ce point à une évaluation des connaissances des élèves instruits dans un établissement privé hors contrat.

Il faut par ailleurs souligner que le directeur d'un tel établissement pourrait invoquer à bon droit l'article 2 de la loi de 1959 pour s'opposer à un contrôle à l'intérieur de son établissement : il ne saurait en effet lui être imposé de recevoir les personnes mandatées par l'inspection d'académie pour diligenter le contrôle qui ne pourrait, dans ces conditions, avoir lieu que dans la famille.

Il convient cependant de signaler que l'article 9 de la loi de 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire stipule que l'inspection des écoles privées " ne peut porter sur l'enseignement que pour vérifier s'il n'est pas contraire à la morale, à la Constitution et aux lois ".

Cette disposition générale pourrait donc justifier un contrôle minimum sur l'enseignement dispensé dans les écoles privées, notamment au titre de l'instruction obligatoire.

b) Les propositions de la commission : la nécessité d'évaluer l'enseignement dispensé dans l'établissement.

Dans un souci d'efficacité, et sans porter atteinte à l'équilibre général de la loi du 31 décembre 1959, notamment quant à la prise en charge de certaines classes des établissements privés par l'Etat, votre commission estime préférable d'évaluer l'enseignement dispensé dans les classes hors contrat, au lieu de faire supporter les conséquences d'un contrôle négatif par le seul élève et sa famille.

En conséquence, elle vous proposera de compléter l'article 2 de la loi du 31 décembre 1959 en précisant d'abord que l'instruction obligatoire entre dans le champ du contrôle exercé par l'Etat sur les établissements d'enseignement privés hors contrat : cette modification permettrait de vérifier, non pas l'application des programmes officiels par l'établissement mais le respect de normes minimales de connaissances prescrites par l'Etat.

Ce contrôle s'inscrit par ailleurs dans le cadre des principes définis par la convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 qui prévoit dans son article 29-2, que le respect des normes minimales prescrites par l'Etat est une condition de la liberté d'enseignement pour les établissements privés.

Elle vous proposera ensuite d'autoriser un contrôle éventuel des classes hors contrat, dont l'opportunité serait laissée à l'appréciation de l'inspecteur d'académie, afin de s'assurer que l'enseignement qui y est dispensé correspond à ces normes minimales.

Si le contrôle faisait apparaître que l'enseignement dispensé ne respecte pas les normes minimales de connaissances correspondant à l'objet de l'instruction préalable, le directeur de l'établissement serait mis en demeure d'y remédier.

Si cela n'était pas le cas, et après une nouvelle mise en demeure restée infructureuse, les autorités académiques aviseraient le Procureur de la République de ces faits délictueux, sauf fermeture de l'établissement.

B. LA RECHERCHE DE SANCTIONS DISSUASIVES MAIS RÉALISTES

Comme il a été vu, toutes les infractions à l'instruction obligatoire sont aujourd'hui uniformément punies de peines contraventionnelles de la 2e classe et leurs auteurs ne peuvent encourir au maximum que 1.000 F d'amende, conformément à l'article 16 du décret du 18 février 1966.

Parce qu'elles sont peu dissuasives et non appliquées, votre commission estime que ces sanctions devraient être relevées dans des proportions réalistes pour répondre à l'objectif poursuivi par les auteurs des propositions de loi.

1. La nécessité de rechercher des sanctions réalistes et graduées

Reprenant le principe de l'uniformité des peines pour toutes les atteintes susceptibles d'être portées à l'instruction obligatoire, qu'il s'agisse du défaut de déclaration d'instruction dans la famille au maire, du refus délibéré d'inscrire un enfant dans un établissement et de l'absentéisme scolaire, la proposition de loi de M. About tend à insérer dans le code pénal une nouvelle section consacrée aux manquements à l'obligation scolaire.

Estimant que le défaut de déclaration pour la scolarité de l'enfant est aussi grave que l'atteinte portée, par simulation ou dissimulation de maternité, à l'état civil d'un enfant, M. About propose de retenir les peines prévues à l'article 227-13 du nouveau code pénal : les parents coupables d'infractions à l'instruction obligatoire encourraient ainsi trois ans d'emprisonnement et 300.000 F d'amende.

Votre commission considère que ces pénalités sont sans doute excessives dans leur quantum, sans véritable lien direct avec les atteintes à la filiation auxquelles elles font référence et devraient être graduées en fonction de la gravité particulière de chacune des infractions.

