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28 octobre 1998 : Officier de police judiciaire ( rapport - première lecture )

 

Propositions de loi qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale

HYEST (Jean-Jacques)

RAPPORT 42 (98-98) - COMMISSION DES LOIS


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Table des matières





N° 42

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 octobre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration
générale (1) sur :

- la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant extension de la
qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale,

- la proposition de loi de MM. Paul LORIDANT,
Jean DERIAN,
Guy FISCHER,
Robert PAGÈS, Ivan RENAR et Mme Odette TERRADE pour l'extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11ème législ.) : 969, 1021 et T.A. 181.

Sénat : 485 et 532 (1997-1998).



Police.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 28 octobre 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, Président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, les propositions de loi n° 532 (1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale et n° 485 (1997-1998) de M. Paul Loridant et plusieurs de ses collègues, pour l'extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale.

M. Jean-Jacques Hyest a souligné que ces propositions de loi avaient pour objet d'étendre la qualification d'officier de police judiciaire aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale et a précisé que cette évolution était en particulier rendue nécessaire par la diminution du nombre des commissaires de police et des fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement consécutive à la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité adoptée en 1995.

Le rapporteur a indiqué que la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale contenait certaines garanties destinées à éviter une dégradation de la qualité des actes de police judiciaire. Il a noté que la commission appelée à donner un avis conforme pour l'accès à la qualité d'officier de police judiciaire des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application serait la même que celle chargée de donner un avis pour l'accès à la qualité d'officier de police judiciaire des commissaires de police et des fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement.

La commission a adopté sans modification la proposition de loi n° 532 (1997-1998) adoptée par l'Assemblée nationale.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est invité à examiner la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale.

Une proposition identique à celle déposée à l'Assemblée nationale par M. François Huwart et adoptée en juin dernier a été déposée sur le Bureau du Sénat par M. Paul Loridant et plusieurs de ses collègues (n° 485).

Les deux propositions de loi ont pour objectif de permettre aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale d'accéder à la qualité d'officier de police judiciaire.

Cet élargissement de la liste des personnes susceptibles d'acquérir la qualification d'officiers de police judiciaire serait le quatrième depuis 1994.

La loi n° 94-889 du 1er février 1994 instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à certaines dispositions de procédure pénale a, en particulier, abaissé de cinq à quatre ans l'ancienneté requise pour que les gendarmes puissent devenir officiers de police judiciaire. Cette durée a ensuite été abaissée à trois ans par la loi n° 96-647 du 22 juillet 1996 tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant des dispositions relatives à la police judiciaire. La même loi a supprimé l'exigence de deux années de services effectifs en qualité de titulaire pour que les officiers de paix de la police nationale puissent acquérir la qualité d'officier de police judiciaire.

I. LES DONNÉES DU PROBLÈME : UNE DIMINUTION PRÉOCCUPANTE DU NOMBRE D'OFFICIERS DE POLICE JUDICIAIRE

· La qualité d'officier de police judiciaire permet aux personnes auxquelles elle est conférée d'exercer un nombre important de prérogatives.

Comme l'indique l'article 14 du code de procédure pénale, la police judiciaire est chargée de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte. Les officiers de police judiciaire disposent de prérogatives étendues dans le cadre de l'enquête de flagrance. Ils font les constatations en cas de crime ou délit flagrant ; ils peuvent effectuer des perquisitions. Ils sont compétents pour entendre des témoins et dresser les procès-verbaux de ces auditions. Ils peuvent en outre retenir en garde à vue certaines personnes dans le cadre de l'enquête.

