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PJL sur la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions

LARCHE (Jacques)

RAPPORT 29 (98-99) - COMMISSION DES LOIS


Table des matières





N° 29

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur :

- le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la
limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice ;

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la
limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice,

Par M. Jacques LARCHÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11ème législ.) : 827, 828, 909, T.A. 138 et 139.

Sénat : 463 et 464 (1997-1998).



Elections et référendums.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 21 octobre 1998 sous la présidence de M. René-Georges Laurin, vice-président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de son président, M. Jacques Larché, le projet de loi organique et le projet de loi n°s 463 et 464 (1997-1998), adoptés par l'Assemblée nationale, relatifs à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

M. Jacques Larché, rapporteur, a tout d'abord procédé à plusieurs constats :

- Le Gouvernement n'a proposé aucune incompatibilité pour les membres du Gouvernement bien que la règle non écrite établie par le Premier ministre ait donné lieu à des applications contestables.

- Les lois de 1982, 1985 et 1992 ont d'ores et déjà établi un régime d'incompatibilité et les indemnités de l'élu titulaire de plusieurs mandats ou fonctions sont plafonnées.

M. Jacques Larché, rapporteur, a ensuite analysé les principaux arguments présentés à l'appui de la réforme proposée et a constaté que :

- L'absentéisme des parlementaires en séance publique est favorisé par l'archaïsme des techniques du débat parlementaire et n'est pas lié au nombre des mandats et fonctions exercés.

- La sclérose est loin d'être établie car le renouvellement des élus est naturellement assuré par les électeurs eux-mêmes : élection de 38,3 % de nouveaux maires en 1995, de 48,3 % de nouveaux conseillers généraux en 1998 (1/3 de nouveaux présidents), de 55,9 % de nouveaux conseillers régionaux en 1998 (62 % de nouveaux présidents), de 49,8 % de nouveaux députés en 1997 et 50 % de nouveaux sénateurs lors du renouvellement triennal de septembre 1998.

- La compatibilité entre mandat national et mandat local, dans les limites fixées par la loi, est une condition de la poursuite de la décentralisation car elle permet aux élus locaux de peser davantage face à l'autorité de l'Etat. Elle assure également la cohésion des politiques territoriales en évitant le cloisonnement des niveaux administratifs. Localement, la complémentarité des mandats est au demeurant bien comprise.

- La renonciation à d'autres mandats conduirait à isoler le parlementaire et fausserait le cheminement démocratique, aboutissant à un recrutement des parlementaires principalement assuré par les partis politiques.

M. Jacques Larché, rapporteur, a néanmoins observé que les problèmes posés initialement par le Gouvernement méritaient d'être débattus dans la mesure où la réforme pouvait permettre une meilleure circulation des responsabilités politiques, tout en préservant le rôle essentiel des parlementaires, maires ou présidents de conseil régional ou de conseil général et en respectant la liberté de choix de l'électeur.

Après un large débat, la commission des Lois propose au Sénat d'adopter le dispositif suivant :

- Compatibilité du mandat parlementaire avec un seul mandat local (autre que conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants) et maintien de la capacité d'exercer une fonction exécutive : président de conseil général ou régional ou maire. La limitation à deux mandats s'appliquerait donc désormais à tous les conseillers municipaux des communes de plus de 3 500 habitants. Les structures intercommunales resteraient en dehors du dispositif compte tenu de leur imbrication avec les fonctions municipales.

- Le parlementaire européen ne pourrait plus être député ou sénateur et ne pourrait exercer qu'un seul mandat local dans les mêmes conditions que les parlementaires nationaux.

- Possibilité d'exercer simultanément deux mandats locaux (en dehors des communes de moins de 3.500 habitants) dont une seule fonction exécutive.

- Maintien, pour l'élu en situation d'incompatibilité, de la liberté de choix entre les mandats et approbation de l'harmonisation à 30 jours du délai d'option.

- Pour l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions, la commission propose, comme l'Assemblée nationale l'a fait pour les députés, que les parlementaires optent entre les mandats incompatibles lors du renouvellement de leur mandat national.

- Enfin, elle estime qu'il convient de disjoindre les nombreuses dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale, n'ayant pas de lien direct avec les projets initiaux et concernant des sujets aussi divers que les incompatibilités professionnelles, les conditions d'éligibilité, celles de l'exercice du mandat et le statut de l'élu.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Après avoir inclus cette priorité dans son programme de campagne des élections législatives de 1997 et après avoir procédé à des consultations dont il n'a pas rendu compte, le Gouvernement a déposé deux projets de loi ayant pour objet de renforcer le dispositif en vigueur en matière d'incompatibilité des mandats électoraux et fonctions électives.

Lors de la présentation du projet de loi organique et du projet de loi ordinaire en première lecture à l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur, a indiqué que " le Gouvernement s'est fixé un objectif : proposer une limitation du cumul des mandats qui, loin d'être dogmatique, tienne compte des réalités ".

Il ajoutait : " l'état d'esprit du Gouvernement, comme celui de votre commission des Lois, n'est nullement d'imposer le port d'une sorte de cilice aux élus ou de faire oeuvre de puritanisme (...). Il faut redouter ceux qui aspireraient à trop charger la barque pour mieux la voir sombrer ".

Tel est bien le sort qu'aurait néanmoins pu connaître cette réforme en l'absence du bicamérisme qui permet aujourd'hui au Sénat d'examiner sereinement ces deux projets de loi et de la recentrer sur son propos essentiel.

Après la première lecture effectuée par l'Assemblée nationale, les projets de loi comportent, en effet, désormais 55 articles au lieu des 25 initiaux.

Il ne s'agit pas seulement d'une croissance quantitative mais également d'un changement de nature du champ de la réforme proposée qui embrasserait désormais outre le régime des incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives (propos initial), celui des incompatibilités avec diverses fonctions et activités professionnelles, celui des conditions d'éligibilité et diverses dispositions relatives à l'exercice des mandats et au statut de l'élu.

S'agissant particulièrement d'une loi organique relative au Sénat, pour laquelle l'article 46 de la Constitution impose un vote dans les mêmes termes par les deux assemblées, et l'article 61 prévoit le contrôle de droit du Conseil constitutionnel, la commission des Lois a souhaité définir clairement les termes du débat et éviter d'y mêler des questions allogènes dont la recevabilité pourrait être mise en cause.

Ayant observé que la législation en vigueur organisait d'ores et déjà un régime d'incompatibilités entre mandats et plafonnait les indemnités correspondantes, votre commission estime que la réflexion sur l'évolution de ces textes ne doit conduire ni à restreindre artificiellement la liberté de choix de l'électeur, ni à cloisonner excessivement les niveaux de responsabilité.

I. LES LOIS DE 1982, 1985 ET 1992 ONT DÉJÀ ÉTABLI LE PRINCIPE DES INCOMPATIBILITÉS ET PLAFONNÉ LES INDEMNITÉS

Un an avant l'adoption des lois organique et ordinaire du 30 décembre 1985, relatives à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives, les statistiques laissaient apparaître qu'environ 80 % de députés et 90 % des sénateurs exerçaient également au moins un mandat local.

Au total, 114 parlementaires de métropole exerçaient également au moins deux autres mandats ou fonctions, parmi lesquels 86 étaient aussi maire et conseiller général 1(*)

La loi organique de 1985 autorise l'exercice d'un mandat parlementaire avec un seul des mandats ou fonctions ci-après :

- parlementaire européen,

- conseiller régional,

- conseiller général,

- conseiller de Paris,

- maire d'une commune d'au moins 20.000 habitants ou maire-adjoint d'une commune d'au moins 100.000 habitants.

La loi ordinaire de 1985 confirme l'incompatibilité entre les fonctions de président de conseil régional et celles de président du conseil général établie en 1982.

De plus, pour les élus locaux qui ne sont pas parlementaires, cette loi limite à deux le nombre des fonctions et mandats susceptibles d'être exercés simultanément, parmi ceux autorisés aux parlementaires dans la limite d'un seul par la loi organique.

Enfin, les lois organique et ordinaire du 30 décembre 1985 ont prévu une application échelonnée sur plusieurs années des nouvelles règles qu'elles ont fixées.

Pour bien mesurer les résultats de la législation de 1985, il convient de se reporter aux chiffres.

Un premier tableau récapitule les mandats et fonctions exercés dans les assemblées locales par les députés et les sénateurs.

Mandats ou fonctions exercés par les parlementaires
dans les collectivités territoriales au 1er octobre 1998






 

Assemblée nationale (1)

Sénat (2)

Mandats ou fonctions dans les conseils municipaux

dont maires

maires-adjoints

conseillers municipaux

conseillers de Paris


472 (81,9 %)

310 (53,8 %)

50 (8,7 %)

99 (17,2 %)

13 (2,2 %)

252 (78,5 %)

163 (50,7 %)

20 (6,3 %)

63 (19,7 %)

6 (1,8 %)

Mandats ou fonctions dans les conseils généraux

dont présidents du conseil général

conseiller général


207 (35,8 %)

14 (2,4 %)

193 (33,4 %)

165 (51,4 %)

39 (12,2 %)

126 (39,2 %)

Mandats ou fonctions dans les conseils régionaux

dont présidents du conseil régional

conseiller régional

64 (11 %)

10 (1,7 %)

54 (9,3 %)

28 (8,7 %)

6 (1,9 %)

22 (6,8 %)

Mandat européen

2 (0,3 %)

0

(1) sur 574 sièges, compte tenu de trois vacances

(2) sur 321 sénateurs


Un deuxième tableau indique le nombre de mandats ou fonctions exercés par les députés et les sénateurs.

Nombre des mandats exercés par les parlementaires


Parlementaires

Assemblée nationale

Sénat

aucun mandat

54 (9,4 %)

51 (15,9 %)

1 mandat

295 (51,4 %)

118 (36,7 %)

2 mandats

225 (39,2 %)

152 (47,4 %)

Il se trouve une proportion comparable de députés et de sénateurs détenant un mandat municipal (respectivement 81,9 % et 78,5 %) ou une fonction de maire (53,8 % et 50,7 %).

Si la proportion de ceux qui détiennent un mandat ou une fonction au conseil général est plus nombreuse pour les sénateurs que pour les députés, la situation est inversée pour les conseils régionaux, où les députés sont proportionnellement plus nombreux à exercer un mandat ou une fonction.

S'agissant du nombre des mandats et fonctions locales exercés par un parlementaires, on constate que 15,9 % des sénateurs n'exercent aucun autre mandat, ce qui n'est vrai que de 9,4 % des députés.

Depuis 1958, les indemnités de fonction des maires et adjoints n'étaient versées aux parlementaires qu'à concurrence de la moitié de leur montant.

Depuis 1992 (loi n° 92-175 du 25 février 1992), l'élu titulaire de plusieurs mandats électoraux ou qui siège à ce titre au conseil d'administration d'un établissement public local ou d'une société d'économie mixte locale ne peut percevoir, pour l'ensemble de ces fonctions un montant total de rémunérations et d'indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire (article L. 2123-20-II du code général des collectivités territoriales).

Le plafond est fixé à 48.750 F par mois depuis le 1er avril 1998.

En cas de dépassement, l'écrêtement s'effectue sur les indemnités locales.

L'idée trop souvent véhiculée selon laquelle le " cumul des mandats serait lié à celui des indemnités " est donc contredite par la législation en vigueur.

II. LES MOTIFS AVANCÉS POUR JUSTIFIER UNE NOUVELLE ÉTAPE N'APPARAISSENT PAS TOUJOURS CONVAINCANTS

La plupart des arguments sous-tendant la réforme restent les mêmes que ceux avancés en 1985, date à laquelle le principe de ces incompatibilités fut établi.

Certains motifs sont considérés comme ayant acquis plus de poids (la décentralisation, le rythme du travail parlementaire). Un motif ne peut plus sérieusement être avancé : celui de la superposition des indemnités, celle-ci étant plafonnée depuis la loi n° 92-175 du 25 février 19922(*).

1. Les limites des comparaisons historiques et géographiques

Le rappel des conditions historiques et institutionnelles qui ont conduit sous plusieurs Républiques les élus français à exercer simultanément plusieurs mandats ne présente d'utilité réelle que pour expliquer pourquoi notre situation peut différer encore aujourd'hui de celle de nos voisins3(*).

· Les régimes politiques ne sont pas les mêmes. Ainsi, le régime parlementaire anglais conduit-il les ministres à demeurer parlementaires ce qu'interdit l'article 23 de la Constitution semi-présidentielle de la Vème République. Tandis qu'aux Etats-Unis, non seulement les " ministres " ne peuvent être membres du Congrès mais encore ils ne peuvent pénétrer dans l'hémicycle du Sénat et de la Chambre des représentants, régime présidentiel oblige ;

· Quelle que soit l'évolution actuelle de la décentralisation, la France demeure un État unitaire, à la différence de plusieurs autres démocraties dont le fédéralisme ou le régionalisme peuvent expliquer le cloisonnement des mandats, encore que la loi ne l'exige pas toujours ;

· Les modes de scrutin et le découpage des circonscriptions ne sont pas davantage comparables ;

· Le régime des partis et le rôle qu'ils jouent dans la sélection des candidats diffèrent également.

Au demeurant, les textes de la Communauté européenne qui édictent des incompatibilités nombreuses pour les membres de la commission européenne admettent en revanche la compatibilité du mandat de représentant au Parlement européen avec celui de parlementaire d'un État membre. Avant la France, où il est proposé par les projets de l'établir, cinq autres pays ont néanmoins opté pour l'incompatibilité.

2. La capacité d'exercer pleinement plusieurs mandats électoraux ou fonctions électives

L'absentéisme parlementaire et le règne de la technostructure sont les deux conséquences néfastes le plus fréquemment citées pour condamner l'exercice simultané de plusieurs mandats ou fonctions. Ces observations un peu rapides méritent d'être nuancées.

· Il n'a jamais été démontré que l'absentéisme parlementaire en séance publique fusse lié au nombre des mandats ou fonctions exercés ; il existe en revanche de nombreux exemples en sens contraire de présidents d'assemblée locale très présents dans les débats parlementaires.

· Autrefois organisé autour de deux sessions ordinaires, le travail des assemblées se déroule aujourd'hui principalement au long de la session unique créée pour permettre une organisation du travail hebdomadaire respectueuse du temps législatif et des obligations de la circonscription. Le Sénat a su organiser ses séances publiques (partie visible de l'iceberg parlementaire) pour les concentrer les mardi, mercredi et jeudi. L'Assemblée nationale n'a semble-t-il pas retenu une telle organisation alors qu'élus au scrutin uninominal direct, les députés, pour le bon exercice de leur mandat parlementaire, se doivent d'être régulièrement présents dans leur circonscription.

· Entre l'exécutif des collectivités locales que sont les présidents et maires et les services administratifs, il y a place pour les vice-présidents, adjoints au maire ou titulaires de délégations, tous élus et responsables devant les électeurs.

· Enfin, il est paradoxal de voir que la modernisation proposée ignore totalement le rôle que peuvent jouer les nouvelles technologies pour favoriser l'exercice plein et entier de plusieurs mandats simultanément.

On fait valoir l'évolution des institutions en occultant celle des moyens de transport (TGV, avion) et des méthodes de communication (téléphone portable, télécopie, ordinateur portable, Internet). A croire que le parlementaire siégeant à la capitale est toujours à plusieurs journées de diligence de sa circonscription et que le point le plus reculé du département est toujours à une journée de cheval de la préfecture.

Ainsi, les comparaisons avec les IIIème et IVème Républiques n'ont-elles guère de sens aujourd'hui.

Au demeurant, chacun sait que l'emploi du temps d'un élu national ou local, a fortiori titulaire d'une fonction, n'est pas limité aux 39 heures, bientôt 35 heures, ni aux cinq jours de travail hebdomadaire. Pourtant, à entendre certains jeunes députés s'interroger sur la compatibilité des exigences nationales et locales, on pourrait croire qu'ils aspirent à une " fonctionnarisation " de leur mandat.

3. La poursuite de la décentralisation

Selon le rapport de M. Bernard Roman en première lecture à l'Assemblée nationale, " à l'origine conséquence de la centralisation de notre pays, (le cumul) est devenu aujourd'hui l'un des principaux obstacles à l'approfondissement de la décentralisation en France ".

On met en avant un faux problème, le cumul, pour cacher le véritable obstacle à la décentralisation : la lourdeur des procédures administratives.

Or, il est clair que les 36.000 maires ne peuvent être sénateurs (321) ou députés (577) ; il est de fait que tous les présidents de conseil général ou de conseil régional ne sont pas aujourd'hui députés ou sénateurs4(*). En revanche, qu'un certain nombre le soit permet, localement et nationalement, aux autorités décentralisées de faire face à armes plus égales à l'autorité de l'Etat.

Est-il au demeurant logique d'affirmer, comme semble le faire M. Bernard Roman que si aucun maire, aucun président de conseil général, aucun président de conseil régional ne siégeait au Parlement, un obstacle à l'approfondissement de la décentralisation serait levé ?

Cette question renvoie à celle, plus générale, de la conception du mandat parlementaire.

4. La nature du mandat parlementaire

Le mandat parlementaire est général (Constitution de 1791 : " Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d'un département particulier, mais de la Nation entière "), indépendant (" Tout mandat impératif est nul " - article 27 de la Constitution de 1958) et s'exerce collégialement.

Siégeant dans son assemblée, le parlementaire participe à l'exercice de la souveraineté nationale et se détermine en fonction de l'intérêt général.

Son statut (inéligibilités, indemnités, incompatibilités...) est destiné à lui permettre d'exercer ce rôle. Jusqu'à quel point ce statut doit-il aller ? Pendant l'exercice de son mandat, le parlementaire doit-il renoncer à toute autre activité élective ou professionnelle comme semblent l'indiquer les amendements de l'Assemblée nationale qui, changeant le champ des projets de loi, tendent à faire de l'élu un professionnel du Parlement.

L'opinion publique souhaite-t-elle que les parlementaires s'isolent de la vie active pour la représenter ?

A terme, qui pourrait aspirer à exercer une fonction par trop désincarnée, à ses risques et périls ? Seuls les retraités et les fonctionnaires, répondent certains. Qu'en serait-il du rajeunissement, de la représentativité et de la revalorisation du Parlement ?

5. Le renouvellement des élus

Interdire aux élus actuellement titulaires de plusieurs mandats de les conserver lors du prochain renouvellement est présenté comme le seul moyen d'éviter la " sclérose " de la représentation politique et de permettre son rajeunissement et sa féminisation.

Or, la France est riche de 500.000 élus dont le renouvellement s'effectue à chaque échéance électorale.

Ainsi lors des dernières élections ont été élus :

- en 1995, 14.071 maires nouveaux, soit un taux de renouvellement de 38,3 % ;

- en 1998, 654 conseillers généraux nouveaux, soit un taux de renouvellement de 48,3 % ;

- 33 présidents de conseils généraux nouveaux, soit un taux de renouvellement d'un tiers ;

- 1 024 conseillers régionaux nouveaux, soit un taux de renouvellement de 55,9 % ;

- 15 présidents de conseils régionaux nouveaux, soit un taux de renouvellement de 62 % ;

- en 1997, 287 députés nouveaux, soit un taux de renouvellement de 49,8 % ;

- en septembre 1998, 51 sénateurs nouveaux sur les 102 sièges à pourvoir, soit un taux de renouvellement de 50 %.

Ces chiffres montrent que le renouvellement quantitatif s'effectue en tout état de cause car les électeurs exercent pleinement leur liberté de choix.

Au demeurant, l'élu qui exerce plusieurs mandats remet son sort entre les mains des électeurs plus fréquemment que celui qui n'en accomplirait qu'un seul.

Avec des taux encore plus élevés, on pourrait d'ailleurs s'interroger sur les risques pour la continuité de l'expérience de gestion.

Au-delà, la question est posée du renouvellement qualitatif. Remettre automatiquement en jeu un certain nombre de mandats n'induit pas mécaniquement une modification de la composition socio-professionnelle, par âge ou par sexe, des assemblées locales et nationales comme l'a montré la réforme de 1985.

Qui choisira en dernier ressort les futurs candidats si la démonstration des compétences ne se fait plus naturellement sur le terrain ? N'aboutira-t-on pas à l'effet inverse de celui qui est recherché : moins de transparence et davantage d'intervention des structures des partis ?

*

* *

Au terme de cette analyse des motifs de la réforme, certains ont pu questionner le bien fondé du renforcement proposé des incompatibilités.

Telle n'a pas été la démarche de votre commission des Lois qui a estimé qu'une nouvelle étape pouvait être franchie en la matière sur la base des acquis de 1985 et tout en préservant les flux entre le niveau national et les différents niveaux locaux.

Il ne serait pas sain et nul n'y songe sérieusement d'ailleurs, d'imaginer que la décentralisation aboutisse à une superposition de niveaux administratifs et politiques étanches.

Des sujets aussi importants pour nos concitoyens que l'aménagement du territoire, les cartes scolaires, sanitaires ou judiciaires, la politique de la ville ou de la sécurité ne peuvent être traités au niveau national et local que par des élus qui, passant du particulier au général et de la gestion à la réflexion, ont de l'intérêt général une conception très ancrée dans la réalité.

III. LES PROJETS DE LOI CONSACRÉS AUX INCOMPATIBILITÉS ÉLECTIVES DÉPOSÉS PAR LE GOUVERNEMENT ONT ÉTÉ OBSCURCIS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les deux projets de loi, dans leur version initiale, comportaient 25 articles.

l'Assemblée nationale a adopté trente articles additionnels, portant à 55 le nombre total des articles soumis au Sénat.

A. LES PROJETS INITIAUX PORTAIENT UNIQUEMENT SUR LES MANDATS ÉLECTORAUX ET LES FONCTIONS ÉLECTIVES

1. Les incompatibilités concernant les députés et les sénateurs figurent dans le projet de loi organique, conformément à l'article 25 de la Constitution

· La liste des mandats locaux dont l'exercice simultané avec celui de parlementaire national serait autorisé dans la limite d'un seul serait étendue à l'ensemble des conseillers municipaux (sans seuil de population), alors que le droit en vigueur circonscrit cette limitation, s'agissant des conseils municipaux, aux fonctions de maire d'une commune de 20.000 habitants et de maire-adjoint d'une commune de plus de 100.000 habitants (article 2).

Seraient donc concernés, les mandats de parlementaire européen, de conseiller municipal, général, régional, à l'Assemblée de Corse et de Paris.

· Le projet de loi organique rendrait également incompatible le mandat parlementaire national avec celui de représentant au Parlement européen (article 1er).

· Il exclurait également l'exercice simultané d'un mandat parlementaire national et d'une fonction de maire, président de conseil général ou président de conseil régional (article 2).

· Les règles relatives aux incompatibilités apparaissant au moment de l'élection d'un parlementaire ne seraient pas modifiées.

En cas d'incompatibilité survenant postérieurement à l'élection du parlementaire (article 4), il y aurait lieu de distinguer deux hypothèses :

- en cas d'élection à une fonction de chef d'exécutif d'une collectivité territoriale, le projet laisserait à l'intéressé le choix entre le mandat parlementaire et la nouvelle fonction.

A défaut d'option dans le délai imparti, il serait réputé avoir renoncé au mandat parlementaire (et non plus à la fonction la plus récente).

- en cas d'élection à un mandat incompatible de membre d'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, le texte proposé ferait obligation à l'élu de démissionner d'un des mandats qu'il détenait antérieurement (et non plus du mandat de son choix).

A défaut d'option dans le délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prendrait fin de plein droit.

Le parlementaire national élu membre du Parlement européen cesserait de ce fait même d'exercer son mandat de parlementaire national (article 1er).

Le projet de loi organique comportait une disposition transitoire aux termes de laquelle le parlementaire qui se trouverait, à la date de sa publication, dans un des cas d'incompatibilité institué par le nouveau texte, pourrait continuer d'exercer les mandats et fonctions qu'il détenait jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque cause que ce soit, prendrait fin le premier (article 10).

2. Les incompatibilités ayant trait aux autres élus figurent dans le projet de loi ordinaire

· La liste des mandats locaux et de parlementaire européen dont l'exercice simultané est limité à deux serait étendue à celui de conseiller municipal (sans seuil de population), alors que le droit en vigueur circonscrit cette limitation, s'agissant des conseils municipaux, aux fonctions de maire d'une commune de plus de 20.000 habitants et de maire-adjoint d'une commune de plus de 100.000 habitants (article 1er).

Pour les non-parlementaires, les mandats autorisés dans la limite de deux seraient donc ceux de conseiller municipal, général, régional ou de Paris et de parlementaire européen.

Pour l'application de ces dispositions le mandat de conseiller à l'assemblée de Corse et la fonction de président de cette assemblée seraient assimilés respectivement au mandat de conseiller régional et à la fonction de président du conseil régional (article 6).

· Le projet interdit par ailleurs l'exercice simultané des fonctions et mandats suivants : maire, président d'un conseil général ou régional, membre du Parlement européen (articles 3, 4 5 et 8).

· Lorsqu'un élu se trouverait en situation d'incompatibilité à la suite de son élection à un troisième mandat, il devrait démissionner de l'un des mandats qu'il a acquis antérieurement (et non plus du mandat de son choix) (article 1er).

A défaut d'option dans le délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prendrait fin de plein droit (et non plus celui acquis à la date la plus récente) (article 1er).

Dans les cas d'incompatibilité entre fonctions et avec le mandat de parlementaire européen, le règlement serait automatique, les élus concernés cessant, du fait de l'accession au nouveau mandat ou à la nouvelle fonction d'exercer le premier mandat ou la première fonction (article 8).

· Le projet de loi comporte une disposition transitoire aux termes de laquelle l'élu qui se trouverait à la date de sa publication dans un des cas d'incompatibilité institué par le nouveau texte, pourrait continuer d'exercer les mandats et fonctions qu'il détient jusqu'à l'expiration du premier d'entre eux (article 15).

3. Le dispositif des projets de loi organique et ordinaire serait applicable dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte

Certains des mandats et fonctions propres à ces territoires et collectivités seraient assimilés à des mandats ou fonctions métropolitains, selon une formule déjà retenue par les lois du 30 décembre 1985 relatives à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires (articles 5 à 9 du projet de loi organique ; articles 10 à 14 du projet de loi ordinaire).

Compte tenu du plafonnement actuel des indemnités, l'étude d'impact 5(*) évalue à 12 millions de francs le coût potentiel pour les collectivités locales des nouvelles règles d'incompatibilité.

B. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE OCCULTENT L'OBJET DES PROJETS DE LOI

L'Assemblée nationale a approuvé les principes proposés en y apportant cependant quelques modifications mais elle a également ouvert, sans véritable préparation, cinq autres débats.

1. Les modifications apportées aux textes initiaux

L'Assemblée nationale a fixé, dans les deux textes, à trente jours le délai d'option ouvert à l'élu en situation d'incompatibilité, harmonisant ainsi des délais oscillant aujourd'hui entre 15 jours et deux mois (projet de loi organique : articles 3 et 4 ; projet de loi ordinaire : articles 1er et 8).

a) S'agissant du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a créé une incompatibilité du mandat de parlementaire avec la fonction de président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre (article 2).

Elle a aussi décidé que si un parlementaire en situation d'incompatibilité démissionnait du dernier mandat acquis (au lieu d'un mandat acquis antérieurement) le mandat acquis à la date la plus ancienne cesserait également (article 4).

Dans ce cas, le parlementaire devrait donc cesser d'exercer deux mandats.

Enfin, le parlementaire en situation d'incompatibilité à la date de publication du texte pourrait exercer ses mandats et fonctions incompatibles jusqu'au prochain renouvellement de l'Assemblée nationale (au lieu du terme du premier de ses mandats selon le texte initial) (article 10).

b) Pour le projet de loi ordinaire, l'Assemblée nationale a souhaité établir une incompatibilité entre les fonctions de président d'un conseil général ou régional ou de parlementaire européen, d'une part, et celles de président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, d'autre part (articles 3, 4 et 5).

Les membres d'assemblées délibérantes de collectivités ayant démissionné de leurs fonctions d'exécutif pour se conformer à la législation ne pourraient plus recevoir de délégation (articles 3 bis, 4 bis et 5 bis).

