Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 1998

Rapports législatifs

Rapport n° 116 (1998-1999), déposé le

PJLF rectificative pour 1998

MARINI (Philippe)

RAPPORT 116 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières




N° 116

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 décembre 1998

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 10 décembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1210 , 1224 , 1230 et T.A. 206 .

Sénat : 97 (1998-1999)

Loi de finances rectificative.

AVANT-PROPOS

Comme à l'accoutumée, le projet de loi de finances rectificative de fin d'année fait le point sur l'exécution probable de la loi de finances initiale, avant que le projet de loi de règlement ne vienne solder définitivement les comptes.

Le présent projet de collectif, initialement dépourvu de première partie à l'exception de l'article d'équilibre, porte témoignage de l'aisance avec laquelle le gouvernement a pu exécuter la loi de finances pour 1998, grâce à une prévision de croissance quasiment exacte, ce dont il faut lui donner acte. Le présent projet ne comporte donc pas, comme c'était le cas depuis plusieurs années, de nouvelles recettes "de poche" ou permanentes au profit de l'exercice en cours.

Le gouvernement a eu la sagesse de retirer son dispositif initial de révision des bases cadastrales, les conditions de débat d'un collectif de fin d'année étant totalement inadaptées à l'étude approfondie d'un sujet aussi difficile et aussi lourd de conséquences.

Toutefois, il n'a pas résisté à la tentation de déverser, par voie d'amendement, le contenu de nombreux dossiers en attente dans ses services, travers dont il avait déjà fait preuve lors du dernier projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Le présent projet est ainsi passé de 21 articles à 45 après examen par l'Assemblée nationale, notamment du fait de 14 amendements d'origine gouvernementale directe, dispositifs nouveaux dont la plupart auraient pu figurer sans difficulté dans le projet initial.

Il en résulte que la plus grande partie de ce projet de loi, non seulement n'a pas bénéficié de l'examen par le Conseil d'Etat, mais bien souvent, du fait de la précipitation du dépôt des amendements, n'a pu être examiné par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Compte tenu de l'étroitesse des délais d'examen par le Sénat, on ne peut que déplorer ce mode de législation "à la hussarde".

Cette méthode est nuisible à la formation de la décision publique, et, pour tout dire, à la démocratie.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. 1998 : UNE CONFIRMATION DE LA REPRISE DE 1997... A CONFIRMER

Le gouvernement escompte en 1998 une croissance du produit intérieur brut de 4,4 % en valeur (+ 358,8 milliards de francs) et de 3,1 % en volume.

L'année en cours enregistrerait donc une accélération de l'activité par rapport à 1997 où le taux de croissance s'était élevé à 2,3 % en volume et 3,3 % en nominal.

Cette prévision paraît s'avérer juste, mais ne doit pas dissimuler une évolution quelque peu inquiétante, l'infléchissement au troisième trimestre de l'année du rythme de l'activité économique.

A. BREF RETOUR SUR 1997 : UNE REPRISE ÉCONOMIQUE AMORCÉE AU DEUXIÈME TRIMESTRE

En 1997, le taux de croissance a atteint 2,3 % en volume contre 1,6 % l'année précédente. C'est donc l'année dernière que la reprise économique s'est enclenchée et plus précisément au cours du deuxième trimestre.

Principales contributions à la croissance du PIB

Taux de croissance annuel moyen en %

1997

Consommation des ménages

0,4

Consommation des administrations

0,2

Formation brute de capital fixe totale

0,0

Dont : sociétés et EI

0,0

Variations de stocks

0,1

Commerce extérieur

1,4

Dont : exportations

3,1

importations

- 1,7

PIB

2,2

Source : Rapport économique, social et financier. Projet de loi de finances pour 1999

Comme le montre le tableau ci-dessus, la croissance s'est accélérée sous l'effet d'une amélioration très massive du solde des échanges extérieurs et, marginalement, d'une très légère progression de la demande interne.

Par rapport à 1996, le supplément de croissance a atteint 0,9 point de PIB dont 0,8 point résultant de l'augmentation du solde extérieur. Celle-ci est elle-même venue d'une progression considérable et partiellement inexpliquée des exportations (+ 14,2 % en valeur) que n'ont pas accompagnées sur le même rythme les importations.

La demande intérieure a, quant à elle, manqué de tonicité. En dépit d'une hausse importante des gains de pouvoir d'achat des ménages, passés de + 0,4 % à + 2,2 % entre 1996 et 1997, la consommation des ménages n'a cru que de 0,7 % en raison d'une augmentation de leur taux d'épargne (+1,5 point). Le comportement de consommation des ménages s'est pourtant considérablement modifié en cours d'année une fois passée la chute des achats d'automobiles consécutive à l'extinction de la " prime qualité ".La demande des entreprises est, elle, restée erratique au cours de l'année, les variations de l'investissement des entreprises particulièrement amples au premier semestre s'inscrivant cependant sur une tendance haussière. Quant aux fluctuations des stocks, la réduction intervenue en cours d'année ayant été plus faible que l'année précédente, leur contribution à la croissance fut très légèrement positive.

A la reprise s'est associée une amélioration de l'emploi.

Évolution de l'emploi (en moyenne annuelle et en milliers)

1997

- Emploi marchand salarié

+ 84

dont RTT

- Emploi non marchand

+ 26

- Emploi non salarié

- 39

- Emploi total

+ 69

Source : Rapport économique, social et financier. Projet de loi de finances pour 1999.

La création de 69.000 emplois, à comparer avec une baisse du nombre d'emplois de 29.000 en 1996, n'a pas empêché le taux de chômage moyen de s'accroître, passant de 12,3 à 12,5 %. Mais cette moyenne cache une réduction sensible en cours d'année à mesure que les entreprises prenaient conscience de l'amélioration du climat économique. Une fois ce classique " cycle de productivité " absorbé, le chômage a pu rétrograder de 12,6 % au deuxième trimestre 1997 à 11,8 % au premier trimestre 1998.

Il s'en est suivi une hausse du taux de salaire moyen par tête de 2,8 % un peu supérieure à celle enregistrée en 1996 mais qui du fait du ralentissement de l'inflation passée de 2 à 1,4 % s'est traduite par une accélération nette des gains du pouvoir d'achat (+ 0,9 point par rapport à 1996).

Évolution en termes réels* du revenu disponible des ménages
(en moyenne annuelle en %)

Taux de croissance annuel

1996

1997

Revenus d'activité

0,9

1,6

dont :

Salaires bruts

1,0

1,7

EBE des ménages (y compris EI)

0,6

1,5

Transferts nets

dont :

Prestations sociales

1,7

2,0

Impôts et cotisations

4,1

1,7

dont :

Cotisations sociales

3,4

- 3,5

Impôts y compris CSG et RDS

5,0

7,6

Intérêts, dividendes et div. nets

1,0

8,1

Revenu disponible brut

0,4

2,2

* calculé en utilisant le déflateur de la consommation des ménages dans les comptes aux prix de l'année précédente.

Source : INSEE, DP.

Au total, le revenu disponible brut des ménages a progressé de 2,2 % en termes réels en 1997 contre 0,4 % en 1996.

Les revenus d'activité se sont accrus sur un rythme deux fois plus rapide qu'en 1996 tandis que le bilan des transferts entre les ménages et les administrations publiques s'améliorait grâce à la réforme de l'impôt sur le revenu et que les revenus de placement progressaient sur un rythme huit fois plus rapide qu'en 1996.

Dans ce contexte, les comptes des administrations publiques ont enregistré une baisse du besoin de financement public, passé de 365,6 milliards de francs fin 1996 à 281,2 milliards de francs en 1997. Le besoin de financement de l'Etat s'est amélioré de 30 milliards, celui des organismes divers d'administration centrale (ODAC) a été positif (45,8 milliards) grâce en particulier à la soulte versée par France Télécom (37,5 milliards) tandis que les administrations publiques locales dégageaient un excédent de 17,6 milliards de francs. Le besoin de financement de la sécurité sociale s'est élevé à 65,9 milliards de francs, se dégradant un peu par rapport à l'année précédente.

Évolution des besoins de financement public entre 1996 et 1997

(en milliards de francs)

1996

1997

Variations

Etat

- 308,7

- 278,7

+ 30

ODAC

+ 2,1

+ 45,8

+ 43,7

Administrations publiques locales

+ 3,4

+ 17,6

+ 14,2

Sécurité sociale

- 62,5

- 65,9

- 3,4

TOTAL

- 365,7

- 281,2

+ 84,5

Si le déficit de la sécurité sociale fut environ deux fois plus élevé que prévu malgré la hausse intervenue en cours d'année des prélèvement sur les ménages, le déficit de l'Etat fut un peu moins élevé qu'annoncé. Cette situation et venue d'une augmentation de la fiscalité décidée dans le cadre du projet portant "mesures urgentes à caractère fiscal et financier."

B. 1998 : PROLONGEMENTS, RUPTURES ET INQUIÉTUDES

Le premier semestre de 1998 a prolongé des tendances dont les racines s'étaient ancrées dès le deuxième trimestre de 1997 ainsi que la recomposition de la croissance à l'oeuvre depuis la fin de l'année dernière. Mais, le troisième trimestre, dernier trimestre connu, confirme les craintes quant à la pérennité du regain d'activité économique.

1. Les prévisions de croissance

Le tableau ci-dessous rappelle les prévisions de croissance pour 1998 diffusées au mois d'octobre.

Prévisions d'octobre 1998
Ressources et emplois de biens et services
- prix de 1980 en Mds de F et en pourcentage de variation t/t-1

1998

T1

T2

T3

T4

1996

1997

1998

Produit Intérieur brut

en % t/t - 1

992,5
0,7

998,6
0,6

1007,7
0,9

1.013,3
0,6

3.801,5
1,6

3.889,8
2,3

4.012,2
3,1

Importations

en % t/t - 1

320,7
2,5

322,2
0,5

327,1
1,5

331,3
1,3

1.119,7
3,0

1.206,3
7,7

1.301,2
7,9

Total des ressources

en % t/t - 1

1.313,2
1,2

1.320,8
0,6

1.334,8
1,1

1.344,6
0,7

4.921,2
1,9

5.096,0
3,6

5.313,4
4,3

Consommation finale des ménages
en % t/t - 1

590,6
0,7

596,7
1,0

603,4
1,1

607,4
0,7

2.292,8
2,0

2.313,5
0,9

2.398,2
3,7

Consommation finale des administrations

en % t/ t - 1

188,3
0,3

189,1
0,4

189,9
0,4

190,6
0,4

738,5
2,6

747,3
1,2

757,8
1,8

FBCF totale

en % t/t - 1

194,5
2,0

196,0
0,8

198,3
1,1

199,7
0,7

756,6
- 0,5

756,9
0,0

788,5
4,2

Exportations

en % t/t - 1

338,0
0,8

336,7
- 0,4

340,0
1,0

342,7
0,8

1.144,3
5,2

1.287,6
12,5

1.357,4
5,4

Variations de stocks

1,9

2,2

3,3

4,1

- 10,9

- 9,3

11,5

Total des emplois

en % t/t - 1

1.313,2
1,2

1.320,8
0,6

1.334,8
1,1

1.344,6
0,7

4.921,2
1,9

5.096,0
3,6

5.313,4
4,3

1) Trimestre / Trimestre précédent.

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)

Les prévisions de croissance pour 1998 reposaient sur l'hypothèse selon laquelle la dégradation des résultats du commerce extérieur serait compensée par un regain de dynamisme de la demande intérieure.

La première se traduirait par une baisse très importante de la contribution des échanges extérieurs à la croissance qui, positive en 1997 (1,4 %), deviendrait légèrement négative en 1998 (- 0,1 %).

Le regain de la demande interne ferait mieux que compenser cet effritement des performances internationales de l'économie française puisqu'elle contribuerait pour 3,2 % à la croissance du PIB.

