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Rapport n° 73 - tome II - financement sécurité sociale - Famille


M. Jacques MACHET, Sénateur


Commission des Affaires sociales - Rapport n° 73 - Tome II - 1997-1998

Table des matières







N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 5 novembre 1997

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

FAMILLE

Par M. Jacques MACHET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 303, 385, 386 et T.A. 22.

Sénat : 70 (1997-1998).

Sécurité sociale.

Mesdames, Messieurs,

La famille est probablement le fait social le plus ancien de l'histoire de l'Humanité. Comme le soulignait René Rémond, la famille est antérieure à la division du travail, à la constitution des groupes sociaux, à la naissance même de la société, à plus forte raison à la formation de l'Etat.

La famille procède de faits biologiques : la différence des sexes, le désir de se reproduire et de perpétuer l'espèce. Si la famille trouve son origine dans le biologique, elle a, dès la naissance des sociétés, été prise en compte et réglementée par elles, transformée en un fait social reconnu et organisé.

La famille n'est pas donc pas simplement une affaire privée. Elle est aussi une affaire publique, une affaire d'Etat. La famille et les politiques familiales sont donc au coeur des débats engageant les valeurs fondamentales de notre société.

La France a toujours souligné l'attachement qu'elle portait à la famille : le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 affirme ainsi que " la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ". Il précise en outre que la Nation " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ".

Votre rapporteur souhaite rappeler solennellement qu'il considère la cellule familiale comme le socle essentiel de notre société. Elle est aussi le lieu privilégié de l'éducation des enfants, de la transmission des valeurs et de la solidarité entre les générations. Elle est également le lieu où se construit l'avenir du pays. La famille n'est donc pas un coût, mais un investissement pour la collectivité. Cette conception devrait être partagée par tous.

Or le Gouvernement propose dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 la remise en cause d'un fondement essentiel de notre politique familiale : l'universalité des allocations familiales. Présentée comme une mesure de " solidarité " et de " justice ", la mise sous condition de ressources des allocations familiales procède en réalité d'une seule volonté d'économies financières, justifiées par le déficit que connaît la branche famille.

Dans un premier temps, on cherchera donc à analyser les origines du déficit de la branche famille : on constatera qu'il provient à la fois du succès rencontré par la loi relative à la famille du 25 juillet 1994 et de la multiplicité des charges indues qui pèsent sur la branche.

Dans un deuxième temps, on examinera comment les mesures proposées par le Gouvernement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 vont remettre en cause les fondements de la politique familiale de notre pays.

Dans un dernier temps, on exprimera le souhait qu'un nouveau souffle soit donné à la politique familiale, dans la continuité des travaux menés par la Conférence nationale de la famille.

I. LE DÉFICIT DE LA BRANCHE FAMILLE TÉMOIGNE DU SUCCÈS RENCONTRÉ PAR LA LOI DU 25 JUILLET 1994 RELATIVE À LA FAMILLE ET DE LA MULTIPLICITÉ DES CHARGES INDUES QUI PÈSENT SUR ELLE

Il convient de rappeler au préalable que les comptes de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) retracent les recettes et les dépenses de tous les régimes servant des prestations familiales en métropole et dans les départements d'outre-mer.

A. LA BRANCHE FAMILLE RESTE DÉFICITAIRE

L'analyse de l'évolution des recettes et des dépenses de la branche famille soulève toujours un problème méthodologique : celui du mode de comptabilisation de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS). L'Etat procède en effet à la majoration systématique de l'ARS depuis quelques années. Cette majoration est versée par la branche famille et théoriquement compensée par l'Etat. Cette majoration n'est pourtant jamais acquise et son montant varie d'année en année : elle n'est donc pas comptabilisée dans les prévisions de dépenses figurant dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale. En outre, il est également impossible de prévoir quel sera le montant exact du remboursement de l'Etat à la branche famille. L'impact de cette majoration rend donc difficile l'analyse des évolutions de recettes et de dépenses d'une année sur l'autre. Comme le souligne avec justesse le rapport de la Commission des comptes, " les variations du montant de la majoration d'ARS et sa prise en charge partielle ou totale par l'Etat perturbent assez fortement la structure du compte ". Pour avoir une idée plus précise de l'évolution des comptes de la branche famille, il faut donc parfois " neutraliser " l'impact de la majoration d'ARS. On peut d'ailleurs se demander quelle signification revêt pour le Parlement le vote d'un objectif de dépenses pour la branche famille qui n'intègre pas cette majoration : cette dernière étant devenue quasiment systématique à l'occasion de chaque rentrée scolaire, l'objectif de dépenses est fatalement dépassé de plusieurs milliards. Toutefois, si cette majoration est intégralement compensée par l'Etat, le solde final de la branche n'en est pas affecté.

Les comptes définitifs de la branche famille pour l'année 1996 font apparaître un solde négatif de 9,7 milliards de francs avec 238,1 milliards de francs de dépenses et 228,5 milliards de francs de recettes. Du fait d'une augmentation des recettes et d'une moindre progression des dépenses, ce résultat est meilleur que les 12,8 milliards de francs de déficit escompté en septembre 1996.

En 1997, le déficit devrait être de 13,2 milliards de francs, soit une augmentation de près de 23 % par rapport à 1996. Dans le projet de loi de financement pour 1997, l'objectif de dépenses de la branche famille s'élevait à 241,7 milliards de francs. Il devrait en réalité atteindre 252,1 milliards de francs, en hausse de 10,4 milliards de francs. Cette évolution s'explique par la poursuite de la forte croissance des prestations relevant de la loi famille du 25 juillet 1994 et par la majoration de 6,7 milliards de francs de l'ARS décidée pendant l'été 1997. Cette majoration a cependant été intégralement compensée par l'Etat.

Comptes de la branche famille


1997 (1)


1998 tendanciel (2)

Evolution (2)/(1)

en pourcentage


Mesures PLFSS1998

1998 après mesures PLFSS (3)

Evolution(3)/(1)

en pourcentage

FAMILLE

Recettes

234.002 (a)

242.593

+ 3,7

+ 3.500

246.093

+ 5,2

Dépenses

247.224 (a)

254.429

+ 2,9

- 4.600 (b)

249.829

+ 1,0

Solde

- 13.222

- 11.836

- 10,5

- 8.100 (b)

- 3.736

- 71,7

(a) Hors majoration de l'ARS en dépenses comme en recettes

(b) Hors report de la charge de la dette (financé par la prolongation du CRDS)


L'évolution tendancielle pour 1998 devrait voir un léger tassement de ce déficit à un niveau de 11,8 milliards de francs. Avant les mesures prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998, les recettes devraient s'élever à 242,6 milliards de francs et les dépenses à 254,4 milliards de francs. Si l'on neutralise l'effet de la majoration d'ARS, les recettes progressent de 3,7 % et les dépenses de 2,9 % ; le déficit se réduit de 10,5 %.

Les mesures proposées par le Gouvernement ramèneraient le déficit à 2,6 milliards de francs. Leur impact sur le solde prévisionnel est en effet le suivant :

- mise sous condition de ressources des allocations familiales : diminution des dépenses de 4 milliards de francs ;

- diminution de l'AGED : diminution des dépenses de 900 millions de francs ;

- généralisation du versement des allocations familiales jusqu'à 19 ans : augmentation des dépenses de 300 millions de francs (mesure réglementaire) ;

- extension de l'assiette du prélèvement de 1 % sur les revenus du patrimoine : majoration des recettes de 3,2 milliards de francs ;

- déplafonnement des cotisations d'allocations familiales des employeurs et travailleurs indépendants : majoration des recettes de 300 millions de francs ;

- allégement des charges financières lié à la reprise de la dette par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) : diminution des dépenses de 1,1 milliard de francs.

Après ces mesures et si l'on retire les effets de la diminution des charges financières liée à la reprise de la dette par la CADES, les recettes progressent de 5,2 % et les dépenses de 1 % seulement.

Comme on l'analysera plus loin1(*), ces chiffres révèlent les efforts exceptionnels demandés à la branche famille par le Gouvernement.

La branche famille est déficitaire depuis 1994. A l'exception de l'année 1995 qui voyait l'apurement des opérations entre la CNAF et la CNAVTS concernant l'assurance vieillesse des parents au foyer2(*), le déficit moyen s'établit autour de 10 à 11 milliards de francs.

La branche famille n'a cependant pas toujours été déficitaire : elle a même connu jusqu'en 1994 des excédents réguliers qui ont souvent permis de financer les déficits des branches vieillesse et maladie. L'excédent structurel que connaissait la branche famille a longtemps servi d'alibi aux prélèvements de toutes sortes qui ont été effectués à ses dépens. La séparation des branches de la sécurité sociale et l'obligation de l'équilibre financier de chacune d'elles, prévue par la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, sont intervenues au moment même où la situation de la branche famille connaissait les premières difficultés.

Après avoir assuré un soutien solidaire aux autres branches lorsqu'elle était excédentaire, la branche famille se retrouve seule face à son déficit.

1998 (1) : évolution tendancielle avant mesures proposées par le Gouvernement

1998 (2) : évolution tendancielle après mesures proposées par le Gouvernement

Il n'est sans doute pas inutile de rappeler également que le déficit que connaît aujourd'hui la branche famille est aussi le résultat du choix d'un taux de conversion défavorable lors du déplafonnement des cotisations : ainsi, en 1988, ces dernières sont passées de 9 points plafonnés à 7 points déplafonnés, alors que le taux d'équilibre s'établissait à l'époque à 7,35 %. La Commission des comptes de la sécurité sociale ayant chiffré la perte de recettes à 7 milliards de francs, le Gouvernement s'était engagé à la compenser intégralement. Cette compensation s'est faite la première année grâce à un prélèvement sur la taxe sur les tabacs affectée à la Caisse nationale d'assurance maladie, mais a cessé dès la deuxième année avec l'introduction de la CSG.