L'élu en situation d'incompatibilité à la suite de son élection à un troisième mandat qui démissionnerait du dernier mandat acquis (au lieu d'un mandat acquis antérieurement) perdrait aussi le mandat acquis à la date la plus ancienne (article 1er).

2. Les dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale

a) Les incompatibilités avec diverses activités

· L'Assemblée nationale a tout d'abord étendu la liste des activités incompatibles avec le mandat parlementaire aux suivantes (articles 1er bis, 1er ter, 2 bis, 2 ter, 2 quinquies du projet de loi organique).

- membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France,

- juge des tribunaux de commerce,

- membre du directoire de la Banque centrale européenne,

- membre de la commission européenne,

- membre du cabinet du président de la République ou d'un cabinet ministériel,

- membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture.

Les quatre premières de ces fonctions seraient également incompatibles avec celle de maire ou de président de conseil général ou régional ou de parlementaire européen (articles 3, 4, 5 et 8 du projet de loi). La dernière d'entre elles serait incompatible avec un mandat local (article 2 bis du projet de loi).

· Les députés ont entendu compléter les incompatibilités professionnelles applicables aux parlementaires fixées par les articles L.O. 145 à L.O. 149 du code électoral :

- le mandat parlementaire serait incompatible avec une fonction de direction dans une société ayant un objet financier (mais plus de manière exclusive) et faisant publiquement appel à l'épargne (article 2 sexies du projet de loi organique) ;

- le parlementaire détenant tout ou partie du capital d'une société visée à l'article L.O. 146 du code électoral ne pourrait plus exercer les droits qui y sont attachés (droit de vote, de percevoir des dividendes, de céder les actions...) (article 2 septies du projet de loi organique) ;

- l'interdiction faite au parlementaire d'exercer une fonction de direction dans l'une de ces sociétés serait étendue aux fonctions de conseil et s'appliquerait désormais à celles exercées avant le mandat (et non seulement à celles acceptées en cours de mandat) (article 2 octies du projet de loi organique) ;

- le parlementaire non élu local ne pourrait plus exercer des fonctions non rémunérées de direction dans une société d'économie mixte d'équipement régional ou local (article 2 nonies du projet de loi organique) ;

- le parlementaire avocat ne pourrait plus plaider devant la Haute Cour de justice ou devant la Cour de justice de la République. Il ne pourrait pas plaider pour un établissement visé aux articles L.O. 145 et L.O. 146 du même code, même s'il en était déjà le conseil avant son élection (article 2 decies du projet de loi organique).

· L'Assemblée nationale a en outre prévu la publication au Journal Officiel des déclarations d'activités professionnelles et d'intérêt général souscrites par les parlementaires (article 3 du projet de loi organique).

· Enfin, un même parlementaire ne pourrait recevoir plus de deux missions temporaires de l'article L.O. 144 durant la même législature (article 2 quater du projet de loi organique).

b) L'âge d'éligibilité

L'Assemblée nationale a aussi pris l'initiative d'abaisser à 18 ans l'âge d'éligibilité des députés, sénateurs, conseillers généraux et régionaux et des maires (article 4 bis du projet de loi organique et articles 1er A, 2 ter, 2 quinquies, 3 du projet de loi) ne laissant à 23 ans que l'âge d'éligibilité du Président de la République.

c) Le statut de l'élu local

· Le bénéfice du crédit d'heures serait ouvert aux conseillers municipaux des communes de plus de 3 500 habitants, au lieu de 100 000 habitants, le barème étant complété en conséquence (articles 3 ter et 3 quater du projet de loi).

· Le bénéfice du régime de suspension du contrat de travail serait étendu aux maires des communes de plus de 3 500 habitants (au lieu de 10 000 habitants) et aux maires-adjoints de celles de plus de 20 000 habitants (au lieu de 30 000 habitants) (article 3 quinquies du projet de loi).

· Le barème des indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de maire serait majoré (article 3 sexies du projet de loi).

Le taux d'accroissement proposé varie de 18 % (villes de 10 000 à 20 000 habitants) à 82 % (communes de 500 à 1 000 habitants).

L'ancien barème s'étend de 2 685 F à 25 734 F (Paris, Lyon et Marseille).

Le nouveau barème varierait de 3 804 F à 32 448 F ce dernier montant s'appliquant à tous les maires de communes de plus de 100 000 habitants sans plus distinguer les anciennes tranches de plus de 200 000 habitants et de Paris, Lyon et Marseille.

Le coût de cette mesure serait de 800 millions de francs dont 700 millions seraient à la charge des communes et 100 millions seraient supportés par l'Etat.

d) Le fonctionnement des assemblées parlementaires

L'Assemblée nationale a également ajouté au projet de loi initial des dispositions concernant le fonctionnement des assemblées parlementaires :

- communication pour avis à la commission des Finances
avant leur publication des décrets d'avances et des arrêtés d'annulation de crédits mais suppression de leur ratification a posteriori (article 4 quinquies du projet de loi organique);

- possibilité de constitution de missions temporaires d'information au sein des commissions permanentes, " portant notamment sur les conditions d'application d'une législation " ; communication de tout document destiné à permettre l'exercice de ce contrôle ;

- communication, tous les six mois par le Secrétariat général du Gouvernement, sur  "l'état d'avancement des mesures d'application des textes promulgués " (article 9 bis du projet de loi) ;

- communication sur demande aux commissions permanentes, " le cas échéant sur place et sur pièces, de tous les documents administratifs, études, rapports relatifs à la préparation et à l'application de la loi ;

- possibilité pour les commissions d'entendre tout fonctionnaire dont l'audition serait de nature à faciliter l'exercice de leur mission d'évaluation " (article 9 ter du projet de loi) ;

- les commissions permanentes seraient destinataires des décrets d'application des lois, préalablement à leur publication (article 9 quater du projet de loi) ;

-
mise à la disposition des parlementaires, sur leur demande, des moyens d'information et d'expertise nécessaires à l'exercice de leurs missions, par les services centraux ou déconcentrés de l'Etat ;

- le Conseil d'Etat procéderait aux études demandées par les commissions permanentes, spéciales ou d'enquête du Parlement ;

- le Commissariat général du plan pourrait être saisi par les commissions parlementaires de toutes demandes d'études ou d'analyses susceptibles d'éclairer leurs travaux (article 9 quinquies du projet de loi).

e) Participation des parlementaires à la vie administrative de leur département

Diverses dispositions organiseraient la participation des parlementaires à la vie administrative de leur département :

- ils seraient membres de droit des commissions constituées dans leur département d'élection, présidées par le préfet ou coprésidées par le préfet et le président du conseil général (article 9 ter du projet de loi organique) ;

- ils seraient associés à la préparation et informés sur l'exécution des " contrats locaux " (de plan, de ville, d'agglomération et de pays) (article 9 quater du projet de loi organique).

IV. VOTRE COMMISSION DES LOIS PROPOSE D'ÉTENDRE LE PRINCIPE DE LA LIMITATION À DEUX MANDATS ÉLECTORAUX DONT UN EXÉCUTIF

Votre commission des Lois a entendu replacer le débat ouvert par le Gouvernement dans son contexte historique compte tenu du régime appliqué depuis 1985.

La commission a regretté que le dispositif proposé par le Gouvernement ne comporte aucune disposition concernant les ministres, alors que, précisément, toute réforme du régime des incompatibilités aurait dû inclure en premier lieu les membres du Gouvernement.

Sur ce point, elle a constaté que la proposition de loi de M. Bernard Plasait et plusieurs de ses collègues (n° 300, 1997-1998) ne pouvait être retenue en raison de son caractère organique, une révision de la Constitution étant nécessaire pour modifier les incompatibilités ministérielles.

Elle observé que la proposition de loi constitutionnelle de M. Nicolas About (n° 270, 1996-1997) ne pourrait aboutir qu'avec l'organisation d'un referendum, seuls les projets de loi constitutionnelle déposés par le Gouvernement pouvant être soumis au Congrès.

Il lui apparaît que davantage qu'une question de principe le débat d'aujourd'hui est une question de mesure. Il s'agit de savoir où placer " le curseur ", en tenant compte des évolutions intervenues depuis 1985 (poursuite de la décentralisation, instauration de la session unique du Parlement, volonté d'accroître la circulation des responsabilités politiques).

Votre commission des Lois considère à cet égard que le propos du texte initial du Gouvernement -les incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives- est suffisamment important pour mériter à lui seul un débat.

Les autres dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale méritent mieux que l'examen et l'adoption hâtifs qui en ont été faits par les députés et ne paraissent pas avoir leur place dans le cadre des présents projets de loi. La plupart d'entre elles pourraient, de ce seul fait, être déclarées non conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

Aussi, votre commission des Lois -indépendamment de toute appréciation sur le fond- vous proposera-t-elle de disjoindre les dispositions additionnelles concernant :

- les incompatibilités professionnelles ;

- les incompatibilités avec des fonctions non électives ;

- l'âge d'éligibilité aux différents mandats et à la fonction de maire ;

- la participation des parlementaires à la vie administrative locale ;

- le renforcement des moyens et du rôle du Parlement ;

- le statut de l'élu.

Ces questions nécessitent, en effet, un examen attentif et méthodique, prenant en considération l'ensemble des implications. Particulièrement en ce qui concerne le statut de l'élu qui ne doit pas être envisagé sous le seul angle indemnitaire.

Votre commission des Lois a donc concentré sa réflexion sur les incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives.

Votre commission des Lois a examiné attentivement les arguments invoqués à l'appui des projets de loi.

Elle a considéré que le renouvellement des élus relevait de la liberté de choix des électeurs.

Une volonté d'accroissement de la circulation des responsabilités politiques peut justifier une certaine " avancée du curseur ", mais le renforcement des incompatibilités ne sera pas de nature à réduire l'absentéisme dans les assemblées, les élus les plus assidus n'étant pas nécessairement ceux qui exercent le moins de mandats ou de fonctions.

Votre commission des Lois a notamment relevé la contradiction entre l'intention affichée de lutter contre l'absentéisme et l'article additionnel voté par l'Assemblée nationale, prévoyant que les parlementaires seraient membres de droit des commissions constituées dans leur département et associés à la préparation et à l'exécution des contrats locaux.

Elle a en revanche estimé qu'un éloignement des responsabilités locales pourrait déboucher sur une " professionnalisation " excessive du mandat parlementaire.

Votre commission des Lois observe que le principe de la compatibilité du mandat parlementaire avec un seul mandat local, tout comme celui de la limitation à deux du nombre des mandats locaux et de parlementaire européen pouvant être exercés par un élu non parlementaire, ont déjà été établis par les lois du 30 décembre 1985 et que les présents projets de loi étendent simplement son champ d'application au mandat de conseiller municipal.

Votre commission des Lois considère qu'un député ou un sénateur doit pouvoir exercer un mandat dans une collectivité territoriale, dans sa plénitude, c'est-à-dire y compris, le cas échéant, une fonction exécutive (maire ; président de conseil général ou régional).

Elle souhaite que la limitation à un seul du nombre des mandats locaux exercés par un parlementaire ne concerne pas le mandat de conseiller municipal dans une commune de moins de 3 500 habitants où les élus exercent le plus souvent bénévolement et où la crise des vocations est à craindre.

Le parlementaire européen ne pourrait plus être parlementaire national, compte tenu du caractère indispensable de la représentation effective de la France et ne pourrait exercer qu'un seul mandat local dans les mêmes conditions que les députés et sénateurs.

Elle estime que l'élu local non parlementaire doit pouvoir exercer deux mandats sous la même réserve à l'égard des communes de moins de 3 500 habitants.

Elle vous propose d'étendre aux maires l'incompatibilité établie en 1982 entre les fonctions de président de conseil régional et de président de conseil général. En conséquence, un élu local ne pourrait plus exercer qu'une seule fonction exécutive.

Enfin, sur les modalités de règlement des incompatibilités, elle vous propose :

- d'accepter l'harmonisation à 30 jours du délai d'option entre les mandats incompatibles et de laisser l'élu libre de choisir entre eux ;

- de prévoir pour le Sénat, comme l'Assemblée nationale l'a fait pour les députés, que les parlementaires devront opter entre les mandats incompatibles lors du renouvellement de leur mandat national ;

- de prévoir que les parlementaires qui se trouveraient également représentants européens à la date de publication de la présente loi opteront entre ces deux mandats lors des élections européennes de 1999.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI ORGANIQUE

Article 1er
(article L.O. 137-1 du code électoral)
Incompatibilité entre un mandat de parlementaire
national et le mandat de parlementaire européen

L'article premier du projet de loi organique tend à insérer dans le code électoral un nouvel article L.O. 137-1 rendant incompatible le mandat de député avec celui de représentant au Parlement européen.

Pour mémoire, selon l'article L.O. 297 du même code, la législation sur les incompatibilités applicables aux députés l'est également aux sénateurs.

De la sorte, tout mandat parlementaire national serait incompatible avec celui de parlementaire européen, ce que n'exigent pas les textes communautaires qui déclarent, au contraire, ces deux mandats compatibles.


On pourrait certes considérer que l'incompatibilité entre le mandat de parlementaire national et celui de parlementaire européen serait de nature à accroître la césure entre le Parlement français et l'Assemblée de Strasbourg, cette dernière étant souvent critiquée pour être coupée des réalités nationales.

En pratique, l'exercice simultané d'un mandat parlementaire avec celui de député européen ne concerne actuellement que deux députés et aucun sénateur.

Cinq pays de la communauté ont d'ores et déjà établi une telle incompatibilité.

Votre commission des Lois vous propose d'approuver le texte proposé pour le premier alinéa de l'article L.O. 137-1 du code électoral, posant le principe de l'incompatibilité.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L.O. 137-1 du code électoral déterminerait les conditions dans lesquelles il serait mis fin à l'incompatibilité.

Le parlementaire national élu au Parlement européen cesserait de ce fait même, d'exercer son mandat de parlementaire national. Toutefois, en cas de contentieux électoral, la vacance du siège ne serait proclamée qu'après la décision juridictionnelle confirmant l'élection.

Tout parlementaire national se portant candidat aux élections européennes s'engagerait donc à cesser d'être député ou sénateur s'il était élu au Parlement européen.

Cette solution est la reprise de celle retenue par le deuxième alinéa de l'article L.O. 137 du code électoral, aux termes duquel tout député élu sénateur ou tout sénateur élu député cesse, de ce fait même, d'appartenir à la première assemblée dont il était membre, sous la même réserve en cas de contentieux électoral.

On notera qu'une solution similaire serait apportée dans le cas inverse (membre du Parlement européen élu à l'Assemblée nationale ou au Sénat) par l'article 8 du projet de loi ordinaire (voir ci-après le commentaire de cet article).

L'article 1er du projet de loi organique initial ajoutait, dans une dernière phrase, que, pendant la durée d'un contentieux électoral éventuel, l'élu ne pourrait participer aux travaux de l'Assemblée nationale ou du Sénat.

Cette dernière phrase a été supprimée par l'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement, après que l'auteur de l'amendement, M. Brunhes, eut fait valoir le risque qu'elle n'encourage les contentieux, notamment en cas de faible majorité à l'Assemblée nationale.

La commission n'avait pas examiné cet amendement, sur lequel le rapporteur a émis un avis favorable à titre personnel.

Votre commission des Lois estime préférable de retenir la solution applicable au cas d'un député élu sénateur ou d'un sénateur élu député, à savoir l'impossibilité de participer aux travaux de l'assemblée pendant le contentieux électoral éventuel et donc de rétablir la phrase supprimée par l'Assemblée nationale.

Elle vous propose un amendement en ce sens.

Elle vous propose d'adopter l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis
(article L.O. 139 du code électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec la fonction de membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France

L'article L.O. 139 du code électoral prévoit actuellement l'incompatibilité entre, d'une part, un mandat parlementaire et, d'autre part, la qualité de membre du Conseil économique et social ou la fonction de membre du Conseil du gouvernement d'un territoire d'outre-mer.

L'incompatibilité entre un mandat parlementaire et cette dernière fonction, qui n'existe plus serait supprimée par l'article 9 du présent projet de loi organique.

L'article 1er bis du projet de loi organique tend à insérer à l'article L.O. 139 une incompatibilité avec les fonctions de membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

Le texte résulte d'un amendement de Mme Frédérique Bredin, repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

L'incompatibilité proposée a, en réalité, déjà été établie par l'article 10 de la loi n° 93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Selon ce texte en effet, le gouverneur, les sous-gouverneurs et les autres membres du Conseil de la politique monétaire " ne peuvent exercer de mandats électifs ".

Certes, s'agissant d'une incompatibilité avec un mandat parlementaire, celle-ci devrait être établie par une loi organique.

On pourrait toutefois se demander si l'article L.O. 142 du code électoral ne serait pas suffisant pour établir l'incompatibilité (incompatibilité du mandat parlementaire avec des fonctions publiques non électives).

L'article 1er bis est donc sans effet pratique et sans lien avec l'objet initial du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement tendant à disjoindre l'article 1er bis.

Article 1er ter
(article L.O. 140 du code électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions
de juge des tribunaux de commerce

L'article L.O. 140 du code électoral rappelle les dispositions de l'article 9 de l'ordonnance n° 58-1270 portant loi organique relative au statut de la magistrature, rendant incompatible le mandat parlementaire avec les fonctions de magistrat.

L'article 1er ter du projet de loi tend à compléter l'article L.O. 140 du code électoral pour établir une incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions de juge des tribunaux de commerce.

Il résulte d'un amendement de M. Jacques Brunhes, repris par la commission, voté en première lecture par l'Assemblée nationale après que le Gouvernement eut émis un avis de " sagesse " (disposition n'entrant pas dans le cadre du texte).

La décision de Conseil constitutionnel du 19 décembre 1996 a confirmé que les fonctions de juge des tribunaux de commerce ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'un mandat de député ou de sénateur.

D'une part, l'article L.O. 140 précité ne vise que les personnes relevant du statut de la magistrature.

D'autre part, l'article L.O. 142 du même code relatif à l'incompatibilité des fonctions publiques non électives n'est pas applicable aux juges des tribunaux de commerce, puisque ceux-ci sont élus (dans les conditions fixées par les articles L. 413-1 et suivants du code de l'organisation judiciaire).

On relèvera cependant que les tribunaux de commerce ne sont pas les seules juridictions au sein desquelles des fonctions juridictionnelles sont exercées par des personnes élues et non soumises au statut de la magistrature.

Pourrait être cité, par exemple, le cas des conseillers prud'hommes et des assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux.

Les juges non soumis au statut de la magistrature, mais désignés (assesseurs des tribunaux des affaires de sécurité sociale ou des tribunaux de l'incapacité, par exemple) pourraient, en l'absence de texte spécifique, néanmoins être considérés comme exerçant des fonctions incompatibles avec un mandat parlementaire (article L.O. 142 du code électoral, concernant des fonctions publiques non électives).

Par ailleurs, les fonctions de membre du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs, de magistrat des chambres régionales des comptes et de membre du Conseil supérieur de l'audiovisuel ont été rendues incompatibles avec un mandat parlementaire par des textes particuliers pris en application de l'article L.O.142 du code précité.

La disposition proposée, plus inspirée semble-t-il par l'actualité immédiate que par une réflexion approfondie, créerait donc une inégalité de traitement susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel.

Il est apparu préférable à votre commission des Lois de ne pas examiner cette question de manière isolée mais d'étendre cette réflexion à celle plus générale de la compatibilité des fonctions juridictionnelles électives avec un mandat parlementaire.

Pour ces raisons, la commission des Lois vous propose par amendement tendant à disjoindre l'article 1er ter du projet de loi organique.

Article 2
(article L.O. 141 et L.O. 141-1 du code électoral)
Incompatibilité d'un mandat parlementaire avec une fonction
d'exécutif d'une collectivité territoriale ou avec plus
d'un mandat local

L'article 2 contient la disposition essentielle du projet de loi organique. Il concerne deux catégories d'incompatibilités applicables aux parlementaires :

- d'une part, le mandat parlementaire serait incompatible avec l'exercice simultané d'une fonction d'exécutif d'une collectivité territoriale,

- d'autre part, il étendrait à tous les conseillers municipaux la liste des mandats compatibles avec celui de parlementaire dans la limite d'un seul.

L'article L.O.141 en vigueur permet au parlementaire l'exercice d'un seul mandat ou d'une seule fonction parmi les suivantes : maire d'une commune d'au moins 20.000 habitants, maire-adjoint d'une commune d'au moins 100.000 habitants, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse.

Cette limitation ne concerne donc actuellement ni le mandat de conseiller municipal (quelle que soit la taille de la commune) ni les fonctions de maire ou de maire-adjoint des communes dont la population est inférieure aux seuils fixés par l'article L.O.141 précité.

Le parlementaire, s'il est président de conseil général ou régional, peut ainsi, en l'état actuel du droit, être simultanément maire d'une commune peuplée de moins de 20.000 habitants ou conseiller municipal de toute commune.

Le projet de loi organique interdirait au député ou au sénateur d'exercer une fonction d'exécutif d'une collectivité territoriale, quelle que soit sa taille (maire, président de conseil général ou régional, président du conseil exécutif de Corse).

L'Assemblée nationale a étendu cette incompatibilité, sur amendements de M. Pierre Albertini et de la commission, sur lesquels le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée, aux fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doté d'une fiscalité propre.

Appartiennent à cette catégorie : les communautés urbaines, les communautés de villes, les districts, les communautés de communes et les syndicats d'agglomérations nouvelles.

Le texte permettrait au parlementaire l'exercice d'un seul mandat local, y compris celui de conseiller municipal, quel que soit le nombre des habitants de la commune.

Il en résulterait que le député ou le sénateur ne pourrait être le maire de la plus petite commune de France. S'il en était conseiller municipal, il ne pourrait exercer d'autres mandats, ce qui aboutirait à assécher singulièrement le vivier des candidats à ces fonctions le plus souvent bénévoles.

Sous une apparente simplicité (incompatibilité du mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale ; limitation à un seul du nombre des mandats locaux des parlementaires), le projet de loi organique ne prend pas en considération la nécessaire articulation entre mandat national et fonctions ou mandats locaux.

Loin d'écarter par principe toute perspective d'aménagement des incompatibilités parlementaires -comme elle l'a déjà montré à propos de l'article 1er du projet-, votre commission des Lois entend examiner la question d'ensemble avec, par rapport à la mise en oeuvre des lois de décentralisation, un recul dont on ne pouvait pas disposer lors de la discussion des lois du 30 décembre 1985 tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives.

Votre commission des Lois a tout d'abord entendu écarter tout esprit de système et, en particulier, l'idée trop simple suivant laquelle il conviendrait de distinguer l'intérêt local de l'intérêt national afin d'éviter tout risque de conflit d'intérêts.

Les risques de conflit d'intérêt paraissent davantage résulter de la multiplication des niveaux administratifs, de l'enchevêtrement des compétences et des financements croisés, questions non traitées par le projet.

Les options que vous propose votre commission des Lois s'appuient sur plusieurs objectifs :

le libre choix de l'électeur, qui doit demeurer un principe essentiel de la démocratie.

Le corps électoral détermine lui-même les personnes qui lui paraissent en meilleure situation pour exercer les responsabilités et assure un renouvellement adapté des élus 6(*).

Telle est la signification première des élections.

Aussi convient-il de limiter la législation sur les incompatibilités au strict nécessaire, la législation électorale n'étant pas destinée à restreindre le choix des citoyens.

La proximité du parlementaire

Pour rester proches des réalités du terrain, dans l'intérêt même de la fonction parlementaire, il convient que les députés et les sénateurs puissent conserver la possibilité d'exercer des responsabilités de gestion d'une collectivité territoriale.

La disponibilité

La nécessaire disponibilité des élus est souvent invoquée à l'appui du renforcement de la législation sur les incompatibilités.

Votre commission des Lois admet naturellement qu'un parlementaire doive disposer de temps pour exercer ses fonctions. Elle observe néanmoins que l'emploi du temps d'un élu ne se limite pas aux horaires d'un salarié et que les nouvelles technologies abolissent singulièrement les distances géographiques (TGV, avion, Fax, Internet, ordinateur ...).

Certes, chacun aura pu constater que les charges des élus se sont accrues et diversifiées (complexification de la législation, conséquences de la décentralisation). L'instauration de la session unique du Parlement a pu alourdir l'agenda parlementaire alors qu'elle était destinée à en faciliter l'organisation.

Ces évolutions doivent être incontestablement prises en considération mais elles ne conduiront jamais l'opinion publique à souhaiter que les élus nationaux cessent de faire la navette entre la capitale et leur circonscription pour devenir des législateurs en chambre.

La lisibilité

Les auteurs du projet de loi organique font valoir que celui-ci aurait l'avantage de la clarté, au sens où il rendrait incompatibles les fonctions d'exécutif local avec le mandat parlementaire et ne permettrait l'exercice de ce dernier qu'avec un seul mandat local.

Rien n'est moins sûr.

Comment les Français pourraient-ils comprendre qu'un député ou un sénateur ne puisse pas être maire d'une commune de 500 habitants mais puisse être vice-président d'un conseil régional ou d'un établissement public de coopération intercommunale de 500.000 habitants ?

Quant aux ministres, rien ne les empêcheraient d'être maire d'une grande ville tant que n'aurait pas été déposé puis adopté un projet de révision de l'article 23 de la Constitution.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose par voie d'amendement une nouvelle rédaction de l'article 2 du projet de loi organique, pour modifier l'article L.O.141 du code électoral.

Le premier alinéa de l'article L.0.141 reprendrait les dispositions proposées par le projet de loi organique pour l'article L.O.141-1, permettant à un parlementaire d'exercer simultanément un seul mandat local (conseiller régional, conseiller de l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal) en écartant du dispositif proposé les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants.


Par rapport aux dispositions en vigueur de l'article L.O.141, le texte proposé étendrait donc aux conseillers municipaux des communes d'au moins 3 500 habitants l'incompatibilité d'ores et déjà applicable au maire d'une commune d'au moins 20.000 habitants et au maire adjoint d'une commune d'au moins 100.000 habitants.

En conséquence, il ne serait plus possible à un parlementaire de siéger simultanément dans un conseil général (ou un conseil régional) et un conseil municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, et ce quelles que soient les fonctions qu'il y exerce le cas échéant.

En revanche, un parlementaire pourrait toujours exercer un mandat local dans sa plénitude, c'est-à-dire y compris en assumant des fonctions exécutives.


Le deuxième alinéa de l'article L.O.141 en vigueur, concernant la population prise en compte serait maintenu.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis
(article L.O. 142-1 du code électoral)
Incompatibilité d'un mandat parlementaire
avec les fonctions de membre de cabinet
du président de la République ou d'un cabinet ministériel

L'article 2 bis du projet de loi organique tend à instituer une incompatibilité entre un mandat parlementaire et les fonctions de membre du cabinet du président de la République ou d'un cabinet ministériel.

L'amendement dont ce texte est issu, présenté par la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur l'initiative de M. Pierre Albertini, reprend une suggestion formulée par le groupe de travail " Politique et argent " constitué à l'Assemblée nationale en 1994 sous la présidence de M. Philippe Séguin. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur cet amendement.

Cette proposition pourrait être rapprochée des textes instituant une inéligibilité -et non une incompatibilité- pour l'élection des conseillers municipaux, généraux et régionaux, concernant les membres du cabinet du président du conseil général ou régional (articles L. 231 (8°), L. 195 (18° et 19°) et L. 340 (1°) du code électoral). On remarquera que l'article 2 quater du projet de loi ordinaire limite le champ de cette inéligibilité, s'agissant uniquement des conseillers municipaux, aux seuls directeurs de cabinet (voir ci-après le commentaire de cet article).

Les membres de ces cabinets ne sont-ils pas déjà concernés par l'article L.O. 142 du code électoral (incompatibilité avec les fonctions publiques non électives) qui traduit le principe de la séparation entre l'exécutif et le législatif ?

En tout état de cause, cet article n'a pas de lien avec l'objet du projet de loi initial, à savoir les incompatibilités entre mandats électifs.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre de l'article 2 bis du projet de loi organique.