Elle proposera en conséquence de rattacher le refus délibéré d'inscrire un enfant dans un établissement à l'article 227-17 du code pénal sous la section V relative à la mise en péril des mineurs, et de prévoir un délit distinct et moins sévèrement réprimé que les manquements graves à la santé, la sécurité, la moralité, l'éducation, qui sont punis de deux ans d'emprisonnement et de 200.000 F d'amende.

Elle souhaiterait, en revanche, conserver en aggravant les pénalités, la qualification contraventionnelle des autres manquements à l'instruction obligatoire.

En effet, le défaut de déclaration d'instruction dans la famille en mairie n'est pas nécessairement le signe d'une carence éducative mais peut résulter d'une simple négligence des parents à l'égard de formalités administratives : une qualification contraventionnelle de la 5e classe assortie d'une amende pouvant aller jusqu'à 10.000 F apparaît suffisamment dissuasive et plus réaliste qu'une qualification délictuelle.

Dans le même sens, l'absentéisme scolaire n'est pas toujours la conséquence d'une volonté parentale délibérée mais peut fréquemment résulter de l'opposition d'adolescents difficiles, déjà indépendants et réfractaires à l'institution scolaire, cette opposition pouvant parfois difficilement être surmontée, notamment par les familles monoparentales : il serait donc excessif de correctionnaliser cette infraction et sans doute plus opportun de lui conserver son caractère de contravention de la 2e classe.

Il conviendrait cependant de rétablir une peine aggravée en cas de récidive : cette infraction pourrait alors être sanctionnée des peines contraventionnelles de la 5e classe, c'est-à-dire comporter une amende pouvant aller jusqu'à 10.000 F.

Il convient enfin de noter que ce dispositif contraventionnel n'est pas exclusif et qu'une explication préalable avec les familles devra être recherchée.

En revanche, compte tenu des enjeux de l'obligation scolaire, une incrimination correctionnelle se justifie pour le manquement à l'obligation scolaire qui résulterait du refus intentionnel de la famille d'inscrire son enfant dans un établissement, en dépit d'une mise en demeure de l'inspecteur d'académie.

Votre commission vous proposera de créer un délit spécifique pour réprimer les manquements intentionnels à cette obligation en prévoyant des peines délictuelles pouvant aller jusqu'à six mois d'emprisonnement et 50.000 F d'amende.

2. Les sanctions prévues pour les directeurs d'établissements scolaires hors contrat

Dans un souci d'efficacité, il apparaît nécessaire d'élargir le champ du contrôle de l'Etat sur les établissements privés hors contrat pour s'assurer que l'instruction obligatoire dispensée à leurs élèves correspond à des normes minimales.

Il en résulte logiquement que des sanctions doivent être prévues pour les directeurs d'établissement comportant des classes hors contrat, qui n'auraient pas pris les dispositions nécessaires pour que l'enseignement qui y est dispensé soit conforme à l'objet de l'instruction obligatoire, et qui n'auraient pas procédé à la fermeture de ces classes.

Votre commission vous proposera de punir ces comportements délictueux de six mois d'emprisonnement et de 50.000 F d'amende.

Ce dispositif dissuasif permettrait ainsi de faciliter la fermeture des établissements à visées sectaires qui détournent l'instruction obligatoire de son objet.

3. La difficulté de réglementer le démarchage à domicile des enfants des sectes et la distribution de documents de propagande sur la voie publique.

Les sanctions prévues par la proposition de loi de M. About concernant l'emploi d'enfants mineurs pour le démarchage à domicile, à des fins notamment idéologiques et la distribution de documents de propagande sur la voie publique, si elles répondent au souci de prévenir le prosélytisme des organisations sectaires, et d'en protéger les enfants, apparaissent difficiles à mettre en oeuvre.

En outre, il paraît peu réaliste de soumettre à autorisation préalable toute distribution de documents sur la voie publique effectuée par des mineurs de 16 ans, et notamment au titre de mouvements de jeunesse ou sportifs qui n'ont aucun lien avec les sectes.

*

* *

En fonction de ces orientations, le texte adopté par la commission comporte 5 articles :

• L'article premier tend à modifier l'article 16 de la loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire afin de renforcer le contrôle de l'enfant instruit dans sa famille ou dans un établissement hors contrat.