En outre, l'article 34 de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille prévoit une garantie de ressources spécifique à la branche famille, assurant à la CNAF des ressources au moins égales, chaque année, au montant qui aurait résulté de la législation et de la réglementation applicable à la date du 1er janvier 1993. A ce titre, la Commission des comptes de la sécurité sociale est chargée de vérifier le maintien des ressources de la CNAF sur la période allant du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1998. S'il est constaté que les ressources sont inférieures au montant évoqué, un versement de l'Etat équivalent à cette différence intervient selon les modalités prévues par la loi de finances établie au titre de l'année suivante. Jusqu'à présent, cette garantie de ressources n'a jamais joué, les différentes parties concernées (CNAF, ACOSS, Direction de la sécurité sociale, Ministère de l'agriculture, Direction du Budget) ne parvenant pas à s'accorder sur l'évaluation des pertes ou des gains de recettes enregistrés par la branche famille. La situation devrait néanmoins être réexaminée au printemps prochain à l'occasion d'une réunion d'évaluation organisée par M. Philippe Nasse, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

B. LE SUCCÈS RENCONTRÉ PAR LA LOI DU 25 JUILLET 1994 RELATIVE À LA FAMILLE A PROVOQUÉ UNE DÉRIVE IMPRÉVUE DES COÛTS

La loi n° 94-629 du 25 juillet 1994 relative à la famille poursuivait principalement deux objectifs :

- améliorer les conditions d'accueil des jeunes enfants et permettre aux familles de mener au mieux leur projet familial en leur offrant la possibilité soit de cesser leur activité professionnelle, soit de la réduire pour élever un enfant ou de continuer à travailler en disposant d'aides plus importantes pour faire garder leurs enfants ;

- apporter une aide aux familles ayant de jeunes adultes à charge, notamment par l'extension des limites d'âge de versement des prestations.

Ce second volet étant conditionné à l'existence d'un excédent de la branche famille, il n'a pas pu être mis en place. Il doit toutefois intervenir avant le 31 décembre 1999.

La loi a ainsi :

- étendu le bénéfice de l'allocation parentale d'éducation (APE) aux familles de deux enfants et aux non salariés, ainsi qu'à l'exercice d'une activité à temps partiel ;

- augmenté le montant des aides versées aux parents qui recourent à un mode de garde individuel de leurs enfants ainsi que celles versées aux structures d'accueil collectives et familiales : revalorisation de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et extension à la garde d'un enfant de 3 à 6 ans ; majoration de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA).

Cette loi devait avoir un coût total estimé de 9,3 milliards à la fin de l'année 1998 : le chiffre final devrait plutôt être proche de 15,8 milliards, soit un surcoût de 6,5 milliards de francs par rapport aux prévisions initiales.

Le graphique qui suit illustre le décalage croissant entre les prévisions et les dépenses réelles.

Les origines de ce dérapage tiennent essentiellement au succès rencontré par l'APE, l'AGED et l'AFEAMA. Les trois dispositifs ont séduit nettement plus de bénéficiaires que ce qui était initialement prévu. En termes de masse financière, c'est essentiellement le gonflement de l'APE qui explique néanmoins l'ampleur du dérapage.

Rappelons à cet égard un chiffre impressionnant : 45 % des femmes qui accouchent aujourd'hui d'un deuxième enfant demandent à bénéficier de l'APE, pour 35 % à taux plein et pour 10 % à taux partiel.

Le tableau ci-dessous témoigne de l'importance de l'APE de rang 2 dans l'accroissement du coût de la loi famille : en 1998, le surcoût lié à cette seule allocation sera de près de 5,7 milliards de francs.

Coût de la loi famille du 25 juillet 1994

Prestations

1994

1995

1996

1997

1998

(Métropole)

initial

réalisé

initial

réalisé

initial

réalisé

initial

actualisé

initial

actualisé

APE 2 enfants

2 360

6 484

10 191

11 771

APE 2 enfants y compris économie sur APJE longue3(*)

117

260

1 491

2 102

3 196

5 790

4 786

9 105

5 094

10 777

estimation de l'économie réalisée sur APJE longue

258

694

1 086

994

APJE (naissances multiples)

0

44

44

132

132

179

179

AGED

86

260

290

260

833

264

964

267

974

AFEAMA

154

463

603

463

748

469

885

475

895

FNAS (petite enfance)

650

380

1 302

802

1.978

1 190

2 667

1 569

allocation d'adoption

12

9

12

21

12

11

12

11

AVPF

23

32

215

384

446

826

648

1 371

Total

357

260

2 899

3 416

5 492

8 623

8 088

13 122

9341

15 775

Evolution
initial/réalisé en %

17,8

57,0

62,2

68,9

(Source : Commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 1997)

Dans son rapport de septembre 1997 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes s'est intéressée aux raisons du succès de l'APE. Elle relève que l'emballement des dépenses au titre de cette allocation en 1995 et 1996 est essentiellement dû à l'allocation au deuxième enfant, versée à taux plein. Entre janvier 1995 et février 1997, cette prestation a crû au rythme de 13 % par mois, tandis que l'allocation au troisième enfant n'augmentait que de 0,4 % par mois.

Selon la Cour des comptes, plusieurs explications peuvent être avancées pour expliquer le succès de cette prestation au rang 2 et donc l'ampleur de la sous-estimation des dépenses. La Cour des comptes relève ainsi un parallélisme entre le succès de l'allocation parentale d'éducation au rang 2 et le retrait significatif du marché du travail des mères de deux enfants. Elle estime que " le succès de l'APE semble dû en grande partie à la dégradation de la situation du marché du travail féminin ". Au-delà de son intérêt évident pour les femmes déjà inactives, cette prestation est attrayante pour des femmes en chômage faiblement indemnisé ou en fin de droits, et pour celles qui occupent des emplois précaires dont l'interruption d'activité ne modifie pas sensiblement leurs chances de retour ultérieur à l'emploi. Comme le souligne la Cour des Comptes, un bénéficiaire potentiel en situation de chômage faiblement indemnisé ne peut rester indifférent à l'égard d'une prestation du montant de l'APE. Dans une étude datant de novembre 1996, la CNAF estime que les femmes en chômage indemnisé comptent pour un tiers des femmes ayant opté pour l'APE rang 2.

En outre, la Cour des Comptes constate que le niveau de la prestation laisse présager un fort effet de substitution avec l'indemnisation de chômage, pour les bas niveaux d'indemnisation, mais aussi au-delà. Il convient de rappeler en effet que le montant de cette prestation s'élève depuis le 1er janvier 1997 à 1 988 francs par mois lorsque l'activité à temps partiel ou la formation suivie est au plus égale à 50 %, à 1 503 francs si elle est supérieure à 50 % et au plus égale à 80 % et à 3 006 francs en cas de cessation totale de l'activité professionnelle.

Suite à des simulations effectuées par la Cour des Comptes, il apparaît que le choix de l'APE à taux plein par un des conjoints d'un couple présente dans beaucoup de cas un certain attrait financier.

L'analyse du succès rencontré par la loi famille - et particulièrement par l'APE - amène à formuler plusieurs réflexions.

Il convient tout d'abord de rappeler que l'APE n'a certainement pas été conçue pour inciter les jeunes femmes à abandonner définitivement le monde du travail. Or il semble par bien des aspects que l'APE pourrait conduire à une exclusion définitive du marché du travail de certaines de ses bénéficiaires. Il est indispensable que l'on étudie précisément dans quelles conditions s'opère aujourd'hui la réinsertion des femmes sortant du dispositif.

Il semble ensuite que l'APE soit à l'origine de transferts de charges complexes entre l'UNEDIC et la branche famille. Un dispositif comme celui de l'APE n'est pas sans incidence sur l'évolution des charges pouvant peser sur l'UNEDIC. Une étude des transferts entre régimes induits par l'APE serait la bienvenue.

De plus, l'exemple de l'APE illustre dans quelles conditions le chômage peut avoir une incidence réelle sur les dépenses de la branche famille. En l'espèce, la montée du chômage conduit à une augmentation du nombre de personnes susceptibles d'être intéressées par l'APE.

Enfin, votre rapporteur souhaite s'élever contre les critiques fréquemment exprimées qui soulignent le coût élevé de la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille. Le surcoût induit par la loi famille témoigne précisément du succès qu'elle a rencontré, succès dont il faut se féliciter. La loi famille répondait manifestement aux besoins et aux attentes de la population.

C. LA BRANCHE FAMILLE SUPPORTE DES CHARGES DONT LA JUSTIFICATION MÉRITERAIT D'ÊTRE RÉEXAMINÉE

La mise à plat des comptes de la branche famille révèle que celle-ci supporte des charges tout à fait étrangères à sa vocation. Avant de décider de mesures aussi graves que la mise sous condition de ressources des allocations familiales, le Gouvernement eût été bien inspiré de procéder à un réexamen d'ensemble des charges indues pesant sur la branche famille.

1. La branche famille assure gratuitement pour le compte de l'Etat la gestion de certaines prestations

La CNAF verse pour le compte de l'Etat un certain nombre de prestations dont le rappel figure dans le tableau ci-dessous.

Prestations gérées par la CNAF pour le compte de l'Etat

(millions de francs et pourcentages d'évolution)

Prestations

1995

1996

1997
(p)

1998
(p)

Taux moyen d'évolution

AAH

19.532

20.988

21.905

22.819

5,3

- Métropole

18.694

20.105

20.993

21.883

- DOM

838

883

912

936

FNH

34.112

34.816

35.620

37.790

3,5

FNAL (ALS + ALT)

18.583

19.309

19.824

20.500

3,3

- Métropole

18.334

19.027

19.515

20.168

- DOM

249

282

309

332

RMI**

20.353

21.769

23.484

25.365

7,6

- Métropole

18.285

19.694

21.382

23.272

- DOM

2.068

2.075

2.102

2.093

(p) montants prévisionnels Source : direction de la Sécurité sociale (DEEF)

AAH : Allocation aux adultes handicapés

FNH : Fonds national de l'habitat

FNAL : Fonds national d'aide au logement

ALS : Allocation de logement à caractère social

ALT : Aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées

RMI : Revenu minimum d'insertion


Pour deux de ces prestations, le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'Etat ne participe pas aux frais de gestion. Cette situation trouve son origine dans les conditions historiques de création de ces allocations.