Article 2 ter
(article 143-1 du code électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne
et de membre de la Commission européenne

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel tendant à insérer dans le code électoral un nouvel article L.O. 143-1 qui rendrait incompatible le mandat de député ou de sénateur avec les fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne et de membre de la Commission européenne.

Cet article additionnel provient d'un amendement de M. Pierre Albertini, repris par la commission, sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

La disposition proposée est déjà satisfaite par les dispositions en vigueur de l'article L.O. 143 du code électoral selon lequel " l'exercice des fonctions conférées par un État étranger ou une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds est également incompatible avec le mandat de député ".

S'agissant des membres du directoire de la Banque centrale européenne, l'article 109 A, paragraphe 2, point b du Traité sur l'Union européenne prévoit leur nomination d'un commun accord par les gouvernements des Etats membres au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement, sur recommandation du Conseil et après consultation du Parlement européen et du conseil des gouverneurs.

Selon l'article 11-4 du protocole sur les statuts du système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (publié au Journal officiel du 28 janvier 1994), les conditions d'emploi des membres du directoire, en particulier leurs émoluments et leur protection sociale font l'objet de contrats conclus avec la Banque centrale européenne et sont fixées par le conseil des gouverneurs.

L'article L.O. 143 paraît donc applicable aux membres du directoire de la Banque centrale européenne, puisqu'il s'agit bien de fonctions conférées par une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds.

Les membres de la Commission européenne remplissent également les critères fixés par l'article L.O. 143 du code électoral. Ses membres sont nommés d'un commun accord par les gouvernements des Etats membres et ne représentent pas l'Etat dont ils ont la nationalité puisqu'ils " ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucun organisme " (article 10-2 du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique).

Ils sont naturellement rémunérés sur le budget communautaire et ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle rémunérée ou non.

Outre qu'il n'est pas lié à l'objet du projet de loi, l'article 2 ter du projet de loi organique est donc inutile et votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement tendant à sa suppression.

Article 2 quater
(article L.O. 144 du code électoral)
Missions confiées à un parlementaire

L'article 2 quater du projet de loi organique tend à compléter les dispositions de l'article L.O. 144 du code électoral concernant les missions temporaires confiées à un parlementaire par le Gouvernement.

Il est issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin, repris par la commission, et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée.

Selon le texte en vigueur, les missions temporaires sont compatibles avec un mandat de député ou de sénateur à condition que leur durée ne dépasse pas six mois.

Le projet limiterait à deux le nombre de missions que le parlementaire pourrait se voir confier au cours d'une même législature.

La formule de la mission temporaire auprès du Gouvernement était largement utilisée sous les IIIème et IVème Républiques, les parlementaires étant nommés pour une durée parfois longue à des postes d'ambassadeur, de préfet ou de gouverneur.

L'ordonnance n° 58-998 du 24 octobre 1958 a rendu les fonctions publiques non électives incompatibles avec un mandat de parlementaire. Ces dispositions ont été reprises à l'article L.O. 142 du code électoral.

Afin d'assouplir le nouveau principe ainsi établi, la pratique antérieure de la mission confiée par le Gouvernement a été encadrée par l'article L.O. 144 du code électoral qui admet la compatibilité de ces missions, mais dans un délai limité à six mois.

Ces missions permettent aujourd'hui au parlementaire désigné de remplir des fonctions d'étude, de réflexion et de proposition.

La mission est confiée au député ou au sénateur par un décret visant expressément l'article L.O. 144 du code électoral, suivi d'une lettre de mission définissant l'objet de celle-ci.

Pendant la durée de cette mission, dans la limite de six mois, le parlementaire peut continuer d'exercer son mandat.

A l'issue de cette durée, si la mission n'est pas terminée, le sénateur (articles L.O. 319 et 320) ou le député (article L.O. 176-1) est remplacé. Si nécessaire, il est procédé à des élections partielles (articles L.O. 322 et L.O. 178).

La proposition serait destinée à éviter la dérive résultant de l'éventualité de plusieurs missions qui seraient confiées à un même parlementaire durant une période limitée.

Le texte ne permettrait donc pas à un parlementaire de remplir plus de deux missions temporaires au cours d'une législature, quelle que soit la durée de celles-ci (qui, par hypothèse, n'auraient pas dépassé six mois chacune). En revanche, il ne s'appliquerait qu'aux missions confiées par le Gouvernement et non à celles exercées à la demande du président de la République.

L'hypothèse couverte par cette exception apparaît très exceptionnelle (elle n'aurait concerné qu'un député depuis 1974).

La limitation du nombre des missions temporaires serait considérée sur une législature, ce qui peut s'admettre pour un député dont la durée du mandat se confond évidemment avec celle de la législature.

En revanche, on perçoit mal pourquoi cette limitation devrait, pour les sénateurs, porter sur la durée du mandat de député.

En tout état de cause, cet article ne concerne pas les incompatibilités avec des fonctions électives et ne parait donc pas avoir sa place dans le présent projet de loi organique.

Votre commission des lois vous propose en conséquence un amendement tendant à disjoindre l'article 2 quater du projet de loi organique.

Article 2 quinquies
(article L.O. 145 du code électoral)
Incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions
de membre d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture

Cet article additionnel, tendant à insérer un alinéa additionnel après le premier alinéa de l'article L.O. 145 du code électoral, résulte du vote d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Il ne permettrait plus l'exercice simultané d'un mandat parlementaire et des fonctions de membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture.

On remarquera qu'un sous-amendement de M. Jean-Marie Demange tendait à substituer au terme -juridiquement imprécis- de chambre consulaire celui plus clair de chambre de commerce et d'industrie et de chambre des métiers.

Ce sous-amendement n'a cependant pas été défendu en séance publique.

Selon l'article 48 du décret n° 91-739 du 18 juillet 1991, le terme de " compagnie consulaire " désigne les assemblées des chambres françaises de commerce et d'industrie, les chambres régionales de commerce et d'industrie, les chambres de commerce et d'industrie et groupements consulaires.

L'article 1er de la loi du 9 avril 1898 qualifie les chambres de commerce d'établissement public économique.

La rédaction imprécise du texte proposé ne permet pas de savoir si l'incompatibilité serait retenue pour les assemblées des chambres françaises de commerce et d'industrie seulement ou, éventuellement, les chambres régionales, voire les chambres locales.

Si le texte concerne l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie, qui regroupe les chambres régionales et locales, l'article L.O. 145 en vigueur du code électoral s'applique d'ores et déjà, ce texte instituant une incompatibilité avec les fonctions de président et de membre du conseil d'administration d'un établissement public national (décision du Conseil constitutionnel n° 95-12-I du 14 septembre 1995).

Il n'en serait pas de même, en l'état actuel du droit, pour les chambres régionales ou locales de commerce et d'industrie, car elles ne constituent pas des établissements publics nationaux.

Un raisonnement comparable pourrait être tenu pour les chambres d'agriculture.

En tout état de cause, l'amendement voté par l'Assemblée nationale excède l'objet du présent projet de loi organique. Si le débat sur cette question devait être ouvert, il trouverait plus sûrement sa place dans un texte spécifique, proposé, le cas échéant, après une étude approfondie.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre l'article 2 quinquies du projet de loi organique.

Article 2 sexies
(article L.O. 146 du code électoral)
Incompatibilité avec des fonctions de direction
de sociétés ayant un objet financier et faisant
publiquement appel à l'épargne

Cet article additionnel est issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin, repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Il modifierait sensiblement le champ de l'article L.O. 146 (2°) du code électoral.

Le texte en vigueur concerne les incompatibilités applicables aux dirigeants des sociétés (à l'exclusion des entreprises constituées sous une autre forme) ayant exclusivement un objet financier et faisant publiquement appel à l'épargne, ces deux critères étant cumulatifs et non alternatifs.

La mention de l'adverbe exclusivement a pour conséquence de limiter le champ de l'incompatibilité aux fonctions de direction exercées dans les établissement bancaires ou financiers et d'" éviter que le parlementaire n'utilise sa situation pour capter la confiance des épargnants en engageant ceux-ci dans une activité de spéculation financière " (rapport de M. Dailly sur la loi organique n° 72-64 du 24 janvier 1972 - Sénat n° 15 (1971-1972), page 9).

Ce texte vise aussi les sociétés civiles autorisées à faire publiquement appel à l'épargne, en particulier celles dont l'objet est d'acquérir un patrimoine immobilier dans un but locatif (SPCI et sociétés d'attribution).

La suppression de l'adverbe exclusivement aurait pour effet d'étendre le champ de l'incompatibilité à l'ensemble des sociétés ayant un objet au moins en partie financier et faisant publiquement appel à l'épargne, soit en réalité, à la plupart des sociétés autorisées par la loi à faire appel à l'épargne publique et qui utilisent cette faculté.

Sont autorisées à faire publiquement appel à l'épargne :

- les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par action ;

- les société civiles de placement immobilier (SCPI) et les sociétés d'attribution ;

- les banques mutualistes ou coopératives ;

- certains groupements d'intérêts économiques (GIE) ;

- les sociétés coopératives agricoles ;

- les associations ayant une activité économique ;

- les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

La suppression de l'adverbe " exclusivement ", proposée par l'article 2 sexies aurait donc pour conséquence d'empêcher de très nombreux dirigeants d'entreprises d'exercer un mandat parlementaire, sauf à renoncer à leur activité professionnelle, et donc de contribuer à couper le Parlement de l'activité économique du pays, à " professionnaliser " le mandat parlementaire tout en réduisant l'éventail des catégories socio-professionnelles susceptibles d'accéder au Parlement.

Cette suppression entraînerait probablement de grandes difficultés d'interprétation : à partir de quel niveau l'entreprise ayant un objet financier et une activité industrielle ou commerciale devrait-elle être considérée comme soumise au champ de l'article L.O. 146 (2°) du code électoral ?

Il ne paraît là encore pas souhaitable de traiter cette question par le biais d'un amendement sur un texte concernant initialement les incompatibilités avec des fonctions électives.

Une telle évolution impliquerait une réflexion préalable sur les incompatibilités professionnelles dont le régime est complexe et mérite sans doute mieux qu'un amendement dont les conséquences ne paraissent pas avoir été bien mesurées.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à disjoindre l'article 2 sexies du projet de loi organique.

Article 2 septies
(article L.O. 146 du code électoral)
Interdiction pour un parlementaire d'exercer les droits attachés
à la propriété de tout ou partie d'une société visée
à l'article L.O. 146 du code électoral

L'article 2 septies du projet de loi priverait, pendant la durée de son mandat, le parlementaire de la possibilité d'exercer les droits attachés à la propriété de tout ou partie du capital d'une société visée à l'article L.O. 146 du code électoral, qu'il compléterait à cet effet. La disposition, issue d'un amendement de Mme Frédérique Bredin, repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, priverait en particulier le parlementaire du droit de vote et de celui de percevoir des dividendes dans la société dont il détiendrait des actions.

L'article L.O. 146 du code électoral concerne les fonctions de président du conseil d'administration, président et membre du directoire, président du conseil de surveillance, administrateur délégué, directeur général, directeur général adjoint ou gérant exercées dans les sociétés répondant à l'un des critères ci-après :

1° jouissance d'avantages assurés par une collectivité publique, sauf s'ils découlent de l'application automatique d'un texte ;

2° ayant exclusivement un objet financier et faisant publiquement appel à l'épargne (cf. modification proposée à l'article 2 sexies) ;

3° activité principale de prestation pour le compte ou sous le contrôle d'une collectivité publique, d'une entreprise nationale ou d'un État étranger ;

4° achat ou vente de terrains destinés à des constructions ; promotion immobilière ou construction d'immeubles en vue de leur vente ;

5° plus de la moitié du capital est constituée de participations de sociétés visées aux 1° à 4°.

Ces dispositions s'appliquant à toute personne qui, directement ou par personne interposée, exerce, en fait, la direction de l'une de ces sociétés.

L'auteur de l'amendement a indiqué en séance publique à l'Assemblée nationale que la disposition proposée avait pour point de départ une décision du Conseil constitutionnel n'assimilant pas la détention d'une partie du capital d'une société quelle qu'en soit l'importance à la " direction de fait " (décision 78-5-1 du 18 octobre 1977).

Les attributs attachés à la détention de tout ou partie du capital d'une société se décomposent en trois éléments :

- le droit d'information, de vote et de contrôle ;

- celui de percevoir des dividendes et de participer à la distribution des actifs lors de la dissolution de la société ;

- le droit de céder des parts sociales.

Pendant son mandat, le parlementaire ne pourrait pas exercer ces droits. Son droit de propriété se trouverait confisqué sans juste et préalable indemnité -ce qui serait contraire à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen- et " sans que la nécessité publique légalement constatée l'exige évidemment " (décision du Conseil constitutionnel DC 81-132 du 16 janvier 1982 sur la loi de nationalisation).

On rappellera aussi que, selon la décision du Conseil constitutionnel (DC 98-403 du 29 juillet 1998 sur la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions), " le droit de disposer librement de son patrimoine est un attribut essentiel du droit de propriété ".

La disposition serait donc susceptible d'être déclarée inconstitutionnelle.

De surcroît, celle-ci pourrait bloquer le fonctionnement d'une société.


Ainsi, en aucun cas les engagements d'un associé ne peuvent être augmentés sans le consentement de celui-ci. D'autres décisions sont subordonnées à un accord unanime des actionnaires (par exemple, transformation d'une société anonyme en société en nom collectif ou en société civile).

Manifestement, les implications du texte proposé sont nombreuses et complexes. Elles ne pourraient être sérieusement étudiées, pour autant qu'elles soient constitutionnelles et opportunes, que dans le cadre d'un texte portant spécifiquement sur les incompatibilités professionnelles.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à disjoindre l'article 2 septies du projet de loi organique.

Article 2 octies
(article L.O. 147 du code électoral)
Interdiction faite au parlementaire d'exercer une fonction
de direction ou de conseil dans une société énumérée
à l'article L.O. 146 du code électoral

L'article L.O. 147 en vigueur interdit au parlementaire d'accepter en cours de mandat une fonction de membre du conseil d'administration dans l'un des établissements, sociétés ou entreprises visés à l'article L.O. 146 du code électoral (cf. article 2 septies ci-dessus).

Le texte proposé est issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission et sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Il apporterait deux modifications aux dispositions en vigueur :

- reprenant les termes abrogés par la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995, il étendrait à nouveau l'interdiction aux fonctions de surveillance ou de conseil exercées de façon permanente ;

- l'interdiction, actuellement limitée aux fonctions acceptées en cours de mandat, concernerait aussi les parlementaires qui exerçaient ces fonctions avant leur élection.

En interdisant à un parlementaire de poursuivre une activité professionnelle qu'il exerçait avant son élection, le texte contribuerait incontestablement à une " professionnalisation " du mandat de député ou de sénateur.

Comme pour les articles précédents, votre commission des Lois estime qu'une telle disposition devrait être examinée dans un texte portant sur les incompatibilités professionnelles et non sur celles concernant des fonctions électives.

Aussi, vous propose-t-elle un amendement tendant à disjoindre l'article 2 octies du projet de loi organique.

Article 2 nonies
(article L.O. 148 du code électoral)
Interdiction pour un parlementaire non élu local d'exercer
des fonctions non rémunérées au sein du conseil d'administration
d'une société d'économie mixte locale

Cet article issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission et sur lequel le Gouvernement a émis un avis défavorable, tend à supprimer le second alinéa de l'article L.O. 148 du code électoral.

Le premier alinéa de l'article L.O. 148 -que le projet de loi ne modifierait pas- autorise, par exception aux dispositions des articles L.O. 146 et L.O. 147 du code électoral rendant incompatible le mandat parlementaire avec certaines activités privées, le parlementaire à siéger dans des organismes d'intérêt régional ou local aux conditions suivantes :

- le parlementaire est membre d'une assemblée délibérante de collectivité territoriale,

- le parlementaire est désigné pour représenter cette collectivité,

- la fonction n'est pas rémunérée,

- l'organisme n'a pas pour objet propre de faire ou de distribuer des bénéfices.

Le second alinéa de l'article L.O. 148 autorise, toujours par dérogation aux dispositions des articles L.O. 146 et 147 du code électoral, les parlementaires, y compris dans le cas où ils n'exercent pas de mandat local, à exercer des fonctions de président du conseil d'administration, d'administrateur délégué ou de membre du conseil d'administration des sociétés d'économie mixte d'équipement régional ou local (par exemple, agences financières de bassin) ou des sociétés ayant un objet exclusivement social. Les fonctions ne doivent pas être rémunérées.

Cette nouvelle interdiction, particulièrement si elle devait être combinée avec un régime d'incompatibilité plus restrictif, priverait d'un " ancrage local " important des parlementaires qui n'exerceraient aucun autre mandat, alors même qu'il s'agirait de fonctions non rémunérées.

Votre commission des Lois considère, en tout état de cause, que des dispositions de cette nature ne devraient pas être examinées à la faveur d'un amendement voté à la hâte dans le cadre d'un texte concernant initialement les fonctions électives.

Elle vous propose donc un amendement tendant à disjoindre l'article 2 nonies.

Article 2 decies
(article L.O. 149 du code électoral)
Limitation pour les parlementaires du droit
d'exercer la profession d'avocat

L'article L.O. 149 du code électoral définit les conditions d'exercice de la profession d'avocat par un parlementaire.

La nouvelle rédaction de cet article, résultant d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission, adopté par l'Assemblée nationale après que le Gouvernement s'en fut remis à la sagesse des députés, renforcerait les limitations apportées à l'exercice de cette profession par un parlementaire.

L'article L.O. 149 en vigueur comporte trois limitations qui, dans tous les cas, s'appliquent aux actes de la profession accomplis directement ou indirectement par l'intermédiaire d'un associé, d'un collaborateur ou d'un secrétaire :

1° le parlementaire ne peut accomplir aucun acte de sa profession dans les affaires à l'occasion desquelles des poursuites pénales sont engagées pour crimes et délits contre la nation, l'Etat et la paix publique ou en matière de presse ou d'atteinte au crédit ou à l'épargne, sauf devant la Haute Cour de justice et la Cour de justice de la République.

Le projet de loi remplacerait le cas de crimes et délits contre la nation, l'Etat et la paix publique par celui de crimes et délits contre la chose publique, reprenant ainsi les termes de l'article L.O. 149 avant l'entrée en vigueur de la loi organique n° 95-63 du 19 janvier 1995.

Or, la loi du 19 janvier 1995 avait seulement opéré une actualisation rédactionnelle à la suite de l'adoption du nouveau code pénal (l'ancien titre premier du livre troisième du code pénal " crimes et délits contre la chose publique " ayant été repris dans le livre quatrième du nouveau code pénal " des crimes et délits contre la Nation, l'Etat et la paix publique ").

Le projet de loi supprimerait en outre l'exception à ce premier cas d'interdiction, lorsque les poursuites seraient engagées devant la Haute Cour de justice et la Cour de justice de la République.

La loi du 19 janvier 1995 précitée avait étendu à la Cour de Justice de la République cette exception déjà applicable à la Haute Cour de justice, à la suite de l'adoption de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993.

le texte en vigueur interdit au parlementaire de plaider ou de consulter pour le compte de l'une des sociétés, entreprises ou établissements visés aux articles L.O. 145 et L.O. 146 du code électoral dont il n'était pas habituellement le conseil avant son élection. Il s'oppose donc à une extension d'une activité d'avocat en cours de mandat.

Le projet de loi étendrait cette interdiction au cas où le parlementaire aurait exercé habituellement ses fonctions de conseil dans les mêmes établissements avant son élection.

En d'autres termes, il s'opposerait aussi à la poursuite du traitement de dossiers dont il avait la charge avant son élection.

La disposition proposée, en réduisant le champ de l'activité professionnelle du parlementaire, ne pourrait conduire qu'à une plus grande " professionnalisation " de son mandat.

3° le texte en vigueur interdit de plaider ou de consulter contre l'Etat, les sociétés nationales, les collectivités ou établissements publics sauf dans les cas d'actions en responsabilité des dommages causés par tout véhicule et dirigées contre une personne morale et droit public.

Cette exception à la troisième catégorie d'interdiction serait supprimée par l'article L.O. 149 du code électoral.

Comme pour les articles précédents, votre commission des Lois considère que le renforcement des interdictions d'exercice par un parlementaire de la profession d'avocat n'a pas sa place dans un projet de loi concernant les incompatibilités avec des fonctions électives.

Elle vous propose en conséquence un amendement tendant à disjoindre l'article 2 decies du projet de loi organique.

Article 3
(article L.O. 151 du code électoral)
Harmonisation des délais de règlement des incompatibilités
Publication au Journal Officiel des déclarations
d'activités professionnelles et d'intérêt général

L'article 3 du projet de loi organique initial, approuvé par l'Assemblée nationale, se limitait à rendre applicables, en cas d'incompatibilité avec une fonction de chef d'exécutif d'une collectivité territoriale, proposée par l'article 2, les dispositions en vigueur concernant le règlement des incompatibilités apparaissant lors de l'élection du parlementaire, en complétant à cet effet l'article L.O. 151 du code électoral (paragraphe II de l'article transmis au Sénat).

Le parlementaire en situation d'incompatibilité au jour de son élection doit se démettre des fonctions et mandats incompatibles, faute de quoi il est déclaré démissionnaire d'office par le Conseil constitutionnel à la requête du Bureau de l'assemblée à laquelle il appartient ou du Garde des Sceaux.

Par coordination avec ses propositions à l'article 2 du projet de loi (possibilité pour un parlementaire d'exercer un seul mandat local dans sa plénitude, fonctions d'exécutif y compris), votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression du paragraphe II du présent article.

L'Assemblée nationale a complété ce dispositif par deux adjonctions :

1° - elle a, tout d'abord, souhaité harmoniser les délais de mise en conformité avec la législation sur les incompatibilités fixés par le code électoral, adoptant, sur proposition de sa commission et avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements à l'article 3 du projet (paragraphes I et IV du texte transmis au Sénat). Elle a procédé de même pour les autres articles ayant le même objet des projets de loi organique et ordinaire.

Ces délais sont actuellement différents selon les cas de figure :

- incompatibilités parlementaires :

- avec les fonctions de membre du Gouvernement : un mois (article L.O. 153)

- avec un mandat ou une fonction élective :

. si elle apparaît lors de l'élection du parlementaire : deux mois (article L.O. 151)

. si elle survient en cours de mandat : quinze jours (article L.O. 151-1)

- avec une activité professionnelle ou d'intérêt général : quinze jours (article L.O. 151)

- incompatibilité entre mandats locaux : quinze jours (article L. 46-1).

Le point de départ du délai est fixé suivant les cas à la date de nomination du membre du Gouvernement, à la date de l'élection ayant mis la personne en situation d'incompatibilité, ou à la date à laquelle le jugement ayant confirmé l'élection est devenu définitif, ou, s'agissant d'une incompatibilité professionnelle, si le Conseil constitutionnel a été saisi, à la date de la notification de la décision du Conseil constitutionnel.

Une harmonisation de ces délais constituerait donc une source de simplification. L'alignement sur le délai actuellement applicable aux membres du Gouvernement apparaît acceptable.

L'article 3 du projet de loi organique complété par l'Assemblée nationale propose de fixer à trente jours le délai de mise en conformité de la situation du parlementaire dont l'incompatibilité avec un mandat ou une fonction apparaîtrait au jour de son élection comme parlementaire et, par voie de conséquence, le délai à l'expiration duquel le parlementaire qui ne se serait pas conformé à la législation sur les incompatibilités serait déclaré démissionnaire d'office par le Conseil constitutionnel (soit à l'expiration du délai de trente jours).

Votre commission des Lois approuve la fixation uniforme d'un délai de trente jours pour la mise en conformité de l'élu avec les situations d'incompatibilité.

2° - Les déclarations d'activités professionnelles ou d'intérêt public seraient publiées au Journal Officiel (paragraphe III). Cette disposition résulte d'un amendement de Mme Frédérique Bredin repris par la commission et approuvé par le Gouvernement.

Selon l'article L.O. 151 du code électoral, le parlementaire doit déposer dans un délai qui serait porté à trente jours sur le Bureau de son assemblée une déclaration certifiée sur l'honneur exacte et sincère comportant la liste des activités professionnelles ou d'intérêt général, même non rémunérées, qu'il envisage de conserver ou attestant qu'il n'en exerce aucune.

En cours de mandat, il doit déclarer, dans les mêmes formes, tout élément de nature à modifier sa déclaration initiale.

Le Bureau examine la compatibilité des activités du parlementaire avec l'exercice de son mandat.

S'il y a doute ou contestation à ce sujet, le Bureau de l'assemblée, le Garde des Sceaux ou le parlementaire saisit le Conseil constitutionnel qui apprécie souverainement. A défaut de saisine du Conseil constitutionnel, la décision appartient au Bureau de l'assemblée.

Si le Conseil constitutionnel décide que la fonction est incompatible, le parlementaire doit régulariser sa situation dans un délai qui serait porté de quinze à trente jours, faute de quoi il est déclaré démissionnaire d'office par le Conseil constitutionnel.

Une réflexion éventuelle sur la modification de cette procédure relèverait d'un autre débat.

L'ensemble de ces observations conduit votre commission des Lois à proposer un amendement tendant à la suppression des paragraphes II et III de l'article 3 du projet de loi organique.

Elle vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
(article L.O. 151-1 du code électoral)
Règlement des incompatibilités survenant postérieurement
à l'élection du parlementaire

L'article L.O. 151-1 du code électoral organise le règlement des incompatibilités survenant postérieurement à l'élection du parlementaire.

L'article 4 du projet de loi organique remplacerait le premier alinéa de l'article L.O. 151-1 précité par deux alinéas nouveaux traitant respectivement de l'acquisition d'une fonction élective et de celle d'un mandat incompatible.

Le texte proposé pour le premier alinéa de l'article L.O. 151-1, relatif aux conséquences de l'acquisition d'une fonction incompatible selon l'article 2 du projet de loi organique (article L.O. 141 du code électoral) prévoit que le parlementaire démissionne de son mandat parlementaire ou de sa nouvelle fonction. A défaut d'option, l'élu serait réputé avoir renoncé à son mandat de parlementaire.

Par coordination avec ses propositions à l'article 2, la commission des Lois vous propose de supprimer cette disposition, sans objet dès lors qu'un parlementaire pourrait conserver une fonction exécutive.

Le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article 151-1 précité ferait obligation au parlementaire acquérant postérieurement à son élection un mandat propre à le placer dans un cas d'incompatibilité de démissionner d'un des mandats qu'il détenait antérieurement.

A défaut d'option le projet prévoit la cessation de plein droit du mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne.

Cette disposition s'appliquerait au règlement de l'incompatibilité du mandat parlementaire avec l'exercice de plus d'un mandat local (de laquelle votre commission vous a proposé d'exclure les communes de moins de 3 500 habitants), prévue par l'article 2 du projet de loi organique, approuvé sur ce point par votre commission des Lois.

Le texte en vigueur -concernant le règlement de cette incompatibilité actuellement limitée aux maires des communes d'au moins 20.000 habitants et aux maires-adjoints des communes d'au moins 100.000 habitants- prévoit que le parlementaire en situation d'incompatibilité doit démissionner du mandat ou de la fonction de son choix. A défaut d'option, le mandat acquis à la date la plus récente prend fin de plein droit.

Sur cet alinéa, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements :

- le premier porte de 15 à 30 jours le délai de mise en conformité et serait la conséquence du souhait d'harmonisation des délais d'option, exprimé par la commission à l'origine de l'amendement, sur lequel le Gouvernement a émis un avis favorable (voir ci-dessus examen de l'article 3 du projet de loi organique) ;

- le second prévoit qu'en cas de démission du dernier mandat acquis (au lieu d'un des mandats détenu antérieurement), le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prend également fin de plein droit (amendement de la commission sur lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse).

Il en résulterait que le parlementaire perdrait deux mandats.

Votre commission des Lois, considérant que le système actuel n'a entraîné aucun dysfonctionnement, estime préférable de conserver la liberté de choix du parlementaire et donc de maintenir le texte de l'article L.O. 151-1 du code électoral en vigueur.