La vigueur de la demande interne proviendrait surtout de la consommation des ménages qui expliquerait 1,9 point de croissance. La consommation s'accroîtrait de 3,1 % contre 0,9 % l'an dernier grâce à une progression du revenu des ménages de 2,8 % combinée à une légère inflexion de leur taux d'épargne.

Évolution en termes réels* du revenu disponible des ménages

(en moyenne annuelle en %)

Taux de croissance annuel
1998

Revenus d'activité

3,0

dont :

Salaires bruts

3,0

EBE des ménages (y compris EI)

3,2

Transferts nets

dont :

Prestations sociales

2,1

Impôts et cotisations

4,3

dont :

Cotisations sociales

- 20,8

Impôts y compris CSG et RDS

29,5

Intérêts, dividendes et div. Nets

7,2

Revenu disponible brut

2,8

* calculé en utilisant le déflateur de la consommation des ménages dans les comptes aux prix de l'année précédente

Source : INSEE, DP

Dans un contexte de ralentissement des gains de pouvoir d'achat du salaire par tête, la progression des revenus d'activité des ménages viendrait de la croissance des emplois. Mais, la progression du revenu des ménages serait moins élevée que celle des revenus qu'ils tirent de leur activité.

En effet, le bilan des transferts entre les administrations publiques et les ménages leur serait défavorable.

A son terme, les ménages perdraient 0,2 point de pouvoir d'achat, soit une dégradation très importante par rapport aux données observées en 1997 où les ménages, du fait de ces transferts, avaient profité de 0,3 point de pouvoir d'achat grâce à une progression des prestations plus rapide que celle des impôts et cotisations. Cette modification est, elle-même, le résultat de l'interruption de la réforme de l'impôt sur le revenu décidée par la précédente majorité qui avait permis d'atténuer les suppléments d'impositions mis à la charge des ménages pour financer la réduction des déficits sociaux et de l'Etat.

La demande des entreprises, quant à elle, devrait être mieux orientée et contribuer pour 0,8 point à la croissance. L'investissement des entreprises (0,5 point de la croissance attendue) s'accélérerait et augmenterait de 5,7 % en 1998. Pour leur part, les variations des stocks (0,3 point de croissance) se traduiraient par l'enclenchement d'une stratégie de restockage.

2. Confirmations et inquiétudes

Le début de l'année a donné quelque crédit à ce scénario. Le film des événements économiques a bien commencé en prolongeant les tendances de 1997. Mais, il est pour le moins incertain que la seconde partie du film soit tournée.

Ressources et emplois de biens et services aux prix de 1980 (en % de variation t/t-1) 1

1997

1998

Acquis

T1

T2

T3

T4

T1

T2

T3

T4

1996

1997

1998

Produit intérieur brut

0,2

1,1

0,9

0,8

0,7

0,8

0,5

1,6

2,3

2,9

Importations

- 0,1

4,5

3,6

1,0

2,6

0,9

1,9

3,0

8,1

8,1

Total des ressources

0,1

1,9

1,6

0,8

1,2

0,8

0,9

1,9

3,6

4,2

Consommation finale des ménages


0,2


0,1


1,2


1,1


0,6


1,1


0,8


2,0


0,9


3,3

Consommation finale des adm.

0,1

0,2

0,3

0,4

0,4

0,4

0,2

2,6

1,2

1,3

FBCF totale

- 1,4

1,2

0,9

0,4

1,5

1,0

0,8

- 0,5

0,1

3,7

dont SQS et EI

- 2,7

1,5

1,2

0,9

2,5

1,6

0,9

0,6

- 0,2

5,9

Ménages hors EI

- 0,7

0,0

0,9

- 0,6

- 0,1

1,2

- 0,3

- 1,0

- 0,6

0,7

Administrations publiques

1,0

1,6

- 0,1

0,3

0,6

- 1,5

2,4

- 7,5

0,2

1,3

Autres secteurs

2,5

2,0

1,3

0,6

0,0

0,4

0,3

40,6

13,6

2,1

Exportations

2,0

6,4

3,2

1,0

1,1

0,4

2,9

5,2

12,6

6,8

Emplois hors stocks

0,4

1,8

1,5

0,9

0,8

0,8

1,2

2,4

3,5

4,0

Variations de stocks en Mds de F. 80


- 2,9


- 1,5


- 0,8


- 1,3


2,8


3,6


- 1,5


- 10,9


- 6,6

Demande intérieure*

- 0,5

0,5

1,0

0,8

1,2

1,0

0,2

0,9

0,9

3,3

1. Trimestre/trimestre précédent

* La demande intérieure est définie comme le total des ressources moins les exportations. L'acquis est le taux de croissance annuel qui serait observé si la variable concernée restait au niveau atteint au dernier trimestre connu. Il ne s'agit pas d'une prévision mais d'une indication de l'impact des évolutions passées.

a) Quelques confirmations

Dans la ligne des prévisions, mais avec une ampleur plus forte, le premier semestre s'est soldé par une nette dégradation des performances extérieures de l'économie française.

Dans le prolongement du dernier trimestre de 1997, le rythme des exportations s'est considérablement réduit ; leur croissance qui, au deuxième trimestre 1997, avait atteint son pic avec un rythme annualisé de 25,6 %, s'est fortement repliée pour atteindre, au deuxième trimestre de 1998 qui constitue leur point bas, un rythme annuel de 2,4 %. La crise des pays émergents, l'enlisement de l'économie japonaise, les fluctuations du dollar expliquent ce tassement qui résulte aussi d'un ralentissement d'activité observé au cours de cette période dans quelques grandes économies de l'OCDE : Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni...

Le rythme de croissance des importations, toujours faible, a été plus rapide du fait d'un décalage conjoncturel et de l'appréciation relative du franc.

Au total, la contribution du commerce extérieur à la croissance a été négative au cours du premier semestre et ce dans des proportions plus élevées que prévu. Ainsi, alors que les prévisions du gouvernement tablent sur une contribution du solde extérieur négative à hauteur de 0,1 point de PIB, l'effet des échanges extérieurs sur la croissance a été de - 0,6 et - 0,2 point de PIB, respectivement au premier et au deuxième trimestre de l'année.

La vigueur de la demande intérieure a plus que compensé ces évolutions , si bien que la croissance du PIB est restée soutenue dans la ligne de sa tendance depuis le deuxième trimestre 1997.

Après avoir un peu fléchi en début d'année avec un rythme annuel de 2,8 % au cours du premier trimestre 1998, contre 3,2 % lors du dernier trimestre 1997, la croissance a réaccéléré (3,2 % au deuxième trimestre).

La très vive croissance de la demande intérieure au début de l'année (4,8 % en rythme annuel) a procédé d'une tenue convenable de la consommation des ménages, mais surtout d'une forte reprise de l'investissement des entreprises avec un rythme de progression de l'ordre de 10 % sur une année.

Le trimestre suivant a vu une accélération de la consommation des ménages (+ 4,4 % contre 2,4 %) et un léger tassement du rythme de l'investissement des entreprises (+ 6,4 %).

Ce rééquilibrage des soutiens de la demande intérieure témoigne sans doute, pour l'investissement, d'une réaction face aux perspectives de l'économie internationale de la part des entreprises industrielles plus sensiblement touchées par le recul de la demande adressée à la France. C'est en effet ces entreprises qui avaient le plus investi auparavant.

Mais il témoigne aussi de la poursuite de l'accélération des gains de pouvoir d'achat des ménages, résultant moins d'une augmentation de leurs revenus primaires et indirects que d'un approfondissement de la désinflation.

De plus, le dynamisme de la consommation des ménages est le produit d'une légère baisse du taux d'épargne des ménages, passé de 14,7 à 14,5 % de leur revenu.

Quelle signification accorder à l'inflexion du taux d'épargne des ménages ?

Les années 90 se sont accompagnées, en moyenne, d'une hausse sensible du taux d'épargne des ménages.

Ce phénomène a eu des effets plutôt défavorables sur la croissance puisqu'il a réduit le niveau de consommation des ménages. Il a toutefois provoqué une hausse de l'offre d'épargne qui a pu favoriser le financement des emprunteurs nets, c'est-à-dire de l'Etat.

A contrario, la baisse du taux d'épargne des ménages observée en 1996 a soutenu l'activité dans un contexte où l'évolution de leur revenu n'était a priori pas favorable à la consommation.

En tout cas, les variations du taux d'épargne des ménages ont déjoué ses déterminants économiques traditionnels que sont le revenu, les prix et les taux d'intérêt.

Des explications supplémentaires moins usuelles ont donc été cherchées, l'une dans l'intensification du motif de précaution face à l'évolution du chômage et de la précarité et aux anticipations d'approfondissement des déséquilibres financiers des administrations publiques (Etat mais aussi sécurité sociale), l'autre dans les effets patrimoniaux des fluctuations des passifs et des actifs des ménages.

Dans le contexte actuel marqué par l'amélioration du pouvoir d'achat des ménages, il n'est guère usuel d'observer une décrue de leur taux d'épargne .

On peut donc supputer que celle-ci provient soit d'un retour à une certaine confiance, soit de l'anticipation de gains financiers .

La question évidemment cruciale est alors de savoir si ces éléments ont quelque chance d'être pérennes . Cette question est au coeur des enjeux économiques du moment puisqu'au fond, c'est du retour à un meilleur rythme de consommation des ménages que l'on attend une accélération de la croissance, soit par ses effets propres, soit par ses effets induits sur l'investissement.

Or, les perspectives de l'emploi et des charges publiques et les évolutions ambiguës des conditions financières n'offrent pas sur le moyen terme de raisons d'espérer une baisse durable et substantielle du taux d'épargne des ménages .

L'on prétend parfois que l'amélioration du marché du travail pourrait prolonger ce phénomène.

S'il est bien vrai que le rythme des créations d'emplois s'est accéléré au cours du premier semestre, il n'est pour autant pas acquis que cette tendance doive se poursuivre ni plus encore qu'elle soit susceptible de fléchir le comportement d'épargne des ménages.

Sur la poursuite du mouvement de créations d'emplois, il y a lieu d'abord de redouter les effets d'une inflexion de la croissance, mais aussi de s'inquiéter de la poursuite des efforts déployés pour réaliser des gains de productivité du travail dans l'industrie afin d'affronter une concurrence toujours plus intense et de l'absence de mesures susceptibles d'accroître l'employabilité de la population active.

En tout état de cause, la nature des emplois créés paraît peu propice à une réduction du sentiment de précarité des ménages.

Emplois salariés

Comparaisons mars 1997 - mars 1998

(En milliers)

Mars 1997

Mars 1998

Variation

Total

19.566

19.904

+ 338

dont :

Intérimaires

330

413

+ 83

Contrats à durée déterminée

849

906

+ 57

Apprentis

234

257

+ 23

Contrats aidés

417

405

- 12

Sous-total

1.830

1.981

+ 151

Environ la moitié des nouveaux emplois salariés ont un support précaire. Le nombre des salariés à temps partiel s'est quant à lui accru de près de 150.000 unités et, parmi les salariés à temps partiel, la proportion de ceux qui souhaiteraient travailler davantage s'accroît.

b) Des inquiétudes qui s'accumulent

Au cours du troisième trimestre, l'activité économique a subi un infléchissement très sensible de son taux de croissance passé à 2 % en rythme annuel contre 3,2 % au trimestre précédent.

Ce phénomène n'avait pas été anticipé puisque, selon les prévisions de l'INSEE d'octobre 1998, la croissance aurait dû s'accélérer au troisième trimestre pour s'établir à 0,9 % par rapport au trimestre précédent. C'est l'inverse qui s'est produit : la croissance a rétrogradé, s'élevant à seulement 0,5 %.