Lors de l'institution du RMI, en 1988, la branche famille était excédentaire ; de plus, les estimations faites à l'époque prévoyaient que le dispositif du RMI ne concernerait que 300.000 personnes. Il avait donc été convenu entre la CNAF et l'Etat que la gestion se ferait à titre gratuit. Le nombre d'allocataires du RMI a aujourd'hui dépassé le million de personnes, entraînant une charge de gestion croissante pour la branche famille. Cette prestation de 25 milliards de francs est de surcroît particulièrement complexe à gérer : l'annexe B jointe au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 précise en effet que la CNAF doit effectuer un " contrôle systématique pour le RMI à raison de 15 % des allocations chaque année et de 1 % de l'effectif global chaque mois ".

Le coût financier de la gestion de ces prestations peut être estimé à 1 milliard de francs pour le RMI et à 500 millions de francs pour l'AAH.

Pour deux autres prestations, l'allocation personnalisée au logement (APL) et l'allocation de logement à caractère social (ALS), l'Etat a réduit progressivement sa participation aux frais de gestion au cours des dernières années. Depuis le décret n° 89-992 du 22 décembre 1989, l'Etat ne contribue plus aux frais de gestion de l'APL qu'à hauteur de 4 % de sa seule part de financement de la prestation, au lieu de 4 % de la masse globale d'APL auparavant. Ce taux ne tient pas compte des difficultés particulières de gestion de la prestation (versement en tiers-payant, multiples, échéances spécifiques...). Le coût pour la branche est estimé à 800 millions de francs.

Depuis le 1er janvier 1993, l'Etat ne contribue aux frais de gestion de l'ALS qu'à hauteur de 2 % du montant des allocations servies, au lieu de 4 % auparavant. En 1996, cette réduction représente pour la CNAF une perte de l'ordre de 400 millions de francs.

2. La branche famille finance les frais de tutelle aux handicapés

La CNAF supporte la charge de la tutelle aux prestations familiales mais aussi celle de l'AAH au titre de la tutelle aux prestations sociales. Cette dernière situation paraît d'autant moins fondée que la prestation elle-même fait l'objet d'un remboursement par l'Etat. La tutelle au titre de l'AAH pèse de plus en plus lourdement sur les dépenses de la branche : les frais supportés ont plus que doublé en cinq ans et se sont élevés à 460 millions de francs en 1996, soit plus de la moitié du total des frais de tutelle supportés par la CNAF.

3. Les cotisations versées à la CNAVTS au titre de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) atteignent des montants sans doute excessifs

Instituée en 1978, l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) est une cotisation souscrite auprès de la branche vieillesse par la branche famille au profit des parents au foyer. Calculée sur la base du SMIC, elle vient abonder la branche vieillesse de près de 20 milliards de francs par an. Si le principe de cette cotisation n'est pas contestable, le montant versé soulève, quant à lui, certaines interrogations. Il représente en effet une charge extrêmement lourde pour la branche famille. Ces versements sont passés de 16 à 20 milliards de francs entre 1996 et 1997, creusant d'autant le déficit de la branche.

L'AVPF peut s'interpréter comme une compensation momentanée par la branche famille de charges futures pour la branche vieillesse. Le dispositif étant encore relativement récent, ces cotisations n'ont pas encore produit leur plein effet. L'effet se fera véritablement sentir quand les générations ayant pu bénéficier de cette mesure partiront à la retraite. La branche famille paye donc pour des prestations futures. Les prestations versées aujourd'hui par la branche vieillesse dans le cadre de l'AVPF s'élèvent à 5 milliards de francs par an. Pour le moment, le bilan est donc très positif pour la branche vieillesse qui ne verse que 5 milliards de francs de prestations pour 20 milliards de francs de cotisations.

De plus, certaines cotisations sont versées en pure perte, comme c'est le cas pour les cotisations versées au titre de l'AVPF pour les personnes isolées. Aucune condition de non-activité n'étant exigée des personnes isolées pouvant bénéficier de l'assurance vieillesse des parents au foyer (alors que cette condition existe pour les personnes vivant en couple), la CNAF cotise à l'assurance vieillesse pour des personnes déjà assurées au titre de leur activité professionnelle. La dépense correspondante peut être estimée à 1 milliard de francs.

Selon Mme Hélène Gisserot4(*), une réforme de l'AVPF entraînerait une économie d'au moins 5 à 6 milliards de francs pour la branche famille. Une révision des charges indues diminuerait les dépenses de la branche famille de 3 à 4 milliards de francs par an. La conjonction de ces deux mesures permettrait de se rapprocher fortement de l'équilibre.

Votre rapporteur a bien conscience qu'un retour de l'AVPF à de plus justes proportions se traduirait par une diminution des recettes de la CNAVTS et donc par un creusement de son déficit. Néanmoins, il juge utile de procéder à un apurement de la situation afin que les soldes des différentes branches retrouvent une véritable signification. Aujourd'hui, l'AVPF présente les caractéristiques d'un transfert massif entre la branche famille et la branche vieillesse.

Une remise à plat de l'ensemble des transferts et des charges supportées par la CNAF s'impose dans les meilleurs délais. L'année 1998 pourrait être l'occasion d'une clarification des relations entre l'Etat et la branche famille. On espère ardemment que cette question sera abordée par le Gouvernement dans le cadre du réexamen d'ensemble de la politique familiale.

Par cette analyse, votre rapporteur ne vise pas à nier l'existence du déficit de la branche famille : il souhaite simplement mettre l'accent sur les aspects comptables de ce déficit, qui doivent conduire à relativiser l'importance que l'on peut lui apporter. Le déficit de la branche famille a des origines plurielles et complexes, qui mériteraient une analyse approfondie. Procéder à une réforme fondamentale de la politique familiale du seul fait de ce déficit serait une faute lourde de conséquences.

II. LES MESURES PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE REMETTENT EN CAUSE LES FONDEMENTS DE LA POLITIQUE FAMILIALE

A. LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT FRAPPÉ PARTICULIÈREMENT LES FAMILLES

On ne peut que déplorer le très lourd tribut imposé aux familles par ce projet de loi de financement à travers les diverses mesures qu'il comporte. Le Gouvernement a manifestement souhaité transformer la politique familiale en variable d'ajustement des comptes sociaux.

1. La branche famille supporte les seules économies réalisées dans le cadre du projet de loi de financement

Dans le projet du Gouvernement, la famille est la seule branche pour laquelle des " économies " sont décrétées. Cela se fait au prix d'une remise en cause des fondements de notre politique familiale. De fait, la branche famille, qui ne représente que moins d'un cinquième des dépenses du régime général, contribue pour près de la moitié à l'effort de réduction du déficit.

La totalité des efforts d'économies porte en effet sur la branche famille dont les dépenses ne progressent que de 1,0 %, contre 2,8 % pour la maladie, 3,5 % pour la vieillesse et 2,7 % pour l'ensemble des branches.

Hors économies sur la charge de la dette, la branche famille contribue pour près de la moitié (45 %) à la réduction du déficit du régime général alors qu'elle ne représente que moins de 20 % des dépenses comme des recettes de l'ensemble des branches. Est-il normal de sacrifier ainsi une politique qui engage l'avenir de la Nation ?

2. Une accumulation de mesures défavorables dont les effets se conjugueront pour certaines familles

Le projet de loi de financement comporte deux mesures qui vont frapper particulièrement certaines familles : la mise sous condition de ressources des allocations familiales et la diminution de l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED). Le Gouvernement a en outre inscrit dans la loi de finances deux autres dispositions défavorables aux familles : la diminution de la déduction fiscale pour les emplois à domicile et la baisse du plafond de la demi-part supplémentaire de quotient familial accordée aux personnes seules ayant élevé un enfant.

Les deux mesures contenues dans le projet de loi de financement seront analysées en détail dans les parties suivantes. Il n'appartient pas à votre rapporteur de s'exprimer longuement sur les mesures qui figureront dans le projet de loi de finances. Il juge néanmoins nécessaire d'attirer l'attention du Gouvernement sur les possibilités de conjonction de ces mesures sur certaines familles.

Les mesures proposées par le Gouvernement apparaissent en effet très concentrées sur les familles appartenant aux classes moyennes supérieures. Elles vont toucher avant tout les jeunes ménages de cadres moyens et de cadres supérieurs. Certaines familles risquent à la fois de perdre le bénéfice des allocations familiales et d'être frappées par la double diminution de l'AGED et de la déduction fiscale pour les emplois à domicile : les baisses de ressources induites pourraient être considérables dans certains cas.

Il y a dans la politique du Gouvernement une volonté tout à fait regrettable de stigmatiser ces familles, lesquelles n'ont pas mérité l'opprobre que l'on veut jeter sur elles. Certes, ces familles sont généralement aisées : faut-il pour autant leur donner le sentiment d'être exclues de la communauté nationale ? Une telle accumulation de mesures défavorables pourrait faire naître un sentiment d'injustice et de découragement bien compréhensible chez ces populations actives dont le rôle est essentiel pour l'essor et l'avenir du pays.

Enfin, s'agissant de la diminution du plafond de la demi-part supplémentaire de quotient familial accordée aux personnes seules ayant élevé un enfant, votre rapporteur, qui est par ailleurs président du groupe d'études des problèmes du veuvage au Sénat, souligne que cette disposition affectera nombre de veuves et de veufs. Il estime qu'une solution moins brutale aurait dû être préférée, qui aurait atténué les effets de la sortie de ce dispositif.