Elle vous propose en conséquence un amendement de suppression de l'article 4 du projet de loi organique.

Article 4 bis
(article L.O. 296 du code électoral)
Age d'éligibilité des sénateurs

L'article 4 bis du projet de loi organique tend à abaisser à 18 ans l'âge d'éligibilité des sénateurs, fixé actuellement à 35 ans par l'article L.O. 296 du code électoral.

Cet article additionnel est issu d'amendements identiques de M. Dominique Paillé et de Mme Monique Collange, repoussés par la commission des Lois de l'Assemblée nationale bien que le rapporteur ait émis un avis favorable à titre personnel.

Le projet de loi ordinaire fixerait également à 18 ans l'âge d'éligibilité des députés, des membres du Parlement européen, des conseillers généraux, régionaux et municipaux ainsi que des maires.

Les propositions sur l'âge d'éligibilité ne figuraient pas dans les projets de loi organiques et ordinaire initiaux.

On remarquera en premier lieu que l'âge d'éligibilité du sénateur serait modifié par une loi organique et celui du député par une loi ordinaire, et ce en dépit de l'article 25 de la Constitution suivant lequel les conditions d'éligibilité et le régime des inéligibilités des membres de chaque assemblée parlementaire sont définies par une loi organique.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a déclaré que " ces amendements sont intéressants, mais leur place dans le texte dont nous débattons ne serait peut-être pas la meilleure (...). Le Gouvernement a l'intention de reprendre le sujet comme il le mérite dans une optique plus vaste ". Le ministre a ensuite suggéré, en vain, un retrait des amendements.

La déclaration du ministre laisse donc percevoir un doute sur la constitutionnalité de la fixation dans un texte sur les incompatibilités de dispositions sur l'éligibilité.

Elle laisse aussi entendre la possibilité de dépôt de projets de loi portant spécifiquement sur l'âge d'éligibilité aux différents mandats.

Votre commission des Lois estime en tout état de cause préférable de ne pas traiter à la sauvette de l'âge d'éligibilité, dans l'attente d'éventuels projets de loi spécifiques sur une question qui n'entre en tout état de cause pas dans le cadre du présent texte.

Elle vous propose en conséquence un amendement tendant à disjoindre l'article 4 bis du projet de loi organique.

Article 4 ter
Participation des parlementaires aux commissions
constituées dans leur département d'élection

Cet article ajouté par l'Assemblée nationale prévoit que les parlementaires seraient membres de droit des commissions constituées dans leur département d'élection, dès lors qu'elles seraient présidées par le préfet ou coprésidées par le préfet et le président du conseil général.

Il s'agirait de permettre au parlementaire de maintenir, malgré les nouvelles dispositions sur les incompatibilités, un lien avec le territoire et la population du département d'élection.

L'article 4 ter du projet de loi organique serait donc destiné à corriger les conséquences excessives de ses dispositions principales.

Le Gouvernement a émis un avis défavorable à cet amendement de M. Gaëtan Gorse (approuvé par la commission) en invoquant des raisons juridiques et des raisons d'opportunité.

Le ministre de l'Intérieur a fait valoir que l'amendement était sans lien avec le texte.

Il a douté de la nécessité pour un parlementaire d'être membre de toutes les commissions instituées au plan local.

Votre commission des Lois retient les objections du ministre.

Elle remarque aussi que cette disposition illustre un contresens sur la nature du mandat du parlementaire : une fois élu, le député ou le sénateur participe à l'exercice de la souveraineté nationale.


On observera que l'adoption de cette disposition s'opposerait à l'un des objectifs affichés par les auteurs de la réforme proposée, à savoir favoriser l'assiduité aux travaux du Parlement. Sa mise en oeuvre serait, dans les faits, pratiquement ingérable pour le parlementaire, compte tenu du nombre et de la diversité des commissions départementales (commission départementale de la coopération intercommunale, commission d'harmonisation des investissements, commission d'élus pour la dotation globale d'équipement...).

Dans le département de Seine-et-Marne, par exemple, en conséquence de l'adoption du présent article et du suivant, le parlementaire pourrait être appelé à siéger dans 106 commissions.

En tout état de cause, la position prise par votre commission des Lois sur les propositions formulées en matière d'incompatibilités (compatibilité avec mandat et fonctions au sein d'une seule collectivité territoriale, non compris les communes de moins de 3 500 habitants) rendrait inutile l'article 4 ter.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à supprimer l'article 4 ter du projet de loi organique.

Article 4 quater
Association des parlementaires à la préparation
et à l'exécution des " contrats locaux "

L'article 4 quater du projet de loi organique prévoit l'association, par les préfets, des députés et des sénateurs à la préparation des différents " contrats locaux " (contrats de plan, d'agglomération, de ville ou de pays) négociés dans leur département d'élection.

Ils seraient aussi régulièrement informés des conditions d'exécution de ces contrats.

Cet article ajouté par l'Assemblée nationale provient d'un amendement de M. Gaëtan Gorse, non défendu en séance publique et repris par M. Pierre Albertini. La commission a émis un avis favorable et le Gouvernement a pris une position contraire.

Très conscience de l'utilité de la contractualisation, votre commission constate néanmoins que les objections formulées à propos de l'article 4 ter du projet s'appliquent également à l'article 4 quater.

On remarquera, de surcroît, l'imprécision des contraintes imposées au préfet : que signifie exactement l'association à la préparation des contrats ? Qu'est-ce qu'une information régulière sur les conditions d'exécution de ceux-ci ?

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement de suppression de l'article 4 quater du projet de loi organique.

Article 4 quinquies
(article 34 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances)
Communication pour avis avant leur publication
des décrets d'ouvertures et arrêtés d'annulations de crédits

La dernière phrase de l'article 34 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances prévoit que les lois de finances rectificatives " soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement toutes les ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances. "

L'article 4 quinquies du projet de loi organique, issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin approuvé par la commission et combattu par le Gouvernement, remplacerait cette obligation par celle de la communication pour avis avant leur publication à la commission des Finances de chacune des assemblées :

- des ouvertures de crédits opérées par décrets d'avances ;

- des annulations opérées par arrêtés.


En d'autres termes, ce projet substituerait à une ratification a posteriori des ouvertures de crédits par les assemblées, un avis préalable de la commission des Finances avant publication des décrets d'avances et des arrêtés d'annulations.

Il en résulterait que les assemblées perdraient le pouvoir de ratification au profit d'un simple avis préalable émis par la commission des Finances.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, il a été exposé que la disposition proposée tendait à établir des rapports plus équilibrés entre le Gouvernement et le Parlement, en rendant obligatoire l'information préalable et l'avis des parlementaires avant la modification par voie réglementaire de crédits votés par le Parlement.

Le texte proposé serait donc censé se situer dans le prolongement des dispositions du projet, le parlementaire plus disponible pouvant de ce fait voir son rôle revalorisé.

Sans se prononcer sur l'opportunité de modifier sur ce point l'ordonnance de 1959, votre commission constate que le texte voté par l'Assemblée nationale se heurte à d'importantes difficultés juridiques :

- la procédure d'examen des lois de finances à laquelle la disposition se rattache est manifestement dépourvue de tout lien avec un projet de loi relatif aux incompatibilités parlementaires ;

- l'article 1er (2ème alinéa) de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances prescrit que " les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (...) sont contenues dans les lois de finances ".

L'adoption d'une disposition organisant cette information dans un texte autre qu'une loi de finances, peut être déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel (par exemple, DC 91-290 du 9 mai 1991 sur la loi relative au statut de la Corse).

Un texte concernant les incompatibilités parlementaires n'offre donc pas un cadre approprié pour un tel débat.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle un amendement tendant à disjoindre l'article 4 quinquies du projet de loi organique.

Article 5
Application de la loi dans les collectivités d'outre-mer

L'article 5 prévoit l'application du projet de loi organique dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Depuis la dernière révision constitutionnelle intervenue au mois de juillet dernier, et bien que la loi référendaire du 9 novembre 1988 portant statut de la Nouvelle-Calédonie soit encore aujourd'hui applicable, la Nouvelle-Calédonie n'appartient plus à la catégorie juridique des territoires d'outre-mer.

Il paraît donc nécessaire d'énumérer les collectivités d'outre-mer dans lesquelles les nouvelles dispositions organiques seraient applicables au lieu de viser, comme le fait le texte adopté par l'Assemblée nationale, la catégorie des territoires d'outre-mer.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement de réécriture de l'article 5.

Article 6
(article L.O 328-2 du code électoral)
Incompatibilités applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le texte proposé pour compléter l'article L.O. 328-2 du code électoral, relatif au député de Saint-Pierre-et-Miquelon assimilerait, dans son premier alinéa, les fonctions de président du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon à celles de président du conseil général d'un département pour l'application de l'incompatibilité entre le mandat de député et les fonctions de président de conseil général prévu par l'article 2 du projet de loi.

Son second alinéa assimilerait le mandat de conseiller général dans cette collectivité territoriale à celui de conseiller général d'un département pour l'application de l'incompatibilité du mandat de député avec plus d'un mandat local.

Par coordination avec la position qu'elle a adoptée à l'article 2 du projet de loi organique, votre commission des Lois vous propose de ne retenir que la seconde de ces assimilations.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
(article L.O.141-1 du code électoral)
Incompatibilités applicables à Mayotte

L'article 7 tend à compléter l'article L.O. 141-1 du code électoral (incompatibilité du mandat parlementaire avec plus d'un mandat local) afin d'assimiler, pour l'application de cette incompatibilité, le mandat de conseiller général de Mayotte à celui de conseiller général d'un département.

Par coordination avec l'ordonnance n° 98-728 du 20 août 1998 qui a inséré dans un nouveau titre II du livre III du code électoral les dispositions particulières applicables à Mayotte, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à insérer les dispositions prévoyant cette assimilation dans ce nouveau titre du code électoral .

Elle vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
(article 6-1 de la loi n° 52-1175 du 21 octobre 1952)
Assimilation du mandat de conseiller territorial de la Polynésie française avec le mandat de conseiller général

L'article 8, dans sa rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, tend à assimiler les mandats des élus des assemblées territoriales et des assemblées de province au mandat de conseiller général d'un département pour l'application dans les territoires d'outre-mer de l'ensemble des dispositions instituant des incompatibilités entre certains mandats électoraux ou fonctions électives. Il prévoit également, pour l'application des ces mêmes dispositions, d'assimiler les fonctions de membre du gouvernement ou de président du gouvernement de la Polynésie française ainsi que les fonctions de président des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie à celles de président du conseil général d'un département.

En effet, s'agissant de mandats et de fonctions concernant les institutions propres des territoires d'outre-mer, leur régime d'incompatibilité est nécessairement défini par une loi organique en application de l'article 74 de la Constitution.

Pour instaurer ces assimilations, le projet de loi organique initial avait prévu une disposition " flottante ". L'Assemblée nationale a choisi d'insérer les dispositions proposées dans le code électoral. Dans la mesure où ce code ne comporte pas de partie spécifique consacrée aux territoires d'outre-mer, il est apparu préférable à votre commission des Lois d'intégrer ces dispositions dans les lois spécifiques électorales et statutaires de chacune des collectivités visées, l'ordonnancement juridique gagnant ainsi en lisibilité.

Cette façon de procéder conduit votre commission des Lois à vous proposer un amendement de réécriture de l'article 8, consacré aux conseillers territoriaux de la Polynésie française, trois articles additionnels devant poser les règles d'assimilation applicables respectivement au président et aux membres du gouvernement de ce même territoire, aux élus territoriaux des îles Wallis-et-Futuna et aux membres des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 8
(article 13 de la loi n°96-312 du 12 avril 1996)
Assimilation des fonctions de président du gouvernement et de membre du gouvernement de la Polynésie française avec les fonctions de président du conseil général

Pour les raisons exposées précédemment, votre commission vous soumet un amendement insérant un article additionnel après l'article 8 afin d'insérer dans la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française les dispositions relatives à l'assimilation entre les fonctions de président du gouvernement ou de membre du gouvernement de la Polynésie française et celles de président du conseil général d'un département.

Article additionnel après l'article 8
(article 13-1-1 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961)
Assimilation du mandat de membre de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna avec le mandat de conseiller général

L'article 8 du projet de loi organique ne prévoit pas d'assimilation pour les fonctions exécutives de l'assemblée territoriale, celles-ci étant assurées par l'administrateur supérieur du territoire et non par un élu selon l'article 9 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 relative au statut de ce territoire d'outre-mer.

Par coordination avec ce qu'elle vous a proposé à l'article 8 pour les membres de l'assemblée de la Polynésie française, votre commission des Lois vous soumet un amendement tendant à insérer après cet article un article additionnel afin d'intégrer dans la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis-et-Futuna le statut de territoire d'outre-mer les dispositions concernant l'assimilation du mandat de membre de l'assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna au mandat de conseiller général pour l'application du régime des incompatibilités entre mandats électifs.

Article additionnel après l'article 8
(article 78 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988)
Assimilation du mandat de membre d'une assemblée de province de Nouvelle-Calédonie avec le mandat de conseiller général

L'opportunité de prévoir dès maintenant, comme le fait l'article 8 du projet de loi organique, un dispositif d'assimilation des fonctions et mandats en Nouvelle-Calédonie pour l'application de la législation proposée par les projets de loi en matière d'incompatibilité aurait pu être contestée.

En effet, l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998 -qui sera soumis à la population par référendum le 8 novembre 1998- prévoit une modification importante de l'équilibre institutionnel de ce territoire, par une loi organique.

La loi organique devra déterminer, en particulier, selon la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 ayant approuvé cet accord de Nouméa, " les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie et notamment les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante pourront être soumises au contrôle préalable du Conseil constitutionnel. "

Dès lors que certains délibérations de l'assemblée délibérante seront susceptibles être déférées au Conseil constitutionnel, pourra-t-on toujours assimiler le mandat des membres de celle-ci à celui de conseiller général ?

Le régime des incompatibilités en Nouvelle-Calédonie devra donc être réexaminé lors de la discussion du projet de loi organique en préparation sur le statut de la Nouvelle-Calédonie.

Dans l'attente, votre commission des Lois vous présente un amendement tendant à insérer dans la loi n° 78-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination en Nouvelle-Calédonie en 1998, la règle de l'assimilation entre le mandat de membre d'une assemblée de province et celui de conseiller général d'un département.

Elle vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 9
Abrogation

L'article 9 du projet de loi organique abrogerait l'article 4 de la loi organique n° 85-1405 du 30 décembre 1985 tendant à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives par les parlementaires.

Le texte en vigueur assimile au mandat de conseiller général d'un département, pour l'application des articles L.O. 141 du code électoral (limitation à un seul du nombre des mandats et fonctions locaux exercés par les parlementaires) et L.O. 297 (application aux sénateurs des incompatibilités applicables aux députés), certains mandats dans les assemblées territoriales ou dans les conseils généraux d'outre-mer.

Le projet de loi organique initial (articles 6 à 8) prévoyait l'insertion de ces dispositions dans le code électoral (sauf pour Mayotte).

Les mandats concernés sont ceux de membre de l'assemblée territoriale de Polynésie française, du territoire des îles Wallis et Futuna, de membre du congrès du territoire de Nouvelle-Calédonie et de conseiller général de Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que de Mayotte.

Votre commission des Lois vous a proposé par amendements d'insérer ces dispositions dans les textes appropriés concernant ces collectivités territoriales.

L'article 9 du projet de loi organique abrogerait aussi le deuxième alinéa de l'article L.O. 139 du code électoral rendant incompatible avec un mandat parlementaire l'exercice des fonctions de membre du conseil de gouvernement d'un territoire d'outre-mer, ces fonctions n'existant plus.

Elle vous propose en conséquence d'adopter sans modification l'article 9 du projet de loi organique.

Article 10
Dispositions transitoires

Le projet de loi organique initial prévoyait que le parlementaire se trouvant, à la date de publication de la loi, dans l'un des cas d'incompatibilité qu'elle institue, pourrait continuer d'exercer ses mandats et fonctions jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque cause que ce soit, prendrait fin le premier.

Autrement dit, la mise en oeuvre du texte correspondrait, pour chaque parlementaire, à la date du prochain renouvellement de l'un des mandats ou fonctions incompatibles.

Cette formule présentait l'avantage d'adapter la date d'application du texte à la situation de chaque élu. Elle évitait de contraindre un élu à mettre fin à l'un de ses mandats ou à l'une de ses fonctions avant le terme normal du mandat ou de la fonction.

Mais, la solution proposée par le texte initial aurait, pour certains des élus concernés, été applicable à compter des prochaines élections municipales (mars 2001). Un certain nombre de députés ou sénateurs pouvant choisir de renoncer à leur mandat parlementaire, l'Assemblée nationale a craint que le nombre des vacances alors constaté (estimé par le rapporteur à 150 sièges), ne rende problématique la mise en oeuvre de la réforme.

En effet, il ne peut être procédé à des élections partielles dans l'année précédant un renouvellement de l'Assemblée nationale (article L.O.178 du code électoral) ou du Sénat (article L.O. 322 du même code).

Sauf dissolution de l'Assemblée nationale, les prochaines élections législatives interviendront en mars 2002. Les députés qui auraient renoncé à leur mandat ne pourraient donc pas être remplacés et leurs sièges resteraient vacants pendant presque une année.

Aussi, l'Assemblée nationale a-t-elle retenu comme date d'entrée en vigueur du texte, celle des prochaines élections législatives.

Le parlementaire se trouvant, à la date de sa promulgation, dans un cas d'incompatibilité institué par la présente loi pourrait continuer d'exercer ses mandats et fonctions jusqu'à la date du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale.

Cette solution présenterait l'avantage de rendre la loi applicable au même moment à tous les élus concernés.

Elle serait donc plus lisible et éviterait l'inconvénient cité plus haut d'une entrée en vigueur lors des prochaines élections municipales.

En revanche, la date d'entrée en vigueur du texte ne serait pas totalement certaine, car une éventuelle dissolution de l'Assemblée nationale aurait pour conséquence d'en avancer le terme.

Surtout, cette solution apparaît inadaptée aux sénateurs dont on ne voit pas sur quel fondement l'évolution de leur situation devrait intervenir à la date des élections législatives.

Aussi, votre commission des Lois vous propose-t-elle par amendement de faire entrer en vigueur les nouvelles dispositions à la date du renouvellement du mandat parlementaire concerné.

Elle vous propose en outre que le député ou le sénateur parlementaire européen soit tenu de faire cesser cette incompatibilité au plus tard lors du renouvellement de son mandat européen.

Elle vous propose d'adopter l'article 10 du projet de loi organique ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article 1er A
(article L. 44 du code électoral)
Fixation à 18 ans de l'âge d'éligibilité

Selon l'article L. 44 du code électoral, " tout Français et toute Française ayant 23 ans accomplis peuvent faire acte de candidature et être élus, sous réserve des cas d'incapacité ou d'inéligibilité prévus par la loi ".

Sauf disposition législative particulière, l'âge minimum d'éligibilité pour les différentes élections est donc actuellement fixé à 23 ans.

Plusieurs textes particuliers fixent cependant un âge différent de l'âge de droit commun, à savoir :

- pour les sénateurs, l'article L.O. 296 du code électoral (35 ans) ;

- pour les conseils généraux et régionaux, les articles L. 194 et L. 339 du code électoral (21 ans) ;

- pour les conseillers municipaux, l'article L. 228 du code électoral (18 ans) et pour les maires, l'article L. 2122-4 du code général des collectivités territoriales (21 ans).

L'âge d'éligibilité au mandat de député ne fait pas l'objet de dispositions spécifiques. L'article L.O. 127 du code électoral décide que " tout citoyen qui a la qualité d'électeur peut être élu à l'Assemblée nationale dans les conditions et sous les réserves énoncées aux articles suivants ", lesquels ne comportent aucune disposition relative à l'âge d'éligibilité. Ce texte est interprété comme renvoyant implicitement à l'âge de droit commun de l'article L. 44 du code électoral.

En définitive, l'âge d'éligibilité de " droit commun " ne s'applique qu'au député et au représentant au Parlement européen (l'article 5 de loi n° 77-729 du 7 juillet  1977 relative à son élection renvoyant sur ce point à l'article L.O. 127 précité).

L'article 1er du projet de loi résulte du vote par l'Assemblée nationale d'amendements de M. Dominique Paillé et de Mme Monique Collange approuvés par la commission et repoussés par le Gouvernement.

En renvoyant à la seule qualité d'électeur, sous réserve des cas d'incapacité et d'inéligibilité, la faculté d'être candidat, l'article 1er A du projet de loi aurait pour conséquence de fixer l'âge d'éligibilité de droit commun à l'âge requis pour être électeur, soit à l'heure actuelle 18 ans.

A elle seule, cette modification de l'article L. 44 du code électoral ne modifierait que l'âge de l'éligibilité du député et du membre du Parlement européen.

Toutefois, l'âge d'éligibilité aux autres mandats et fonctions serait également portée à 18 ans, par la modification des textes particuliers précités, proposée par les articles 2 ter, 2 quinquies et 3 du projet de loi.

La fixation de l'âge d'éligibilité du sénateur à 18 ans résulterait, elle, de l'article additionnel 4 bis du projet de loi organique.

On remarquera, en outre, que l'âge d'éligibilité du sénateur serait modifié par une loi organique tandis que celui du député le serait par une loi ordinaire et ce en dépit de l'article 25 de la Constitution suivant lequel les conditions d'éligibilité des membres de chaque assemblée sont fixées par une loi organique.

Est-il conforme à l'article 25 de la Constitution de permettre, par un mécanisme de renvoi, la fixation, donc la modification de l'âge d'éligibilité du député par une loi ordinaire ?

Ne serait-il par préférable de fixer cet âge à l'article L.O. 127 du code électoral ?

Comme nombre de dispositions additionnelles votées par l'Assemblée nationale, cet article additionnel est dépourvu de lien avec le projet de loi, qui concerne les incompatibilités et non les inéligibilités.

Enfin, la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 44 du code électoral, par son caractère très général, ne risque-t-elle pas d'ajouter des conditions autres que celles liées à l'âge ?

Sur le fond, on observera que l'Assemblée nationale a adopté ces articles additionnels pratiquement sans débat et sans avoir, semble-t-il, procédé à une réflexion approfondie.

Il apparaît à votre commission préférable de disjoindre l'examen de cette question qui n'entre pas dans le cadre du présent texte.

Elle vous propose donc un amendement tendant à supprimer l'article 1er A.

Article 1er
(article L.46-1 du code électoral)
Généralisation de la limitation à deux du nombre des mandats locaux exercés simultanément

L'article premier contient la disposition essentielle du projet de loi.

L'article 46-1 du code électoral limite actuellement à deux le nombre de mandats électoraux ou fonctions électives pouvant être exercés simultanément, parmi les suivants : représentant au Parlement européen, conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, maire d'une commune d'au moins 20.000 habitants et maire-adjoint d'une commune d'au moins 100.000 habitants.

L'élu dispose de quinze jours, à compter de la date de l'élection qui l'a mis en situation d'incompatibilité ou, en cas de contestation, de la date à laquelle le jugement confirmant l'élection est devenu définitif, pour démissionner du mandat de son choix.

A défaut d'option dans le délai imparti,
le mandat ou la fonction acquis à la date la plus récente prend fin de plein droit.

L'article 1er du projet de loi initial
tendrait à une nouvelle rédaction de l'article 46-1, selon laquelle la liste des mandats dont l'exercice simultané est limité à deux serait étendue à tous les conseillers municipaux, quelle que soit la population de la commune.

Le cas échéant, l'élu devrait faire cesser l'incompatibilité, dans les vingt jours en démissionnant d'un des mandats qu'il détenait antérieurement.

A défaut d'option dans le délai imparti, le mandat ou la fonction acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prendrait fin de plein droit.


L'incompatibilité entre le mandat de membre du Parlement européen et plus d'un mandat local serait transférée dans un nouvel article 6-3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen, par l'article 8 du projet de loi.

Le dispositif proposé porte donc, d'une part, sur la généralisation de la limitation à deux du nombre des mandats locaux et, d'autre part, sur la procédure de règlement des cas d'incompatibilité.

En ce qui concerne la limitation à deux du nombre des mandats locaux, objet du premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 46-1 du code électoral, le principe en a déjà été établi par la loi ordinaire du 30 décembre 1985.

Le projet tend simplement à l'étendre aux conseillers municipaux, quelle que soit la population de la commune.

Resteraient en dehors du champ le conseiller d'arrondissement de Paris, Lyon ou Marseille et le membre d'assemblée délibérante d'un établissement public de coopération intercommunale.

L'Assemblée nationale a apporté au dispositif proposé pour le premier alinéa de l'article L. 46-1 du code précité, une modification de caractère rédactionnel.

Votre commission des Lois accepte ce dispositif qui s'inscrit dans le prolongement de la réforme de 1985.

Elle estime cependant que, comme pour les parlementaires, cette limitation devrait s'entendre comme ne comprenant pas le mandat de conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants, exercé le plus souvent à titre bénévole.

Le deuxième alinéa de l'article L.46-1 est relatif au règlement des cas d'incompatibilité.

Le délai d'option
dont dispose l'élu pour mettre fin à une situation d'incompatibilité, actuellement de quinze jours, était fixé à vingt jours, par le texte initial.

Ce délai serait porté à trente jours dans le texte adopté par l'Assemblée nationale (amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale approuvé par le Gouvernement), afin, comme cela a été exposé à l'article 2 du projet de loi organique, d'harmoniser tous les délais d'option applicables aux élus en situation d'incompatibilité.

Par coordination, votre commission vous propose d'approuver cette harmonisation.

Actuellement libre de démissionner du mandat de son choix, l'élu devrait, selon le projet accepté sans modification sur ce point par l'Assemblée nationale, obligatoirement renoncer à l'un des mandats qu'il détenait antérieurement.

A défaut d'option dans le délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne
(et non plus à la date la plus récente) prendrait fin de plein droit.

L'Assemblée nationale a approuvé cette disposition en précisant cependant que, dans le cas ou l'élu aurait, durant le délai d'option, démissionné du dernier mandat acquis (au lieu d'un mandat antérieur), ce qui pourrait être assimilé à un contournement de la législation proposée, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne prendrait également fin de plein droit (amendement de la commission, approuvé par le Gouvernement). Dans cette hypothèse, l'élu perdrait non pas un mais deux mandats.

L'ensemble de ce dispositif restreint inutilement la capacité d'option du nouvel élu.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence par amendement une nouvelle rédaction de l'article L. 46-1 du code électoral dans laquelle le dispositif du projet concernant les incompatibilités serait repris (sous réserve d'exclusion du mandat de conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants) tout en maintenant la possibilité de choix une fois l'incompatibilité réalisée.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 1er ainsi modifié.

Article 2
(article 46-2 du code électoral)
Reprise dans le code électoral de dispositions du code général
des collectivités territoriales

L'article 2 du projet de loi initial avait pour objet de rappeler dans un nouvel article L. 46-2 du code électoral les dispositions relatives aux incompatibilités entre fonctions exécutives que le projet tend à insérer dans le code général des collectivités territoriales (articles 3, 4, 5 et 6 du projet).

Il tendait également à rappeler, dans le même article du code électoral, les incompatibilités proposées entre fonctions exécutives locales et parlementaire européen (que l'article 8 du projet tend à insérer dans la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des membres du Parlement européen) et parlementaire national (article 2 du projet de loi organique).

Ces dispositions n'ayant aucune valeur normative, puisqu'elles se limiteraient à reprendre des textes proposés par ailleurs, ont été supprimées par l'Assemblée nationale.

Votre commission vous propose de maintenir cette suppression.

Article 2 bis
(article L. 46-2 du code électoral)
Incompatibilité entre un mandat local et la fonction de membre
du bureau d'une chambre consulaire et d'une chambre d'agriculture

Sur amendement au projet de loi initial émanant de Mme Frédérique Bredin et repris par la commission, l'Assemblée nationale a adopté un nouvel article 46-2 du code électoral tendant à rendre incompatible le mandat de membre de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale avec la fonction de membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur ce texte.