Il tend d'abord à étendre l'enquête sommaire à caractère social effectuée par la mairie auprès des enfants instruits dans leur famille, cette enquête devant être engagée le plus tôt possible et prolongée jusqu'au terme de la scolarité obligatoire.

Il instaure un contrôle annuel systématique des connaissances de tous les enfants instruits dans leur famille.

En cas de contrôle négatif, les parents devront scolariser leur enfant dans un établissement d'enseignement public ou privé.

• L'article 2 a pour objet d'autoriser l'évaluation de l'enseignement dispensé dans les classes hors contrat des établissements privés.

Il complète en conséquence l'article 2 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 en ajoutant d'abord l'instruction obligatoire dans le champ du contrôle exercé par l'Etat sur les établissements privés hors contrat.

Il instaure un contrôle éventuel de l'enseignement dispensé dans les classes hors contrat et autorise les autorités académiques à saisir le Procureur de la République des atteintes répétées à l'instruction obligatoire.

Il complète en conséquence les article 9 et 35 de la loi Goblet du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire en précisant notamment que la liberté des directeurs d'écoles privées hors contrat quant au choix des méthodes et des programmes, est limitée par le nécessaire respect de l'objet de l'instruction obligatoire.

• L'article 3 concerne les atteintes les plus graves portées au principe de l'instruction obligatoire :

- le manquement délibéré à l'obligation scolaire, en dépit d'une mise en demeure de l'inspecteur d'académie constituerait un délit puni de six mois d'emprisonnement et de 50.000 F d'amende ;

- le directeur d'un établissement privé comportant des classes hors contrat qui refuserait, après mise en demeure, de prendre les mesures nécessaires pour que l'enseignement qui y est dispensé soit conforme à l'objet de l'instruction obligatoire serait puni de six mois d'emprisonnement et de 50.000 F d'amende, sauf fermeture de ces classes ou de l'établissement.

• L'article 4 prévoit que le défaut de déclaration d'instruction dans la famille ou dans un établissement privé hors contrat en mairie, constituerait une contravention de la 5e classe.

Il précise ensuite que l'absentéisme scolaire répété constituerait une contravention de la 2e classe, et de la 5e classe en cas de récidive.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter les propositions de loi dans le texte résultant de ses conclusions, et qui figure ci-après.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le rapport de M. Jean-Claude Carle sur les propositions de loi n° 391 (1996-1997) de M. Serge Mathieu relative à l'obligation de scolarité et n° 260 (1997-1998) de M. Nicolas About tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire au cours d'une réunion tenue le 17 juin 1998 sous la présidence de M. Adrien Gouteyron.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Pierre Laffitte a estimé que la formule de l'instruction des enfants au sein de la famille ou dans des familles regroupées était appelée à se développer du fait de l'utilisation de plus en plus grande du télé-enseignement, de la montée de la violence dans les établissements et des contraintes imposées par la carte scolaire.

Il a ainsi souligné la nécessité de renforcer le contrôle sur cette modalité de l'instruction obligatoire mais s'est interrogé sur les possibilités d'appel et de recours qui seraient offertes aux familles et aux directeurs d'établissements d'enseignement hors contrat susceptibles d'être sanctionnés pour des manquements à l'obligation scolaire.

M. James Bordas s'est demandé s'il n'aurait pas été opportun de proposer un texte nouveau destiné à simplifier et à clarifier les dispositions en vigueur sur l'instruction obligatoire, plutôt que de procéder au " toilettage " de lois qui ont été adoptées il y a plus d'un siècle.

Il a par ailleurs fait observer, en s'appuyant sur son expérience de maire, qu'il n'avait jamais été conduit à dresser la liste des enfants résidant dans sa commune et soumis à l'obligation scolaire.

M. André Maman a rappelé que les familles expatriées étaient souvent dans l'obligation de recourir à l'enseignement à distance, et qu'il existait des inspecteurs d'académie à l'étranger.

Il a estimé que les conditions d'ouverture d'une école privée requises par la jurisprudence de la Cour de Cassation, c'est-à-dire la réunion habituelle de trois enfants appartenant à deux familles, étaient sans doute trop laxistes et ne permettaient pas un contrôle satisfaisant de l'instruction obligatoire.