3. Faute de moyens suffisants, l'action sociale de la CNAF risque d'être compromise

La CNAF consacre plus de 14 milliards de francs par an à l'action sociale. Elle mène à cette occasion des politiques en faveur de l'accueil des jeunes enfants, de l'accompagnement social des familles et de leurs enfants, du logement et de l'habitat.

Or tout semble indiquer que le Fonds national d'action sociale, qui concentre l'essentiel des moyens affectés à l'action sociale, ne disposera pas en 1998 de ressources suffisantes pour assurer la continuité de ses actions. Le chiffre de 12,1 milliards de francs figurant dans le rapport sur les comptes de la sécurité sociale au titre du FNAS paraît nettement insuffisant au regard des besoins.

Les dépenses d'action sociale de la CNAF

Action sociale

Commission des comptes
Septembre 1997

Ecarts avec la LFSS 97

1996

%

1997

%

1998

%

1996

1997

CNAF (total)

13.642

4,1

14.076

3,2

14.382

2,2

- 81

- 307

FNAS

11.455

5,2

11.841

3,4

12.095

2,1

- 21

- 271

FASTIF

965

-9,4

965

0,0

965

0,0

- 100

- 100

FASO

333

0,6

337

1,1

341

1,3

- 4

- 5

Frais de tutelle

889

8,3

934

5,0

981

5,0

44

69

Source : direction de la sécurité sociale (DEEF)

L'enveloppe du FNAS ne serait relevée que de 2,1 % en valeur, ce qui en pratique la laisserait inchangée en volume. Les dépenses d'action sociale ont cependant évolué selon un rythme beaucoup plus élevé au cours des dernières années ; elles ont ainsi progressé de 25 % entre 1992 et 1996. La tendance des dernières années était une progression annuelle de 4 % en volume.

Cette situation a suscité une très vive inquiétude au sein du conseil d'administration de la CNAF

Un tel gel des crédits d'action sociale paraît en contradiction avec la volonté affichée par le Gouvernement dans le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale de " favoriser les prises en charge collectives qui assurent un meilleur éveil des enfants et une plus grande mixité sociale ". Le rapport annexé annonce en effet un développement important de l'action sociale notamment dans les domaines de la petite enfance, du soutien au rôle éducatif des familles, du temps libre des enfants. Il est permis de s'interroger sur les possibilités réelles dont disposera la CNAF pour financer ces projets.

On outre, il est pour le moins incohérent de diminuer simultanément, d'une part, les aides à la garde à domicile, comme le fait le Gouvernement en réduisant l'AGED, et, d'autre part, les aides aux modes de garde collectifs financées par le Fonds national d'action sociale de la CNAF. En toute logique, et si cette mesure n'avait pas été guidée par la seule préoccupation financière, la diminution de l'AGED aurait dû être compensée par une augmentation à due concurrence des dépenses d'action sociale.

4. La généralisation de 18 à 19 ans de l'âge de l'ouverture du droit aux allocations familiales : une mesure déjà prévue par la loi relative à la famille de 1994 et déjà décidée par le précédent Gouvernement

La seule mesure favorable aux familles prévue par le projet de loi de financement est d'ordre réglementaire : il s'agit de la généralisation de 18 à 19 ans de l'âge d'ouverture du droit aux allocations familiales à compter du 1er janvier 1998.

Cette mesure figurait déjà dans la loi relative à la famille du 25 juillet 1994, qui prévoyait qu'elle devait intervenir avant le 31 décembre 1999. En outre, elle avait déjà été annoncée, à l'issue de la Conférence de la famille du 17 mars 1997, par le Premier Ministre, M. Alain Juppé.

Les modalités de cette généralisation ne sont pas encore bien précisées. Il semble qu'elle ne porterait que sur les enfants atteignant l'âge de 18 ans à partir du 1er janvier : elle ne bénéficierait donc pas aux enfants déjà âgés de 18 ans à cette date. Ce choix exclut pour l'année 1998 la moitié des bénéficiaires potentiels et risque d'être source d'incompréhensions pour beaucoup de familles. Il explique pourquoi le coût prévu de cette mesure n'est que de 300 millions de francs en 1998 ; le coût sera donc doublé en 1999.

Si elle est incontestablement bienvenue, cette mesure est aussi modeste et d'un coût limité : elle ne peut guère compenser la mise sous condition de ressources des allocations familiales parallèlement proposée par le Gouvernement.

B. LA MISE SOUS CONDITION DE RESSOURCES DES ALLOCATIONS FAMILIALES REMET EN CAUSE LES FONDEMENTS DE NOTRE POLITIQUE FAMILIALE

Le Gouvernement propose de placer sous condition de ressources les allocations familiales5(*). La fixation du niveau de plafond de ressources et de ses majorations relève du pouvoir réglementaire : les allocations familiales ne seraient plus versées au-dessus d'un revenu net mensuel de 25.000 francs ; cette somme serait majorée de 7.000 francs pour les ménages où les deux conjoints travaillent ou les familles monoparentales. Une majoration de 5.000 francs par enfant serait appliquée à partir du troisième enfant. Les plafonds seront indexés sur l'évolution des prix à la consommation hors tabac.

Le dispositif est donc complexe. A l'heure où chacun s'accorde à reconnaître qu'il est devenu nécessaire de simplifier la législation des prestations familiales, la mise sous condition de ressource introduit indéniablement un nouvel élément de complexité.

Pour votre rapporteur, la mise sous condition de ressources est inacceptable.

Selon les estimations de la CNAF, cette mesure touchera quelque 350.000 familles qui se verront supprimer les allocations familiales, soit environ 8 % des ménages percevant actuellement ces allocations. Un million d'enfants seront concernés. En outre 35.000 familles situées juste au-dessus des seuils ne percevront plus qu'une allocation différentielle destinée précisément à atténuer les effets de seuils.

Avant d'examiner cette mesure au fond, on évoquera la méthode particulièrement contestable utilisée par le Gouvernement.

1. La méthode du Gouvernement est extrêmement critiquable

a) Une absence totale de concertation avec les partenaires sociaux et le mouvement familial

La mise sous condition de ressources des allocations familiales a été annoncée dès le 19 juin 1997, à l'occasion du discours de politique générale du Premier ministre. La décision a été prise sans la moindre concertation avec les organisations syndicales et le mouvement familial. Il ne faut guère s'étonner, dès lors, si cette mesure a suscité l'opposition unanime de l'ensemble des associations familiales et des organisations syndicales.

Pour signifier son opposition absolue à ce projet, la CNAF a diffusé le communiqué de presse figurant ci-après à l'issue de son Conseil d'administration du 30 septembre 1997.

Communiqué de presse de la CNAF le 30 septembre 1997

Le Conseil d'Administration de la CNAF émet un avis défavorable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale

Le Conseil d'Administration de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a émis, lors de sa réunion exceptionnelle du 30 septembre 1997, un avis défavorable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, soumis pour avis par le Gouvernement.

· 30 administrateurs ont émis un avis défavorable :

- 3 CGT * 2 personnes qualifiées

- 3 CGT-FO * 13 non-salariés

- 2 CFE-CGC * 5 UNAF

- 2 CFTC

· 3 administrateurs ont émis un avis favorable :

- 3 CFDT

La position du conseil d'administration est fondamentalement justifiée par son hostilité à la mise sous condition de ressources des allocations familiales :

· Le Conseil estime, dès lors que l'ensemble de la population est amenée à participer au financement du système de prestations familiales, que chacun doit pouvoir bénéficier des allocations familiales qui en constituent le socle de base.

· Les administrateurs considèrent que si le Gouvernement souhaite réduire les inégalités de revenus entre les familles, il doit rechercher une réponse plutôt dans le cadre de la fiscalité.

· Enfin, le Conseil d'administration a contesté la méthode mise en oeuvre par le Gouvernement qui consiste à élaborer dans un premier temps une réforme structurelle du système de prestations familiales puis de promettre dans un second temps sa remise à plat.

Les administrateurs qui se sont prononcés en faveur du projet de loi de financement, tout en partageant cette analyse globale sur les allocations familiales, ont jugé de façon positive ses autres aspects : transfert des cotisations maladie sur la CSG et mesures sur l'assurance maladie.

Enfin, le conseil d'administration, unanime, s'est élevé contre les conditions de consultation de la CNAF (délai de deux jours) pour examiner cette mesure fondamentale qui remet en cause 50 années d'histoire des allocations familiales.

b) La décision du Gouvernement précède la réflexion annoncée

Dans le rapport d'orientation annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement indique, sous la rubrique " une politique de la famille repensée " qu'il souhaite " que la politique à l'égard des familles fasse l'objet d'un réexamen d'ensemble, en ce qui concerne tant la fiscalité que les prestations familiales et l'ensemble des actions publiques qui y concourent. Il s'agit à la fois de tirer les leçons des évolutions qui se produisent dans la société et de proposer une politique efficace et active au service des familles. Le Gouvernement présentera au Parlement, avant la fin de l'année prochaine, les lignes d'action d'une politique familiale ambitieuse adaptée aux réalités de notre temps. "

Le Gouvernement annonce donc le lancement d'une réflexion de fond consacrée à la politique familiale. Dès lors, on ne comprend pas véritablement pourquoi il semble si pressé de prendre dès cette année une mesure d'une portée aussi considérable que la mise sous condition de ressources des allocations familiales.

Le souhait du Gouvernement de procéder à un réexamen au cours de l'année 1998 de l'ensemble de la politique familiale apparaît comme une opération à contretemps dans la mesure où une telle réflexion aurait dû précéder et non suivre les mesures décidées par le Gouvernement.