A propos de l'article 2 quinquies du projet de loi organique tendant à rendre incompatible un mandat parlementaire avec les mêmes fonctions, votre commission des Lois avait considéré que cette question serait traitée de manière plus appropriée dans le cadre d'un texte sur les incompatibilités professionnelles.

Par coordination, elle vous propose un amendement tendant à disjoindre l'article 2 bis.

Article 2 ter
(article L. 194 du code électoral)
Fixation à 18 ans de l'âge d'éligibilité des conseillers généraux

Cet article additionnel fixerait à 18 ans (au lieu de 21 ans) l'âge requis pour l'éligibilité au mandat de conseiller général. Il résulte d'amendements de M. Dominique Paillé et de Mme Monique Collange adoptés par l'Assemblée nationale avec l'accord de la commission en dépit de la sagesse sollicitée par le Gouvernement.

Les considérations développées à propos de l'article 1er A du présent projet s'appliquent aussi à l'article 2 ter. L'amendement dont ce texte est issu n'a pas de lien avec le projet de loi, qui concerne les incompatibilités et non les conditions d'éligibilité.

De même que pour l'article 1er A, votre commission estime préférable de surseoir sur cette question dans l'attente d'un éventuel projet de loi spécifique.

Elle vous propose en conséquence d'adopter un amendement tendant à disjoindre l'article 2 ter.

Article 2 quater
(article L. 231 (8°) du code électoral)
Inéligibilité aux élections municipales des membres du cabinet du président du conseil général, du conseil régional
ou du conseil exécutif de Corse

Selon le deuxième alinéa de l'article L. 231 du code électoral, nul ne peut être élu conseiller municipal dans les communes situées dans le ressort où il exerce ou a exercé certaines fonctions depuis moins de six mois.

Parmi celles-ci, figurent au 8° celles de membre du cabinet du président du conseil général, du conseil régional, de l'Assemblée ou du conseil exécutif de Corse.

L'article 2 quater du projet de loi limiterait l'inéligibilité aux seuls directeurs de cabinet (au lieu de tous les membres) et supprimerait l'inéligibilité des membres du cabinet du président de l'Assemblée de Corse (ne conservant que le directeur du cabinet du Conseil exécutif). Les inéligibilités applicables aux fonctionnaires des administrations territoriales ne seraient pas modifiées.

Le texte réduirait donc le champ des inéligibilités, mais les débats à l'Assemblée nationale ne comportent aucune justification à l'appui de cette proposition résultant d'un amendement de M. Jacques Floch, approuvé par la commission et sur lequel le Gouvernement a émis un avis défavorable.

Il n'est pas proposé, en revanche, de modifier les dispositions comparables, applicables à l'élection des conseillers généraux et des conseillers régionaux (articles 195 (18° et 19°) et 340 (1°) du code électoral).

Une fois encore, l'Assemblée nationale a introduit une disposition relative aux conditions d'éligibilité dans un texte concernant les incompatibilités.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre l'article 2 quater du projet de loi.

Article 2 quinquies
(article L. 339 du code électoral)
Éligibilité des conseillers régionaux à 18 ans

Cet article additionnel fixerait à 18 ans (au lieu de 21 ans) l'âge d'éligibilité des conseillers régionaux.

Il résulte d'amendements de M. Dominique Paillé et de Mme Monique Collange, approuvés par la commission et refusés par le Gouvernement.

Votre commission des Lois vous propose par coordination de disjoindre l'article 2 quinquies du projet de loi.

Article 3
(article L. 2122-4 du code général des collectivités territoriales)
Éligibilité du maire à 18 ans
Fonctions incompatibles avec celles de maire

L'article L. 2122-4 en vigueur du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire et les adjoints sont élus par le conseil municipal parmi ses membres et fixe à 21 ans son âge d'éligibilité.

L'article 3 du projet de loi initial tendait à compléter l'article L. 2122-4 du code précité afin d'instituer une incompatibilité entre les fonctions de maire et un mandat de parlementaire européen ou une fonction de président du conseil général ou régional. En outre, l'article 6 assimilerait, pour l'ensemble des dispositions instituant des incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives, les fonctions de président du conseil exécutif de Corse à celles de président du conseil régional.

Le projet initial prévoyait également que le maire élu à un mandat ou une fonction incompatible cesserait de ce fait d'exercer les fonctions de maire et qu'en cas de contestation, l'incompatibilité prendrait effet à compter de la date de la décision juridictionnelle confirmant l'élection.

Enfin, le texte initial de l'article 3 ne prévoit pas l'extension de ces incompatibilités aux fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale tendrait à une nouvelle rédaction de l'article L.2122-4 précité dans laquelle les dispositions du projet initial sont reprises et complétées par la précision que le maire serait élu au scrutin secret et à la majorité absolue et abaisserait l'âge de son éligibilité de 21 ans à 18 ans (amendements de M. Dominique Paillé, retiré au cours de la séance et de Mme Monique Collange, adopté par l'Assemblée nationale avec avis favorable de la commission, le Gouvernement ayant appelé à la sagesse).

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de M. Pierre Albertini repris par la commission et un sous-amendement de Mme Frédérique Bredin, après un avis de " sagesse " du Gouvernement.

Ces amendements complètent la liste des fonctions incompatibles avec celle de maire (membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne, ou du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France).

Elle a également adopté un amendement de Mme Frédérique Bredin après avis favorable de la commission et avis défavorable du Gouvernement, rendant les fonctions de maire incompatibles avec celles de juge des tribunaux de commerce.

L'article 3 du projet de loi, tel qu'il est soumis au Sénat, comporte donc des dispositions relatives à l'élection du maire et institue de nombreuses incompatibilités le concernant :

1° L'élection des maires

Le texte proposé pour l'article L. 2122-4 du code général des collectivités territoriales prévoit l'élection du maire au scrutin secret et à la majorité absolue.

On remarquera que l'article L.2122-7 du même code -que le projet de loi n'affecterait pas- organise déjà, de manière plus complète, l'élection du maire.

Ce texte comporte, en effet, déjà les dispositions proposées et ajoute qu'au troisième tour l'élection est acquise à la majorité relative, le plus âgé étant déclaré élu en cas d'égalité des suffrages.

La modification proposée est donc inutile, voire source de contentieux, faute de coordination avec le texte en vigueur.

L'éligibilité du maire à 18 ans appelle les mêmes observations que celles déjà formulées lors de l'examen de l'article 1er A du projet de loi. Cette disposition n'a pas sa place dans un texte qui porte sur les incompatibilités et non sur les conditions d'éligibilité.

2° Les incompatibilités

Actuellement, les incompatibilités avec les fonctions de maire, concernant les agents des administrations financières, sont définies à l'article L.2122-5 du code général des collectivités territoriales.

Les incompatibilités proposées portent, d'une part, sur des mandats et fonctions de caractère électif et d'autre part, sur des fonctions non électives.

a) L'incompatibilité avec le mandat de membre du Parlement européen

Le maire ne pourrait pas être membre du Parlement européen.
Cette incompatibilité se concilierait mal avec la nécessité de rapprocher l'élu européen du territoire. Elle ne paraîtrait pas de nature à mieux responsabiliser le parlementaire européen et à le rendre plus sensible aux retombées locales des décisions communautaires.

b) L'incompatibilité avec d'autres fonctions exécutives locales

Le maire ne pourrait plus être président d'un conseil général ou régional.


D'ores et déjà, un président de conseil régional ne peut pas être également président de conseil général (article L.3122-3 du code général des collectivités territoriales), mais aucune interdiction de cette nature n'est prévue pour le maire.

Certes, l'interdiction de détenir plus de deux mandats locaux limite par voie de conséquence, pour le maire, les possibilités d'exercice simultané de fonctions de direction d'exécutif local, mais cette interdiction ne concerne pas les maires des communes de moins de 20.000 habitants et les maires-adjoints de celles de moins de 100.000 habitants.

Le maire d'une commune moyenne peut donc être à la fois président de conseil général et vice-président de conseil régional.

L'article 1er du projet de loi -dans la rédaction proposée par votre commission des Lois - étendrait en tout état de cause la limitation à deux du nombre des mandats locaux à celui de conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants.

Si l'article 1er était adopté, le maire d'une commune d'au moins 3 500 habitants, s'il était président de conseil général, ne pourrait en tout état de cause plus être vice-président (ou même simple membre) de conseil régional.

Le projet de loi étendrait donc au maire l'incompatibilité entre fonctions d'exécutif de collectivités.

Votre commission des Lois estime qu'il y a lieu de tenir compte de l'accroissement des responsabilités des titulaires de fonctions d'exécutif de collectivités territoriales, résultant de la décentralisation.

En conséquence, sous la réserve prévue pour les communes de moins de 3 500 habitants, elle approuve l'incompatibilité proposée.

Le maire d'une commune d'au moins 3 500 habitants ne pourrait donc plus être président de conseil général ou régional.

c) Incompatibilité avec des fonctions non électives

Le projet adopté par l'Assemblée nationale prévoit l'institution d'une incompatibilité avec les fonctions de membre de la Commission européenne et du directoire de la Banque centrale européenne.

Comme il a été observé lors de l'examen de l'article 2 ter du projet de loi organique, les fonctions conférées par une organisation internationale et rémunérées sur leurs fonds sont déjà incompatibles avec le mandat de parlementaire (article L.O. 143 du code électoral).

Aucun texte de droit interne concernant ces fonctions ne prévoit, en revanche, d'incompatibilité avec des fonctions locales et les textes communautaires ne comportent que des incompatibilités professionnelles de caractère général, que l'activité soit rémunérée ou non.

L'incompatibilité avec les fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne a été instituée par l'article 10 de la loi n° 93-980 du 4 août 1993 sur la Banque de France et concerne tous les mandats électifs (voir commentaire de l'article 1er bis du projet de loi organique). Il n'est donc pas nécessaire de la prévoir à nouveau.

En ce qui concerne l'incompatibilité relative aux membres des tribunaux de commerce, les observations faites lors de l'examen de l'article 1er ter du projet de loi organique s'appliquent aussi bien ici.

Le respect du principe d'égalité voudrait que l'incompatibilité éventuelle s'applique à tous les juges élus (conseillers prud'hommes, assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux, en particulier).

Votre commission vous propose donc de disjoindre ces dispositions.

d) Règlement de l'incompatibilité

Le projet de loi prévoit que le maire élu à un mandat ou une fonction le plaçant en situation d'incompatibilité cesse de ce fait même d'exercer ses premières fonctions (donc celles de maire). En cas de contentieux électoral, l'incompatibilité prend effet à compter de la date à laquelle la décision juridictionnelle confirmant l'élection devient définitive. La sanction serait donc automatique.

Dans le cas de figure inverse (président de conseil général ou régional devenant maire), les articles 4 et 5 du projet de loi prévoient également la perte automatique de la première fonction.

Les dispositions proposées seraient inutiles, compte tenu des positions prises par votre commission des Lois.

e) Coordination

L'article 3 (paragraphe II) du projet de loi tend à compléter l'article L.5211-2 du code général des collectivités territoriales pour exclure les établissements publics de coopération intercommunale des dispositions proposées à l'article 3 du projet, concernant les fonctions incompatibles avec celles de maire.

Par coordination, cette disposition doit être maintenue.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 3 du projet de loi, rendant les fonctions de maire incompatibles avec celles d'exécutif d'une autre collectivité et écartant les autres incompatibilités proposées par le texte.

Elle vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis
(article L.2122-18 du code général des collectivités territoriales)
Interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller municipal
ayant démissionné de ses fonctions de maire afin de se conformer
à la législation sur les incompatibilités

L'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, que l'article 3 bis du projet de loi tend à compléter par l'adjonction d'un alinéa après le premier alinéa, fixe les conditions dans lesquelles le maire peut déléguer une partie de ses fonctions à un maire-adjoint et, éventuellement à un conseiller municipal.

L'amendement voté par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois tend à interdire à un conseiller municipal ayant démissionné de ses fonctions de maire pour se mettre en conformité avec la législation sur les incompatibilités proposée par le texte, de recevoir une délégation du maire.

Cette interdiction demeurerait jusqu'à la cessation soit du mandat de conseiller municipal soit du mandat ou de la fonction ayant placé l'élu en situation d'incompatibilité.

Le Gouvernement s'en est remis, sur cet amendement, à la sagesse de l'Assemblée.

Des dispositions similaires sont proposées pour les conseillers généraux et régionaux (articles 4 bis et 5 bis du projet).

Votre commission des Lois ne souhaite pas limiter la capacité de délégation du nouveau maire.

Elle vous propose en conséquence un amendement de suppression de l'article 3 bis du projet de loi.

Article 3 ter
(article L.2123-3 du code général des collectivités territoriales)
Bénéfice d'un crédit d'heures pour les conseillers municipaux
des communes de plus de 3.500 habitants

L'article L.2123-3 du code général des collectivités territoriales ouvre un crédit d'heures aux maires et maires-adjoints, quelle que soit la taille de la commune, et aux conseillers municipaux des communes de 100.000 habitants au moins.

Le crédit d'heures est destiné à permettre aux élus de " disposer du temps nécessaire à l'administration de la commune ou de l'organisme auprès duquel ils la représentent et à la préparation des réunions des instances où ils siègent ".

Il se distingue des autorisations d'absence, susceptibles d'être accordées à tous les conseillers municipaux pour participer aux séances plénières et réunions de commissions.

Le barème de la durée du crédit d'heures prend en compte le mandat ou la fonction et la taille de la population de la commune. Il varie de 60 % à 300 % de la durée hebdomadaire légale du travail, pour un trimestre.

En cas de travail à temps partiel, le crédit d'heures est réduit proportionnellement et les heures non utilisées pendant un trimestre ne sont pas reportables.

Les conseils municipaux peuvent voter une majoration de la durée des crédits d'heures, dans les communes citées à l'article 2123-22 (communes chefs lieux de département, d'arrondissement et de cantons ; communes sinistrées ; communes classées ; communes attributaires de la dotation de solidarité urbaine, notamment).

Le temps utilisé par un élu au titre des autorisations d'absence et du crédit d'heures ne peut, au total sur une année civile, dépasser la moitié de la durée légale du travail pour cette année civile.

L'employeur est tenu d'accorder, sur demande, aux élus concernés l'autorisation d'utiliser ce crédit d'heures mais le temps d'absence n'est pas rémunéré et ne fait pas l'objet d'indemnisation.

L'article 3 ter du projet de loi tend à étendre aux conseillers municipaux des communes d'au moins 3.500 habitants le droit au crédit d'heures ouvert actuellement aux conseillers des communes d'au moins 100.000 habitants.

Il est issu d'amendements de M. Guy Hascoët et de Mme Frédérique Bredin. Le rapporteur a émis un avis favorable à titre personnel sur ces amendements repoussés par la commission et le Gouvernement a exprimé un avis de " sagesse ".

Il s'agirait de prendre en considération la charge de travail croissante des élus locaux.

Votre commission des Lois estime indispensable d'engager une réflexion sur le statut de l'élu, qui ne se limiterait pas à quelques-uns de ses aspects purement matériels.

Elle considère que la disposition, pour intéressante qu'elle soit, n'entre pas dans le cadre du présent projet de loi sur les incompatibilités.

Plutôt que de traiter du statut de l'élu par touches successives, il paraît préférable d'aborder son traitement d'ensemble dans le cadre d'un texte spécifique.

Pour cette raison, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre l'article 3 ter du projet de loi.

Article 3 quater
(article L. 2123-3 du code général des collectivités territoriales)
Barème du crédit d'heures pour les conseillers municipaux
des communes de moins de 100.000 habitants

En conséquence de l'extension du bénéfice du crédit d'heures aux conseillers municipaux des communes de 3.500 à 100.000 habitants, proposée par l'article 3 ter du projet, l'article 3 quater tend à compléter le barème fixé par l'article L. 2123-3 du code général des collectivités territoriales.

Cet article additionnel, dû aux mêmes députés, a suscité les mêmes avis de la commission, de son rapporteur et du Gouvernement.

Votre commission des Lois vous propose donc, par coordination, un amendement de suppression de l'article 3 ter du projet de loi.

Article 3 quinquies
(article L. 2123-9 du code général des collectivités territoriales)
Suspension du contrat de travail des élus municipaux

Certains élus municipaux bénéficient d'un droit à suspension du contrat de travail pendant la durée du mandat avec garantie de réintégration, à l'issue du mandat, dans l'emploi précédent ou un emploi analogue assorti d'une rémunération équivalente. Ils bénéficient des avantages acquis par les salariés de leur catégorie durant l'exercice du mandat et le cas échéant, d'une réadaptation professionnelle.

En cas de réélection (sauf si la suspension du contrat de travail a été inférieure à 5 ans), l'élu perd son droit à réintégration, à l'issue du second mandat, ne bénéficiant plus que d'une priorité de réembauchage.

Ce droit est reconnu aux maires des communes d'au moins 10 000 habitants et aux maires-adjoints de celles d'au moins 30.000 habitants.

L'article 3 quinquies abaisserait ces seuils respectivement à 3.500 et 20.000 habitants.

Cette disposition résulte d'un amendement de M. Guy Hascoët sur lequel la commission a émis un avis défavorable, le rapporteur à titre personnel et le Gouvernement approuvant l'amendement.

Cet article, comme les deux précédents, se situe en dehors du cadre du projet de loi sur les incompatibilités. Le statut de l'élu pourrait être étudié plus efficacement dans le cadre d'un texte particulier où l'ensemble du sujet serait considéré.

En conséquence, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre l'article 3 quinquies.

Article 3 sexies
(articles L. 2123-23, L. 2123-23-1 et 2511-34
du code général des collectivités territoriales)
Revalorisation de l'indemnité maximale de fonction des maires

L'article 3 sexies du projet de loi tend à revaloriser l'indemnité maximale de fonction des maires. Il est issu d'un amendement présenté par le Gouvernement, approuvé par la commission, après que celui de Mme Frédérique Bredin eut été déclaré irrecevable par la commission des Finances au regard de l'article 40 de la Constitution.

Toutefois, l'indemnité maximale de fonction des maires-adjoints, conseillers municipaux et présidents ou vice-présidents d'établissements publics de coopération intercommunale, ne serait pas majorée pour autant car l'indemnité de maire prise en compte pour le calcul de l'indemnité de ces fonctions resterait déterminée selon les dispositions en vigueur (paragraphes I et III de l'article 3 sexies du projet de loi).

Il convient de souligner que la revalorisation proposée porte sur les indemnités maximales, de nombreux conseils fixant celles-ci en dessous de ce niveau, en raison de leur situation financière.

Le tableau ci-après indique, par tranche de population des communes les montants auxquels cette indemnité maximale serait portée, comparés aux chiffres en vigueur. L'augmentation interviendrait à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

Indemnités de fonction des maires

 

Dispositions en vigueur

Projet de loi adopté
par l'Assemblée nationale

Population (habitants)

Taux maximal
(en %) (1)


Montant

Taux maximal
(en %) (1)


Montant

Taux d'accrois-sement

moins de 500

12

2.685

17

3.804

41,67

de 500 à 999

17

3.804

31

6.937

82,35

de 1.000 à 3.499

31

6.937

43

9.622

38,71

de 3.500 à 9.999

43

9.622

55

12.308

27,91

de 10.000 à 19.999

55

12.308

65

14.546

18,18

de 20.000 à 49.999

65

14.546

90

20.140

38,46

de 50.000 à 99.999

75

16.783

110

24.616

46,67

de 100.000 à 200.000

90

20.140

145

32.448

61,11

plus de 200.000

95

21.259

145

32.448

52,63

Paris, Lyon, Marseille

115

25.734

145

32.448

26,09

(1) par rapport au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique.

On remarquera que les indemnités des maires des communes de moins de 20.000 habitants seraient fixées selon le taux de la strate démographique immédiatement supérieure dans le barème actuel.

Les indemnités des maires des communes entre 20.000 et 50.000 habitants seraient fixées au taux actuellement applicable dans les communes de 100.000 à 200.000 habitants.

De nouveaux taux seraient appliqués dans les communes de plus de 50.000 habitants.

Les trois tranches supérieures seraient fusionnées.

La mesure proposée aggraverait potentiellement les charges des communes.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, le ministre de l'Intérieur a évalué le coût supplémentaire de cette majoration à 801,8 millions de francs par an, si elle avait été appliquée en 1998.

Certes, l'article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales en vigueur prévoit l'attribution par l'Etat d'une dotation particulière destinée à la compensation des charges supportées par les communes de moins de 1.000 habitants pour le financement des indemnités allouées aux élus.

Selon le ministre de l'Intérieur, l'impact de la majoration de l'indemnité de fonction des maires sur cette " dotation élu local " fixée par la loi de finances aurait été, en 1998, de 119,7 millions de francs.

La majoration proposée entraînerait donc près de 700 millions de francs par an de charges supplémentaires pour les collectivités locales.

Au coût de la réforme elle-même, il conviendrait d'ajouter la progression des charges sociales supportées par les communes.

En revanche, la majoration des indemnités entraînerait une progression de l'impôt payé par l'élu, cette fois-ci au bénéfice de l'Etat.

Il est permis de s'interroger sur la présentation de la majoration des indemnités comme la contrepartie d'un renforcement des incompatibilités, la prise d'effet de celle-ci étant conditionnée par l'entrée en vigueur de celle-là.


Indépendamment des questions financières, on observera, encore une fois que l'examen de dispositions relatives au statut de l'élu ne peut se faire de manière complète que dans un cadre approprié.

Le statut de l'élu mérite une étude d'ensemble au lieu d'être considéré principalement sous l'angle des indemnités de fonction. Il faudrait aussi prendre en compte la protection sociale, la retraite, la formation de l'élu et l'activité professionnelle des anciens élus.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission des Lois vous propose de disjoindre l'article 3 sexies du projet de loi .

Article 4
(article L.3122-3 du code général des collectivités territoriales)
Fonctions incompatibles avec celles de président de conseil général

L'article 4 du projet de loi tend à insérer, pour le président de conseil général, des incompatibilités similaires à celles proposées par l'article 3 pour le maire.

A cet effet, il établirait une nouvelle rédaction de l'article L.3122-3 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit déjà que les fonctions de président du conseil général seraient incompatibles avec celles de président du conseil régional, toute personne élue à la deuxième fonction cessant de ce fait même d'exercer la première.

Ses fonctions seraient incompatibles avec les suivantes :

- président de conseil régional, comme actuellement, et président du conseil exécutif de Corse, cette fonction étant assimilée à celle de président d'un conseil régional, si l'article 6 était adopté,

- maire,

- parlementaire européen,

- président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre (amendement de la commission sur lequel le Gouvernement a émis un avis de " sagesse "). Il s'agirait de la seule incompatibilité applicable au président du conseil général qui ne concernerait pas le maire,

- membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne ou du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France, (amendements de M. Pierre Albertini repris par la commission et sous-amendement de Mme Frédérique Bredin, sur lesquels le Gouvernement a émis un avis de " sagesse "),

- juge des tribunaux de commerce (amendement de Mme Frédérique Bredin approuvé par la commission mais non par le Gouvernement).

Le président du conseil général élu à une fonction le mettant en situation d'incompatibilité cesserait de ce fait même d'exercer ses fonctions de président du conseil général, sous les réserves habituelles en cas de contentieux.

L'analyse et les propositions de votre commission sur l'article 4 du projet de loi sont en tous points similaires à celles présentées sur l'article 3 sur les incompatibilités proposées pour le maire.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 4 du projet de loi, rendant incompatibles les fonctions de président du conseil général avec celles de maire d'une commune d'au moins 3 500 habitants et de président du conseil régional, en écartant les autres incompatibilités proposées par le texte.

Elle vous propose d'adopter l'article 4 du projet de loiainsi modifié.

Article 4 bis
(article L.3221-3 du code général des collectivités territoriales)
Interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller général
ayant démissionné de ses fonctions de président du conseil général
afin de se conformer à la législation sur les incompatibilités

Le dispositif proposé pour le conseiller général est similaire à celui proposé par l'article 3 bis du projet de loi pour le conseiller municipal ayant démissionné de ses fonctions de maire afin de se conformer aux incompatibilités instituées par le projet de loi.

Il provient d'un amendement de la commission sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Le raisonnement tenu à propos de l'article 3 bis est donc tout aussi valable pour l'article 4 bis.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose par amendement la suppression de l'article 4 bis du projet de loi.

Article 5
(article L.4133-3 du code général des collectivités territoriales)
Fonctions incompatibles avec celles de président du conseil régional

L'article 5 du projet de loi tend à insérer, pour le président de conseil régional, des incompatibilités similaires à celles proposées par les articles 3 et 4 pour le maire et le président du conseil général.

A cet effet, il établirait une nouvelle rédaction de l'article L. 4133-3 du code général des collectivités territoriales, selon laquelle les fonctions de président du conseil régional seraient incompatibles avec celles de président du conseil général et de maire, toute personne élue à la deuxième fonction cessant de ce fait même d'exercer la première.

Le président du conseil régional ne pourrait être parlementaire européen.

Ses fonctions seraient incompatibles avec les suivantes :

- président de conseil général, comme actuellement,

- maire,

- parlementaire européen,

- président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre (amendement de la commission sur lequel le Gouvernement a émis un avis de sagesse),

- membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne ou du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France (amendement de M. Pierre Albertini repris par la commission et sous-amendement de Mme Frédérique Bredin, sur lesquels le Gouvernement a émis un avis de " sagesse "),

- juge des tribunaux de commerce (amendement de Mme Frédérique Bredin approuvé par la commission mais auquel le Gouvernement s'est opposé).

Le président du conseil régional élu à une fonction le mettant en situation d'incompatibilité cesserait de ce fait même d'exercer ses fonctions de président du conseil régional sous les réserves habituelles en cas de contentieux électoral.

L'analyse et les propositions de votre commission sur l'article 5 du projet de loi sont en tous points similaires à celles présentées sur les articles 3 et 4 sur les incompatibilités proposées pour le maire et le président du conseil général.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 5 du projet de loi, rendant incompatibles les fonctions de président du conseil régional avec celles de maire d'une commune d'au moins 3 500 habitants et de président du conseil général, en écartant les autres incompatibilités proposées par le texte.

Elle vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié.

Article 5 bis
(article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales)
Interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller régional
ayant démissionné de ses fonctions de président du conseil régional
afin de se conformer à la législation sur les incompatibilités

Le dispositif proposé pour le conseiller régional est similaire à celui proposé par les articles 3 bis et 4 bis du projet de loi pour le conseiller ayant démissionné de ses fonctions de maire ou président du conseil général pour se conformer aux incompatibilités instituées par le projet de loi.

Il résulte d'un amendement de la commission sur lequel le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Le raisonnement tenu à propos des articles 3 bis et 4 bis peut être tenu pour l'article 5 bis.

Par coordination, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 5 bis du projet de loi.

Article 6
(article L. 4422-15 du code général des collectivités territoriales)
Incompatibilités applicables au président du conseil exécutif de Corse

L'article 6 du projet de loi tend à assimiler les fonctions de président du Conseil exécutif de Corse à celles d'un président de conseil régional pour l'application de l'ensemble des dispositions instituant des incompatibilités entre certains mandats électoraux ou fonctions électives.

Le texte propose à cet effet de compléter l'article L.4422-15 du code général des collectivités territoriales prévoyant que le Conseil exécutif est composé d'un président assisté de six conseillers exécutifs.

Votre commission vous propose d'adopter sans modification l'article 6 du projet de loi.

Article 7
(article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement européen)
Incompatibilité du mandat de représentant au Parlement européen
avec des fonctions non électives

L'article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 en vigueur contient l'ensemble de la législation applicable aux représentants au Parlement européen en matière d'incompatibilité avec des mandats ou des fonctions.

L'article 7 du projet de loi modifierait ce texte en n'y laissant figurer que les incompatibilités avec des fonctions non électives.

Les incompatibilités avec les mandats et fonctions électives figureraient dans des articles 6-1 à 6-4 que l'article 8 du projet de loi insérerait dans la loi du 7 juillet 1977.

Dans le premier alinéa de l'article 6 de la loi du 7 juillet 1977, la mention de l'article L.46-1 parmi celle des articles du code électoral applicables aux membres du Parlement européen serait supprimée, puisque cet article concerne des incompatibilités avec des mandats électoraux.