Il a par ailleurs exprimé la crainte que le contrôle, s'il est effectué au sein de la famille, ne permette pas à l'inspecteur d'académie d'appréhender le caractère sectaire de l'instruction dispensée.

Il a enfin souligné la difficulté de contrôler d'une manière efficace les établissements d'enseignement privé hors contrat qui disposent des moyens de dissimuler leurs activités de nature sectaire.

M. Franck Sérusclat a observé que le texte proposé par le rapporteur permettait d'améliorer les dispositifs prévus par les deux propositions de loi.

Il a également constaté que ces propositions ne faisaient qu'actualiser des lois adoptées à la fin du siècle dernier et qu'elles ne tenaient pas compte du développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication ainsi que de la nécessité de scolariser l'enfant à partir de l'âge de deux ans.

Il s'est par ailleurs interrogé sur les conséquences de l'attitude d'une famille qui refuserait de recevoir l'inspecteur de l'éducation nationale chargé de contrôler le niveau des connaissances de son enfant.

Il a enfin exprimé son accord avec la volonté du rapporteur de lutter contre le développement des sectes en privilégiant le droit à l'instruction des enfants.

M. Adrien Gouteyron, président , s'est enquis de la position du gouvernement à l'égard de ces propositions et des moyens donnés à la cellule chargée des sectes au ministère de l'éducation nationale.

Il a par ailleurs estimé que le recours aux nouvelles technologies en matière d'enseignement contribuerait sans doute à développer l'instruction des enfants soumis à l'obligation scolaire au sein des familles et que cette perspective appelait nécessairement un contrôle renforcé.

Répondant à ces interventions, M. Jean-Claude Carle, rapporteur , a notamment apporté les précisions suivantes :

- les sanctions prévues en cas de manquements à l'obligation scolaire ne seraient prononcées qu'à l'issue de deux contrôles effectués par les inspecteurs de l'éducation nationale et qui feraient apparaître des résultats très insuffisants ;

- l'évolution prévisible de l'enseignement à distance et du télé-enseignement devrait contribuer à développer l'instruction au sein des familles et justifie un contrôle renforcé sur les enfants concernés ;

- la proposition de loi n'appréhende pas la situation des enfants scolarisés dans des établissements d'enseignement à l'étranger ;

- il serait opportun que les contrôles prévus soient effectués par deux inspecteurs différents mais une procédure de recours ou d'appel risquerait d'être utilisée par les familles, ou les directeurs d'établissements coupables de manquements à l'instruction obligatoire, comme un moyen dilatoire ;

- la cellule chargée des sectes au ministère de l'éducation nationale est actuellement animée par deux inspecteurs généraux qui interviennent au plan local, au cas par cas, et qui se plaignent notamment de ne pas disposer des moyens juridiques leur permettant de faire fermer les écoles présentant des caractères sectaires évidents et de poursuivre leurs responsables ;

- le ministère de l'éducation nationale partage le souci des auteurs des deux propositions de loi de réduire les formes de marginalisation des familles qui privent leurs enfants de l'instruction obligatoire et d'un apprentissage de la vie en société.

La commission a ensuite procédé à l'examen du dispositif proposé par le rapporteur.

A l'issue de cet examen, elle a adopté les conclusions proposées par son rapporteur.

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Proposition de loi
tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire

Article premier

L'article 16 de la loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire est ainsi rédigé :

" Art. 16 . - Les enfants soumis à l'obligation scolaire qui reçoivent l'instruction dans leur famille sont dès l'âge de six ans, et tous les deux ans, l'objet d'une enquête sommaire de la mairie compétente, uniquement aux fins d'établir quelles sont les raisons alléguées par les personnes responsables, et s'il leur est donné une instruction dans la mesure compatible avec leur état de santé et les conditions de vie de la famille. Le résultat de cette enquête est communiqué à l'inspecteur de l'éducation nationale.

" Tous les enfants recevant l'instruction dans leur famille font l'objet d'un contrôle annuel portant sur les normes minimales de connaissances requises par l'article 2 de l'ordonnance n° 59-45 du 6 janvier 1959 portant prolongation de la scolarité obligatoire et sur les conditions dans lesquelles ils ont accès au droit à l'éducation tel que celui-ci est défini par l'article premier de la loi d'orientation n° 89-486 du 10 juillet 1989 sur l'éducation.

" Ce contrôle prescrit par l'inspecteur d'académie a lieu au domicile des parents de l'enfant.