Le Gouvernement affirme en outre que la mise sous condition de ressources des allocations familiales est une mesure " provisoire ". Or les articles 19 et 20 du projet de loi qui, respectivement, place les allocations familiales sous condition de ressources et diminue l'AGED n'ont en rien le caractère de dispositions transitoires valables pour la seule année 1998 : ils modifient le code de la sécurité sociale, donnant à ces mesures un caractère permanent.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que " la mise en uvre d'un plafond de ressources pour le versement des allocations familiales prévue au présent article est transitoire " et qu'elle " s'appliquera jusqu'à ce que soit décidée une réforme d'ensemble des prestations et des aides fiscales aux familles, que le Gouvernement mettra en uvre, dans un objectif de justice et de solidarité, après avoir réorienté le système existant ". Il aurait sans doute été plus efficace de prévoir simplement que la mise sous condition de ressources des allocations familiales ne s'appliquait que pour la seule année 1998.

2. Une réforme dont la seule finalité est le souci de faire des économies financières.

Le Gouvernement présente la mise sous condition de ressources comme une mesure de " solidarité " et de " justice ". Il n'en est rien.

La seule justification de la mise sous condition de ressources des allocations familiales semble être surtout financière : il s'agit d'économiser 4 milliards de francs en 1998. La mise sous condition de ressources des allocations familiales n'entraîne aucune redistribution en faveur des familles modestes.

Il est par conséquent difficile de considérer comme un modèle de solidarité une politique familiale qui diminue les prestations pour certaines familles sans reverser la différence aux plus modestes d'entre elles.

En outre, dans l'hypothèse où les sommes ainsi économisées profiteraient effectivement aux familles les plus modestes, il s'agirait d'une conception bien étroite de la solidarité. La solidarité ne consiste pas à prélever de l'argent des familles riches au profit des familles pauvres : elle doit être au contraire l'occasion d'une véritable solidarité horizontale entre toutes les composantes de la société.... La solidarité que propose le Gouvernement, ce n'est pas la solidarité de la Nation tout entière à l'égard des familles, mais simplement la solidarité des familles entre elles.

3. La mise sous condition de ressources remet en cause l'universalité des allocations familiales, principe fondateur de la politique familiale

La mise sous condition de ressources des allocations familiales porte atteinte à un principe fondamental : l'universalité des allocations familiales, qui sont un droit ouvert à l'enfant indépendamment du statut et de la situation de ses parents. La politique familiale a été conçue selon un principe de compensation des charges liées à la présence d'enfants. Il s'agissait de rétablir l'égalité entre les familles ayant des enfants à charge et celles qui n'en avaient pas. Il s'agissait d'exprimer la reconnaissance par la société du rôle irremplaçable que joue la famille pour assurer le renouvellement des générations et donc du droit de tout enfant à être pris en charge indépendamment des ressources dont dispose le foyer qui l'héberge.

Dans une lettre ouverte adressée au Premier ministre, M. Lionel Jospin, le 9 juillet dernier, Jean-Paul Probst, s'exprimant au nom du conseil d'administration de la CNAF, a estimé que la mise sous condition de ressources des allocations familiales s'apparentait à "une remise en cause fondamentale du principe essentiel de compensation horizontale qui fonde... notre système d'aide aux familles et selon lequel chaque famille, parce qu'elle assure l'avenir de la collectivité nationale, est justiciable de son soutien".

Si les plafonds actuels concernent un nombre limité de familles, ils toucheront, au fil des ans, un nombre de plus en plus élevé de nos concitoyens. Il est prévisible qu'un nombre toujours croissant de familles seront exclues du bénéfice des allocations familiales. Le Gouvernement a prévu un mécanisme de revalorisation du seuil en fonction de l'évolution des prix : les progressions de pouvoir d'achat entraîneront mécaniquement l'exclusion de toujours davantage de familles.

De plus, un plafond fixé par voie réglementaire peut toujours être remis en cause au gré des projets de budgets. Le Gouvernement nous en donne d'ailleurs l'exemple cette année même au travers de la diminution de l'AGED et du plafond de déduction fiscale pour les emplois à domicile.

Le risque est grand que le niveau du seuil devienne à terme une véritable variable d'ajustement pour le déficit de la branche famille.

4. La mise sous condition de ressources des allocations familiales transforme la politique familiale en une politique d'aide sociale à vocation redistributive

Il convient de rappeler que le système français se caractérise par la coexistence de solidarités horizontales et des solidarités verticales. Les solidarités horizontales sont la base de la protection sociale : il s'agit des solidarités entre actifs et retraités, entre bien portants et malades, entre célibataires et chargés de famille. Les solidarités verticales sont des solidarités entre riches et pauvres, qui s'effectuent par le biais de la fiscalité. La finalité d'un système de protection sociale n'est donc pas de pratiquer de la redistribution : la sécurité sociale sert à préserver tout le monde des aléas de l'existence en offrant les mêmes droits à tous. La protection sociale repose donc sur une conception égalitaire des droits de chacun.

En imposant la mise sous condition de ressources des allocations familiales, le Gouvernement choisit le camp de ceux qui proposent de concentrer la protection sociale sur les familles à faibles ressources et de ne plus traiter de manière égalitaire les familles dans l'accès aux prestations. Un tel choix est socialement dangereux.

En plaçant les allocations familiales sous condition de ressources, le Gouvernement transforme la politique familiale en une politique d'aide sociale. Un seul chiffre suffit pour s'en convaincre :

41,9 %6(*) des prestations familiales étaient placées sous condition de ressources avant cette réforme ;

82,3 % des prestations familiales seront placées sous condition de ressources après cette réforme7(*).

Cette transformation de la politique familiale en une politique sociale s'est engagée il y a une trentaine d'années ; en 1970, seulement 14 % des prestations familiales étaient soumises à condition de ressources.

Mais les mesures proposées par le Gouvernement pour 1998 apparaissent comme un véritable changement de nature des prestations familiales et non comme un changement de degré.

Comme le souligne l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), dans son étude consacrée au plafonnement des allocations familiales8(*), " il n'est ni socialement responsable, ni intellectuellement sérieux, d'opposer l'aide nécessaire aux familles démunies et le traitement équitable des familles plus à l'aise. Si la société estime qu'il faut accroître les aides aux familles pauvres, les dépenses supplémentaires doivent être financées par l'ensemble des contribuables et non spécifiquement par les familles moyennes ou aisées. "

5. Le Gouvernement prend une décision lourde de menaces pour l'avenir de notre système de protection sociale

En décidant de manière brutale et sans aucune concertation la mise sous condition de ressources des allocations familiales, le Gouvernement prend un risque considérable pour l'avenir de notre protection sociale.

Il ouvre la voie aux critères de ressources pour l'ensemble de la sécurité sociale, et conduit par là à un système dual dont on connaît précisément les risques pour les populations les plus vulnérables. Demain, les prestations maladie seront-elles versées en fonction des ressources de l'intéressé ? Cette mise sous condition de ressources des allocations familiales pourrait bien jeter les bases d'une autre logique pour l'assurance maladie et pour l'assurance vieillesse. Le raisonnement du Gouvernement sur les allocations familiales peut s'appliquer mot pour mot au remboursement des " petits risques " par l'assurance maladie.

De plus, en excluant certaines personnes du bénéfice des allocations familiales, on prend le risque de voir des parts croissantes de la population se détourner d'une protection sociale dont elles ne percevraient plus les prestations et donc le bien-fondé.

Le risque que les employeurs se désengagent du financement de la politique familiale est réel : on voit mal en effet pourquoi ceux-ci continueraient à financer une branche de la sécurité sociale qui ne bénéficierait qu'à une partie de leurs salariés.

La mise sous condition de ressources des allocations familiales ouvre la porte toute grande à la transformation de notre système de protection sociale obligatoire, solidaire et universel en un système de simple assistance aux plus démunis, le seul recours pour les autres devenant l'assurance privée. Avec cette mesure inconsidérée, le Gouvernement apporte un soutien inespéré et -on l'espère- involontaire à ceux qui souhaitent démanteler notre système de protection sociale.

C. LA DIMINUTION DE L'ALLOCATION DE GARDE D'ENFANT A DOMICILE : UNE RÉGRESSION POUR LES FEMMES QUI TRAVAILLENT, UN RISQUE POUR L'EMPLOI

Instaurée en 1986 puis étendue en 1995, l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) est destinée aux familles qui font garder leurs enfants de moins de six ans à domicile et dont les deux parents travaillent. L'AGED prend en charge les cotisations sociales dues par la famille dans la limite de 12.836 francs par trimestre pour un enfant de moins de 3 ans, et de 6.418 francs pour un enfant dont l'âge est compris entre 3 et 6 ans. 67.000 familles bénéficient de cette aide.

Le Gouvernement proposait initialement9(*) de réduire le taux de prise en charge des cotisations sociales par l'AGED de 100 à 50 %. L'Assemblée nationale a adopté un amendement introduisant une condition de ressources supplémentaire : le taux de prise en charge serait porté à 75 % pour la garde d'enfant de moins de trois ans quand les ressources de la famille sont inférieures à un plafond de 300.000 francs par an.

Votre rapporteur ne peut que regretter que l'Assemblée nationale ait jugé utile d'introduire un nouveau plafond de ressources pour les prestations familiales. La modification apportée par les députés - pour tenir compte à titre seulement transitoire " des difficultés d'adaptation aux nouvelles dispositions " - aura probablement une portée très limitée : le revenu moyen des familles bénéficiaires de l'AGED est en effet supérieur au seuil de 300.000 francs par an. Ce seuil, qui correspond à 25.000 francs par mois, n'est d'ailleurs pas cohérent avec celui choisi dans le cadre du plafonnement des allocations familiales pour les familles à deux revenus qui s'élève, lui, à 32.000 francs par mois, soit 384.000 francs par an.