L'article 6 de la loi du 7 juillet 1977 maintiendrait les incompatibilités avec les fonctions non électives applicables aux parlementaires nationaux et figurant aux articles L.O. 140, L.O. 142 à L.O. 150 et L.O. 152 du code électoral.

Ce texte rendrait applicable aux parlementaires européens l'incompatibilité prévue à l'article L.O. 139 du même code (membre du Conseil économique et social), l'Assemblée nationale ayant adopté un amendement en ce sens de M. Pierre Albertini, approuvé par la commission et le Gouvernement.

Dans la suite du texte de l'article 6, par coordination, la référence aux mandats et fonctions serait remplacée par celle des mandats seulement.

Enfin, le délai laissé au parlementaire européen pour se mettre en conformité avec la législation sur les incompatibilités serait porté de quinze à trente jours, afin d'harmoniser cet article avec les autres dispositions du projet, cette adjonction provenant également d'un amendement présenté par la commission et approuvé par le Gouvernement.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification l'article 7 du projet de loi.

Article 8
(articles 6-1 à 6-4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement européen)
Incompatibilité du mandat de représentant au Parlement européen
avec des mandats et fonctions électives

L'article 8 du projet de loi -concernant l'ensemble des incompatibilités entre le mandat de parlementaire européen et des mandats et fonctions électives- transposerait dans des articles 6-1 à 6-4 nouveaux de la loi du 7 juillet 1977 les dispositions proposées dans le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire.

L'article 6-1 reprendrait l'incompatibilité avec le mandat de parlementaire national, proposée par l'article 1er du projet de loi organique (L.O. 137-1 du code électoral), que votre commission des Lois a accepté.

L'article 6-2 transposerait dans la loi de 1977 les dispositions proposées pour les articles L. 2122-4, L. 3122-3, L. 4133-3 et L. 4422-15 du code général des collectivités territoriales par les articles 3, 4 ,5 et 6 du projet de loi.

Il en résulterait que le mandat de représentant au Parlement européen serait incompatible avec les fonctions de maire et président de conseil général ou régional. L'Assemblée nationale a ajouté les fonctions de président d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre (amendements de la commission et de M. Yves Nicolin sur lesquels le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale).

Le parlementaire européen élu à une fonction incompatible cesserait de ce fait même d'exercer son mandat de parlementaire européen.

Votre commission des Lois estime qu'une telle incompatibilité se concilierait mal avec la nécessité de rapprocher l'élu européen du territoire.

Pareille incompatibilité ne serait pas de nature à mieux responsabiliser le parlementaire européen et à le rendre plus sensible aux retombées locales des décisions communautaires.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence un amendement de suppression du texte proposé pour l'article 6-2 de la loi du 7 juillet 1977 précitée.

Le texte proposé par l'article 8 du projet pour l'article 6-3 de la loi du 7 juillet 1977 reprendrait les dispositions de l'article 46-1 en vigueur du code électoral ne permettant pas au parlementaire européen d'accomplir plus d'un mandat local, mais en étendant la liste des mandats concernés à celui de conseiller municipal sans seuil de population (au lieu des maires des communes de plus de 20.000 habitants et des maires-adjoints de celles de plus de 100.000 habitants).

Par coordination, votre commission des Lois vous propose d'exclure de cette incompatibilité le mandat de conseiller municipal d'une commune de moins de 3 500 habitants.

Le parlementaire européen qui acquerrait postérieurement à son élection un mandat incompatible devrait démissionner de l'un des mandats qu'il détenait antérieurement (au lieu du mandat de son choix) et ce, dans un délai porté à trente jours par l'Assemblée nationale dans un souci d'harmonisation (amendement de la commission, approuvé par le Gouvernement).

A défaut d'option dans le délai imparti, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus ancienne (au lieu de la plus récente) prendrait fin de plein droit.

L'Assemblée nationale a prévue la même solution dans le cas où l'élu aurait démissionné du dernier mandat acquis (amendement de la commission approuvé par le Gouvernement). Dans ce cas, l'élu perdrait deux mandats.

Comme à l'article 1er, votre commission des Lois entend préserver à l'élu en situation d'incompatibilité la capacité d'option que lui reconnaît la législation en vigueur.

Elle vous propose un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article 6-3 de la loi précitée, intégrant les observations ci-dessus.

L'article 6-3-1, issu d'un amendement de Mme Frédérique Bredin voté par l'Assemblée nationale avec l'accord de la commission et du Gouvernement, ajouterait des incompatibilités avec d'autres fonctions, que le projet de loi organique rendrait aussi incompatibles avec le mandat de parlementaire national, à savoir celles de membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne et du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

L'article 6 de l'Acte du 20 septembre 1976 portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, rendu applicable en France par la loi n° 77-680 du 30 juin 1977, rend le mandat de parlementaire européen incompatible avec la fonction de membre de la Commission.

Pareille incompatibilité est prévue pour les fonctions de " membres de comités ou organismes créés en vertu ou en application des traités (communautaires) en vue de l'administration de fonds communautaires ou d'une tâche permanente et directe de gestion administrative ".

Les deux premières incompatibilités proposées sont donc déjà instituées.

On sait que la troisième de ces fonctions a été rendue incompatible avec tout mandat électif par l'article 10 de la loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France.

Votre commission des Lois vous propose en conséquence par amendement de supprimer la répétition de ces incompatibilités.

L'article 8 du projet de loi tend aussi à insérer un article 6-3-2 dans la loi du 7 juillet 1977 rendant le mandat de parlementaire européen incompatible avec les fonctions de juge des tribunaux de commerce (amendement de Mme Frédérique Bredin, approuvé par la commission).

Par cohérence avec les propositions qu'elle a formulé précédemment, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de cet article 6-3-2.

Enfin, l'article 8 insérerait un article 6-4 dans la loi du 7 juillet 1977 prévoyant que, en cas de contestation de l'élection, les incompatibilités prévues aux articles 6-1 à 6-3-2 prendraient effet à la date à laquelle la décision juridictionnelle confirmant l'élection deviendrait définitive. Votre commission des Lois vous propose, sur cet article, un amendement de conséquence de ses positions sur le présent article du projet de loi.

Elle vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
(article 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement européen)
Incompatibilités applicables au remplaçant
du parlementaire européen

L'article 9 concernerait l'application de la législation proposée aux remplaçants de parlementaires européens.

A cet effet, cet article compléterait l'article 24 de la loi du 7 juillet 1977 concernant les conditions dans lesquelles les " suivants de liste " peuvent remplacer les parlementaires européens, en laissant au remplaçant se trouvant en situation d'incompatibilité le choix entre deux solutions :

- se démettre du mandat ou de la fonction incompatible,

- ne pas se démettre, ce qui aurait pour conséquence de faire assurer le remplacement par le candidat suivant dans l'ordre de la liste.

Dans les mêmes conditions que précédemment, l'Assemblée nationale a harmonisé le délai d'option (trente jours au lieu de vingt jours dans le projet initial).

Votre commission des Lois vous propose un amendement de coordination sur ce texte.

Elle vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis
(article 5 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)
Information des parlementaires par les commissions
permanentes des assemblées

Cet article est issu d'un amendement voté par l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Frédérique Bredin, sous amendé par la commission et refusé par le Gouvernement.

Selon le paragraphe I du texte proposé pour l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les commissions permanentes " assurent l'information de chacune des assemblées afin de leur permettre d'exercer leur contrôle sur la politique du Gouvernement ".

A cette fin, elles pourraient confier à un ou plusieurs de leurs membres une mission temporaire d'information portant " notamment " sur les conditions d'application d'une législation.

Le paragraphe II du texte proposé prévoit que tout document ou renseignement destiné à l'exercice de ce contrôle serait communiqué par les autorités compétentes aux présidents des commissions permanentes.

Enfin, le paragraphe III imposerait la communication tous les six mois par le Secrétariat général du Gouvernement de l'état d'avancement des mesures d'application des " textes " promulgués et de la copie à cette fin des décrets, arrêtés et circulaires.

L'essentiel des dispositions proposées apparaît inutile puisque les commissions assurent effectivement l'information du Parlement et que les règlements des Assemblées prévoient les conditions dans lesquelles peuvent être créées des missions d'information.

Surtout, ce texte se situe incontestablement en dehors du cadre d'un projet de loi sur les incompatibilités.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale le ministre a observé que " certaines dispositions relèvent d'une loi organique, d'autres sont de domaine réglementaire ".

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre l'article 9 bis.

Article 9 ter
(article 5 quinquies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)
Communication au Parlement de documents
relatifs à la préparation et à l'exécution des lois
Pouvoir d'entendre tout fonctionnaire

Cet article additionnel, adopté à l'initiative de M Gaëtan Gorce approuvé par la commission et rejeté par le Gouvernement, permettrait aux rapporteurs ou aux parlementaires missionnés par le bureau d'une commission d'obtenir communication, le cas échéant sur pièces et sur place de tous documents, études ou rapports relatifs à la préparation et à l'application de la loi.

Ceux-ci pourraient entendre tout fonctionnaire, dans l'exercice de leur mission d'évaluation et rendraient compte de leurs conclusions à leur commission.

Le texte proposé ne se situant pas dans le cadre d'un projet de loi sur les incompatibilités, votre commission des Lois vous propose de disjoindre l'examen de l'article 9 ter.

Article 9 quater
(article 5 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958
sur le fonctionnement des assemblées parlementaires)
Communication des décrets d'application avant leur publication

Cet article additionnel, issu d'un amendement de M. Gaëtan Gorce approuvé par la commission, rendrait les commissions permanentes destinataires des décrets d'application des lois, préalablement à leur publication.

L'exposé de l'amendement précise qu'il s'agit de permettre aux commissions permanentes de veiller à la conformité des textes réglementaires à l'intention du législateur. On observera que ce contrôle appartient à la juridiction administrative.

Au cours de la discussion du texte à l'Assemblée nationale, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Intérieur, a estimé qu'un tel amendement " (ruinerait) complètement la distinction entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif ". Il a déclaré que " soumettre aux commissions permanentes le texte des décrets d'application reviendrait(...) à rouvrir le débat et donc à violer les dispositions de la Constitution ".

Votre commission des Lois vous propose un amendement tendant à disjoindre cet article manifestement hors du cadre d'un projet de loi sur les incompatibilités.

Article 9 quinquies
(article 5 septies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)
Moyens d'information du Parlement

Cet article résulte d'un amendement de M. Gaëtan  Gorse et d'un sous-amendement de Mme Bredin approuvés par la commission mais non par le Gouvernement.

Ce texte prévoit que les parlementaires devraient disposer de moyens d'information et d'expertise nécessaires à l'exercice de leurs missions.

L'information, émanant des services de l'Etat, devrait être sûre et complète.

Le Conseil d'Etat devrait procéder aux études demandées par les commissions permanentes, spéciales ou d'enquête.

Le Commissariat général du Plan pourrait être saisi par les commissions parlementaires de toutes demandes d'études ou d'analyses susceptibles d'éclairer leurs travaux.

Cet article appelle de la part de la commission des Lois les mêmes observations que les trois articles précédents.

Elle vous propose donc un amendement tendant à disjoindre l'article 9 quinquies.

Article 10
Principe de l'application de la loi
dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte

L'article 10 étend le champ d'application du projet de loi aux territoires d'outre-mer et à Mayotte.

Les lois organique et ordinaire du 30 décembre 1985 tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives avaient, elles aussi été rendues applicables à ces territoires par une disposition expresse.

Comme à l'article 5 du projet de loi organique, il apparaît que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, conforme à celle du projet initial, ne convient pas. En effet, depuis la révision constitutionnelle intervenue au mois de juillet dernier, la Nouvelle-Calédonie n'entre plus dans la catégorie juridique des territoires d'outre-mer. Il paraît donc préférable de procéder désormais par énumération plutôt que de viser cette catégorie si l'on veut intégrer la Nouvelle-Calédonie dans le champ d'application de la loi.

En outre, le code général des collectivités territoriales n'ayant été rendu applicable ni dans les territoires d'outre-mer, ni à Mayotte, ni à Saint-Pierre-et-Miquelon, il est nécessaire d'exclure du champ de l'extension les modifications apportées par le projet de loi à ce code et donc de préciser que les dispositions du titre II ne seront pas applicables dans ces collectivités.

Votre commission des Lois vous propose à cet effet un amendement de réécriture de l'article 10.

Article 11
Modalités d'application de la loi en Polynésie française

L'article 11 du projet de loi, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, précise que les différentes règles d'incompatibilité nouvellement proposées concernant les maires et les conseillers municipaux de métropole devraient s'appliquer aux maires et aux conseillers municipaux de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Mayotte.

Une telle précision paraît inutile dans la mesure où elle ferait double emploi avec l'article 10 qui étend l'ensemble des dispositions du projet de loi à ces collectivités. Elle semble avoir été inspirée par le seul souci de confirmer que les règles d'incompatibilité figurant au titre II modifiant le code général des collectivités territoriales seraient bien applicables dans ces collectivités sans se donner la peine d'inscrire dans chacun des codes des communes applicables localement les modifications préconisées. Outre que cette façon de procéder n'est pas de nature à favoriser la lisibilité de l'ordonnancement juridique applicable localement, elle paraît irrecevable puisque précisément le code général des collectivités territoriales n'a jamais été rendu applicable dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte.

Votre commission des Lois, toujours attentive à améliorer la lisibilité du droit applicable dans ces collectivités, gage de sécurité juridique, vous soumet en conséquence un amendement de réécriture de l'article 11 tendant à décliner dans le code des communes polynésien le contenu des dispositions figurant à l'article 3 dans leur rédaction retenue par la commission. Elle vous proposera de procéder de même pour la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte.

Elle vous propose d'adopter 11 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 11
Modalités d'application de la loi en Nouvelle-Calédonie

Pour les raisons présentées à l'article 11, votre commission des Lois vous soumet un amendement insérant un article additionnel afin de transposer dans le code des communes applicable en Nouvelle-Calédonie les dispositions figurant à l'article 3 du présent projet de loi dans la rédaction qu'elle vous propose d'adopter.

Article 12
(article L.328-3 du code électoral)
Modalités d'application de la loi à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cet article a pour objet de prévoir des dispositions concernant l'application de la loi à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité territoriale à statut particulier, qui seraient insérées à l'article L.328-3 du code électoral, complété à cet effet, mais figurant dans le chapitre du code électoral concernant l'élection du député de cette collectivité et non dans celui relatif à l'élection des conseillers généraux dans cette collectivité.

Le texte proposé assimilerait, pour l'application de la législation sur les incompatibilités, le conseiller général et le président du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon respectivement à un conseiller général et à un président de conseil général d'un département.

Votre commission des Lois vous propose de faire figurer ces assimilations au sein du chapitre du code électoral relatif à l'élection des conseillers généraux de Saint-Pierre-et-Miquelon, ce qui parait plus approprié dans la mesure où les incompatibilités visées ne concernent pas le député de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Votre commission des Lois vous propose également de transcrire dans les textes spécifiques à cette collectivité les règles d'incompatibilité qu'elle préconise au titre II du projet de loi.

Votre commission vous propose donc d'adopter l'article 12 du projet de loi modifié par un amendement rédigé en ce sens.

Article 13
Modalités d'application de la loi à Mayotte

Cet article a pour objet de prévoir, pour l'application de la loi dans la collectivité territoriale à statut particulier de Mayotte, l'assimilation du mandat de conseiller général de Mayotte à celui de conseiller général d'un département.

Cependant, l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 a déjà prévu une telle assimilation, pour l'application des incompatibilités existantes, dans l'article L.334-12 du code électoral.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement tendant à modifier la rédaction de ce dernier article, en tenant compte des positions qu'elle a retenues précédemment pour les incompatibilités applicable en métropole.

Elle vous propose d'adopter l'article 13 du projet de loi dans la rédaction résultant de cet amendement.

Article 14
Abrogation

L'article 14 du projet de loi tend à abroger l'article 5 de la loi n° 85-1406 du 30 décembre 1985 tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives.

Ce texte assimile au mandat de conseiller général d'un département, pour l'application de l'article L.46-1 du code électoral (limitation à deux mandats locaux), certains mandats dans les assemblées territoriales et dans les conseils généraux d'outre-mer.

Ces dispositions sont reprises dans l'article 8 du projet de loi organique (mandats des élus dans les assemblées territoriales de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et de Wallis et Futuna : les dispositions les concernant sur les incompatibilités doivent figurer dans une loi organique) et les articles 12 et 13 du projet de loi ordinaire (mandats des élus dans les collectivités territoriales de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte).

Votre commission vous propose d'adopter sans modification l'article 14 du projet de loi.

Article 15
Dispositions transitoires

L'article 15 du projet de loi, non modifié par l'Assemblée nationale, prévoit que l'élu se trouvant, à la date de publication de la loi, dans l'un des cas d'incompatibilité qu'elle institue, pourrait continuer d'exercer les mandats et fonctions incompatibles jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque cause que ce soit, prend fin le premier.

S'agissant de la loi ordinaire, portant sur des incompatibilités entre mandats et fonctions locaux, il n'y a certes pas lieu de se référer à la date du renouvellement général ou partiel des assemblées parlementaires.

L'application de la loi à chaque élu au moment de la cessation du premier des mandats ou fonctions incompatibles présente l'avantage d'adapter la date d'application du texte à la situation de chacun. Elle évite de contraindre un élu à mettre fin à l'un de ses mandats ou l'une de ses fonctions avant son terme normal.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification l'article 10 du projet de loi.

ANNEXE N° 2



COMPTES RENDUS DES RÉUNIONS
DE LA COMMISSION
AUDITION DE M. JEAN-JACK QUEYRANNE,
SECRÉTAIRE D'ÉTAT À L'OUTRE-MER, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR
PAR INTÉRIM LE MARDI 13 OCTOBRE 1998

M. Jean-Jack Queyranne a rappelé l'engagement du Premier ministre, pris lors de sa déclaration de politique générale en juin 1997, d'élaborer un nouveau dispositif limitant les cumuls de mandats et fonctions, destiné à favoriser l'émergence de nouvelles générations de responsables, tout en tenant compte de nos traditions politiques. Il a fait état des nombreuses consultations engagées auprès des formations politiques et associations d'élus.

Il a regretté les insuffisances de la loi de 1985, qui avait déjà limité à deux mandats importants le cumul possible, mais permettait aux parlementaires d'être responsables d'exécutifs locaux importants ou membres du Parlement européen et en même temps maires de communes de moins de 20.000 habitants.

Concernant le projet de loi organique, relatif à la limitation du cumul applicable aux députés et aux sénateurs, M. Jean-Jack Queyranne a rappelé la nécessité d'une loi organique, en raison de l'objet de la loi qui a trait au statut des parlementaires et s'applique aux territoires d'outre-mer. Il a fait remarquer que l'article L.O. 297 du code électoral établissait un régime identique pour les députés et les sénateurs.

En premier lieu, M. Jean-Jack Queyranne a souligné l'unanimité des personnes consultées pour rendre le mandat de représentant au Parlement européen incompatible avec un mandat parlementaire national. Il a jugé que l'Acte européen du 20 septembre 1976 ne faisait pas obstacle aux législations nationales établissant une telle incompatibilité, illustrant son propos en rappelant que cinq pays l'avaient déjà fait sans se voir opposer pour autant de procédure en manquement.

En second lieu, il a exposé que le mandat de parlementaire national deviendrait incompatible avec les fonctions exécutives locales : président de Conseil général ou régional, maire, président du Conseil exécutif de Corse, président d'une Assemblée de province du Territoire de Nouvelle Calédonie.

Il a précisé que l'Assemblée nationale en première lecture avait ajouté des incompatibilités supplémentaires, un parlementaire national ne pouvant plus exercer les fonctions de président d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France, juge des tribunaux de commerce, membre d'un cabinet ministériel ou du cabinet du président de la République, membre de la Commission européenne ou du Directoire de la Banque centrale européenne, membre du bureau d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture, membre du conseil d'administration ou de surveillance des sociétés faisant publiquement appel à l'épargne.

Il a enfin rappelé qu'un parlementaire ne pourrait détenir plus de deux mandats. Il devrait choisir, en plus du mandat de député ou sénateur, entre conseiller régional, conseiller général ou conseiller de Paris ou conseiller à l'Assemblée de Corse, ou conseiller municipal.

M. Jean-Jack Queyranne
a fait remarquer que l'Assemblée nationale avait ajouté divers autres amendements en première lecture tendant à fixer l'âge d'éligibilité à 18 ans pour tous les mandats, y compris celui de sénateur, ou encore à associer les parlementaires aux diverses commissions réunies dans les départements. Il a estimé qu'ainsi les parlementaires ne seraient pas coupés de l'expérience locale puisqu'ils pourraient détenir un mandat local, à condition qu'il ne s'agisse pas d'une fonction exécutive.

Concernant l'entrée en vigueur, M. Jean-Jack Queyranne a noté que la loi serait applicable au prochain renouvellement de l'Assemblée nationale, mettant l'accent sur la mise en place progressive du nouveau régime des incompatibilités. En outre, il a confirmé que l'élu placé en situation de cumul prohibé disposerait d'un délai de trente jours pour renoncer au mandat de son choix (à l'exception du dernier acquis) et qu'à défaut le mandat le plus ancien serait réputé abandonné.

M. Jean-Jack Queyranne a ensuite commenté le projet de loi ordinaire relatif aux élus non parlementaires nationaux c'est-à-dire les membres du Parlement européen et les élus locaux. Il a signalé que le dispositif applicable aux députés européens était aligné sur celui des parlementaires nationaux, tandis que la règle retenue pour les élus locaux était de limiter à deux mandats le cumul autorisé à l'exclusion du cumul de deux fonctions exécutives. L'Assemblée nationale en première lecture a renforcé les incompatibilités avec diverses fonctions non électives et activités professionnelles, parallèlement à ce qu'elle avait voté pour les parlementaires.

M. Jean-Jack Queyranne a précisé que le régime transitoire prévu par le projet de loi était strict puisque le mandat le plus ancien serait perdu et qu'il n'existerait pas de délai d'option, contrairement au régime applicable aux parlementaires.

M. Jean-Jack Queyranne a fait remarquer que le dispositif serait applicable dans les territoires d'outre-mer et les collectivités territoriales d'outre-mer sous réserve d'assimilation de certains mandats et fonctions métropolitains et ultra-marins.

Il a relevé que l'Assemblée nationale avait souhaité accompagner le projet de loi d'un statut de l'élu, en particulier en réévaluant les indemnités des maires dès l'entrée en vigueur des règles limitant le cumul.

En conclusion, il a tenu à marquer que ces deux projets de loi renforceraient la démocratie représentative.

M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné la responsabilité particulière du Sénat, porteur d'espoirs inavoués à l'Assemblée nationale. Il a rappelé que lors des débats sur la loi de 1985, présentée par le ministre de l'intérieur d'alors, M. Pierre Joxe, le Sénat et l'Assemblée nationale étaient parvenus à un accord, au terme de trois lectures, sur une rédaction conforme à l'intérêt général.

M. Jacques Larché, rapporteur, a marqué sa surprise devant le cours pris par les débats à l'Assemblée nationale. Constatant le passage d'une réforme initiale du Gouvernement de 25 articles à un conglomérat de 55 articles, il s'est prononcé pour le retour à une voie plus raisonnable.

Il a constaté que les incompatibilités s'appliquant aux ministres n'avaient pas encore donné lieu au dépôt d'un projet de loi constitutionnelle et a souhaité connaître les intentions du Gouvernement en la matière avant d'aborder l'examen du projet de loi organique.

Il a jugé démagogique le passage de l'âge d'éligibilité à 18 ans, tout en rappelant que le Sénat avait su démontrer que l'abaissement de l'âge des jurés de 23 à 18 ans n'était pas judicieux. Il s'est demandé s'il faudrait aussi réduire à 18 ans l'âge d'éligibilité à la présidence de la République. De même, il a critiqué le passage à la règle de la proclamation du plus jeune en cas d'égalité des voix.

M. Jacques Larché, rapporteur, a ensuite qualifié de fondamentale la question de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire et les fonctions exécutives locales.

Il a considéré que le ministre n'avait pas exposé les raisons d'une telle mesure. Il a constaté que l'une des motivations le plus fréquemment avancées était l'absentéisme parlementaire. Cependant, il a objecté qu'au sein de la commission des lois du Sénat la présence de titulaires de mandats locaux, en particulier de fonctions exécutives, n'avait jamais entraîné l'absentéisme. Il a estimé que cette justification n'était pas déterminante et qu'il s'agissait d'un faux problème. Il a souligné que l'organisation du débat parlementaire suivait encore des règles du XIXème siècle et il a suggéré que les conséquences de la révision constitutionnelle instituant la session de neuf mois n'avaient pas été tirées, tandis que le Gouvernement inscrivait davantage de lois à l'ordre du jour.

M. Jacques Larché, rapporteur, a mis en lumière la contradiction entre l'intention affichée de lutter contre l'absentéisme et l'article additionnel prévoyant que les parlementaires seraient membres de droit des commissions locales dans lesquelles seraient examinés les programmes de développement local et les contrats de plan. Il a relevé que les présidents n'assistaient pas aux séances nombreuses de ces commissions mais y déléguaient en général les vice-présidents.

Il a ensuite exprimé la crainte que les propositions de l'Assemblée nationale sur le statut de l'élu local ne se traduisent par une dépense considérable à la charge des collectivités locales, estimée à 700 millions de francs pour les communes. De plus, il s'est interrogé sur l'interdiction de cumuler deux fonctions exécutives pour un élu non parlementaire, estimant que les difficultés de gestion n'étaient réelles que pour les maires de communes de 6.000 à 10.000 habitants, dans lesquelles les moyens techniques des grandes villes ne sont pas disponibles, mais où l'exigence de proximité demeure.

De manière générale, il a estimé que ces projets de loi pouvaient mettre en cause le mécanisme de recrutement des élites politiques. Il s'est déclaré réservé à l'égard de projets de loi qui feraient disparaître le soubassement local de la démocratie pour le remplacer par un rôle accru des partis. Il a estimé que de tels projets préludaient, comme celui sur la parité, à la généralisation du mode de scrutin à la proportionnelle.

M. Daniel Hoeffel a souligné que, contrairement à leurs homologues de la plupart des pays occidentaux, les parlementaires français devaient quitter le Parlement lorsqu'ils étaient nommés membres du Gouvernement. Il a estimé que cela posait le problème des relations entre le ministre et son suppléant et que la situation actuelle, marquée notamment par l'organisation d'élections partielles lorsque les ministres quittent le Gouvernement, n'était pas satisfaisante. Il a évoqué l'éventualité d'une restitution du mandat par le suppléant à l'issue des fonctions ministérielles.

M. Jacques Larché, président, a alors rappelé que des textes en ce sens avaient été préparés dans les années 1970 mais qu'ils avaient été considérés comme portant atteinte aux principes fondateurs de la Vème République.

M. Jean-Claude Peyronnet a souhaité savoir si le rejet éventuel de la disposition du projet de loi organique interdisant le cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale risquait d'entraîner le retrait de l'ensemble du texte ou si le Gouvernement considérait les autres dispositions suffisamment importantes pour en poursuivre malgré tout l'adoption. Il s'est demandé si l'adoption du projet de loi organique n'aurait pas pour conséquence logique l'adoption du mode de scrutin proportionnel pour l'ensemble des élections.

A propos du statut de l'élu, il a observé que les mesures adoptées par l'Assemblée nationale étaient à la fois coûteuses et dérisoires. Il a exprimé le souhait que le Gouvernement s'engage en faveur de l'adoption d'un véritable statut, qui pourrait être adopté d'ici 2002. Il a enfin noté que l'article 10 du projet de loi organique prévoyait l'application du texte à compter du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale et en a déduit que, sauf en cas de dissolution de l'Assemblée nationale, le texte ne s'appliquerait, en pratique, qu'en 2004 pour les sénateurs.