· La liste des personnes ayant la qualité d'officiers de police judiciaire est déterminée par l'article 16 du code de procédure pénale. Cette qualité est actuellement reconnue aux personnes suivantes :

- les maires et leurs adjoints ;

- les officiers et les gradés de la gendarmerie, les gendarmes comptant au moins trois ans de service dans la gendarmerie, nominativement désignés par arrêté des ministres de la justice et de la défense, après avis conforme d'une commission ;

- les inspecteurs généraux, les sous directeurs de police active, les contrôleurs généraux, les commissaires de police, les fonctionnaires titulaires du corps de commandement et d'encadrement de la police nationale, nominativement désignés par arrêté des ministres de la justice et de l'intérieur, après avis conforme d'une commission ;

- enfin les personnes exerçant les fonctions de directeur ou sous-directeur de la police judiciaire relevant du ministre de l'intérieur et de directeur ou sous-directeur de la gendarmerie au ministère de la défense.

· Deux motifs différents sont avancés pour justifier une extension de la liste des personnes pouvant recevoir la qualité d'officier de police judiciaire :

- en premier lieu, le Gouvernement souhaite faire de la police de proximité la priorité de son action dans le domaine de la sécurité publique, ce qui implique un renforcement des moyens en officiers de police judiciaire pour faire face à l'évolution de la nature et du niveau de la délinquance juvénile ;

- en second lieu, la réforme des corps et carrières organisée par la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité a des conséquences sur le nombre de personnes titulaires de la qualité d'officier de police judiciaire. La police nationale comporte désormais trois corps :

- le corps de conception et de direction, qui regroupe les commissaires de police ;

- le corps de commandement et d'encadrement, qui regroupe les grades de lieutenant, de capitaine et de commandant et dans lequel sont fondus les anciens corps des inspecteurs et officiers de paix ;

- enfin, le corps de maîtrise et d'application, qui regroupe les grades de gardien, de brigadier et de brigadier-major et qui réunit les anciens corps des enquêteurs et des gradés et gardiens de la paix.

Outre ces modifications statutaires, la réforme a provoqué une réorganisation des missions confiées aux fonctionnaires de chacun des corps et entraîne une diminution des effectifs du corps de conception et de direction et du corps de commandement et d'encadrement, les membres du corps de maîtrise et d'application étant appelés à exercer certaines des fonctions auparavant assurées par les inspecteurs ou officiers de paix.

Le ministère de l'intérieur prévoir que, d'ici à 2006, la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité aura entraîné une diminution d'environ 600 du nombre de commissaires de police et une diminution d'environ 5.500 du nombre de fonctionnaires appartenant au corps de commandement et d'encadrement. Actuellement, on compte environ 18.000 personnes susceptibles d'exercer des fonctions d'officiers de police judiciaire dans la police nationale (1.440 hauts fonctionnaires de police et commissaires ; 16.930 fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement).

La conjugaison de ces deux facteurs conduit le Gouvernement à souhaiter un accroissement d'environ 8.000 du nombre d'officiers de police judiciaire.

Une telle augmentation n'apparaît possible qu'en élargissant la liste des personnes susceptibles d'accéder à la qualité d'officiers de police judiciaire. C'est l'objet des deux propositions de loi soumises au Sénat. La même proposition avait été formulée dans un projet de loi portant diverses dispositions relatives à la justice déposé au Sénat par M. Jacques Toubon, alors Garde des sceaux en mars 1997 1(*) et qui n'a pu être discuté.

II. L'EXTENSION DE LA QUALIFICATION D'OFFICIER DE POLICE JUDICIAIRE AU CORPS DE MAÎTRISE ET D'APPLICATION : UNE ÉVOLUTION NECESSAIRE

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Votre commission des Lois est sensible à la nécessité d'assurer dans de bonnes conditions les actes de police judiciaire nécessaires au déroulement des enquêtes. Compte tenu de la réorganisation des corps de la police nationale qui provoquera une diminution du nombre de commissaires de police et de fonctionnaires du corps de commandant et d'encadrement, la mesure proposée lui apparaît nécessaire. Il convient toutefois de veiller à ce que cette extension de la liste des personnes ayant qualité d'officier de police judiciaire ne se traduise pas par une dégradation de la qualité des actes de police judiciaire.

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale est composée d'un article unique comportant trois paragraphes.