La comparaison entre les prévisions et l'évolution économique effective montre en outre que la recombinaison de la croissance a été stoppée.

La demande intérieure est en très net ralentissement ; elle ne s'accroît plus que sur un rythme annuel de 0,8 %. Ce ralentissement touche l'ensemble des compartiments de la demande, mais son ampleur résulte de l'évolution du comportement des entreprises.

La tendance à un freinage de leur investissement se confirme, mais c'est surtout la reprise, de leur part, d'une politique de réduction des stocks qui doit être observée. Ce retournement pourrait être le résultat d'une dégradation de l'opinion des chefs d'entreprise sur leurs perspectives propres et sur les perspectives générales. Il est en outre certain que le climat de désinflation, voire les inquiétudes quant à une déflation, hâtent ce processus.

Les prix en 1998

Le gouvernement tablait sur une augmentation moyenne des prix de 1,4 % au cours de l'année 1998, soit une légère accélération par rapport à 1997 ; en glissement, l'inflation devait atteindre 1 %.

Les résultats observés à partir des données du mois de novembre démontrent que le glissement des prix à la consommation est, en fait, compris sur un an entre 0,2 et 0,3 %.

L'inflation sous-jacente demeure basse et les diminutions des prix des produits importés pèsent sur les variations de l'indice.

Ces conditions de prix exercent des effets contradictoires sur l'évolution économique.

Elles sont susceptibles de soutenir la demande dans la mesure où les revenus nominaux distribués ne seraient pas flexibles. C'est probablement le cas à très court terme, mais l'on sait que, hors le secteur public, les salaires s'ajustent vite au niveau des prix.

Inversement, la désinflation pèse sur les comportements de stocks des entreprises qui sont incitées à se débarrasser de produits dont les prix sont susceptibles de se déprécier rapidement. De la même manière, elle atténue une partie de l'avantage attendu de la baisse des taux d'intérêt nominaux.

Quant aux effets de la désinflation sur les comptes publics, ils sont, en première analyse, peu favorables. La baisse des prix comprime les recettes fiscales tandis que la rigidité des dépenses empêche de les ajuster à la baisse.

Ce n'est pas à dire que la baisse des prix doive être toujours évitée. mais, dans les zones d'évolution dans lesquelles l'on se situe désormais, il serait préférable d'aboutir à un objectif de stabilité des prix.

La demande des ménages décélère également . Leur consommation augmente moins fortement qu'au deuxième trimestre, de 0,8 % en volume contre 1,1 % et de 0,9 % en valeur contre 1,6 %. Ce résultat s'accompagne d'une remontée de leur taux d'épargne, l'investissement des ménages étant par ailleurs en léger repli.

La demande extérieure paraît quant à elle étonnamment dynamique , avec des exportations en croissance de 12 % en rythme annuel, contre 1,6 % au trimestre précédent.

Faute d'informations détaillées sur les résultats du commerce extérieur au troisième trimestre, il y a lieu de supputer que les résultats acquis ont pu correspondre à des exportations toujours dynamiques à destination des Etats-Unis dont le rythme de croissance continue à être rapide.

Les importations s'accroissent elles aussi mais moins que les exportations, si bien que la contribution du commerce extérieur au PIB est positive (+ 0,1 point de PIB).

*

* *

Il est assez peu douteux que l'année 1998 s'achève sur une performance sensiblement analogue à celle prévue initialement. La croissance en volume devrait être de l'ordre de 3,1 % en moyenne.

Mais, cette évolution moyenne dissimule un profil conjoncturel peu favorable. Les résultats du second semestre pourraient sensiblement altérer ceux du premier si les variations constatées au cours du troisième trimestre devaient se maintenir ou se prolonger.

Une évolution importante doit être notée : le climat de désinflation perturbe les comportements économiques et atténue les effets favorables de la reprise sur les comptes publics. Il reste à prendre les mesures nécessaires pour en tirer les conséquences.

Enfin, l'année 1998 n'a pas été mise à profit pour créer les conditions d'une croissance soutenue et durable de l'économie française. Le solde des finances publiques n'a été que peu redressé, le marché du travail n'a pas fait l'objet des réformes structurelles qui s'imposent, notre système de formation reste peu performant, les engagements financiers publics latents demeurent trop élevés...

Tout cela ne laisse guère de place à un retour au dynamisme nécessaire de l'économie française.

II. DES RECETTES SOUS-ÉVALUÉES OU EN RALENTISSEMENT ?

Le niveau des recettes associé au présent projet de collectif paraît sous-évalué au regard de ce que leur dynamisme initial pouvait laisser espérer. Toutefois, il n'est pas à exclure que le net infléchissement conjoncturel du deuxième semestre se traduise par une rupture de leur dynamisme.

A. LA RÉÉVALUATION DES RECETTES POUR 1998

1. Une amélioration des recettes fiscales de 11 milliards de francs

La loi de finances pour 1998 prévoyait une augmentation des recettes fiscales du budget de l'Etat de 43 milliards de francs par rapport à 1997 (1.446,7 milliards de francs contre 1.403,7 milliards de francs en 1997) soit une progression de 3,1 % par rapport aux estimations révisées de 1997. Cette anticipation était fondée sur une prévision de croissance de l'économie française plus élevée, estimée à 4,2 % en valeur.

Selon le présent projet de loi de finances rectificative, les recettes du budget général 1( * ) s'élèveraient à 1.347,3 milliards de francs en 1998, soit 13,9 milliards de francs de mieux que les prévisions de recettes de la loi de finances.

Les recettes fiscales expliquent l'essentiel de l'amélioration, à hauteur de 11 milliards de francs, et traduisent l'impact de la conjoncture économique sur l'assiette des impôts indirects.

Les recettes non-fiscales , hors recettes d'ordre, progressent de 1,6 milliards de francs seulement, en raison notamment de la révision à la baisse des recettes provenant de la COFACE.

Enfin, les prélèvements sur recettes de l'Etat diminuent de 1,3 milliards de francs, ce qui est imputable au prélèvement au profit des collectivités locales, en raison du moindre dynamisme du fonds de compensation de la TVA.

2. Une réévaluation très proche des estimations révisées dans le projet de loi de finances pour 1999

L'estimation du projet de loi de finances rectificative est légèrement inférieure, de 2,8 milliards de francs, aux évaluations révisées pour 1998, qui figuraient à l'appui du projet de loi de finances pour 1999 (1.350,1 milliards de francs).

Les moins-values représentent 300 millions de francs pour la taxe sur la valeur ajoutée, 2,5 milliards de francs pour les recettes non-fiscales et 300 millions de francs pour les remboursements et dégrèvements d'impôts.

B. UNE RÉÉVALUATION SANS DOUTE EN DESSOUS DE LA RÉALITÉ, QUI PROVISIONNE UN PROBABLE ESSOUFFLEMENT

Il faut constater que les recettes fiscales attendues pour 1998 représentent 42,5 milliards de francs de mieux que l'exécution de 1997, ce qui apparaît, de prime abord, proche des 43 milliards de francs de produit supplémentaire attendu dans la loi de finances initiale.

C eci révèle en réalité une exécution pour 1998 légèrement moins bonne que prévu, alors que la croissance a été soutenue en 1998.

Les recettes auraient progressé de 3 % par rapport aux résultats de 1997, contre 3,1 % dans les prévisions de la loi de finances initiale.

Il est légitime de se demander, dès lors, si les estimations révisées ne présentent pas une sous-évaluation des plus-values de recettes fiscales en 1998.

En effet, au mois de septembre 1998, les recettes fiscales nettes sont supérieures de 31,6 milliards de francs aux recettes de 1997, soit une progression de 3,9 % par rapport à 1997.

Pour la TVA nette, la prévision s'élève à + 3,9 % dans le projet de loi de finances rectificative, alors que la situation fin septembre montre une progression de 5,5 %. Pour la TIPP, les chiffres sont respectivement de 3 % et 3,7 %.

Compte tenu de la bonne conjoncture économique, votre rapporteur général s'interroge sur l'écart entre ces résultats et la révision des recettes proposée.

L'évolution des recettes fiscales entre septembre 1997 et septembre 1998

Exécution 1997

LFI 1998

Différence

Exécution 97/LFI 98

Sept 97

Sept 98

Différence

sept 97/sept 98

En pourcentage

Recettes fiscales nettes

1.416,6

1.448,2

31,6

1.051,7

1.092,4

40,7

3,8%

IR

293,5

294,7

1,2

255,7

256,2

0,5

0,2%

IS (net)

172,1

190,0

17,9

111,3

124,9

13,6

12,2%

TIPP

150,8

154,9

4,1

110,1

114,2

4,1

3,7%

TVA (nette)

626,1

637,0

10,9

457,7

482,9

25,2

5,5%

Divers

174,1

171,6

- 3,5

116,9

114,2

- 2,6

-2,2%

(en millions de francs cumulés)

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie indique que le taux de progression à fin septembre d'une année sur l'autre " s'explique en partie par des modifications techniques et calendaires ".

L'effet de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MUFF), évalué pour 1997 à 23,1 milliards de francs par le ministère de l'Economie et des finances, ne facilite évidemment pas la comparaison d'un exercice à l'autre.

Selon le ministère, les deux premiers acomptes d'impôt sur les sociétés au titre de l'exercice 1998 intègrent une partie des versements liés au MUFF de décembre 1997, alors que les mêmes acomptes en 1997 n'en tenaient pas compte.

Il ajoute que la limitation de la déductibilité de la provision pour renouvellement de concession (article 5 de la loi de finances pour 1998) et la suppression des provisions pour fluctuation des cours et pour licenciement (articles 6 et 7) ont procuré un gain pour l'Etat dès le mois d'avril 1998.

Cependant, votre rapporteur note qu'il s'agit bien là de réelles plus-values de recettes qui, si elles s'observent dès le mois de septembre 1998, devraient logiquement contribuer au résultat de l'année.

En matière de TVA, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie explique que le dynamisme observé au cours des premiers mois de l'année 1998, s'agissant des encaissements bruts, devrait être tempéré par des remboursements et dégrèvements d'impôts importants en fin d'année.

Il ajoute que la baisse notable des importations de marchandises en provenance des pays tiers, constatée depuis le recouvrement de septembre, devrait avoir des incidences importantes,également en fin d'année.

Enfin, il indique que les droits d'enregistrement et de timbre sont plus dynamiques en 1998 mais que des pertes de recettes interviendront au dernier semestre en raison de la suppression de ces droits sur les cartes nationales d'identité et sur la délivrance du permis de conduire.

Tous ces arguments sont, aux yeux de votre rapporteur général, largement insuffisants pour expliquer que les recettes fiscales nettes ne progresseraient, en définitive, que de 11 milliards de francs par rapport à la loi de finances pour 1998, soit moins de 1 %, par rapport à cette évaluation initiale, alors que l'exécution pour 1997 avait permis d'enregistrer 13 milliards de francs de recettes supplémentaires.

S'il est possible de constater certains mouvements de décaissement sur l'impôt sur les sociétés, les encaissements fin 1997 ayant été très lourds pour les entreprises, l'évolution attendue en matière de TVA paraît improbable.

De deux choses l'une : ou cette estimation est sous-évaluée, ou le ralentissement de la croissance fin 1998 est tel que les encaissements de TVA se ralentiraient considérablement.

Les réévaluations de recettes du collectif budgétaire

Recettes fiscales nettes

LFI 1998

PLFR 1998

Evolution

impôt sur le revenu

294.709

299.500

+ 1,6 %

impôt sur les sociétés net

190.000

182.000

- 4,2 %

TIPP

154.878

155.400

+ 0,3 %

TVA nette

636.950

650.670

+ 2,1 %

autres

171.636

171.574

-

total

1.448.173

1.459.144

+ 0,7 %

C. LES AUTRES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL

Par rapport à la loi de finances initiale pour 1998, les recettes non-fiscales progressent de 5,6 % et atteignent 163,76 milliards de francs.