M. Christian Bonnet s'est déclaré convaincu que les députés avaient volontairement complété ce texte par des mesures n'ayant aucun rapport avec son objet initial afin de conduire la réforme à l'échec. Il a estimé que l'adoption des deux projets de loi conduirait à la mise en oeuvre généralisée du mode de scrutin proportionnel et donc au régime des partis pourtant rejeté par l'opinion publique.

M. Patrice Gélard a tout d'abord estimé que l'adoption d'un statut de l'élu aurait dû intervenir préalablement à la présentation de cette réforme. Il a souligné que certaines questions n'étaient pas abordées, en particulier le fait que l'accès aux fonctions politiques était de facto beaucoup plus aisé pour les retraités et les fonctionnaires que pour les autres catégories de citoyens.

Evoquant certaines dispositions des projets de loi, il s'est interrogé sur la volonté d'exclure la possibilité de cumuler une fonction de membre d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture et un mandat parlementaire. Il a par ailleurs fait observer qu'aucun élu n'appartenait officiellement à un cabinet ministériel ou au cabinet du président de la République et que la mise en place d'une incompatibilité n'avait donc aucune signification en cette matière. Il a enfin estimé illogique la volonté de rendre incompatibles les fonctions de maire et de président d'une structure intercommunale à fiscalité propre.

M. Patrice Gélard a estimé que l'interdiction du cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale conduirait le président d'une assemblée locale choisissant d'exercer un mandat de parlementaire national à se faire remplacer officiellement par un adjoint tout en continuant à gérer en fait la collectivité. Il s'est demandé si une accélération du renouvellement des élites politiques obtenue de cette manière était vraiment la meilleure.

M. Patrice Gélard a observé que l'obligation de cesser d'exercer le mandat le plus ancien ne tenait aucun compte de la volonté des électeurs. Il a souligné que les électeurs des villes importantes ou moyennes étaient convaincus qu'il était préférable pour une commune d'avoir à sa tête un député-maire ou un sénateur-maire plutôt qu'un maire ne détenant aucun mandat national. Il a ajouté que la possibilité de cumuler certaines fonctions était issue de l'histoire et de la culture françaises et qu'il était difficile de comparer la situation de notre pays avec celle d'autres pays occidentaux. Il a en particulier précisé qu'en Allemagne l'incompatibilité entre certains mandats était justifiée, dans la mesure où, dans un système fédéral, il pouvait y avoir antagonisme entre le mandat national et le mandat local.

M. Guy Allouche a observé que le fait qu'un maire soit député ou sénateur ne le mettait pas à l'abri d'une défaite lorsqu'un courant politique fort existait.

En réponse aux orateurs, M. Jean-Jack Queyranne a tout d'abord rappelé les objectifs des projets de loi. Il a souligné que l'exception française en matière de cumul des mandats prenait racine dans la centralisation qui a longtemps prévalu dans notre pays et a estimé que la décentralisation conduisait à remettre en cause cette situation sans exclure tout cumul mais en limitant simplement cette possibilité.

Il a ensuite fait valoir que l'opinion souhaitait que les élus se consacrent pleinement à leurs mandats. Il a indiqué que le Gouvernement, tout en ne souhaitant pas une révision générale du régime des indemnités des élus, avait accepté une revalorisation des indemnités accordées aux maires, compte tenu de l'insuffisance actuelle de leur montant. Il a enfin souligné que le Gouvernement souhaitait une diffusion des responsabilités et estimait nécessaire de favoriser la pluralité des élites, observant qu'un renouvellement plus rapide du personnel politique correspondait davantage à l'état de notre société.

A propos des structures intercommunales, le ministre a estimé que le problème soulevé par M. Patrice Gélard était réel et qu'il devrait être traité dans le cadre de la discussion du projet de loi. Evoquant les nombreuses dispositions ajoutées aux textes par l'Assemblée nationale, il a estimé que certaines d'entre elles mériteraient un examen approfondi par le Sénat.

M. Henri de Richemont s'est demandé pourquoi il était apparu nécessaire au Gouvernement d'interdire aux maires des petites communes rurales le plus souvent bénévoles de détenir un mandat de parlementaire.

M. Jean-Jack Queyranne a alors fait observer que le Gouvernement avait souhaité mettre en oeuvre une mesure générale afin d'éviter les effets de seuil. Il a observé que la loi de 1985 avait évité le cumul d'un très grand nombre de fonctions mais avait en fait conduit à une augmentation du nombre de personnes cumulant deux ou trois mandats ou fonctions.

Mme Dinah Derycke a souligné que des députés européens élus en France pouvaient avoir la nationalité d'un autre pays de l'Union européenne et donc détenir un autre mandat dans ce pays. Elle s'est demandé si cette possibilité était compatible avec les objectifs de la réforme.

M. Patrice Gélard a souligné qu'indépendamment de la réforme présentée, il était désormais nécessaire d'entreprendre une refonte du code électoral devenu illisible à ses yeux de codificateur.

M. Lucien Lanier a évoqué le lien établi par le ministre entre la décentralisation et la limitation du cumul des mandats. Il a exprimé la crainte que s'établisse un hiatus entre les compétences et pouvoirs dévolus aux collectivités locales et le principe de l'unité de la République. Il s'est demandé si on ne risquait pas d'aboutir à une contradiction entre les intérêts défendus au niveau national et les intérêts défendus au niveau local. Il en a déduit qu'il fallait respecter une juste mesure dans la décentralisation.

COMPTE RENDU DES AUDITIONS
DU MARDI 20 OCTOBRE 1998

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Louis de Broissia, président du conseil général de la Côte-d'Or, membre de l'Association des présidents de conseils généraux (APCG).

En préambule, M. Jacques Larché, rapporteur, a rappelé que la disposition essentielle du texte en provenance de l'Assemblée nationale était l'incompatibilité entre un mandat national et une fonction exécutive locale, les motifs principaux avancés étant le renouvellement des élites et la lutte contre l'absentéisme.

Il a jugé paradoxale la disposition adoptée par l'Assemblée nationale rendant les élus nationaux membres de droit des commissions locales de leur département. Faisant ressortir que, dans son propre département, il existait 110 commissions, certaines dotées d'une règle de quorum, il a estimé que cette mesure était loin d'être de nature à combattre l'absentéisme parlementaire.

Il a approuvé l'incompatibilité des mandats parlementaires avec un mandat européen, tout en s'interrogeant sur la possibilité d'exercice conjoint d'un mandat local et d'un mandat européen.

M. Louis de Brossia, a indiqué que l'APCG, représentant la totalité des 102 départements français et donc les 4.224 conseillers généraux de France, avait sollicité l'avis de ses membres et constitué un groupe de travail sous la présidence de M. Eric Doligé, député et président du conseil général du Loiret. Il a déclaré que, à la suite de ces travaux, l'APCG n'avait pas pris de position officielle sur le cumul des mandats mais qu'existaient plusieurs points de convergence, réaffirmés lors du récent congrès de Rouen.

En premier lieu, il a indiqué que l'APCG craignait que l'interdiction d'exercice conjoint d'un mandat national et d'un mandat local n'entraîne un affaiblissement du dialogue nécessaire entre l'échelon national et les collectivités décentralisées et qu'elle considérait en conséquence que cet exercice conjoint devait être au contraire encouragé.

En second lieu, il a fait ressortir qu'on ne pouvait différencier, au regard des objectifs poursuivis par la loi, l'exercice d'une fonction de président de conseil général de celle de vice-président ayant reçu délégation ou même de conseiller chargé de représenter le conseil général dans divers organismes publics tels les offices publics d'HLM.

Il a donc indiqué que l'APCG était favorable à l'exercice conjoint d'un mandat national et d'un mandat local, y compris d'une fonction exécutive.

En réponse à M. Paul Girod qui a soulevé la question du cumul de deux fonctions exécutives locales ou d'une fonction ministérielle et d'une fonction exécutive locale, M. Louis de Brossia a indiqué que l'APCG n'avait pas pris de position officielle à cet égard.

M. Jacques Larché, rapporteur, a considéré que le texte en discussion pouvait apparaître comme un prolongement utile de la loi de 1985, qui avait pu être votée en termes identiques par les deux assemblées grâce au souci de conciliation du ministre de l'intérieur de l'époque. Après s'être déclaré favorable à la limitation de l'exercice conjoint des mandats à un mandat national et un mandat local, à condition que le mandat local puisse déboucher sur une fonction exécutive, il s'est interrogé sur la compatibilité de deux fonctions exécutives locales.

M. Jean-Paul Delevoye a considéré que la question du conflit d'intérêts était au coeur du débat. Il a souligné la différence entre le régime français, basé sur une décentralisation contractuelle et un système fédéral dans lequel les collectivités peuvent être déconnectées. Il a indiqué que dans d'autres pays, la question de l'exercice conjoint des mandats était souvent réglée au niveau des partis politiques.

M. Jacques Larché, rapporteur, a indiqué qu'il n'y avait pas d'exception française sur la question, les pays latins acceptant souvent un exercice conjoint des mandats et les structures politiques et administratives de l'Allemagne fédérale et de la Grande-Bretagne ne pouvant être comparées à celles de la France.

M. Jean-Paul Delevoye a approuvé l'exercice exclusif du mandat de parlementaire européen comme de la fonction de ministre, tout en soulignant qu'il faudrait étudier des solutions permettant à un ancien ministre de retrouver un mandat. Il s'est déclaré favorable au maintien de l'incompatibilité entre président de conseil général et président de conseil régional et à la possibilité d'exercer conjointement un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale.

Il a insisté sur la difficulté de définir clairement les fonctions exécutives locales, un conseiller pouvant détenir une délégation pour représenter son conseil dans divers organismes, tels des sociétés d'économie mixte ou des hôpitaux. Il a souligné l'incohérence qu'il y aurait, au regard de l'absentéisme, à interdire à un parlementaire d'exercer une fonction exécutive locale tout en l'instituant membre de droit des commissions locales. Il a considéré que l'interdiction du cumul aurait un caractère néfaste dans la mesure où elle ne pourrait manquer de générer des oppositions de personnes de nature à neutraliser le dynamisme d'une circonscription au moment où toutes les énergies étaient appelées à s'associer dans le cadre de l'intercommunalité. Il a rappelé que l'émergence de personnalités avait été la clé du développement de certaines régions.

M. Jean-Paul Delevoye, a estimé qu'il conviendrait de réfléchir au statut de l'élu. Il a jugé que l'Assemblée nationale, en souhaitant limiter l'action des groupes de pression, avait été trop loin en interdisant à un parlementaire d'être membre d'une chambre consulaire ou d'agriculture, chaque parlementaire pouvant dans cette optique être considéré comme le représentant d'un groupe de pression, ne serait-ce que de sa circonscription ou de son parti politique.

Il a considéré que le véritable débat résidait plutôt dans la démocratisation des relations des élus avec leurs partis. Il a insisté sur le fait que le rapprochement des citoyens de la chose publique ne pourrait intervenir que grâce à une véritable dynamique entre la vie parlementaire et la vie locale, dynamique qu'il serait contraire à l'intérêt public de casser.

M. Louis de Brossia a considéré que l'exercice de deux fonctions exécutives locales ne devrait pas générer de réels conflits d'intérêts à condition qu'existe un contrôle efficace des collectivités. Il a souhaité à cet égard que le contrôle de légalité exercé par l'Etat et le contrôle financier relevant de la Chambre régionale des comptes soient réellement complémentaires et transparents, leur enchevêtrement actuel rendant difficile la perception de sa mission par l'exécutif local.

M. Jacques Larché, rapporteur, approuvé par M. Patrice Gélard, a considéré que les techniques du débat parlementaire étaient archaïques et favorisaient l'absentéisme.

Soulignant que les parlementaires recherchaient naturellement un mandat local, M. Louis de Brossia a considéré en conclusion qu'il ne fallait pas éloigner les citoyens de leurs élus en allant à l'encontre de cette volonté d'enracinement local.

M. Jean-Paul Delevoye s'est interrogé sur la nécessité de prévoir dans la loi la participation des parlementaires à l'élaboration des contrats de plan alors que les conseils généraux eux-mêmes n'y étaient associés que par voie de circulaire.

M. Jacques Mahéas, prenant l'exemple de la crise actuelle des lycées, a insisté sur le nécessaire dialogue entre l'Etat, les parlementaires et les collectivités locales.

M. Jean-Claude Peyronnet, ayant indiqué que l'Assemblée nationale avait introduit la participation des parlementaires aux commissions locales pour éviter une rupture jugée non souhaitable avec l'échelon local, M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné qu'elle avait par là même affaibli sa position de principe sur l'incompatibilité des mandats.

Puis, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Raffarin, président du conseil régional de Poitou-Charente, président par intérim de l'Association nationale des élus régionaux (ANER).

M. Jacques Larché, rapporteur
, estimant que le terme de " cumul " avait trop souvent revêtu une connotation péjorative, a rappelé sa préférence pour la notion d'exercice conjoint des mandats électoraux consacrée par la loi de 1985. Il a souligné que la question de la compatibilité des fonctions ministérielles avec un mandat électif, nécessitant l'intervention d'une révision constitutionnelle, n'était pas traitée par le projet de réforme proposé. Il a considéré qu'il faudrait s'interroger sur la possibilité pour l'ancien ministre de retrouver son mandat parlementaire, ce qui est aujourd'hui impossible dans les départements où le scrutin proportionnel est applicable. Il a sollicité l'avis de l'Association nationale des élus régionaux sur la question de l'incompatibilité du mandat de député ou de sénateur avec les fonctions exécutives locales.

Après avoir souligné le pluralisme de l'Association nationale des élus régionaux, M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué qu'elle n'était globalement pas favorable au principe d'une incompatibilité entre une fonction exécutive locale et un mandat parlementaire. Il a souligné l'importance d'assurer une présence des collectivités décentralisées dans le débat national dans la mesure où la ressource territoriale était de plus en plus budgétisée.

Concernant la question des incompatibilités avec la fonction de maire, il a estimé que l'ensemble des communes ne pouvait être traité de manière identique. Il a par ailleurs estimé que l'article 4 quater du projet de loi organique, prévoyant l'association des députés et sénateurs à la préparation des contrats de plan, des contrats d'agglomération, des contrats de ville et des contrats de pays concernant leur département d'élection, était source de confusion.

M. Jacques Larché, rapporteur, a estimé que l'article 4 ter du projet de loi organique faisant des députés et sénateurs des membres de droit des commissions constituées dans leur département d'élection constituait un encouragement à l'absentéisme, contraire à l'objectif poursuivi par la réforme. Il a rappelé avoir dénombré quelque cent-dix commissions en Seine-et-Marne.

M. Jean-Pierre Raffarin a qualifié d'illusoire l'abaissement à dix-huit ans de l'âge d'éligibilité au mandat de sénateur alors que des propositions crédibles pouvaient être faites en ce domaine.

M. Jacques Larché, rapporteur, s'est interrogé sur le régime qui devrait être appliqué aux représentants au Parlement européen concernant la détention conjointe de mandats électifs locaux. Il a souhaité connaître le critère de seuil retenu par l'Association nationale des élus régionaux pour l'exercice d'une éventuelle seconde fonction exécutive locale.

Approuvé par M. Jacques Larché, rapporteur, M. Nicolas About a observé que le seul critère du seuil démographique n'était pas pertinent dans la mesure où le maire d'une commune de moyenne importance, ne disposant pas de services très étoffés, supportait une charge de travail équivalente à celle d'un maire de grande ville.

S'interrogeant sur la définition à donner de la fonction exécutive, M. Jean-Paul Delevoye a estimé nécessaire une revitalisation du débat démocratique local. Il a précisé que, sur les dix-huit derniers mois, avait été enregistrée une démission de maire chaque mois et qu'il y avait aujourd'hui pénurie de candidats. Il a exprimé la crainte que la limitation des possibilités de cumul à une seule fonction exécutive ne vienne encore restreindre le vivier des candidats et que le mécanisme des délégations de pouvoirs ne permette aisément de contourner l'interdiction prévue par le projet de loi organique. Il a souligné la nécessité de veiller à ce que le nouveau régime des incompatibilités ne nuise pas au développement de l'intercommunalité.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé que la fixation de seuils pour l'application des règles de cumul aux fonctions exécutives locales risquait d'aboutir à l'apparition de deux parcours distincts pour accéder aux responsabilités politiques et par voie de conséquence à deux catégories d'élus. Approuvé par M. Nicolas About, il a appelé à une harmonisation des dispositions du code électoral en observant que l'article 2 quater du projet de loi interdisant l'accès au mandat de conseiller municipal des personnes ayant exercé au cours des six derniers mois des fonctions de direction au conseil général ou régional ne visait pas les mêmes fonctions exercées au sein du cabinet du maire de la commune concernée.

M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que le critère discriminant à retenir pour la définition du régime des incompatibilités applicable aux fonctions exécutives locales devait être la détention d'une délégation budgétaire. M. Jean-Paul Delevoye a estimé qu'un tel critère offrait l'avantage de gommer la notion de conflits d'intérêts.

Après avoir observé que, selon la pratique mise en oeuvre, la politique régionale pouvait avoir une incidence centralisatrice ou au contraire décentralisatrice, M. Jean-Pierre Raffarin s'est déclaré favorable à la détention par le président de conseil régional d'une fonction exécutive locale. Il a estimé que la disposition du projet de loi sur les conseils régionaux en instance au Sénat, instaurant la motion de renvoi et transposant au niveau régional la procédure de la motion de censure, risquait d'aboutir à une politisation excessive des débats des conseils régionaux en introduisant une logique purement partisane.

Il a par ailleurs reconnu la nécessité d'opérer une actualisation des dispositions du code électoral concernant les incompatibilités relatives aux diverses fonctions exercées dans une circonscription.

M. Jean-Pierre Raffarin s'étant interrogé sur la compatibilité entre les fonctions de président de conseil général ou régional et celles de proviseur de lycée implanté dans le canton ou le département d'élection, M. Jacques Larché, rapporteur, a indiqué que cette observation posait le problème plus général de la compatibilité d'un mandat ou d'une fonction élective avec le statut de la fonction publique.

M. Jacques Mahéas a estimé que cette interrogation valait également pour les patrons de grandes entreprises implantées localement. M. Jacques Larché, rapporteur, a également souligné le caractère irréaliste de la disposition du projet de loi organique interdisant à un parlementaire de se voir confier plus de deux missions au cours d'une même législature.

Concernant le projet de loi relatif au mode d'élection des conseillers régionaux, M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué à la commission qu'il avait déposé un amendement tendant à ce que, à l'instar de ce qui était pratiqué en Espagne, tous les scrutins n'aient pas lieu un même jour. Il a estimé qu'un étalement dans le temps du déroulement de ces élections serait de nature à éviter une " nationalisation " du débat régional. Il s'est en outre déclaré favorable au cadre départemental comme circonscription d'élection dans la mesure où les modalités du scrutin devaient permettre de préserver une cohérence régionale.

M. Jean-Paul Delevoye ayant observé que le statut indemnitaire des élus siégeant dans les comités économiques et sociaux des départements et des régions mériterait d'être clarifié. M. Jean-Pierre Raffarin a précisé que l'Association nationale des élus régionaux n'avait pas défini de position commune sur ce point.

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Claude Frécon, maire de Pouilly-les-Feurs, membre du bureau de l'Association des maires de France (AMF).

M. Jean-Claude Frécon a tout d'abord indiqué que des sensibilités différentes s'exprimaient au sein de l'Association des maires de France mais que le bureau de cette association avait délibéré sur les deux projets de loi soumis au Parlement et avait pris position de manière très claire en faveur de quatre orientations :

- l'incompatibilité totale entre une fonction ministérielle et tout autre mandat ou fonction ;

- l'incompatibilité entre un mandat de parlementaire national et un mandat de parlementaire européen ;

- l' incompatibilité entre deux fonctions exécutives locales ;

- le maintien de la possibilité d'exercer conjointement un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale, afin de maintenir un lien entre le niveau national et le niveau local.

M. Jean-Claude Frécon a ensuite souligné que l'Association des maires de France avait souhaité attiré l'attention du législateur sur quelques points précis méritant peut-être des évolutions : la définition éventuelle d'une limite d'âge pour l'exercice des mandats électifs, la mise en oeuvre d'une limite au renouvellement du même mandat, l'inégalité des citoyens devant les mandats, enfin la nécessité de définir un statut de l'élu local. A propos de l'inégalité des citoyens devant le mandat, il a précisé que certaines activités professionnelles facilitaient davantage que d'autres l'exercice de responsabilités locales et qu'il était plus ou moins aisé, selon les activités en cause, de reprendre l'exercice d'une profession à la fin d'un mandat.

Evoquant le statut de l'élu local, M. Jean-Claude Frécon a approuvé la revalorisation du montant des indemnités des maires tout en soulignant que l'Etat ne pouvait pas entièrement se décharger sur les budgets locaux en ce domaine, les petites communes en particulier n'étant pas en mesure de faire face à cette charge. Il a rappelé qu'un groupe de travail avait été constitué il y a quelques années autour de M. Marcel Debarge et que les travaux de ce groupe avaient déjà conduit à une revalorisation des indemnités tandis qu'un effort supplémentaire avait été envisagé pour l'avenir.

M. Jean-Claude Frécon a alors évoqué la dotation " élu local " introduite en 1992 pour les petites communes et a souligné que cette dotation représentait aujourd'hui environ 14.000 francs par an et par commune de moins de 1.000 habitants. Observant que la revalorisation des indemnités des maires entraînerait une augmentation des ressources de l'Etat, les indemnités étant désormais partiellement fiscalisées, il a estimé que le niveau de la dotation devrait être revu à la hausse et a souhaité qu'une réflexion soit entreprise sur la nécessité éventuelle d'en faire bénéficier d'autres communes que celles de moins de 1.000 habitants.

M. Jean-Claude Frécon a ensuite souligné que la nature juridique de l'indemnité de fonction des maires demeurait ambiguë. Il a indiqué que malgré une circulaire de 1992 précisant qu'il ne s'agissait ni d'un salaire, ni d'un traitement, ni d'une rémunération quelconque, cette indemnité était parfois considérée comme un salaire en particulier pour l'attribution de certaines prestations telles que le RMI, les allocations logement ou les allocations familiales. Il a souhaité qu'il soit plus clairement précisé, au besoin dans une loi, que ces indemnités étaient des indemnités de fonction et s'est prononcé en faveur de leur insaisissabilité partielle. M. Jean-Claude Frécon a attiré l'attention de la commission sur la situation des présidents des conseils d'administration des services d'incendie et de secours qui ne perçoivent aucune indemnité. Il a enfin noté que certaines ambiguïtés relatives au régime de protection sociale et de retraite des fonctionnaires en position de détachement pour exercice d'un mandat électif mériteraient d'être levées.

Concluant son propos, M. Jean-Claude Frécon a évoqué la situation des élus des départements et territoires d'outre-mer pour souhaiter la reconnaissance d'un statut d'adjoint de proximité dans les communes éloignées des départements d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte.

A propos des fonctions ministérielles, M. Jacques Larché, rapporteur, a rappelé que les deux projets de loi n'évoquaient pas cette question, et qu'il aurait été plus logique que le Gouvernement dépose d'abord un projet de loi constitutionnelle pour traiter de la question de la compatibilité d'une fonction ministérielle avec un mandat local, cette question étant ignorée par l'article 23 de la Constitution. Le rapporteur a indiqué que les parlementaires pouvaient envisager le dépôt d'un proposition de loi constitutionnelle, mais qu'une telle proposition, si les deux assemblées parvenaient à un accord, ne pourrait être approuvée que par référendum.

M. Maurice Ulrich a alors observé que les deux projets de loi feraient l'objet d'une discussion longue et que rien n'empêchait le Sénat de marquer l'importance qu'il attache au règlement de la question de la compatibilité des fonctions ministérielles avec l'exercice de mandats locaux et de déterminer sa position finale sur les projets de loi en discussion en fonction des initiatives prises par le Gouvernement au cours des prochaines semaines.

Evoquant l'inégalité des citoyens devant les mandats, M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné que les retraités et les fonctionnaires pouvaient beaucoup plus facilement que les autres citoyens prétendre exercer des mandats électifs. Il a souhaité savoir si l'AMF était favorable à la possibilité pour un parlementaire européen de détenir un mandat local.

M. Jean-Claude Frécon a alors indiqué que dans les positions qu'elle avait prises, l'AMF n'avait pas fait de distinction sur ce point entre les parlementaires nationaux et les parlementaires européens.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé utile que les maires des grandes collectivités puissent être présents au niveau européen. A propos de l'absence d'indemnités pour les présidents des conseils d'administration des services d'incendie et de secours, il a estimé que ce problème concernait l'ensemble des établissements publics.

M. Jacques Larché, rapporteur, a estimé à propos du statut de l'élu qu'il serait fâcheux que l'élu local soit entièrement payé par l'Etat. Il a en outre rappelé que la revalorisation des indemnités prévue dans le projet de loi aurait un coût d'environ 800 millions de francs qui serait en définitive supporté par le contribuable.

M. Jean-Claude Frécon a souhaité rappeler que le maire remplissait un grand nombre de fonctions en tant qu'agent de l'Etat et qu'il était normal que l'Etat participe à l'indemnisation du maire.

M. Jean-Paul Amoudry a souligné que dans le cadre de travaux sur le contrôle financier des collectivités locales, il avait pu constater les différences existant entre le contrôle de légalité et le contrôle financier. Il a indiqué que certains décelaient dans le cumul des mandats la raison des dysfonctionnements observés dans le contrôle de légalité. Soulignant qu'il était exact que le contrôle de légalité pouvait être plus approximatif lorsqu'il concernait un maire exerçant par ailleurs une fonction ministérielle, il a regretté que l'on généralise parfois cette situation en considérant que les parlementaires exerçant une fonction exécutive locale bénéficiaient d'un contrôle de légalité peu rigoureux.

M. Jean-Paul Delevoye a alors fait valoir qu'en tout état de cause le contrôle de légalité ne constituait pas pour les maires un gage de sécurité juridique. Il a souligné que les parlementaires condamnés au titre du contrôle financier subissaient beaucoup plus que les autres les conséquences de cette condamnation du fait du retentissement qu'elle pouvait avoir. Il a alors estimé que le véritable problème était celui de la qualité des services de l'Etat. Observant que les préfets ne disposaient que de faibles moyens pour la mise en oeuvre du contrôle de légalité, il a estimé qu'il devenait vital pour les maires de prévenir les risques contentieux.

COMPTE RENDU DE LA RÉUNION D'EXAMEN DU RAPPORT
DU MERCREDI 21 OCTOBRE 1998

M. Jacques Larché, rapporteur, a tout d'abord souligné que les deux projets de loi traitaient de nombreuses questions, mais ignoraient le problème de la compatibilité des fonctions ministérielles et des mandats locaux. Il a indiqué que le Gouvernement n'avait formulé aucune proposition en ce domaine et a rappelé que si le premier ministre avait adressé des consignes précises à ses ministres, celles-ci avaient donné lieu à des applications parfois contestables.

Observant qu'une proposition de loi constitutionnelle avait été déposée sur ce sujet par M. Nicolas About, le rapporteur a précisé qu'une telle proposition, si les assemblées parvenaient à un accord sur son contenu, ne pourrait être approuvée que par référendum. Il a par ailleurs constaté qu'une autre proposition de loi organique déposée sur le même thème par M. Bernard Plasait et plusieurs de ses collègues ne pouvait être retenue faute de respecter la hiérarchie des normes. Il a alors fait valoir que l'absence de toute proposition gouvernementale à propos des fonctions ministérielles aurait pu justifier le dépôt d'une question préalable sur les deux projets de loi soumis au Sénat mais qu'il lui paraissait préférable que le Sénat prenne position sur ces textes.

Soulignant que le premier texte était un projet de loi organique relatif au Sénat dont l'adoption définitive requérait l'accord des deux assemblées, le rapporteur a réfuté l'idée d'établir des régimes d'incompatibilité différents pour les députés et les sénateurs.

Il a ensuite estimé que les projets de loi initiaux du Gouvernement avaient le mérite d'être simples et cohérents contrairement aux textes issus des travaux de l'Assemblée nationale. Il a regretté que celle-ci ait ajouté un grand nombre de dispositions sans lien avec les textes présentés, parfois inutiles souvent démagogiques. Il a en particulier noté qu'il était paradoxal de vouloir interdire le cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale tout en prévoyant la participation des parlementaires dans une centaine de commissions locales.