· Le premier paragraphe tend à insérer dans l'article 16 du code de procédure pénale un nouvel alinéa (4°) pour étendre la qualité d'officier de police judiciaire aux " fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale comptant au moins trois ans de services dans ce corps, nominativement désignés par arrêté des ministres de la justice et de l'intérieur, après avis conforme de la commission mentionnée au 3° ".

Après la réforme des corps des fonctionnaires de la police nationale intervenue en 1995, la police nationale comporte trois corps :

- le corps de conception et de direction ;

- le corps de commandement et d'encadrement ;

- le corps de maîtrise et d'application.

Au sein de la police nationale, les fonctionnaires du corps de conception et de direction et du corps de commandement et d'encadrement peuvent d'ores et déjà recevoir la qualité d'officier de police judiciaire sans qu'une condition d'ancienneté leur soit imposée. Les commissaires de police, qui constituent le corps de conception et de direction, sont recrutés au niveau du diplôme de la maîtrise ; les fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement (lieutenant de police, capitaine de police, commandant de police) sont pour leur part recrutés au niveau du DEUG, tandis qu'aucune condition de diplôme n'est exigée pour le recrutement des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application (gardiens de la paix, brigadiers de police). Toutefois, d'après les informations recueillies par votre rapporteur, 83 % des lauréats au concours de gardien de la paix sont aujourd'hui titulaires du baccalauréat ; plus de 8 % des admis en 1997 possédaient un diplôme supérieur ou égal à la licence. Par ailleurs, à compter de 1998, tous les élèves gardiens de la paix pourront se présenter à un baccalauréat professionnel " Métiers de la sécurité ", option police nationale. Dans ces conditions, à court terme, tous les gardiens de la paix seront titulaires d'un baccalauréat.

L'accès à la qualification d'officier de police judiciaire serait réservé aux fonctionnaires justifiant de trois années de service.

Cette précision a été ajoutée par l'Assemblée nationale. La proposition de loi initiale, comme celle déposée au Sénat par M. Paul Loridant, prévoyait que l'accès à la qualification d'officier de police judiciaire ne serait ouvert qu'aux fonctionnaires justifiant de trois années de services effectifs en qualité de titulaires, donc aux fonctionnaires justifiant de quatre années de services au total, une année de stage étant prévue après une formation initiale.

L'Assemblée nationale a estimé qu'il était difficile d'exiger des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application trois années de services en qualité de titulaires alors que trois années de services au total sont exigées pour les gendarmes. Votre rapporteur estime également qu'il n'est pas souhaitable d'opérer une distinction entre gendarmes et policiers en cette matière.

Le Gouvernement prévoit de mettre en place une formation aux actes liés à la qualification d'officier de police judiciaire. Cette formation se déroulerait sur deux années et comprendrait 55 jours de formation. Toutefois, les fonctionnaires titulaires d'un DEUG en sciences juridiques et les ex-enquêteurs2(*) devraient pour leur part suivre un cycle court d'une durée d'un an pendant lequel ils suivraient 28 jours de formation avant de passer l'examen technique d'aptitude. Un premier cycle de formation accélérée a été mis en place dès le mois de septembre dernier sans attendre l'adoption de la présente proposition de loi.

L'accès à la qualité d'officier de police judiciaire ne serait donc possible que pour les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application ayant acquis une certaine ancienneté et ayant suivi une formation préalable sanctionnée par un examen.

Comme pour les autres corps de la police nationale, la qualité d'officier de police judiciaire ne pourrait être acquise qu'après avis conforme d'une commission.

L'Assemblée nationale a souhaité préciser que cette commission serait celle d'ores et déjà appelée à donner un avis en ce qui concerne l'accès à la qualité d'officier de police judiciaire des commissaires de police et des fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement de la police nationale.

Cette commission est présidée par le Procureur général près la Cour de cassation ou son délégué choisi par lui parmi le premier avocat général et les avocats généraux près la Cour de cassation. Elle comprend notamment sept magistrats, le directeur général de la police nationale ou son représentant, le directeur du personnel des écoles de la police ou son représentant, et quatre fonctionnaires de la police nationale ayant au moins rang de commissaire principal.