Hors recettes d'ordre, la progression est toutefois limitée à 1,2 %, soit 1,6 milliards de francs.

Il faut noter que la moins-value constatée par rapport aux évaluations révisées pour 1998 s'explique par la demande de constitution d'une provision supplémentaire de 2 milliards de francs dans les comptes de la COFACE , compte tenu d'indemnisations plus importantes que prévu. Cela s'explique en partie par des arriérés dus par la Russie au titre de la consolidation des créances de l'ex-URSS et des impayés sur l'accord bilatéral signé entre l'Iran et la France.

Les prélèvements sur recettes de l'Etat en faveur de l'Union européenne s'élèvent à 91,5 milliards de francs, soit exactement l'évaluation figurant en loi de finances initiale.

En revanche, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales diminuent de 1,3 milliards de francs, en raison du moindre dynamisme du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée.

III. DES DÉPENSES EN PROGRESSION SIGNIFICATIVE

A. LES CREDITS OUVERTS AU COURS DE L'ANNÉE 1998

Les mouvements en cours d'exercice se sont traduits par l'ouverture de 6.037 millions de francs de crédits dont 3.800 millions au titre des dépenses militaires.

1. Le décret d'avance du 16 janvier 1998

Le décret d'avance du 16 janvier 1998 a ouvert un milliard de francs de crédits au chapitre 47-21 " Programmes d'action sociale de l'Etat " du budget de l'emploi et de la Solidarité (II. Santé, solidarité et ville). Il s'agit des crédits destinés aux chômeurs de longue durée, mis en place à l'issue des manifestations du début du mois de janvier 1998.

Ainsi que l'avait relevé fort justement notre collègue Jacques Oudin dans son avis sur le projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions 2( * ) , la mise en place de ce fonds n'est pas exempte de critiques.

Il soulignait ainsi que dans son rapport au Premier ministre 3( * ) , Mme Join-Lambert avait noté que par le biais de ce fonds, des sommes importantes avaient été dépensées en un temps record, sans critères d'attribution définis, sans examen sérieux des cas individuels et sans conditions, au risque de déstabiliser le travail de terrain accompli depuis des années par les intervenants sociaux.

2. Le décret d'avance du 21 août 1998

Le montant de dépenses nouvelles ouvertes par le décret du 21 août 1998 s'élève à 5,04 milliards de francs, dont 4,83 milliards de francs de dépenses ordinaires et 210,3 millions de francs de crédits de paiement.

Au sein de ces mouvements, on signalera tout particulièrement l'importance de ceux affectant les crédits du ministère de la défense qui représentent 75,5 % des sommes totales.

Les principales ouvertures de crédit concernent les postes suivants :

3,8 milliards de francs sont ouverts au titre III du ministère de la défense, sur les chapitres relatifs aux rémunérations et aux charges sociales. L'insuffisance des crédits est, en effet, pour la fin de l'année 1998, nettement supérieure à celle des années 1996 et 1997, notamment en raison d'importants reports de charges de 1997 sur 1998, et du recrutement anticipé de militaires du rang. L'armée de terre bénéficie ainsi, à elle seule, de 2,61 milliards de francs, soit 68 % de ces nouveaux crédits, et la gendarmerie, de 593 millions de francs.

Il apparaît, en effet, que lors de la professionnalisation des armées, on a mal mesuré la part des dépenses du titre III par rapport à celles du titre V, notamment par comparaison avec la situation d'autres pays où existent des " armées de métier ", tels que le Royaume-Uni ou les Etats-Unis. Il existe donc un très réel risque que se poursuive ce mouvement d'accroissement des crédits du titre III, aux dépens de ceux des titres V et VI. Ainsi, en l'espèce, le décret d'annulation du 21 août 1998 a supprimé 3,85 milliards de francs de crédits sur les titres V et VI.

500 millions de francs de crédits ont été ouverts au sein du titre IV du ministère de l'emploi et de la solidarité, au profit de la formation professionnelle. Ce mouvement qui avait été prévu par l'article 75 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, vise à compenser la baisse, en loi de finances initiale, de 5,27 milliards de francs pour 1997 à 4,77 milliards de francs pour 1998 des crédits du chapitre 43-05 destinés à la formation professionnelle. Il a été financé par un prélèvement " exceptionnel " de 500 millions de francs sur la trésorerie des organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle.

Votre rapporteur tient à souligner que nonobstant le caractère " exceptionnel " de ce prélèvement en 1998, celui-ci devrait être réitéré par le gouvernement en 1999, ainsi que cela ressort des documents budgétaires. Il ne peut donc qu'émettre les plus vives réserves sur un tel procédé.

Le décret d'avance du 21 août 1998 a ouvert des crédits au bénéfice du budget de l'enseignement scolaire à hauteur de 342,58 millions de francs, soit 7,10 % du total des crédits ouverts.

Ces ouvertures de crédits, destinées à financer les emplois-jeunes et à titrer les conséquences budgétaires de l'accord salarial du 10 février 1998 portent, au sein du budget de l'enseignement scolaire, sur 0,12 % du total des crédits.

51,1 millions de francs de crédits sont ouverts sur les budgets du ministère des affaires étrangères pour la commémoration du 5 ème anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme, et l'organisation de l'année de la France au Japon.

34,3 millions de francs sur le budget de la santé seront principalement affectés à l'organisation des états généraux de la santé.

De façon plus limitée, au titre du budget des anciens combattants, 1,3 million de francs ont été ouverts au chapitre 43-02, concernant les interventions en faveur de l'information historique. Il s'agit en effet de préparer le 80ème anniversaire du 11 novembre 1918, les crédits ouverts en loi de finances initiale n'étant que de 1,7 million de francs. De même, 2 millions de francs de crédits de paiement ont été ouverts au chapitre 57-51 du budget de la justice afin de rénover la bibliothèque du Conseil d'Etat.

B. LES ANNULATIONS OPÉRÉES AU COURS DE L'ANNÉE 1998

Les annulations de crédits s'élèvent à 5.358 millions de francs dont 4.157 millions de francs au titre des dépenses militaires. La variation nette des crédits s'élève donc à 679 millions de francs, compte tenu de l'ouverture de 6.037 millions de francs de crédits.

1. L'arrêté d'annulation de crédits du 16 janvier 1998

Un arrêté d'annulation a gagé strictement l'ouverture des dépenses, à hauteur de 700 millions de francs pour les crédits civils et de 300 millions de francs pour les crédits militaires.

Parallèlement, l'arrêté annule 2,19 milliards de francs en autorisations de programme, afin de maintenir le taux de couverture des autorisations de programme par les crédits de paiement.

Ont été d'emblée exclues de l'arrêté d'annulation les dépenses obligatoires (tous engagements juridiques de l'Etat), les crédits évaluatifs (dette, remboursements et dégrèvements...), les services votés, les crédits du titre III (personnel, matériel et fonctionnement) et les crédits à vocation sociale, quel que soit leur budget de rattachement.

De ce fait, les annulations se répartissent en :

309,270 millions de francs sur le titre IV (interventions publiques), soit 3,3 % des mesures nouvelles ;

508,530 millions de francs sur le titre V (investissements exécutés par l'Etat), soit 8 % des mesures nouvelles ;

182,200 millions de francs sur le titre VI, soit 0,6 % des mesures nouvelles.

La méthode retenue par le gouvernement est différente de celle préconisée par le Sénat sur le projet de loi de finances pour 1998 ainsi que sur le projet de loi de finances pour 1999. Les bases " taxables " retenues ne sont pas les mêmes et cela à au moins trois titres :

1) Les crédits du titre III (personnel, matériel et fonctionnement) sont épargnés, alors que les crédits des titres V et VI (investissement) sont touchés, ce qui est la logique inverse de celle préconisée par le Sénat. Celui-ci avait souhaité préserver les dépenses en capital , qui engagent l'avenir.

Ainsi, l'arrêté du 16 janvier annule 11,9 millions de francs sur les dépenses d'équipement des écoles en matériel informatique, au budget de l'éducation nationale ; 16,6 millions de francs, au budget de la coopération, sur les crédits du Fonds d'aide et de coopération, 45 millions de francs au budget des routes, sur les travaux de réparation et de sécurité, ou de 91 millions de francs au budget du transport aérien sur les programmes d'études et de développement de l'aéronautique. Enfin, il faut observer que 300 millions de francs sont annulés à nouveau au budget de l'équipement de la Défense, après plusieurs années de réduction massive de ces crédits.

2) Les budgets régaliens (police et justice) sont touchés par les annulations, alors que le Sénat avait souhaité les épargner , du fait de leur importance primordiale pour le fonctionnement de l'Etat : ainsi, 27,3 millions de francs sont annulés sur les dépenses d'équipement du budget de l'intérieur, et 13 millions de francs sur les dépenses d'équipement du budget de la Justice.

3) Plutôt que de concentrer l'effort d'économie sur des actions importantes, ce que permettait la démarche du Sénat en contestant , par exemple, la politique de création ou de maintien d'emplois publics , l'arrêté du 16 janvier procède à un " saupoudrage " 4( * ) d'annulations sur des crédits d'intervention qui finalement pourrait freiner notablement la mise en oeuvre de certaines actions. Ainsi, les actions en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs diminuent de 6,4 millions de francs, soit 3,6 %, de même que les interventions en faveur de l'artisanat sont réduites de 5,3 millions de francs, soit 3,4 %.

2. L'arrêté d'annulation de crédits du 21 août 1998

Les crédits nouveaux ouverts par le décret d'avance du 21 août 1998 ont été financés le même jour par un arrêté d'annulation portant sur 4,36 milliards de francs de crédits de paiement, ainsi que par un prélèvement de 500 millions de francs sur la trésorerie de l'AGEFAL, prévu par l'article 75 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et le produit de la vente, par le ministère de l'intérieur du " terrain Beaujon ", pour un montant de 179,2 millions de francs.


L'article 75 de la loi portant DDOEF
Institution d'un prélèvement sur l'Association de gestion
du fonds des formations en alternance (AGEFAL)

Lors de la discussion de cet article, la commission des finances du Sénat avait tenu à rappeler au nom d'une bonne gestion des finances publiques son opposition aux prélèvements excessifs sur les trésoreries d'organismes publics ou parapublics.

Elle avait également souligné que ce prélèvement ne réglait en rien la question de fond qui est celle du financement de la formation professionnelle et tenu à ce que M. le secrétaire d'Etat au budget s'engage explicitement quant à l'affectation de ces sommes.

La perspective d'un nouveau prélèvement de 500 millions de francs en 1999 sur cet organisme démontre que le problème de fond alors soulevé par votre commission des finances n'a toujours pas été réglé.

Il convient de souligner que, sur les 4,36 milliards de francs de crédits annulés, 3,85 milliards de francs soit 88,4 % du montant total, concernent les titres V et VI du budget du ministère de la défense.

Il existe par ailleurs un très réel risque que cette réduction, qui vise " de façon classique " 5( * ) à financer l'augmentation de 3,8 milliards de francs des crédits du titre III, ainsi que cela a été souligné lors de l'examen du décret d'avances du 21 août 1998, ne se reproduise à l'avenir. Et cela, nonobstant les engagements pris lors du vote de la loi de programmation militaire et qui tendent à " sacraliser " au titre des crédits du titre V, un montant annuel minimal de 85 milliards de francs.

Au sein du budget de l'enseignement supérieur, 129 millions de crédits de paiement ont été annulés, soit 0,27 % du total de ceux-ci. Par ailleurs, 245,31 millions de francs de crédits de paiement ont été annulés sur le budget de l'enseignement scolaire, soit 0,09 % du total de ceux-ci.