M. Jacques Larché, rapporteur a alors évoqué les motivations avancées par le Gouvernement pour justifier l'interdiction du cumul d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive locale.

Il a observé que parmi ces motivations figurait l'absentéisme parlementaire qu'il a estimé très largement imputable à l'archaïsme des débats en séance publique. Il a considéré qu'il conviendrait de réfléchir à une nouvelle organisation des travaux et a regretté que le passage à la session unique ait conduit à une augmentation du nombre de textes soumis au Parlement.

M. Jacques Larché, rapporteur a ensuite observé que le Gouvernement pensait répondre à une attente de l'opinion publique. Il a souligné que quel que soit l'écho qui était donné à la thèse favorable à l'interdiction de tout cumul surtout défendue par quelques spécialistes éminents du droit constitutionnel, à l'échelon local on ne percevait aucune hostilité des citoyens à l'égard des sénateurs-maires ou des députés-présidents de conseil général.

Le rapporteur a souligné que parmi les arguments du Gouvernement figurait également la volonté de favoriser une circulation plus rapide des élites politiques. A cet égard, il a rappelé que la loi de 1985 relative au cumul des mandats avait été adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat et que ce dernier ne s'était pas montré défavorable à une certaine accélération du renouvellement des élus.

A propos de la compatibilité entre mandat parlementaire et fonction exécutive locale, M. Jacques Larché, rapporteur a souligné que le député-maire ou le sénateur-président de conseil général était une figure consubstantielle à la structure territoriale française. Il a estimé que la déconcentration donnant davantage de pouvoir au préfet, il était nécessaire de maintenir en face de l'autorité de l'Etat un élu incarnant un pouvoir à la fois local et national. Il a fait valoir que la suppression de la possibilité d'exercer à la fois un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale tendrait à faire disparaître l'une des modalités d'accès au mandat national. Il a observé que cette situation aboutirait à la multiplication de rivalités locales difficiles à surmonter et à l'accroissement du rôle des partis dans la sélection des candidats.

Le rapporteur a alors remarqué qu'à terme, cette incompatibilité pourrait avoir pour conséquence la disparition du scrutin majoritaire, les partis ayant besoin, pour asseoir leur influence, de la mise en oeuvre de la représentation proportionnelle. Il en a conclu que les députés et les sénateurs seraient fragilisés à l'égard de personnalités locales et pourraient plus difficilement constituer un contre-poids. Il a estimé que cette évolution affaiblirait le Parlement dans l'exercice de sa fonction de contrôle et qu'à long terme ces transformations conduiraient à l'adoption du quinquennat pour le mandat du Président de la République et à la concomitance entre l'élection du président et celle de l'Assemblée nationale.

M. Jacques Larché, rapporteur a alors proposé que l'élu puisse exercer deux mandats, l'un d'entre eux pouvant conduire à l'exercice d'une fonction exécutive. Il a souligné que cette solution répondrait au souci de faciliter une certaine circulation des responsabilités politiques. Il a par ailleurs jugé nécessaire un " toilettage " des textes afin de supprimer des dispositions ajoutées par l'Assemblée nationale mais sans lien avec ces textes.

Concluant son propos, il a fait valoir qu'il fallait garder à l'esprit que les personnes exerçant un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale ne se trouvaient dans cette situation que parce que les citoyens avaient voté en ce sens.

M. Charles Jolibois approuvant le rapporteur, a estimé que derrière une loi tendant à organiser le cumul des mandats, se cachait en fait une modification profonde du fonctionnement de notre démocratie.

Il a jugé nécessaire que de nombreux citoyens puissent être élus dans leur commune, sans adhérer à un parti, et puissent accéder à des fonctions plus importantes. C'est pourquoi il s'est déclaré favorable à une exception pour les petites communes, faisant valoir que la charge de travail du maire d'une grande ville n'était pas comparable à celle de maire d'une commune de moins de 3.500 habitants.

En réponse à M. Jacques Larché, rapporteur, qui lui faisait observer qu'il était à certains égards plus facile de gérer une grande ville pourvue de services nombreux qu'une petite commune, M. Charles Jolibois a réaffirmé son attachement à l'idée de seuil.

M. Patrice Gélard a marqué son adhésion complète aux propositions du rapporteur, en particulier sur la possibilité d'exercer un mandat national et un mandat local dont, le cas échéant, une seule fonction exécutive. Il a approuvé la suppression des dispositions adoptées par l'Assemblée nationale, dont il a estimé qu'elles relevaient du règlement des assemblées et comportaient quelques inconstitutionnalités. Il a ensuite interrogé le rapporteur sur le sort des établissements publics intercommunaux à fiscalité propre.

M. Robert Bret s'est déclaré favorable aux projets de loi, bien qu'ils ne lui apparaissent pas régler la crise du politique et le problème des relations entre élus et citoyens. Il a estimé essentielle la question du rôle du Parlement, regrettant que celui-ci soit devenu, du fait d'une dérive présidentialiste des institutions, une chambre d'enregistrement. Il a souligné les divergences de fond qui l'opposaient au rapporteur et considéré qu'il fallait accompagner le non-cumul d'une avancée de la représentation proportionnelle.

Il a souhaité que le débat porte aussi sur le statut des élus, les moyens leur permettant d'assumer leur rôle de proximité, le rajeunissement de la classe politique et la parité hommes - femmes, puis il a suggéré l'élargissement des incompatibilités au domaine économique ainsi qu'à l'intercommunalité.

En réponse, M. Jacques Larché, rapporteur, après avoir constaté que cette réforme pouvait aboutir à terme à la représentation proportionnelle, a estimé que celle-ci ne pouvait se justifier que dans le cadre d'un strict régime présidentiel.

M. Guy Allouche a regretté qu'on accrédite l'idée selon laquelle le législateur devrait être exécutif local. Il s'est demandé si les 35.000 maires qui n'étaient pas parlementaires étaient de mauvais maires et si les parlementaires qui n'étaient pas maires étaient de mauvais parlementaires. Il a rappelé que le projet de loi organique permettait le cumul entre mandat parlementaire et mandat local et il a relevé qu'en tant que membre d'une assemblée locale, le parlementaire était parfaitement au contact du terrain sans exercer pour autant une responsabilité exécutive.

Il a souhaité que le Parlement entre dans le XXIème siècle en tenant compte des nouvelles réalités, donc en se différenciant du parlementarisme rationalisé issu de 1958.

M. Guy Allouche a ensuite déploré la critique adressée aux partis politiques, rappelant que l'existence des partis était inscrite dans la Constitution et que la plupart des parlementaires étaient élus grâce à l'infrastructure électorale offerte par les partis politiques.

En réponse, M. Jacques Larché, rapporteur, a constaté qu'il existait d'ores et déjà des moyens techniques considérables facilitant l'exercice d'un mandat local par le parlementaire.

Concernant le débat parlementaire, il a noté que les règles suivies actuellement, issues de la IIIème ou de la IVème République étaient profondément inadaptées.

M. Pierre Fauchon a salué la capacité de certaines personnalités d'exercer simultanément plusieurs fonctions apportant ainsi une impulsion décisive aux affaires publiques.

Il a jugé essentiel que le cumul des mandats crée des pôles de résistance à la centralisation. Il a estimé que l'élu national était beaucoup mieux enraciné dans la réalité locale en exerçant une fonction exécutive locale plutôt qu'un simple mandat. Cependant, il a fait observer que l'action quotidienne à plein temps d'un chef d'exécutif local pouvait être aussi efficace que l'action d'un parlementaire qui exercerait simultanément une fonction exécutive locale.

Abordant la question des seuils, M. Pierre Fauchon a considéré que les fonctions de maire de grande ville ou de président de conseil général ou régional étaient des emplois à temps complet.

Défavorable aux délégations trop nombreuses, il a estimé que le responsable d'un exécutif local ne pouvait se contenter de donner des impulsions et des directives, mais devait entrer dans le détail des affaires et être présent sur le terrain.

Il a ensuite déploré qu'il faille légiférer en la matière, préférant que les électeurs tranchent par leur vote.

S'interrogeant sur la possibilité d'admettre le cumul du mandat national avec la seule fonction de maire, à l'exclusion de celle de président de conseil général ou régional, M. Pierre Fauchon a proposé de limiter le cumul dans le temps.

M. Daniel Hoeffel a estimé que le fait pour un parlementaire d'être titulaire d'un exécutif local important permettait de nourrir les débats législatifs.

Partisan d'une décentralisation accrue, il a jugé nécessaire d'intégrer dans le débat l'évolution souhaitable des exécutifs locaux vers des responsabilités élargies. Il s'est interrogé sur la possibilité d'assumer dans leur plénitude des exécutifs importants et un mandat parlementaire, soulevant à nouveau la question des seuils applicables aux maires.

Analysant la situation de la France et celle des autres Etats européens, il a constaté que les structures fédérales ou régionalistes ne pouvaient être comparées à l'organisation de l'Etat en France, et que les partis politiques français et étrangers avaient des missions, une implantation et une capacité de sélection des candidats différentes. Il a relevé que les étrangers étaient à la fois admiratifs et dubitatifs quant à la capacité des élus français d'assumer plusieurs charges électives.

M. Daniel Hoeffel a jugé peu souhaitable d'introduire des différences entre le régime applicable aux députés et celui applicable aux sénateurs. Il a souhaité que le Sénat émette des propositions constructives qui tiennent compte des évolutions de fait intervenues depuis la loi de 1985.

Enfin, il a estimé que le débat sur le cumul des mandats était lié à d'autres préalables, en particulier le statut des élus et l'intercommunalité. Il a remarqué que l'organisation des travaux parlementaires avait eu une influence sur l'exercice des mandats locaux, indiquant qu'il était plus aisé d'exercer un mandat parlementaire et un exécutif local important lorsque la session ordinaire durait six mois plutôt que neuf mois. Enfin il a constaté que l'évolution du rôle du Parlement conditionnerait la réponse au problème du cumul.

En réponse, M. Jacques Larché, rapporteur, a observé que la concentration des séances publiques sur trois jours par semaine devait être le corollaire de la session de neuf mois, mais n'était pas respectée à l'Assemblée nationale. S'agissant des comparaisons européennes, il a relevé que le cumul était possible en Espagne, en Italie, en Grèce et au Portugal et que les structures administratives et politiques de l'Allemagne et de la Grande-Bretagne n'étaient pas comparables avec celles de la France.

M. Jacques Larché, rapporteur, s'est prononcé contre un régime différencié pour les députés et les sénateurs.

Après avoir regretté que lors du débat à l'Assemblée nationale des dispositions visant à abaisser à dix-huit ans l'âge d'éligibilité aient été adoptées et que l'impossibilité pour les parlementaires d'exercer certaines professions ait été envisagée, M. Jacques Peyrat a estimé que les maires de communes importantes disposaient des moyens leur permettant d'exercer également un mandat parlementaire et qu'il n'était donc pas nécessaire de distinguer entre grandes et petites communes pour l'application du régime des incompatibilités à l'exercice des fonctions de maire. Il a en outre observé que lors de débats récents à l'Assemblée nationale où l'absentéisme avait eu des conséquences, les députés présents en séance étaient pour la plupart également maires. En réponse à M. Guy Allouche, il a indiqué que de son point de vue la légitimité d'un mandat n'émanait pas d'un parti politique mais du suffrage des citoyens. Il a enfin précisé que les responsables locaux ne devaient pas être exclus du débat parlementaire relatif à l'aménagement du territoire.

M. Paul Girod a constaté que la complémentarité des différentes missions exercées justifiait la possibilité d'un cumul entre un mandat de parlementaire et une fonction exécutive locale. Il a en revanche estimé que des conflits d'intérêts pouvaient naître de l'exercice conjoint de deux fonctions exécutives locales situées dans un même espace territorial, situation qu'il convenait de prévenir.

M. Christian Bonnet a souligné que le mandat de parlementaire était exercé de façon collégiale tandis qu'une fonction exécutive faisait l'objet d'un exercice personnel. Il a approuvé les propositions du rapporteur tendant à la fois à limiter les abus qui avaient pu être constatés en matière de cumul de fonctions et de mandats électifs et à conserver la possibilité d'un ancrage local pour les parlementaires. Il a enfin rejeté l'argument selon lequel l'interdiction de détenir un mandat local serait de nature à réduire l'absentéisme parlementaire en estimant que dans pareille hypothèse le parlementaire éprouverait la nécessité de faire davantage acte de présence dans sa circonscription d'élection.

M. Jean-Claude Peyronnet a estimé inopportun de fixer un seuil tendant à établir une distinction entre petites et grandes communes.

M. Robert Badinter a précisé que la décision du Conseil constitutionnel de 1984 relative au statut des professeurs d'université avait principalement eu pour objet de conférer une valeur constitutionnelle au principe de leur indépendance. Il a estimé que la réflexion menée sur l'adaptation du régime applicable au cumul des mandats devait prendre en considération le sentiment dominant exprimé par l'opinion publique sur l'insuffisance du renouvellement de la classe politique.

En réponse à M. Robert Badinter qui, se référant à une analyse du professeur Jacques Robert, affirmait que le taux de renouvellement de la classe politique était inférieur à celui des académiciens, M. Jacques Larché, rapporteur, a objecté que ce taux avait été de 38% pour les maires élus en 1995, de 33% pour les présidents de conseils généraux en 1998 et de 62% pour les présidents de conseils régionaux la même année. Il a précisé que le taux de renouvellement sénatorial lors du renouvellement triennal du mois de septembre s'était élevé à 50% comme celui des députés en 1997.

Contestant que le phénomène du cumul puisse être favorablement perçu par les citoyens, M. Robert Badinter a observé que les législations en vigueur dans les démocraties de l'Europe du nord l'interdisaient. Il a estimé que l'exercice de la fonction de maire d'une grande ville nécessitait une présence quotidienne dans sa commune. Considérant que le débat en cours sur le régime du cumul des mandats électifs était soit insuffisant soit prématuré, il a observé que la question du statut de l'élu devrait être examiné ecorrélativement.

Contestant l'interprétation de M. Robert Badinter sur le sentiment de l'opinion publique en matière de cumul des mandats, M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné que ce sujet avait surtout préoccupé quelques constitutionnalistes.

Après s'être félicité que quatre-vingts constitutions dans le monde garantissent le principe de l'indépendance des professeurs d'université, M. Patrice Gélard a estimé que l'accumulation des réformes parcellaires concernant l'organisation des élections et des pouvoirs publics risquait d'aboutir à l'effondrement de l'équilibre démocratique. Il a affirmé la nécessité de conduire une réflexion d'ensemble sur le statut de l'élu, sur la décentralisation et le rôle du Parlement tout en relativisant la pertinence des comparaisons avec les autres pays européens.

Après avoir exprimé son accord sur le principe de l'exercice d'une seule fonction exécutive locale, M. Charles Jolibois a confirmé son souhait d'introduire un seuil pour permettre la détention d'un mandat électif dans une petite commune en sus des deux mandats électifs autorisés par le projet de loi.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur sur le projet de loi organique.

La commission a adopté un amendement donnant une nouvelle rédaction à l'intitulé du projet de loi organique afin de viser les " incompatibilités " entre mandats électoraux et non plus la limitation du " cumul " entre ces mandats.

A l'article premier, (incompatibilité entre le mandat de parlementaire et le mandat de représentant au Parlement européen), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir une disposition supprimée par l'Assemblée nationale interdisant à un représentant au Parlement européen de participer aux travaux du Parlement français pendant la durée d'un contentieux électoral éventuel. M. Jacques Larché, rapporteur, a rappelé que cet article instaurait une incompatibilité entre le mandat de parlementaire et celui de représentant au Parlement européen en précisant que cette situation ne concernait actuellement que deux députés. En réponse à M. Jean-Paul Delevoye, il a confirmé la compatibilité du mandat de représentant au Parlement européen et d'un mandat local.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article premier bis (incompatibilité du mandat parlementaire avec la fonction de membre du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France), M. Jacques Larché, rapporteur, ayant indiqué que la disposition interdisant aux membres du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France d'exercer des mandats électifs figurait déjà à l'article 10 de la loi du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article premier ter (incompatibilité du mandat de parlementaire avec les fonctions de juge des tribunaux de commerce). M. Jacques Larché, rapporteur, a observé qu'une telle disposition, limitée aux fonctions de juge des tribunaux de commerce, créerait une rupture d'égalité entre les fonctions juridictionnelles électives susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel. M. Robert Badinter a estimé, au contraire, que l'article premier ter était conforme au principe de la séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir juridictionnel.

A l'article 2 (incompatibilité d'un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale ou avec plus d'un mandat local), la commission a admis que le mandat de parlementaire serait incompatible avec l'exercice de plus d'un mandat local sans toutefois interdire l'exercice d'une fonction exécutive. Elle a néanmoins, à l'initiative de M. Charles Jolibois soutenue par MM. Paul Girod et Jean-Paul Delevoye, fixé, par référence au seuil de population communale déclenchant l'application du scrutin proportionnel, un seuil de 3.500 habitants pour l'application de l'incompatibilité concernant les conseillers municipaux.

Après un large débat, le rapporteur a rectifié sa proposition initiale afin de ne pas étendre l'incompatibilité au mandat de membre d'un organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale doté d'une fiscalité propre, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-Paul Delevoye, Patrice Gélard, Daniel Hoeffel et Pierre Jarlier ayant fait ressortir l'imbrication étroite qui existait dans les faits entre les organes communaux et intercommunaux et ayant souligné que le projet de loi sur l'intercommunalité devant venir prochainement en discussion exigeait que les membres des organismes intercommunaux soient conseillers municipaux.

La commission a ensuite adopté des amendements de suppression aux articles 2 bis à 2 decies introduits par l'Assemblée nationale et relatifs à diverses incompatibilités avec le mandat parlementaire : article 2 bis (Fonctions de membre du cabinet du président de la République ou d'un cabinet ministériel) ; article 2 ter (Fonctions de membre du directoire de la Banque centrale européenne et de membre de la Commission européenne) , article 2 quater (Interdiction de confier plus de deux missions par législature à un parlementaire) ; article 2 quinquies (Fonctions de membre d'une chambre consulaire ou d'une chambre d'agriculture) ; article 2 sexies (Fonctions de direction de société ayant un objet financier et faisant publiquement appel à l'épargne) ; article 2 septies (Exercice des droits attachés à la propriété de tout ou partie d'une société visée à l'article L.O. 146 du code électoral) ; article 2 octies (Exercice d'une fonction de direction ou de conseil dans une société visée à l'article L.O. 146 du code électoral) ; article 2 nonies (Exercice de fonctions non rémunérées au sein du conseil d'administration d'une société d'économie mixte locale) ; article 2 decies (Limitations à l'exercice de la profession d'avocat).

A l'article 3 (harmonisation des délais de règlement des incompatibilités, publication au journal officiel des déclarations d'activités professionnelles et d'intérêt général), elle a accepté, sous réserve d'un amendement de coordination, l'harmonisation à 30 jours des délais de règlement des incompatibilités mais a supprimé la publication au journal officiel des déclarations d'activité professionnelle et d'intérêt général.

Puis, après que le rapporteur eut souligné qu'il était nécessaire de préserver la liberté de choix, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 4 (règlement des incompatibilités survenant postérieurement à l'élection du parlementaire) qui contraignait le parlementaire se trouvant en situation d'incompatibilité à démissionner d'un mandat qu'il détenait antérieurement.

Après les observations de MM. Pierre Fauchon, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Jacques Hyest, Jacques Mahéas et Jean-Paul Delevoye, elle a également adopté des amendements de suppression aux articles 4 bis à 4 quinquies introduits par l'Assemblée nationale : article 4 bis (Eligibilité à 18 ans des sénateurs) ; article 4 ter (Participation des parlementaires aux commissions constituées dans leur département d'élection) ; article 4 quater (Association des parlementaires à la préparation et à l'exécution des contrats locaux) ; article 4 quinquies (Communication pour avis aux commissions des finances des deux assemblées avant leur publication des décrets d'ouverture et arrêtés d'annulation de crédits).

Elle a modifié les articles 5 à 8 relatifs à l'application outre-mer de la loi et introduit deux articles additionnels après l'article 8, pour prévoir spécifiquement l'adaptation de la loi en Polynésie française, en Nouvelle Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte, ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon.

A l'article 10 (dispositions transitoires), elle a prévu que les parlementaires se trouvant, à la date de publication de la loi, dans un cas d'incompatibilité instituée par celle-ci, devraient faire cesser cette incompatibilité au plus tard lors du renouvellement de leur mandat parlementaire, les parlementaires représentants au Parlement européen devant faire cesser cette incompatibilité au plus tard lors du renouvellement de leur mandat européen.

La commission a enfin procédé à l'examen des articles du projet de loi n° 464 (1997-1998) relatif à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.

Par coordination avec la décision prise pour l'intitulé du projet de loi organique, elle a adopté un amendement modifiant l'intitulé du projet de loi.

A l'article premier A (fixation à 18 ans de l'âge d'éligibilité), elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article premier (généralisation de la limitation à deux du nombre des mandats locaux exercés simultanément), la commission a adopté un amendement précisant que nul ne pouvait exercer simultanément plus de deux des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune de plus de 3.500 habitants. Elle a en outre décidé de maintenir la possibilité pour un élu en situation d'incompatibilité de choisir celui de ses mandats ou fonctions qu'il désirait abandonner.

La commission a ensuite décidé de supprimer les articles 2 bis (incompatibilité entre un mandat local et la fonction de membre du bureau d'une chambre consulaire et d'une chambre d'agriculture), 2 ter (fixation à 18 ans de l'âge d'éligibilité des conseillers généraux), 2 quater (inéligibilité aux élections municipales des membres du cabinet du président du conseil général, du conseil régional ou du conseil exécutif de Corse), 2 quinquiès (éligibilité des conseillers régionaux à 18 ans).

A l'article 3 (éligibilité du maire à 18 ans - fonctions incompatibles avec celles de maire), elle a adopté un amendement précisant que les fonctions de maire d'une commune d'au moins 3.500 habitants étaient incompatibles avec celles de président d'un conseil général ou de président d'un conseil régional et supprimant les incompatibilités entre une fonction de maire et les fonctions de membre de la Commission européenne, de membre du directoire de la Banque centrale européenne, de membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France, de juge des tribunaux de commerce.

Aux articles 3 bis (interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller municipal ayant démissionné de ses fonctions de maire afin de se conformer à la législation sur les incompatibilités), 3 ter (bénéfice d'un crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes de plus de 3.500 habitants), 3 quater (barème du crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes de moins de 100.000 habitants), 3 quinquies (suspension du contrat de travail des élus municipaux), 3 sexies (revalorisation de l'indemnité maximale de fonction des maires), la commission a adopté des amendements de suppression de ces articles.

A propos de l'article 3 ter, M. Jacques Larché, rapporteur, a souligné que le problème du statut de l'élu était abordé de manière beaucoup trop partielle dans ce texte et que les choix opérés par l'Assemblée nationale ouvraient des perspectives inquiétantes pour les finances locales. M. Jean-Paul Delevoye a alors souligné que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale donnait l'impression que la revalorisation des indemnités accordées au maire constituait la contrepartie des nouvelles incompatibilités. Il a estimé que le statut de l'élu devait être revu pour des raisons d'efficacité et non parce qu'on limitait les possibilités de cumul des mandats. Il a souhaité que dans l'avenir une réflexion soit entreprise sur le problème de l'inégalité devant les mandats et de la professionnalisation plus grande de l'exercice de ces mandats, certaines personnes pouvant actuellement exercer beaucoup plus facilement que d'autres des fonctions électives.

M. Jacques Larché, rapporteur, a alors observé qu'il conviendrait de réfléchir à la limitation dans le temps des possibilités pour des fonctionnaires choisissant d'entreprendre une carrière politique d'être par la suite automatiquement réintégrés dans leur corps d'origine.

M. Pierre Jarlier a indiqué que son expérience personnelle lui avait permis de mesurer les insuffisances actuelles du statut de l'élu et a rappelé qu'un ancien maire d'une commune de moins de 10.000 habitants, issu d'une profession libérale ne bénéficiait d'aucune garantie sociale.

A l'article 4 (fonctions incompatibles avec celles de président de conseil général), la commission a adopté un amendement précisant que les fonctions de président de conseil général étaient incompatibles avec celles de président d'un conseil régional et de maire d'une commune comportant au moins 3.500 habitants, et supprimant les incompatibilités entre une fonction de président de conseil général et les fonctions de membre de la Commission européenne, de membre du directoire de la Banque centrale européenne, de membre du conseil de la politique monétaire de la Banque de France, de juge des tribunaux de commerce.

A l'article 4 bis (interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller général ayant démissionné de ses fonctions de président du conseil général afin de se conformer à la législation sur les incompatibilités), elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 5 (fonctions incompatibles avec celles de président du conseil régional), elle a adopté un amendement étendant à la fonction de maire d'une commune d'au moins 3.500 habitants l'incompatibilité existante entre les fonctions de président de conseil général et celles de président de conseil régional, et supprimant les incompatibilités ajoutées par l'Assemblée nationale (membre de la Commission européenne, membre du directoire de la Banque centrale européenne, du conseil de la politique monétaire de la Banque de France, juge des tribunaux de commerce).

A l'article 5 bis (interdiction de recevoir une délégation pour le conseiller régional ayant démissionné de ses fonctions de président du conseil régional afin de se conformer à la législation sur les incompatibilités), elle a adopté un amendement de suppression de cet article.

A l'article 6 (incompatibilités applicables au président du conseil exécutif de Corse), la commission a adopté un amendement de coordination.

A l'article 8 (incompatibilité du mandat de représentant au Parlement européen avec des mandats et fonctions électives), la commission a adopté un amendement supprimant le texte proposé par cet article pour l'article 6-2 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen. Elle a adopté un amendement modifiant le texte proposé pour l'article 6-3 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen, afin de prévoir l'incompatibilité de l'exercice du mandat de représentant au Parlement européen avec l'exercice de plus d'un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune comportant au moins 3.500 habitants. Elle a en outre décidé de maintenir la possibilité pour l'élu en situation d'incompatibilité de choisir le mandat qu'il souhaitait abandonner. Elle a adopté deux amendements supprimant le texte proposé par cet article pour les articles 6-3-1 et 6-3-2 de la loi du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen. Elle a enfin adopté un amendement de coordination.

A l'article 9 (incompatibilités applicables au remplaçant du parlementaire européen), la commission a adopté un amendement de coordination.

Par coordination avec ses décisions précédentes, la commission a adopté un amendement supprimant le titre III bis et son intitulé. Aux articles 9 bis (information des parlementaires par les commissions permanentes des assemblées), 9 ter (communication au Parlement de documents relatifs à la préparation et à l'exécution des lois - pouvoir d'entendre tout fonctionnaire), 9 quater (communication des décrets d'application avant leur publication), 9 quinquies (moyens d'information du Parlement), la commission a adopté des amendements de suppression de ces articles.

Aux articles 10 (principe de l'application de la loi dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte) et 11 (modalités d'application de la loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Mayotte), la commission a adopté deux amendements de coordination avec ses décisions précédentes pour l'application du texte aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie.

Après l'article 11, elle a adopté un amendement insérant un article additionnel afin de prévoir l'application des dispositions de l'article 3 du projet de loi en Nouvelle-Calédonie, le code général des collectivités territoriales n'étant pas applicable dans cette collectivité.

Aux articles 12 (modalités d'application de la loi à Saint-Pierre-et-Miquelon) et 13 (modalités d'application de la loi à Mayotte), la commission a adopté deux amendements de coordination pour l'application du texte à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et à la collectivité territoriale de Mayotte.




1 Rapport de M. Jean-Pierre Worms sur le projet de loi organique (n° 85-1405 du 30 décembre 1985) ; Assemblée nationale n° 3093 (7ème législature).

2 Cf. ci-dessus.

3 Cf. étude de législation comparée du service des affaires européennes. Sénat n° 71. " Le cumul des mandats électifs ".

4 Cf. statistiques ci-dessus.

5 cf. annexe.

6 cf. exposé général.