" Le contenu des connaissances requis des élèves est fixé par décret.

" Les résultats de ce contrôle sont notifiés aux personnes responsables avec l'indication du délai dans lequel elles devront fournir leurs explications ou améliorer la situation et des sanctions dont elles seraient l'objet dans le cas contraire.

" Si, au terme d'un nouveau délai fixé par l'inspecteur d'académie, les résultats du contrôle sont jugés insuffisants, les parents sont mis en demeure, dans les quinze jours suivant la notification, d'inscrire leur enfant dans un établissement d'enseignement public ou privé et de faire connaître au maire, qui en informe l'inspecteur d'académie, l'école ou l'établissement qu'ils auront choisi.

Art. 2

I. - Dans l'article 2 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 sur les rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés, après les mots : " à l'obligation scolaire " sont insérés les mots : " à l'instruction obligatoire ".

II. - L'article 2 de la loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 précitée est complété par cinq alinéas ainsi rédigés :

" L'inspecteur d'académie peut prescrire chaque année un contrôle des classes hors contrat afin de s'assurer que l'enseignement qui y est dispensé respecte les normes minimales de connaissances requises par l'article 2 de l'ordonnance n° 59-45 du 6 janvier 1959 portant prolongation de la scolarité obligatoire et que les élèves de ces classes ont accès au droit à l'éducation tel que celui-ci est défini par l'article premier de la loi d'orientation n° 89-486 du 10 juillet 1989 sur l'éducation.

" Ce contrôle a lieu dans l'établissement d'enseignement privé dont relèvent ces classes hors contrat.

" Les résultats de ce contrôle sont notifiés au directeur de l'établissement avec l'indication du délai dans lequel il sera mis en demeure de fournir ses explications ou d'améliorer la situation, et des sanctions dont il serait l'objet dans le cas contraire.

" En cas de refus de sa part d'améliorer la situation et notamment de dispenser, malgré la mise en demeure de l'inspecteur d'académie, un enseignement conforme à l'objet de l'instruction obligatoire, tel que celui-ci est défini par l'article 16 de la loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire, l'autorité académique avise le Procureur de la République des faits susceptibles de constituer une infraction pénale.

" Dans cette hypothèse, les parents des élèves concernés sont mis en demeure, d'inscrire leur enfant dans un autre établissement. ".

III. A. - Dans la dernière phrase du onzième alinéa de l'article 9 de la loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire, les mots : " et aux lois " sont remplacés par les mots : " , aux lois et notamment à l'instruction obligatoire ".

B. - Après le mot : " livres ", la fin de l'article 35 de la loi du 30 octobre 1886 précitée est ainsi rédigée :

" ..., sous réserve de respecter l'objet de l'instruction obligatoire tel que celui-ci est défini par l'article 16 de la loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire. ".

Art. 3

Il est inséré, après l'article 227-17 du code pénal, un article 227-17-1 ainsi rédigé :

" Art. 227-17-1 . - Le fait par les personnes responsables de l'enfant de ne pas l'inscrire dans un établissement d'enseignement, sans excuses valables, en dépit d'une mise en demeure de l'inspecteur d'académie, est puni de six mois d'emprisonnement et de 50 000 F d'amende.

" Le fait, par un directeur d'établissement privé accueillant des classes hors contrat, de n'avoir pas pris, malgré la mise en demeure de l'inspecteur d'académie, les dispositions nécessaires pour que l'enseignement qui y est dispensé soit conforme à l'objet de l'instruction obligatoire, tel que celui-ci est défini par l'article 16 de la loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire, et de n'avoir pas procédé à la fermeture de ces classes, est puni de six mois d'emprisonnement et de 50 000 F d'amende. ".

Art. 4

Le fait, par les personnes responsables de l'enfant au sens de l'article 5 modifié de la loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire, de ne pas déclarer en mairie qu'il sera instruit dans sa famille ou dans un établissement privé hors contrat, est puni d'une amende de 10 000 F.

Le fait, par les personnes responsables de l'enfant, de s'abstenir de faire connaître les motifs d'absence de l'enfant ou de donner des motifs d'absence inexacts, ou de laisser l'enfant manquer la classe sans motif légitime ou excuse valable quatre demi-journées dans le mois, est puni d'une amende de 1 000 F et de 10 000 F en cas de récidive.