Au sein du budget de l'agriculture et de la pêche, 13,8 millions de francs de crédits affectés au Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) ont été annulés. On relèvera depuis la création du FGER en 1995 un recours massif aux annulations de crédits, permis par la lenteur de la mise en oeuvre du fonds. En dépit des déclarations du ministre de l'agriculture annonçant, à l'automne 1997, que le FGER constituait l'une de ses " priorités budgétaires pour 1998 ", les crédits du FGER pour 1998 (140 millions de francs votés) continuent d'être amputés par des annulations de crédit. Ainsi, 5 millions de francs ont été annulés en mai 1998, et par l'arrêté d'annulation du 21 août 1998, ce sont 13,8 millions de francs qui sont retirés au FER, soit près de 10 % (9,86 %) du budget voté.

Concernant le budget du logement, 5 millions de francs de crédits de paiement ont été supprimés au titre des dispositions du chapitre 65-48 relatives à la construction et à l'amélioration de l'habitat.

Au sein du budget de la jeunesse et des sports, les crédits concernant la jeunesse et la vie associative (chapitre 43-90) sont diminués de 1,1 %, soit 6,5 millions de francs de crédits de paiement.

Ouvertures et annulations de crédits initiaux

(En millions de francs)


Loi de

Mouvements en cours d'exercice

Présent projet


Montant

Variation/ loi de

Variation en %/loi de

finances initiale


Ouvertures (a)

Annulations associées (b)

Variation nette des crédits


Ouvertures

Annulations associées (c)

Variation nette des crédits

final des crédits

finances initiale

finances initiale

Budget général

Dépenses ordinaires civiles nettes

1.290.004

2.027

759

+ 1.268

22.909

11.617

+ 11.292

1.302.564

+ 12.560

+ 0,97

Dépenses civiles en capital

72.211

210

442

- 232

9.497

886

+ 8.611

80.591

+ 8.380

+ 11,60

Dépenses militaires

238.267

3.800

4.157

- 357

700

3.200

- 2.500

235.410

- 2.857

- 1,19

Total des crédits nets du budget général

1.600.482

6.037

5.358

+ 679

33.106

15.703

+ 17.403

1.618.565

+ 18.083

+ 1,13

Pour mémoire : remboursements et dégrèvements

279.237

27.469

+ 27.469

306.706

+ 27.469

+ 9,84

Comptes d'affectation spéciale (dépenses définitives)

61.024

-

-

-

15.060

-

+ 15.060

76.084

+ 15.060

+ 24,68

Total des charges définitives nettes (hors budgets annexes)

1.661.506

6.037

5.358

+ 679

48.166

15.703

+ 32.463

1.694.648

+ 33.142

+ 1,99

Budgets annexes

103.642

-

-

-

15

-

+ 15

103.657

+ 15

-

Comptes spéciaux du Trésor

Charges temporaires

376.265

-

-

-

2.190

-

+ 2.190

378.455

+ 2.190

+ 0,58

(a) Décrets d'avance du 16 janvier et du 21 août 1998

(b) Arrêtés d'annulation du 16 janvier 1998 et du 21 août 1998

(c) Arrêté d'annulation du 18 novembre 1998

C. LES MOUVEMENTS ASSOCIÉS AU COLLECTIF

Le présent projet de loi de finances rectificative ouvre au sein du budget général 33.106 millions de francs de crédits nets auxquels s'ajoutent 15.060 millions de francs de crédits sur les dépenses définitives des comptes d'affectation spéciale, 15 millions de francs sur les budgets annexes et 2.190 millions de francs au titre des charges temporaires des comptes spéciaux du Trésor.

15.703 millions de francs de crédits sont annulés, ce qui se traduit par une variation nette des crédits de 17.403 millions de francs sur le budget général, soit au total, y compris les mouvements en cours d'exercice, une progression nette des crédits de 1,13 % par rapport à la loi de finances initiale.

Si l'on intégre les dépenses définitives des comptes d'affectation spéciale (variation nette : + 15.060 millions de francs), la variation totale des charges définitives nettes (hors budgets annexes) est de 32.463 millions de francs soit une progression de 1,99 % par rapport à la loi de finances initiale.

1. Des ouvertures de crédits aux statuts divers

a) Les montants ouverts au budget général : 60,5 milliards de francs de crédits bruts

Le présent projet de loi ouvre au sein du budget général 60.575 millions de francs de crédits bruts se répartissant comme suit :

dépenses civiles ordinaires brutes : 50.678 millions de francs 6( * ) , soit 20.654 millions de francs de crédits nets, dont 13.892 millions de francs (soit 67,3 %) au titre des mesures sociales. Par ailleurs, 83,8 % des crédits ouverts le sont au titre du budget des charges communes 7( * ) ;

dépenses civiles en capital : 9.497 millions de francs ;

dépenses militaires ordinaires : 700 millions de francs.

Le montant total des crédits nets ouverts est de 30.851 millions de francs (hors frais de gestion de la dette).

b) Des anticipations de dépenses de 1999 sur 1998 à hauteur de 2,8 milliards de francs

Au sein de ces crédits, votre rapporteur tient à relever la part significative des crédits ouverts au sein du présent collectif pour 1998 et qui correspondent à des dépenses qui ne seront effectives qu'en 1999 . Le gouvernement a ainsi anticipé ou provisionné sur l'exercice 1998 des dépenses au titre de 1999, s'élèvant à plus de 2,8 milliards de francs de crédits.

940,7 millions de francs sont inscrits sur le chapitre 37-75 du budget des services financiers au titre du recensement général de la population de 1999 . Ces crédits seront donc très vraisemblablement intégralement reportés sur l'exercice 1999, comme le reconnaît le gouvernement, bien qu'ayant été demandés pour 1998 dans le présent projet de loi. Ainsi que le relève le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale " il aurait été sans doute de meilleure méthode d'inscrire la totalité des crédits nécessaires directement dans le projet de loi de finances pour 1999 ".

458 millions de francs de crédits correspondent à l'indemnisation des commissaires-priseurs à la suite de la réforme de leur profession qui a fait l'objet d'un projet de loi adopté en Conseil des ministres le 22 juillet 1998 et non encore examiné à ce jour. L'inscription de ces crédits au chapitre 46-01 du budget de la justice, qui figure à l'état H annexé à la loi de finances " tableau des dépenses pouvant donner lieu à reports de crédits " reflète la nécessité de permettre leur report d'une année sur l'autre, en l'espèce vers 1999.

360 millions de francs figurent au chapitre 41-25 du budget des charges communes au titre du " plan d'urgence en faveur des lycées " annoncé par le ministre de l'éducation nationale à la fin du mois d'octobre 1998. Ainsi que cela a été relevé par la commission des finances de l'Assemblée nationale, " le montant de la dotation inscrite sur le chapitre 41-25 nouveau est supérieur aux besoins susceptibles d'être enregistrés en 1998 ". En effet, le coût de 360 millions de francs correspond à celui de la bonification des intérêts d'emprunt afférant aux 4 milliards de francs de prêts à taux zéro qui seront accordés sur 4 ans aux régions.

300 millions de francs sont inscrits au chapitre 45-42 du budget des transports terrestres afin de compenser la décision de revaloriser les péages dus à l'établissement public Réseau ferré de France au titre de l'utilisation par la SNCF du réseau ferré. " Le supplément de dotation semble avoir été calibré de façon forfaitaire " ainsi que l'a souligné le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

161,8 millions de francs de crédits sont demandés sur le chapitre 43-20 " Interventions culturelles d'intérêt national " du budget de la culture. Cette somme correspond au financement pour 1999 des dépenses préparatoires à la célébration de l'an 2000 .

62 millions de francs de crédits ont été ouverts au chapitre 57-01 " Dépenses immobilières " du budget des services généraux du Premier ministre. Cette somme est destinée à financer pour 1999 le programme de délocalisation , dans la mesure où aucun crédit n'a été inscrit à ce titre dans le projet de loi de finances pour 1999. Cette situation avait été dénoncée par vos rapporteurs spéciaux, qui avaient souligné que, faute de crédits en loi de finances pour 1999, l'équilibre et la poursuite de l'activité du fonds de délocalisation seraient dépendants d'un abondement au sein du collectif pour 1998.

enfin, 450 millions de francs de crédits divers sont ouverts au ministère de l'intérieur, notamment pour renouveler le parc automobile, et au titre du parc immobilier de l'administration.

c) D'importants apurements de dettes antérieures

5.620 millions de francs de crédits sont ouverts au titre de la ristourne dégressive fusionnée afin d'apurer la dette résiduelle de l'Etat au titre de 1997 et des exercices antérieurs. Le gouvernement précise en effet que le coût 1998 est couvert par les crédits ouverts en loi de finances initiale.

Or, votre rapporteur tenait à souligner que les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1998 ne seront vraisemblablement pas suffisants. En effet, 38,77 milliards de francs ont été prévus sur le chapitre 44-75 du budget des charges communes pour le financement de cette ristourne, compte tenu de l'inscription d'une provision de 3 milliards de francs destinée à financer la mise en oeuvre de la loi du 13 juin 1998 (" 35 heures "). Les premières indications fournies par la ministre de l'emploi, notamment lors de son audition par votre commission des finances, font état d'une prévision de dépenses au titre de cette ristourne de 41,5 milliards de francs en 1998 et de 43 milliards de francs en 1999.

Ce chapitre devra donc vraisemblablement être à nouveau abondé.

2.500 millions de francs sont inscrits au chapitre 54-90 du budget des charges communes afin de recapitaliser le GIAT-Industries.

2.400 millions de francs figurent au chapitre 64-93 " Equipement naval et interventions " du budget de l'industrie afin d'apurer certaines des dettes de l'Etat envers plusieurs chantiers navals et de tirer les conséquences de l'aide apportée en 1998 aux Ateliers et Chantiers du Havre.

Au demeurant, votre rapporteur tient à rappeler que ce chapitre budgétaire a fait l'objet, lors de l'exercice 1997, d'une sous-consommation très significative de ses crédits. Cette sous-consommation est consécutive à l'ouverture de crédits supplémentaires demandés en loi de finances rectificative pour 1997 (850 millions de francs en crédits de paiement et en autorisations de programme), qui n'ont pas été finalement utilisés.

1.152 millions de francs de dépenses civiles en capital correspondant au règlement d'un contentieux opposant l'EPAD à la société SNC-Coeur Défense et visent à couvrir les conséquences pécuniaires de sa condamnation.

410 millions de francs de crédits correspondant au remboursement de dettes de l'Etat à l'égard de France Telecom. 305 millions de francs sont inscrits au chapitre 37-07 des charges communes afin de poursuivre le mouvement d'apurement de la dette de l'Etat vis à vis de France Telecom. Ils sont complétés par 15,1 millions de francs figurant au budget de l'urbanisme et 90 millions de francs inscrits sur le budget de l'intérieur.

248 millions de francs de crédits figurant au budget de la santé sont destinés à une régularisation au profit de la CNAF au titre des dépenses du RMI.

d) Les autres ouvertures de crédits

5.750 millions de francs de crédits sont destinés au remboursement à la CNAF des dépenses exposées par la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (ARS).

960 millions de francs de crédits sont inscrits au titre de la subvention versée à l'Association pour la structure financière (ASF). Cette somme doit permettre de financer les revalorisations de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation d'insertion (AI), ainsi que la mise en place de l'allocation spécifique d'attente (ASA).

900 millions de francs correspondent à la progression des crédits du RMI, dont 248 millions de francs sont destinés à des régularisations au profit de la CNAF au titre des exercices 1995 à 1997.

e) Les ouvertures de crédits au sein des comptes spéciaux du trésor

17.250 millions de francs de crédits sont ouverts, correspondant pour l'essentiel, à hauteur de 15.000 millions de francs à la réévaluation des recettes et des dépenses du " compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de société " afin de prendre en compte des cessions d'actifs au cours du dernier trimestre de 1998.