Votre commission estime souhaitable que la commission qui délivrera un avis sur l'accès à la qualité d'officier de police judiciaire des fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application soit la même que celle qui intervient pour les commissaires de police et les fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement. La composition de cette commission est en effet l'un des éléments susceptibles de garantir que l'adoption de la proposition de loi ne se traduira pas par une dégradation de la qualité des actes de police judiciaire.

· Le deuxième paragraphe est une mesure de coordination avec le premier. Deux alinéas de l'article 16 du code de procédure pénale renvoient en effet aux 2° et 3° de cet article. Il convient, compte tenu de l'insertion d'un 4°, qu'ils renvoient désormais aux 2° à 4°. L'un des alinéas en cause prévoit en particulier que les fonctionnaires de la gendarmerie et de la police ne peuvent exercer les attributions attachées à leur qualité d'officier de police judiciaire qu'en vertu d'une décision du procureur général près la cour d'appel les y habilitant personnellement.

· Enfin, le troisième paragraphe de la proposition de loi tend à préciser que les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application ne pourront recevoir l'habilitation que s'ils sont affectés dans certains services appartenant à une des catégories déterminées par un arrêté interministériel. D'après les informations recueillies auprès du ministère de l'intérieur, parmi les catégories concernées figureraient notamment la direction centrale de la police judiciaire, la direction de la surveillance du territoire, la sous-direction chargée des courses et jeux de la direction centrale des renseignements généraux, le détachement de la police nationale auprès de la direction nationale des enquêtes douanières...

Dans les services de sécurité publique ou dans les services du contrôle de l'immigration et de la lutte contre l'emploi des clandestins, seuls pourraient être habilités les fonctionnaires affectés dans des formations particulières déterminées par arrêté interministériel.

Ainsi, l'accès à la qualité d'officier de police judiciaire ne serait pas ouvert à tous les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application quel que soit leur service d'affectation, mais seulement aux fonctionnaires affectés dans certains services, en pratique ceux où existent actuellement les plus grands besoins en officiers de police judiciaire. En cas d'affectation dans un service ou une formation dans lesquels l'exercice de fonctions d'officier de police judiciaire par les membres du corps de maîtrise et d'application ne serait pas prévue, ces fonctionnaires perdraient leur habilitation, mais non leur qualification acquise une fois pour toutes. Ils redeviendraient agents de police judiciaire comme tous les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application.

Comme l'a indiqué Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, lors du débat à l'Assemblée nationale : " Il s'agit, par ces précautions, d'exiger que les prérogatives d'officier de police judiciaire ne soient confiées qu'à des fonctionnaires qui, du fait de leur affectation, sont appelés à effectuer régulièrement des actes de police judiciaire ".

Toutefois, il conviendrait d'éviter que ces nouveaux officiers de police judiciaire soient affectés exclusivement dans des unités où ne sont effectuées que des mesures d'investigation. Une telle restriction ne répondrait guère à l'objectif affiché d'amélioration de l'efficacité de la police de proximité. Actuellement, la liste des services au sein desquels les officiers de police judiciaire exercent leurs fonctions est définie par les articles R. 15-18 à R. 15-20 du code de procédure pénale. Il convient de ne pas établir de manière trop restrictive à la liste des services dans lesquels pourraient agir des officiers de police judiciaire issus du corps de maîtrise et d'application afin que la réforme puisse être mise en place avec une certaine souplesse.

*

Compte tenu des garanties et formalités qui encadrent l'attribution de la qualité d'officier de police judiciaire aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application, votre commission des Lois a approuvé la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale et vous propose de l'adopter sans modification.



1 Projet de loi n° 278 (1996-1997).

2 Il s'agit de fonctionnaires appartenant à un corps qui a été incorporé dans le corps de maîtrise et d'application ; ces fonctionnaires disposent d'une longue expérience de terrain.