1. Une régression pour les femmes qui travaillent

Par l'embauche d'une personne à domicile, l'AGED permet aux femmes actives - particulièrement les cadres - de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale. Sa diminution concernera peu de familles mais elle risque d'avoir un fort impact psychologique : elle sera vécue comme une régression par les femmes qui travaillent.

Le problème de l'AGED ne peut être distingué de la question des structures d'accueil collectives et de l'assouplissement de leurs règles de fonctionnement. L'AGED permet en effet de remédier partiellement au nombre insuffisant de places de crèches, particulièrement net dans certaines agglomérations. Elle facilite en outre la vie des parents dont les horaires de travail sont difficilement conciliables avec ceux des crèches.

Sa diminution - alors que l'augmentation datait du 1er janvier 1995 - soulève le problème de la crédibilité de la politique familiale. Elle risque d'accréditer l'idée que toute mesure de politique familiale est aisément réversible. Or, pour qu'une allocation ait un impact sur les comportements, il faut que la population soit assurée de sa pérennité.

2. Un risque pour l'emploi

Selon les chiffres de l'Institution de retraite complémentaire des emplois de la famille (IRCEM), l'AGED a permis la création de 40.000 emplois, selon un rythme de création de 7.000 emplois nouveaux chaque année.

La diminution de l'AGED - conjuguée à celle du plafond de la déduction fiscale pour les emplois à domicile - devrait avoir des conséquences particulièrement dommageables sur l'emploi. Pourtant attaché à la lutte contre le chômage, le Gouvernement ne semble guère se soucier du sort des personnes qui seront licenciées du fait de ces mesures.

La diminution de l'AGED va encourager le développement du travail au noir. On peut certes le regretter ; il faut pourtant avoir la franchise de le reconnaître. Le risque est grand en effet qu'une partie des emplois déclarés deviennent des emplois clandestins. L'augmentation de l'AGED et du plafond de déduction fiscale en 1995 avait fortement contribué à assainir le marché des emplois à domicile, en limitant très sensiblement le travail au noir : il est regrettable que le Gouvernement, par cette mesure inopportune, revienne sur cette évolution.

Le Gouvernement prétend que la mesure proposée permettra à la branche famille de faire des économies. La diminution de l'emploi induite par la baisse de l'AGED se traduira en réalité par une diminution des rentrées de cotisations sociales pour l'ensemble des branches de la sécurité sociale. Il n'est pas certain que le bilan final de la réforme soit positif pour les comptes de la sécurité sociale.

Dans le cadre d'une politique de l'emploi, était-il vraiment choquant que la collectivité prenne à sa charge, avec l'AGED, le poids des cotisations sociales dues par les familles ? En réalité, le Gouvernement semble, avec cette mesure, guidé davantage par un jugement idéologique porté sur les emplois familiaux que sur une appréciation objective de la réalité. Pour le Gouvernement, les emplois familiaux ne sont probablement pas de vrais emplois. Pourtant, ces emplois existent et, grâce à l'AGED, sont en voie de professionnalisation.

III.  L'AVENIR : DONNER UN NOUVEAU SOUFFLE À LA POLITIQUE FAMILIALE

Avant d'évoquer l'avenir de la politique familiale de notre pays, on rappellera que la France mène depuis de nombreuses années une politique familiale ambitieuse.

A. LA FRANCE SE CARACTÉRISE PAR SA TRADITION DE POLITIQUE FAMILIALE AMBITIEUSE QUI LUI PERMET DE CONNAÎTRE AUJOURD'HUI UNE SITUATION DÉMOGRAPHIQUE MOINS DÉGRADÉE QUE CELLE DE SES PRINCIPAUX PARTENAIRES EUROPÉENS

1. Une tradition de politique familiale ambitieuse

Pour remédier à un déclin démographique marqué pendant un siècle et demi, la France a, depuis les années 1930, une tradition de politique familiale vigoureuse.

Notre pays, dès la deuxième moitié du XVIIIe siècle, a en effet adopté un comportement en matière de naissance très malthusien, comparativement aux autres pays européens. Du deuxième pays d'Europe par son nombre d'habitants en 1789, avec 26 millions d'habitants, après la Russie qui en comptait 30 millions, alors que le Royaume-Uni n'en comptait que dix, elle a vu sa position décroître tout au long du XIXe siècle pour se retrouver en 1914 à 40 millions d'habitants face à une Allemagne de 66 millions et un Royaume-Uni peuplé de 46 millions d'habitants.

Cette situation ne s'est pas véritablement redressée pendant les années vingt et surtout trente, puisque, dès 1934, les décès redeviennent, pour une décennie, supérieurs aux naissances.

Cet état de fait, face à la montée des périls, a provoqué une prise de conscience, qui a permis l'élaboration d'une politique familiale vigoureuse sous l'impulsion d'Alfred Sauvy, alors membre du Cabinet de M. Paul Reynaud, ministre des Finances.

En effet, si l'on ne doit pas sous-estimer l'importance de la loi du 11 mars 1932 qui généralise le principe des sursalaires familiaux, les textes véritablement décisifs dans ce domaine sont le décret-loi du 12 novembre 1938 et la loi du 29 juillet 1939 dite " code de la famille ".

Le décret-loi du 12 novembre 1938 pose en fait des principes qui vont perdurer, comme celui d'une allocation progressive selon la taille de la famille, versée quel que soit le revenu de celle-ci et avec un taux uniforme. Deux autres caractéristiques sont à relever : la limitation aux cinq ans de l'enfant de la durée du versement de l'allocation au premier enfant, ainsi que la création de majorations pour les familles dont la femme n'a pas d'activité professionnelle.

Mais, c'est la loi du 29 juillet 1939 dite " code de la famille " qui constitue en fait la première tentative cohérente d'une véritable politique familiale en France avec un objectif nataliste clairement affiché. Elle renforce, dans cette optique, la progressivité du barème pour les allocations à partir du troisième enfant, supprime l'allocation au premier enfant au profit d'une prime à la première naissance et transforme la majoration du décret-loi du 12 novembre 1938 en allocation de mère au foyer. Ce dispositif est complété à la Libération par les ordonnances de 1945 sur la sécurité sociale et les nombreuses lois qui de 1945 à 1949 -dont la loi de finances pour 1946 qui institue le quotient familial- définissent les différentes aides ou prestations. Ainsi, en l'espace de dix ans, le socle législatif de la politique familiale est bâti.

Si, bien entendu, on ne peut imputer totalement à ce dispositif le redressement de la natalité qui commence faiblement avant la deuxième guerre mondiale et se confirme dès 1943, force est de constater le parallélisme entre les deux. En effet, en une vingtaine d'années, la France acquiert un véritable dynamisme démographique qui lui faisait défaut depuis un siècle et demi. Même si c'est le sentiment de votre commission qu'une politique familiale ne peut être fondée que sur des prestations, il faut rappeler qu'une famille modeste de quatre enfants voyait, entre 1940 et 1952, ses ressources majorées de moitié grâce aux allocations familiales.

Les années soixante ont correspondu à une moindre inventivité en matière de politique familiale, les acquis étant maintenus, alors que la natalité faiblissait de nouveau à partir de 1964.

La préoccupation de politique familiale de notre pays n'est donc pas récente. Il est à craindre que les mesures défavorables aux familles que s'apprête à faire voter le Gouvernement n'érodent la confiance des Français dans l'avenir de la politique familiale. Or, pour être efficace, la politique familiale doit s'inscrire dans la durée. La politique menée par le Gouvernement sera nécessairement comprise comme un signal négatif à l'intention des familles ; elle pourrait être interprétée comme un début de désengagement de la collectivité de sa politique traditionnelle d'aide aux familles. Il est alors à craindre que ce sentiment se traduise à terme par une diminution des naissances 

2. Une situation démographique moins dégradée que celle de ses principaux partenaires européens

Il est naturellement toujours hasardeux d'établir une corrélation entre la politique familiale et la situation démographique d'un pays. La France connaît aujourd'hui une situation démographique plus favorable que celle de ses principaux partenaires : l'indicateur conjoncturel de fécondité, qui avait atteint, en 1993 et 1994, son minimum historique en période de paix avec 1,65 enfant par femme est remonté à 1,7 en 1995 et devrait être proche de 1,72 en 1996. Ce chiffre est nettement supérieur à la moyenne de l'Union européenne (1,44) et aux taux de fécondité que connaissent par exemple l'Espagne (1,15), l'Italie (1,22), l'Allemagne (1,30), les Pays-Bas (1,52). En matière de taux de fécondité, la France se trouve ainsi dans le peloton de tête des pays européens avec le Luxembourg, la Finlande, le Danemark et l'Irlande. Parmi nos partenaires européens, la tendance générale reste à la baisse des taux de fécondité.

Taux de fécondité en 1996

Taux de fécondité Enfants/femmes*

Union Européenne

1,44

Irlande

1,91

Luxembourg

1,76

Finlande

1,76

Danemark

1,75

France

1,72

Royaume-Uni

1,70

Suède

1,61

Belgique

1,55

Pays-Bas

1,52

Portugal

1,44

Autriche

1,42

Grèce

1,31

Allemagne

1,30

Italie

1,22

Espagne

1,15

(*) Nombre moyen de naissances vivantes par femme si le taux de fécondité actuel perdure.

Votre rapporteur considère que la situation démographique française n'est sans doute pas sans lien avec les efforts importants accomplis en matière de politique familiale par notre pays.

En outre, selon le bilan démographique de l'INSEE pour 1996, l'année 1996 a vu la confirmation de la remontée de la natalité enregistrée en 1995 : 734.000 enfants sont nés en 1996, soit 6.000 de plus qu'en 1995 (+ 1 %). Même si environ 2.000 de ces naissances supplémentaires tiennent au fait que l'année 1996 est une année bissextile, l'augmentation observée en 1995 (2,4 % par rapport à 1994) se confirme. Cette hausse reste modeste mais doit être soulignée car elle se produit après plusieurs années de baisse.