Par ailleurs, les recettes et dépenses du compte " Prêts du Trésor à des Etats étrangers " sont ajustées pour tenir compte des opérations réalisées en cours d'année : 1.330 millions de francs de crédits supplémentaires sont ouverts.

2. Des annulations de crédits qui confortent la stratégie d'économies budgétaires préconisée par votre commission des finances

Les annulations se répartissent en 11.617 millions de francs de crédits au titre des dépenses civiles ordinaires, 886 millions de francs sur les dépenses civiles en capital, et 3.200 millions de francs pour les dépenses militaires ordinaires, soit un montant total de 15.703 millions de francs de crédits annulés. Si l'on y ajoute les annulations opérées en cours d'année (5,4 milliards de francs) on atteint 21,1 milliards de francs.

L'ordre de grandeur de ces annulations est très proche de ce que préconisait le Sénat pour 1998 : 21,3 milliards de francs.

Elles résultent de l'arrêté d'annulation du 18 novembre 1998.

Les principales annulations de crédits portent sur les postes suivants :

7.720 millions de francs au titre du budget de l'emploi, soit 66,4 % des annulations au titre des dépenses civiles ordinaires. Celles-ci correspondent à l'annulation à hauteur de 7.500 millions de francs de crédits sur le chapitre 44-74 " Insertion des publics en difficulté " qui correspond aux dépenses de préretraite, aux crédits destinés aux contrats initiative emploi ou aux contrats emploi solidarité.

Le montant des crédits ainsi annulés sur le chapitre 44-74 représente 19,03 % des crédits figurant en loi de finances initiale.

Il convient à ce titre de relever que lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, à l'occasion duquel votre commission des finances avait souhaité réaliser des économies budgétaires à hauteur de 6.224 millions de francs, Mme le ministre de l'emploi s'était inquiétée de ce que ce chapitre puisse faire l'objet d'économies : " Doit-on faire de même pour l'insertion des publics en difficulté prévue au chapitre 44-74 ? Je le comprendrais assez mal alors que vous nous avez parlé de votre préoccupation, que nous partageons, face à l'augmentation du chômage de longue durée " 8( * ) . Elle ajoutait même : " Je ne comprends pas très bien où vous souhaitez réduire les crédits du titre IV ".

Est ainsi validée et confortée la volonté d'économie budgétaire de votre commission qui la conduisait à proposer 6,2 milliards de francs de réduction de crédits sur l'ensemble du titre IV du budget de l'emploi, dans la mesure où le gouvernement, au titre du même exercice budgétaire, en réalise lui-même, sur un seul chapitre, pour 7,5 milliards de francs.

3.200 millions de francs de crédits sont annulés au titre des dépenses militaires en capital des titres V et VI. Est ainsi poursuivi et amplifié le mouvement consistant à diminuer de façon substantielle les crédits d'équipement militaire tels qu'ils figuraient en loi de finances initiale.

Ceux-ci avaient en effet déjà été amputés de 3.857 millions de francs par l'arrêté du 21 août 1998 associé au décret d'avances du même jour, et cela afin de financer l'accroissement des dépenses militaires de rémunération qui semblent avoir été sous-estimées, ainsi que votre rapporteur l'a déjà relevé. La tension budgétaire de plus en plus vive qui s'exerce sur les crédits du titre III puisque 4,5 milliards de francs de crédits supplémentaires ont été ouverts au cours de cet exercice, se confirme à mesure qu'avance le mouvement de professionnalisation des armées.

Ce constat valide l'opinion exprimée par le Sénat à la fin de l'année 1997 concernant l'insuffisance des crédits militaires.

879 millions de francs de crédits sont annulés au titre de la charge de la dette sur le chapitre 11-05 du budget des charges communes. Cette annulation résulte d'une économie de 1.750 millions de francs liée au bas niveau des taux d'intérêt et d'une économie de 1.210 millions de francs résultant de l'optimisation du programme d'émission que compense une charge de 2.080 millions de francs résultant de rachats de coupons qui sont la conséquence des opérations de gestion active de la dette.

846 millions de francs de crédits sont annulés sur le budget du logement au titre de la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne (chapitre 46-40). Cette annulation a donc porté, en totalité, sur les crédits destinés aux aides à la personne. Il s'agit de la première annulation depuis 1991. Elle s'impute intégralement sur l'article 30 " Contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement " pour le financement de l'allocation de logement sociale. L'économie réalisée correspond à une amélioration de la situation des demandeurs potentiels, et donc à des demandes inférieures aux prévisions.

Il convient donc de noter qu'en supprimant 500 millions de francs sur les aides à la personne pour l'exercice 1999, le Sénat ne fait que confirmer ce potentiel d'économie, qui est probablement plus important qu'il ne l'avait envisagé.

Cette annulation valide également, a posteriori, le refus de votre commission d'utiliser le compte spécial du Trésor du financement du prêt à taux zéro pour financer les aides à la personne, à hauteur de 500 millions de francs en 1998.

IV. UNE DÉGRADATION PARADOXALE DU DÉFICIT PRIMAIRE

Bien que la croissance et les recettes fiscales soient bien meilleures qu'escompté, l'amélioration du déficit budgétaire est décevante. Elle est en rupture avec les améliorations observées ces derniers mois, et ne capitalise pas la réduction enregistrée de la charge nette de la dette.

A. UNE ÉTONNANTE RUPTURE DE TENDANCE PAR RAPPORT AUX DERNIERS RÉSULTATS CONNUS EN EXÉCUTION

Au moment de l'établissement du présent rapport, l'exécution du budget à fin septembre 1998 est connue. Elle marque une amélioration spectaculaire des comptes de l'Etat, dont on ne peut que féliciter le gouvernement.

La situation budgétaire au 30 septembre 1998

Le solde budgétaire

Le solde budgétaire s'établit à - 244,8 milliards de francs à la fin septembre 1998, soit une amélioration de 47,9 milliards de francs par rapport à celui enregistré l'année dernière à la même date (- 292,7 milliards de francs).

Les recettes du budget général

Sur les neuf premiers mois de l'année, les recettes nettes du budget général s'élèvent à 1.058 milliards de francs. Par rapport à la même période de 1997, la croissance des recettes fiscales nettes s'établit à 3,9 %.

Les dépenses du budget général

A la fin septembre 1998, les dépenses du budget général s'établissent à 1.193,1 milliards de francs contre 1.181,5 milliards de francs à la fin septembre 1997, soit une augmentation de 1 %.

Situation au 30 septembre (en milliards de francs)

Septembre 1997

Septembre 1998

Evolution (%)

Dépenses ordinaires

1.063,50

1.090,5

+ 2,5

Dépenses en capital

118,0

102,6

- 13,0

Dépenses du budget général

1.181,5

1.193,1

+ 1,0

Recettes fiscales nettes

1.051,7

1.092,4

+ 3,9

Prélèvements sur recettes

- 193,5

- 191,4

- 1,1

Recettes non fiscales

90,0

114,9

+ 27,7

Recettes du budget général (hors fonds de concours)

948,2

1.015,9

+ 7,1

Solde des CST*

Fonds de concours*

- 106,6

47,2

- 109,7

42,1

ns

- 10,8

Solde général d'exécution

- 292,7

- 244,8

* Ces deux montants tendent à s'annuler en fin d'exercice : les fonds de concours sont comptabilisés pour le même montant en dépenses, le solde négatif des CSIT, essentiellement lié au compte d'avance aux collectivités locales, rejoint l'équilibre.

Au 31 août 1998, l'amélioration du déficit budgétaire était de 24,8 milliards de francs. Au 30 septembre, cette amélioration atteint 47,9 milliards de francs.

Et pourtant, aux termes du présent projet, le déficit budgétaire ne s'améliorerait que de 3,3 milliards de francs à la fin de 1998.

Or, le profil d'exécution du budget est à peu près le même d'une année sur l'autre . Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ne signale pas d'élément exceptionnel expliquant la forte amélioration de l'exécution à fin septembre. Il n'y a donc pas de raisons particulières, hors mesures nouvelles, pour que cette amélioration ne soit pas acquise jusqu'à la fin de l'exercice, toutes choses relatives étant égales par ailleurs.

A la fin de septembre 1998, les recettes nettes (fonds de concours compris) étaient en progression de 6,3 %, les dépenses ne dérivaient que de 1 %. Si cette tendance s'était poursuivie jusqu'à la fin de l'exercice, compte tenu d'une charge nette des comptes spéciaux du Trésor maintenue à 4,6 milliards de francs, en ligne avec la loi de finances initiale, on aurait obtenu le résultat suivant par rapport à l'exécution 1997 :

Extrapolation des résultats du 30 septembre 1997

(En milliards de francs)

Exécution 1997

Fin 1998 selon la tendance observée en septembre

Dépenses nettes

1.654,4

1.670,95

Recettes nettes

1.385,2

1.472,5

Solde du budget général

- 269,2

- 198,4

Charge nette des CST

+ 1,5

- 4,6

Solde général d'exécution

- 267,7

- 203,0

Bien entendu, cette comparaison n'a qu'une valeur indicative. Toutefois, en l'absence d'une modification du profil d'exécution, cette extrapolation donne une idée de l'écart entre le résultat auquel on aurait pu s'attendre entre la loi de finances initiale et le présent projet de collectif.

Il reste donc très probable que l'exécution définitive de l'exercice 1998 soit meilleure que ce que prévoit le présent projet. L'évolution finale des dépenses sera probablement en ligne avec l'observation réalisée à fin septembre. Pour ne prendre qu'un seul exemple, le présent projet de loi continue de tabler sur 73,6 milliards de francs de dépenses d'équipement militaire (contre 81 votés), alors que le ministre de la défense a dit lui-même devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale que les 70 milliards de francs de dépenses seraient à peine atteints...

Certes, il convient de corriger l'exécution probable de l'effet de la loi portant mesures urgentes à caractère économique et financier , évalué par la Cour des Comptes à un surcroît de recettes de 23,1 milliards de francs. Mais, même dans cette hypothèse, le déficit proposé par le projet de loi de finances rectificative reste supérieur au niveau qu'on aurait pu attendre.

Evolution du déficit entre septembre et décembre

1997

1998

Solde septembre

292,7

244,8

Solde décembre

267,7

254,6

Effet MUFF

- 23,1

-

Amélioration -/détérioration +

- 1,9

+ 9,8

Selon cette observation, le déficit aurait pu s'améliorer non de 3,3 milliards de francs, mais d'une quinzaine de milliards de francs pour s'établir aux environs de 242/243 milliards de francs.

B. L'AMÉLIORATION DU DÉFICIT EST INFÉRIEURE À CELLE DE LA CHARGE NETTE DE LA DETTE PUBLIQUE

Votre commission des finances ne peut que se féliciter de la sensible révision à la baisse de la charge nette de la dette publique associée au présent projet. Une amélioration de 5,7 milliards de francs, décomposée en une augmentation de 1,4 milliard de francs de charge brute (intérêts versés) et la progression de 7,1 milliards de francs des recettes d'ordre venant en déduction de la charge brute de la dette (encaissements de coupons courus à l'émission), est constatée.

Cette amélioration est à la fois liée à la baisse des taux d'intérêt (4,98 % enregistrés sur les émissions d'OAT à dix ans contre 6,2 % anticipés) et à une gestion active efficace de la dette par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui a su maximiser les gains par des opérations de rachat et d'échanges sur l'encours de la dette de l'Etat.

On ne peut donc qu'être déçu de constater que cette amélioration ne soit pas entièrement capitalisée dans le déficit.