Naissances : l'augmentation de 1995 confirmée en 1996

734.000 enfants sont nés en 1996, soit 6.000 de plus qu'en 1995 (+ 1 %). Même si environ 2.000 de ces naissances supplémentaires tiennent au fait que l'année 1996 est une année bissextile, l'augmentation observée en 1995 (2,4 % par rapport à 1994) se confirme. Cette hausse reste modeste mais doit être soulignée car elle se produit après plusieurs années de baisse. La natalité avait diminué à partir d'octobre 1991 pour atteindre un niveau très bas en septembre 1994 : moins de 710.000 naissances sur douze mois (d'octobre 1993 à septembre 1994). Un premier redressement amorcé fin 1994 s'est poursuivi au cours du second semestre 1995 et au premier semestre 1996, le nombre de nouveau-nés du second semestre 1996 se rapprochant de celui de 1995.

L'augmentation de la natalité va-t-elle se poursuivre au-delà de 1996 ou bien s'agit-il d'un léger rattrapage avant un nouveau palier comme cela a été le cas à plusieurs reprises au cours des vingt dernières années ? La hausse observée en 1995 était entièrement redevable aux femmes de plus de 27 ans. Toutefois, la fécondité des plus jeunes s'était stabilisée, alors que depuis vingt-cinq ans on observait une baisse régulière de leur fécondité.

Les femmes nées avant 1958 ont, d'ores et déjà, assuré leur remplacement. En effet, bien qu'elles n'aient pas toutes terminé leur vie féconde, elles ont déjà eu, vers 38 ans, près de 2,1 enfants en moyenne. Pour les plus jeunes, il est prématuré de conclure, d'autant que les maternités sont de plus en plus tardives. La prolongation des études et l'augmentation de l'activité professionnelle des femmes se sont accompagnées d'un retard dans la constitution des familles, rendu possible par une meilleure maîtrise de la contraception. De plus, face à la récession économique et l'accroissement du chômage, un nombre croissant de femmes retardent l'arrivée de leurs enfants. L'âge à la maternité a été, en moyenne, de 29 ans en 1995 ; il était de 28 ans en 1988 et de 27 ans en 1981. On se rapproche d'un modèle dans lequel les femmes ont un premier enfant avant 30 ans et un second après 30 ans, avec le risque de diminuer leur chance d'avoir ce second enfant à force d'attendre.

INSEE PREMIERE n° 508. fév. 97

Le bilan démographique de l'INSEE pour 1996 fait également état d'une augmentation du nombre de mariages. En 1996, 279.000 mariages ont été célébrés, soit une progression de 10 % par rapport à 1995 ou 24.000 unions supplémentaires. Il s'agit là de la plus forte hausse depuis le début des années soixante-dix.

Mariages : un sursaut passager ?

En 1996, 279.000 mariages ont été célébrés, soit une progression de 10 % par rapport à 1995 ou 24.000 unions supplémentaires. C'est la plus forte hausse depuis le début des années soixante-dix. De plus de 416.000 en 1972, le nombre de mariages était tombé à moins de 254.000 en 1994, son niveau le plus bas depuis le début du siècle si on excepte les années de guerre. Après une stabilisation à ce niveau en 1995 (255.000 mariages), la tendance s'est inversée à la fin du premier trimestre de l'année 1996.

Le taux de nuptialité s'élève à 4,8 mariages pour 1.000 contre 4,4 de 1993 à 1995. Pour l'ensemble des pays européens, la baisse de la nuptialité s'est poursuivie en 1995. Le mariage ferait-il un retour en force en France ? En fait, il n'est pas impossible qu'il s'agisse d'une pointe passagère. La loi de finances de 1996 n'a pas octroyé d'avantages financiers supplémentaires aux couples mariés, mais elle a annulé certaines dispositions fiscales qui avantageaient les parents non mariés : les couples cohabitants non mariés avec enfants ne peuvent plus bénéficier d'une demi-part supplémentaire lors du calcul de l'impôt sur le revenu. Dorénavant, seuls les parents isolés vivant seuls avec au moins une personne à charge peuvent prétendre à cette demi-part supplémentaire.

Depuis quelques années déjà, bien que la vie en couple marié reste le modèle dominant, l'union de fait concurrence l'union légale. Il ne s'agit plus uniquement de cohabitation juvénile. La vie en couple hors mariage est largement répandue au-delà de 25 ans. En 1995, 24 % des femmes de 35 ans ne s'étaient jamais mariées, soit deux fois plus que dix ans auparavant. Par ailleurs, la venue d'un enfant au sein du couple non marié n'entraîne plus systématiquement le mariage. En conséquence, la part des naissances hors mariage n'a cessé de monter : 10 % en 1979, 20 % en 1985, 30 % en 1990 et 38 % en 1995.

Par ailleurs, les difficultés économiques et d'insertion professionnelle et l'allongement de la durée des études ont, à partir de 1980, entraîné un retard de tous les calendriers, y compris celui du mariage. L'âge au premier mariage continue d'augmenter. Il est retardé d'un peu plus de trois mois chaque année : en 1995, les femmes célibataires se mariaient, en moyenne, à 27 ans contre 25,6 ans en 1990.

INSEE PREMIERE n° 508, fév. 97

B. LA CONFÉRENCE NATIONALE DE LA FAMILLE : UNE INSTANCE DE CONCERTATION ET D'ÉCHANGE INDISPENSABLE DONT LES DÉBUTS SONT PARTICULIÈREMENT PROMETTEURS

La conférence nationale de la famille a été instituée par l'article 41 de la loi n° 94-624 du 25 juillet 1994 relative à la famille qui prévoit que " le Gouvernement organise chaque année une conférence nationale de la famille à laquelle il convie le mouvement familial et les organismes qualifiés ".

La première conférence s'est réunie le 6 mai 1996, à Matignon, sous l'égide du Premier ministre, M. Alain Juppé. Elle a été suivie par la mise en place de cinq groupes de travail chargés d'examiner l'ensemble des problèmes des familles et d'entreprendre une réflexion approfondie sur la politique familiale. Les cinq groupes de travail ont eu pour thème la famille aujourd'hui, la compensation des charges familiales, la famille avec enfant et son environnement, les relations intergénérations, la famille et le travail. La coordination de ces travaux a été confiée à un comité de pilotage présidé par Mme Hélène Gisserot, procureur général près la Cour des comptes.

Ces cinq ateliers ont travaillé de juin à novembre 1996 et ont réuni quelque 500 experts et responsables associatifs à de nombreuses auditions.

Pour élaborer son rapport, le comité de pilotage s'est appuyé sur les travaux des différents ateliers ainsi que sur les contributions des préfets qui avaient été invités à faire connaître les initiatives prises dans les régions, départements et communes pour faciliter et accompagner les familles.

Le rapport du comité de pilotage, rendu public le 6 février 1997, n'était pas pour autant la synthèse des travaux des différents groupes de travail : il n'a en effet pas repris la totalité des propositions formulées mais s'est efforcé de dégager les lignes directrices fortes qui les avaient inspirées pour les mettre en cohérence autour de quelques axes à privilégier.

A l'issue de la conférence le 17 mars 1997, le Gouvernement avait annoncé un certain nombre de mesures :

- le dépôt au plus tard le 30 juin 1997, après concertation avec les partenaires sociaux, d'un projet de loi visant à permettre de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle ;

- l'institution d'un " compte épargne temps " pour faciliter notamment les congés pour motifs familiaux ;

- le versement au 1er janvier 1998 des allocations familiales pour tous les enfants âgés de 18 à 19 ans ;

- la réforme de l'allocation de parent isolé (API), afin de permettre le cumul temporaire de cette allocation avec un salaire ;

- l'élaboration d'un code de la famille destiné à rassembler les différents textes concernant la famille.

L'ensemble de ces mesures devait coûter un milliard de francs par an environ. La dissolution de l'Assemblée nationale et l'élection, le 1er juin 1997, d'une nouvelle majorité n'ont pas permis à ces mesures de voir le jour, à l'exception notable de l'extension de 18 à 19 ans de l'âge de versement des allocations familiales, déjà évoquée plus haut.

Votre rapporteur se félicite de la qualité des travaux issus des groupes de travail et du comité de pilotage : elle témoigne, selon lui, de la nécessité de la conférence de la famille, lieu d'échange et de concertation pour l'élaboration d'une politique familiale ambitieuse.

C. LE RAPPORT GISSEROT FOURNIT UNE BASE DE RÉFLEXION PARTICULIÈREMENT RICHE POUR REPENSER LA POLITIQUE FAMILIALE DONT NOTRE PAYS A BESOIN

Il serait ainsi dommage de ne pas tirer profit du remarquable travail accompli par le comité de pilotage. Aussi votre rapporteur souhaite-t-il rappeler les principales propositions énoncées par le rapport de Mme Gisserot.

Ce rapport souligne la nécessité d'une politique familiale clairement énoncée, dotée d'outils efficaces et qui puisse redonner confiance aux familles quant à la continuité des efforts des pouvoirs publics à leur égard. L'enjeu est de fournir à la famille, cellule fondamentale du tissu social, un environnement propice à la venue de l'enfant ainsi qu'à son intégration sociale, économique et culturelle jusqu'à l'âge adulte.

Le rapport souligne que les instruments de la politique familiale ne sont plus adaptés à la multiplication des besoins spécifiques engendrés par l'évolution du cadre familial. La famille a changé : ce constat s'impose au comité de pilotage et oblige à une réforme de la politique familiale. Des mesures ponctuelles ont marqué l'abandon des références au mariage comme modèle unique familial, elles ont établi des condition de ressources au versement des prestations, selon un système de redistribution verticale, et favorisé la prise en compte de l'activité professionnelle des femmes. Lorsque l'on considère de surcroît le développement des aides spécifiques (familles monoparentales et handicapés), on aboutit à une politique " illisible et incohérente ".

Pour les auteurs du rapport, la politique familiale doit avoir pour objectif principal la compensation des charges familiales pour " assurer l'égalité de niveau de vie entre ceux qui ont des enfants et les autres " selon un principe de redistribution horizontale, de préférence à des aides ciblées uniquement sur les naissances et à des mesures strictement sociales. Toutefois, ces deux dernières catégories de mesures ne doivent pas pour autant être abandonnées. La perspective doit être une meilleure prise en compte du " cycle de vie familiale " au moyen d'une action multidimensionnelle qui place le " fait familial " au coeur de l'ensemble des politiques publiques. Cette politique ne saurait se satisfaire d'une stagnation voire d'une diminution des ressources de la branche ; le principe de redéploiements est admis, dans la mesure où le produit de ceux-ci bénéficie à la branche famille. Le comité de pilotage réaffirme son opposition à la fiscalisation des prestations, exception faite de celles ayant le statut de revenu de substitution et versées au parent restant au foyer, telles que l'APE.

Le comité estime que de nouvelles mesures sont nécessaires pour appliquer la réforme de la politique familiale : les aides aux familles ayant de " grands enfants " à charge et les aides au logement doivent être prioritaires.

Le comité propose la création d'un code de la famille qui rassemble tous les textes qui intéressent cette dernière, d'un comité interministériel de la famille et d'un observatoire de la famille pour renforcer la cohérence de cette politique, mieux assurer son application, et se donner les moyens de son évaluation. Il suggère notamment la détermination d'un indice du coût de l'enfant. La stabilité familiale doit être confortée, à travers une réhabilitation du mariage et la suppression des distorsions qui le frapperaient au regard d'autres modes de vie. Pour faciliter la vie familiale, le comité suggère l'assouplissement des horaires de travail des parents d'enfants en bas âge.

De plus, le financement de la branche famille ne doit plus reposer sur la seule masse salariale, il pourrait s'appuyer sur une cotisation patronale calculée sur la valeur ajoutée.

Le rapport souligne qu'il est important de garantir les ressources de la branche famille afin d'éviter par exemple des transferts aux autres branches. Des redéploiements sont possibles, notamment en ce qui concerne l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Ce mécanisme pourrait être renégocié pour dégager 5 à 6 milliards de francs au profit de la branche famille. Une réforme restrictive de l'allocation de logement sociale (ALS) pourrait dégager 1 à 2 milliards de francs.

Le rapport suggère également une plus grande cohérence des aides à la petite enfance (AFEAMA, AGED, déductions fiscales et abattements de cotisations sociales). A cette fin, " un rééquilibrage vers les équipements et services d'accueil de la petite enfance doit être opéré " au moyen par exemple de la création de schémas départementaux d'aide à la petite enfance chargés de rationaliser l'allocation des moyens.

Pour aider les familles ayant de " grands enfants " à charge, les allocations familiales doivent être versées jusqu'à 20 ans comme le prévoit la loi sur la famille du 25 juillet 1994, mais cette mesure doit être appliquée dès maintenant, par anticipation, en prenant garde à ce que les jeunes suivant une formation en alternance ne soient pas pénalisés ; de plus, l'accès aux soins devrait être assuré grâce à l'affiliation à l'assurance maladie des parents.

Le rapport considère que les aides au logement doivent être simplifiées, les barèmes fusionnés et les plafonds d'octroi rehaussés. L'offre locative doit être développée ainsi que les logements pour les jeunes. Il conviendrait également de favoriser un " tutorat " des jeunes par des travailleurs plus âgés pour aider à leur insertion professionnelle.

Afin de favoriser le " temps familial ", le congé parental pourrait devenir un " chèque temps parental " ouvert par périodes fractionnées ; les horaires variables en entreprise ainsi qu'un " compte épargne temps " pourraient être développés

La rapport considère que l'allocation parentale d'éducation (APE) pour deux enfants devrait être réservée aux parents qui interrompent véritablement une activité professionnelle. En revanche, toute référence à une activité professionnelle antérieure devrait être supprimée pour le versement de l'APE à l'occasion des naissances de rang 3 et plus. Un droit à la formation professionnelle doit être prévu.

Afin d'aider les familles monoparentales, la comité de pilotage propose que l'allocation parent isolé soit transformée en un complément du RMI, ce qui supposerait la création d'un projet d'insertion. Le versement de l'API devrait être maintenu un certain temps, même si le bénéficiaire n'est plus seul, dès lors qu'il y a respect du contrat d'insertion.

Enfin, le comité de pilotage juge nécessaire de " solvabiliser " les familles en favorisant l'épargne familiale avec une aide de l'Etat destinée financer des projets familiaux (compte bloqué ou capitalisation des allocations familiales) ainsi que la création d'un " fond de solidarité familial " qui permettrait de faire aux situations de chômage et de dépendance.

Sans se prononcer sur chacune des mesures évoquées, qui demandent un examen attentif et discriminant, votre rapporteur souhaite reprendre à son compte les réflexions menées par le comité de pilotage sur " ce que doit être une politique familiale ".

Il approuve la suggestion du rapport d'inscrire la politique familiale au cur de l'action gouvernementale afin de manifester une volonté fondée sur un projet politique inscrit dans la durée.

La politique familiale doit asseoir la confiance dans l'avenir : elle deviendra, estime le rapport, le noyau central de toutes les actions entreprises par le Gouvernement à partir du moment où elle apparaîtra comme la meilleure façon d'assurer la vie en société, son épanouissement et son développement durable. La politique familiale doit donc s'inscrire dans une perspective résolument dynamique : elle doit être synonyme de confiance, d'avenir et d'investissement.

A l'instar du comité de pilotage, votre rapporteur souhaite rappeler que beaucoup de familles sont heureuses et stables ; elles assurent l'essentiel des solidarités, maintiennent le tissu social et sont un facteur de stabilité, de fécondité et de prospérité.

La famille est un lieu d'apprentissage permanent et de développement personnel. C'est aussi le lieu de solidarité entre les générations.

La crise de la famille est préjudiciable à l'ensemble de la société : " l'éclatement de la famille a un coût ", souligne le rapport qui évoque les effets induits des familles brisées : délinquance, drogue, inadaptation à la vie sociale et professionnelle. A cet égard, et comme le souligne avec pertinence les auteurs du rapport, " il faut aussi considérer ce qu'il en coûte de ne pas investir dans la famille ".

La famille est aussi source de prospérité économique pour la société. L'investissement dans la famille est donc un impératif absolu. Les enfants qu'élèvent les familles seront les actifs et les cotisants de demain.

Le rapport suggère un cadre de référence auquel souscrit votre rapporteur :

- la liberté de choix est essentielle : il faut permettre à la famille d'assumer librement ses responsabilités et son devenir. Ceci suppose le développement du temps choisi pour que les parents puissent concilier aspirations professionnelles et désirs familiaux, la reconnaissance du rôle des parents au foyer et de la valeur de leur activité ;

- toute action doit être inscrite dans la durée et fondée sur une réelle prise en compte des échanges entre les générations : il s'agit de reconnaître et de partager le coût de l'enfant, de définir les allocations compensatrices dues par la société en contrepartie des services rendus par les familles ;

- il faut rendre la société plus accueillante aux familles et améliorer l'image de la famille dans l'opinion.

Votre rapporteur ne peut qu'approuver le comité de pilotage lorsque celui-ci indique que le Gouvernement devrait mettre l'accent sur l'importance :

- de solvabiliser les familles,

- d'inscrire dans la durée toute mesure en faveur de ceux qui ont des enfants et consacrent du temps et de l'argent à leur éducation ;

- de mettre en cohérence les mesures et législations ponctuelles de telle sorte qu'elles ne viennent pas entraver la vie familiale.

Il s'agit d'aider la famille et non de se substituer à elle, de la restaurer dans ses moyens et ses prérogatives, de l'encourager et non de la remplacer, de lui donner le statut juridique de sa légitime autonomie.

Au regard des enjeux, les mesures proposées par le rapport de Mme Gisserot peuvent sembler parfois timides. Votre rapporteur estime néanmoins que les principes fondamentaux dégagées à l'occasion de ce travail collectif constituent une base de réflexion relativement consensuelle et susceptible d'être acceptée par tous. Il formule le souhait que la démarche volontariste et ambitieuse qui animait la conférence de la famille ne soit pas abandonnée.

La politique familiale ne devrait pas être un terrain d'affrontements politiques car il en va de l'avenir de notre pays ; elle devrait être la politique de la Nation tout entière.

*

* *

Sous réserve de ces observations et des amendements qu'elle propose dans le tome IV du présent rapport, et notamment de la suppression de la mise sous condition de ressources des allocations familiales, votre commission vous demande d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 pour ses dispositions relatives à la famille.




1 Partie II-A-1

2 Cet apurement s'est traduit par l'inscription d'une dépense de 45,625 milliards de francs dans les comptes de la CNAF, qui explique le déficit exceptionnel enregistré cette année-là.

3 L'allocation pour jeune enfant longue (APJE) est l'allocation versée du quatrième mois de l'enfant jusqu'à ses trois ans. L'APJE n'étant pas cumulable avec l'APE, le versement de cette dernière permet de réaliser une économie sur l'APJE.

4 Rapport du comité de pilotage préparatoire à la Conférence de la famille, février 1997.

5 Pour une analyse plus développée du dispositif, on renverra au tome IV du présent rapport consacré à l'examen des articles.

6 Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

7 Y compris l'AGED, telle que placée sous condition de ressources par l'Assemblée nationale.

8 Le plafonnement des allocations familiales : questions de méthode,
Réjane Hugounenq et Henri Sterdyniak, Lettre de l'OFCE, n° 167, 30 septembre 1997.

9 Pour une analyse plus développée du dispositif, on renverra au tome IV du présent rapport consacré à l'examen des articles.



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