Evolution du déficit primaire de l'Etat

(En milliards de francs)

LFI 1998

PLFR 1998

Total

Charge nette de la dette

234,84

- 5,73

229,11

Déficit budgétaire

257,88

- 3,32

254,56

Déficit primaire

23,04

2,41

25,45

Le présent projet de loi de finances rectificative se traduit par une détérioration du déficit primaire de l'Etat et donc, malgré l'amélioration du déficit, par une augmentation de la dette publique supérieure à ce qu'une saine utilisation des fruits de la croissance aurait permis.

Compte tenu d'une exécution probablement meilleure que prévu par le présent projet, et de son souci constant de voir se stabiliser la dette publique, votre commission vous proposera donc de refuser une partie des ouvertures de crédits nouveaux pour limiter la détérioration du solde primaire. Ce refus portera sur les dépenses nouvelles imputées à 1998, mais qui relèvent en réalité de l'exécution 1999, et qui devraient être financées par redéploiement dans l'enveloppe que l'Assemblée nationale votera au titre du projet de loi de finances pour 1999.

C. LA FRANCE, LANTERNE ROUGE DE L'EUROPE POUR LES DÉFICITS PUBLICS

Aux termes du présent projet, les déficits publics de la France s'établiraient à 2,9 %, dont 3,05 % pour l'Etat, 0,15 % pour la sécurité sociale, compte tenu d'un excédent de 0,15 % pour les collectivités locales et de 0,15 % pour les organismes divers d'administration centrale (essentiellement la Caisse d'amortissement de la dette sociale).

S'il satisfait le critère du traité sur l'Union européenne (3 %), ce niveau de déficits publics est le plus mauvais de l'Euro-11 et de l'Union européenne (après l'Italie et l'Allemagne, à 2,6 %), dont la moyenne se situe respectivement à 2,3 % et 1,8 %.

Dans quelques semaines, le gouvernement devra présenter à nos partenaires de l'Union européenne le "programme de stabilité" de la France, en application du pacte de stabilité et de croissance signé à Amsterdam en juillet 1997. Ce programme devra exposer les moyens que la France se donne pour parvenir, en trois ans, non à améliorer ses déficits publics, mais à les faire disparaître.

Au sujet de l'exercice 1998, le gouvernement sera alors face à une alternative :

- ou bien il devra révéler qu'il a provisionné au cours de cet exercice une partie des charges des années à venir, ce qui est une option défendable si elle est transparente. Ce serait un moyen de justifier que sur 14 milliards de francs de plus-values de recettes, seuls 3,3 milliards de francs sont affectés au déficit ;

- ou bien il devra admettre que la France, compte tenu de la structure de ses dépenses publiques et de la résistance de son déficit structurel, n'est pas en voie de résorber ses déficits publics, malgré les engagements pris.

En tout état de cause, l'amélioration très décevante du déficit budgétaire révèle, soit une sous-estimation partielle de cette amélioration, soit, pire encore, l'apparition d'une dégradation sensible des comptes publics en fin d'année.

EXAMEN DES ARTICLES


PREMIERE PARTIE
CONDITIONS GENERALES DE L'EQUILIBRE FINANCIER

ARTICLE PREMIER A (nouveau)

Relèvement de l'exonération de TIPP applicable aux esters d'huile végétale incorporés au fioul domestique et au gazole

Commentaire : le présent article propose de relever, pour la période du 1 er janvier au 31 décembre 1998, l'exonération de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) dont bénéficient les esters d'huile végétale incorporés au fioul domestique et au gazole, de 230 à 240 francs pour un hectolitre.

I. LE DÉVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS

Le blé, le colza, le maïs et la betterave peuvent subir des transformations chimiques afin de produire des esters méthyliques (ou esters méthyliques d'huiles végétales - EMHV) ou de l'éthyle tertio butyle éther (ETBE) produit à partir d'éthanol.

L'éthanol a été produit dès le début des années 1980 aux Etats-Unis (à partir du maïs) et au Brésil (à partir de la canne à sucre). En Europe, la production des biocarburants a commencé au début des années 1990 pour offrir un nouveau débouché à l'agriculture, et a pris deux directions principales :

- l'incorporation des esters d'huiles végétales (EMHV) dans les gazoles à des taux variant de 5 à 100 %, suivant les orientations prises dans les différents pays ;

- l'incorporation d'ETBE permettant d'oxygéner les essences sans plomb.

Dès 1987, la France a autorisé la fabrication des biocarburants destinés à être incorporés, l'un, au gazole et au fioul domestique, l'autre, dans les essences. Les taux minimaux banalisés de mélange sont respectivement de 15 % pour l'ETBE, et de 5 % pour les EMHV. La France a donc choisi de favoriser le développement de biocarburants susceptibles d'être mélangés aux carburants traditionnels. Ces carburants biologiques permettent d'augmenter l'indice d'octane, c'est-à-dire les performances du moteur, sans engendrer de pollution.

En 1991, les biocarburants ont fait l'objet d'une exonération partielle de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) afin de réduire le handicap dont ils souffrent et qui réside dans un coût de production trois fois plus élevé que celui des essences ou du gazole issus du pétrole brut. L'exonération introduite alors s'élève à 329,5 francs pour un hectolitre d'éthanol et à 230 francs pour un hectolitre d'ester. Une telle exonération est autorisée par la directive européenne 92/82/ CEE du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales, " dans le cadre de projets pilotes visant au développement technologique de produits moins polluants, notamment en ce qui concerne les combustibles provenant de ressources renouvelables ".

Le dispositif d'exonération partielle a cependant dû être réformé par la loi de finances rectificative pour 1997 afin de prendre en compte certaines observations de la Commission européenne.

La Commission a en effet considéré le dispositif fiscal français comme une " aide d'Etat " aux producteurs des matières premières agricoles et jugé qu'il réservait le bénéfice de l'exonération aux biocarburants produits à partir de matières premières françaises, ce qui le rend non conforme aux règles de la concurrence communautaires. En outre, le dispositif français a été jugé excédant le stade expérimental du projet pilote.

La France a, dès lors, présenté à la Commission européenne un projet de refonte de la fiscalité des biocarburants qui rétablit l'égalité entre les producteurs français et les producteurs européens. En outre, elle a élaboré un argumentaire justifiant le caractère pilote de son programme de développement des biocarburants, en s'appuyant sur la faible taille des unités de production, et sur le fait que la production de biocarburants ne représente qu'environ 1 % de la production de carburants d'origine fossile. Le 28 avril 1997, la Commission a rendu un avis favorable au projet français.

Ainsi, l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 a apporté trois modifications au dispositif existant jusqu'alors :

- les exonérations ne font plus référence aux matières premières utilisées, la mention de certaines productions agricoles exclusivement cultivées sur des terres en jachère disparaissant ;

- les agréments sont strictement contrôlés ;

- le dispositif est ouvert aux producteurs européens, toute discrimination éventuelle en faveur des producteurs français et au détriment des producteurs communautaires étant supprimée.



II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article est issu d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Jean-Pierre Kucheida. Il propose de porter l'exonération de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) accordée aux esters d'huile végétale produits dans des unités agréées et incorporés au fioul domestique et au gazole, de 230 francs à 240 francs pour un hectolitre, pour la seule année 1998.

Cette disposition tend à prendre en considération la situation économique défavorable dans laquelle se développent les biocarburants.

En effet, les coûts de production des esters d'huile végétale sont déterminés, notamment, par le prix des matières premières utilisées (graines et/ou huiles). Leur prix de vente est indexé sur le prix du gazole.

Or, les estérificateurs sont économiquement contraints, en amont, de s'approvisionner à partir de produits obtenus sur jachère industrielle - essentiellement le colza - payés à un prix inférieur à celui des produits destinés aux usages alimentaires. En aval, le prix du gazole sur lequel est indexé celui des esters d'huile végétale continue de diminuer, en raison des conséquences de la crise asiatique.

L'exonération proposée permettrait d'éviter une désaffection des producteurs agricoles, qui handicaperait lourdement la filière, et pour maintenir une valorisation des graines industrielles à un niveau proche de celui de 1997.

Elle devrait également concourir au maintien des superficies cultivées à des fins énergétiques sur terres en jachère, soit 150.000 hectares en 1998, pour environ 66.000 agriculteurs. En outre, les unités de production de biocarburants pourront poursuivre leur activité dans des conditions économiques satisfaisantes. De même, la production d'esters d'huile végétale en France sera préservée.

Enfin, la mesure proposée, dont le coût peut être évalué à 30 millions de francs, n'engendrera pas de dépassement de l'enveloppe fiscale allouée pour 1998 aux biocarburants, soit 1,25 milliard de francs pour les filières esters et ETBE. Il convient de préciser que, compte tenu des conditions économiques défavorables, les mises sur le marché en 1998 sont estimées à environ 260.000 tonnes pour les esters et 227.000 tonnes pour l'ETBE, pour un total de 1,16 milliard de francs sur la base d'une exonération fiscale des esters fixée à 240 francs pour un hectolitre, soit en-deçà de 9 millions de francs par rapport au plafond fixé pour 1998.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE PREMIER

Équilibre général

Commentaire : le présent article traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget de 1998, des dispositions du projet de loi et des textes réglementaires affectant l'équilibre (E - annexes).

Les dispositions contenues dans le projet de loi et les décrets d'avance, ainsi que les arrêtés d'annulation, ont pour effet de modifier l'équilibre pour 1998 ainsi qu'il suit :

Loi de finances

Annulations et décrets


Modifications liées au collectif

Situation nouvelle

initiale

d'avance

Ouvertures

Annulations

Total

I. OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF

Charges

Dépenses ordinaires civiles du budget général (nettes des remboursements)

1.290.004

1.268

22.909

11.617

11.292

1.302.564

Dépenses civiles en capital du budget général

72.211

- 232

9.497

886

8.611

80.590

Dépenses militaires du budget général

238.267

- 357

700

3.200

- 2.500

235.410

Dépenses des budgets annexes

103.641

-

15

-

15

103.656

Solde des comptes d'affectation spéciale

39

-

51

-

51

90

Total des charges

1.704.162

679

33.172

15.703

17.469

1.722.310

Ressources

Ressources du budget général (nettes de remboursements)

1.347.200

679

-

-

20.340

1.368.219

Ressources des budgets annexes

103.641

-

-

-

15

103.656

Total des ressources

1.450.841

679

-

-

20.355

1.471.875

Solde des opérations définitives

- 253.321

-

-

-

2.886

- 250.435

II. OPÉRATIONS TEMPORAIRES

Charges

376.265

-

2.190

-

2.190

378.455

Ressources

371.704

-

2.570

-

2.570

374.274

Solde des opérations temporaires

- 4.561

-

380

-

380

- 4.181

Solde général

- 257.882

-

-

-

3.266

- 254.616

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a légèrement modifié le présent article d'équilibre, en supprimant une ouverture de crédits de 51,05 millions de francs sur le compte d'affectation du produit de la redevance (n° 902-15), cette ouverture étant une erreur matérielle.

Cette correction a eu pour effet d'améliorer le solde du présent projet, passé de 3,266 milliards de francs à 3,317 milliards de francs, et donc le déficit budgétaire, passé de - 254,616 milliards de francs à - 254,565 milliards de francs.

Votre commission vous propose un amendement de réduction du plafond des dépenses autorisées, de manière limiter la dégradation du déficit primaire de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

DEUXIÈME PARTIE
MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 1998
I. OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF
A. Budget général
ARTICLE 2

Dépenses ordinaires des services civils. - Ouvertures

Commentaire : le présent article ouvre, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 1998, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme totale de 50,4 milliards de francs.

Le détail des ouvertures de crédits figure à l'état B annexé au présent projet de loi.

L'essentiel de ces ouvertures, 42,2 milliards de francs, figure aux crédits des charges communes. Il s'agit, au titre I, d'une augmentation des remboursements et dégrèvements d'impôts (pour 27,5 milliards de francs) et des frais de gestion de la charge de la dette (pour 2,25 milliards de francs, dont 1,4 milliard de francs de charge brute et 1,85 milliard de francs d'autres charges de gestion). Le reste porte essentiellement sur le titre IV : la compensation de la ristourne dégressive fusionnée sur les bas salaires (5,6 milliards de francs) et l'allocation de rentrée scolaire (5,7 milliards de francs).

Votre commission vous propose de réduire le montant des ouvertures nouvelles d'environ 2 milliards de francs, à 48,4 milliards de francs, de façon à éviter la dégradation du solde primaire de l'Etat.

Naturellement, ce refus de certaines ouvertures de crédits ne porterait pas sur des crédits déjà consommés ou nécessaires en 1998, mais uniquement sur des crédits ouverts en 1998 mais à utiliser en 1999.

Il reviendra au gouvernement de financer ces dépenses sur l'enveloppe de la loi de finances pour 1999 ou, le cas échéant, par des ouvertures de crédits effectuées en 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 3

Dépenses en capital des services civils. - Ouvertures

Commentaire : le présent article ouvre, au titre des dépenses en capital des services civils pour 1998, des autorisations de programme de 10,3 milliards de francs et des crédits de paiement de 9,5 milliards de francs.

Le volume le plus important de ces autorisations de programme et crédits de paiement figure aux charges communes : respectivement 6 milliards de francs et 4,7 milliards de francs, en grande partie pour GIAT-Industries (2,5 milliards de francs en autorisations de programme et crédits de paiement), le Fonds européen de développement (1,4 milliard de francs en crédits de paiement) et l'Association internationale de développement et le Fonds africain de développement (3,5 milliards de francs en autorisations de programme).

Ces crédits de paiement figurent à l'état C annexé au présent projet.

Votre commission vous propose de réduire les ouvertures de crédit à hauteur des imputations sur 1998 devant être faites sur 1999.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 4

Dépenses ordinaires des services militaires. - Ouvertures

Commentaire : le présent article ouvre 700 millions de francs de crédits supplémentaires au titre des dépenses ordinaires des services militaires.

Ces crédits nouveaux doivent servir à pallier les insuffisances des crédits initiaux pour le fonctionnement de l'Armée de l'air (50 millions de francs), l'Armée de terre (135 millions de francs, pour couvrir les surcoûts générés par la professionnalisation), et pour la Gendarmerie (225 millions de francs).

Par ailleurs, 215 millions de francs sont destinés à l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN).

Le décret d'avance du 21 août 1998 avait ouvert, au titre des dépenses ordinaires 3,8 milliards de francs de crédits supplémentaires, crédits ratifiés par l'article 9 du projet de loi de finances rectificative.

OUVERTURES DE CRÉDITS EN 1998

TITRE III

( En millions de francs )


Décret d'avance du 21 août 1998

Collectif

Total

Rémunérations et charges sociales ........

3.800

3.800

Fonctionnement ..................................

-

700

700

Total ........................................

3.800

700

4.500

Les ouvertures de crédits visent à couvrir la partie considérée comme " exceptionnelle " du surcoût des opérations extérieures, des insuffisances sur les chapitres de solde, des dépassements de solde pour les " volontaires service long ", des dettes liées aux contributions de la France à l'OTAN et le déficit résiduel sur les loyers et les dépenses de transport de la Gendarmerie.

On rappelle qu'en 1998 dans la loi de finances initiale, 260 millions de francs ont été inscrits à titre de provision pour le financement des opérations extérieures " courantes ".

Cependant, le montant total des surcoûts liés aux opérations extérieures dépasse largement le montant de cette provision. Il figure dans le tableau ci-dessous, tel qu'il était estimé au 31 août 1998.

ÉVALUATION DES SURCOÛTS PAR ARMÉE OU SERVICE

(En millions de francs)

Titres et catégories de coûts

Air

Terre

Marine

Gendar-merie

Services communs

Total

Titre III

Rémunérations et charges sociales .............................

251,90

878,85

48,00

92,44

38,02

1.309,21

Alimentation .....................

20,55

60,86

2,99

5,08

-

89;48

Fonctionnement .................

71,45

111,96

3,58

19,09

25,63

231,71

Entretien programmé des matériels ...........................

25,98

18,73

-

-

1,33

46,04

Carburants ........................

68,83

36,61

-

-

0,09

105,53

Transports .........................

37,92

27,26

-

22,43

0,75

88,36

Sous-total du titre III.....

476,63

1.134,27

54,57

139,04

65,82

1.870,33

Titre V

Équipement .......................

47,55

15,11

-

-

-

62,66

Fabrications ......................

5,25

25,19

-

0,41

9,44

38,29

Munitions .........................

113,39

11,21

-

-

-

124,60

Infrastructure ....................

2,14

6,25

-

-

-

8,39

Sous-total du titre V ......

168,33

55,76

-

0,41

9,44

233,94

Total Budget Défense ...

644,96

1.190,03

54,57

139,45

75,26

2.104,27

Ce montant total de 2,1 milliards de francs est sensiblement inférieur à celui de 1997 qui était de 3,4 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. Budgets annexes

ARTICLE 5

Budgets annexes. - Ouvertures

Commentaire : le présent article ouvre 15 millions de francs de crédits (en autorisations de programme et crédits de paiement) au budget annexe de la Légion d'honneur et 1,78 million de francs en autorisations de programme et 0,13 million de francs en crédits de paiement à celui de l'Ordre de la libération.

Au titre du budget de la Légion d'honneur, il s'agit de financer la première tranche des travaux du cloître de Saint-Denis.

Au titre du budget de l'Ordre de la libération, les crédits ouverts serviront à financer les travaux de réfection électrique de la Grande Chancellerie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

C. Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale
ARTICLE 6

Comptes d'affectation spéciale - Ouvertures

Commentaire : le présent article vise à majorer les crédits ouverts au titre des comptes d'affectation spéciale à hauteur de 15,0087 milliards de francs dont 15 milliards pour le compte d'affectation des cessions de titres publics, et 8,7 millions pour le compte "Fonds national du Livre".

Nota

La "rédaction" de cet article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale aux termes duquel l'ouverture de crédits demandée initialement par le gouvernement a été amputée de 51,05 millions de francs, correspondant à des crédits de fonctionnement du compte n° 902-15 "Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision".

Cet amendement a été déposé par le gouvernement pour corriger une erreur matérielle, l'ouverture de crédits demandée au titre de la redevance audiovisuelle n'étant pas nécessaire en collectif puisque ces crédits sont disponibles grâce au report des crédits non consommés en 1997.

I. OBJET DE LA MESURE

Hormis la mise à niveau à hauteur de 8,7 millions de francs des moyens du Fonds national du livre, l'essentiel de la mesure demandée concerne le compte d'affectation des cessions de titres publics pour 15 milliards de francs.

L'ouverture demandée sur le compte n° 902-16 "Fonds national du livre"

Le Fonds national du livre est alimenté par le produit de deux prélèvements : la redevance sur l'édition des ouvrages de librairie et la redevance sur l'emploi de la reprographie. Le premier prélèvement est assez inerte : il représente entre 28 et 29 millions de francs de recettes selon les années ; la "redevance-reprographie" est, elle, plus sensible à l'évolution de la conjoncture.

La structure des recettes du compte était la suivante en 1998 :

Redevance-édition" 27 millions de francs

"Redevance-reprographie 78 millions de francs

Total 105 millions de francs

Les crédits ouverts, de 105 millions de francs également, sont employés à verser des subventions au Centre national du livre, établissement public administratif en charge des aides au livre.

L'ouverture de crédits demandée ici est motivée par le constat d'une plus-value de recettes au titre des "redevances" à hauteur de 13 millions de francs.

Elle pourrait paraître superflue compte tenu des règles de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, dont l'article 25 dispose que " Si, en cours d'année, les recettes d'un compte d'affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du ministre des finances dans la limite de cet excédent de recettes ".

Elle n'est pourtant ni inutile, puisqu'elle permet de mieux appréhender la réalité de la gestion du compte, ni "déplacée" puisque l'article 25 n'offre "a priori" qu'une latitude pour le gouvernement à laquelle celui-ci peut renoncer. Cette disposition qui manifeste un intéressant chevauchement des compétences législative et réglementaire est d'ailleurs problématique puisqu'elle est susceptible de heurter le principe d'universalité budgétaire.

Il serait intéressant que les rapporteurs de la commission des finances en charge des crédits de soutien au livre se livrent à un examen détaillé de l'utilisation des moyens publics destinés à ce secteur.

A. UNE OUVERTURE DE CRÉDITS DE 15 MILLIARDS DE FRANCS...

Le compte n° 902-24 a pour vocation de retracer deux types de dépenses à objet patrimonial :

les dépenses liées au secteur des entreprises ou des établissements publics ;

les dépenses liées à la dette publique.

En 1998, les crédits prévus par la loi de finances initiale s'élevaient à 28 milliards de francs et étaient entièrement dévolus au secteur public : 27,3 milliards de francs étaient ouverts pour financer des dotations en capital, avances d'actionnaires ou d'autres apports aux entreprises et établissements publics ; une somme de 700 millions de francs était prévue pour faire face aux dépenses afférentes aux ventes de titres publics.

Par rapport à ces estimations, l'ouverture demandée a pour objet d'accroître les crédits de plus de moitié. Cette augmentation répond à l'objectif de financer les besoins du secteur public, principalement par le moyen de dotations en capital. Elle n'est pas destinée à réduire l'endettement public.

Les données connues sur les dépenses effectuées au début novembre sont les suivantes :

- 4,45 milliards de francs au titre de l'opération de rachat des titres GAN détenus par des actionnaires minoritaires ;

- 2,9 milliards de francs d'apport à la Société marseillaise de crédit ;

- 2,15 milliards de francs d'avance d'actionnaire à la SFP ;

- 300 millions de francs d'apport à la Caisse des dépôts et consignations pour le financement du fonds public capital-risque ;

- 240 millions de francs à la SOFARIS ;

- 221 millions de francs de dépenses afférentes aux ventes de titres ;

soit un total de 10,261 milliards de francs.

Mais, les besoins du secteur public sont estimés sur deux ans (1998 et 1999) à 64 milliards de francs.

Compte tenu des ouvertures de crédits des lois de finances initiales pour 1998 (28 milliards) et pour 1999 (17,5 milliards), un besoin résiduel de 18,5 milliards de francs demeure, que l'ouverture demandée financerait pour 15 milliards.

B. ... CORRESPONDANT À UN SUPPLÉMENT DE RECETTES

Les recettes du compte pour 1998 étaient évaluées à 28 milliards de francs.

Elles étaient censées provenir pour l'essentiel de la cession d'un pourcentage du capital de France Télécom de 7,5 %.

Les recettes jusqu'alors encaissées s'élèvent à 16,9 milliards de francs. Elles n'incluent pas les produits de la cession des titres France Télécom qui, finalement, ne concerneraient plus que 5 % du capital de l'entreprise.

Les produits de cette opération sont estimés à 31 milliards de francs, si bien que les recettes du compte s'élèveraient au minimum à 47,9 milliards de francs.

II. OBSERVATIONS

L'on se reportera aux observations des rapports sur les comptes spéciaux du Trésor pour 1998 et 1999 dont on ne rappellera plus bas que quelques unes des observations.

A. L'OUVERTURE DE CRÉDITS EST INFÉRIEURE AUX MOYENS QUI SERAIENT DISPONIBLES

Le total des recettes disponibles en 1998 pourrait atteindre 47,9 milliards de francs. Dans ces conditions, la majoration des crédits ici demandée paraît sous-estimée de l'ordre de 5 milliards de francs par rapport aux recettes disponibles.

Mais, le gouvernement a toujours la possibilité de reporter le solde du compte en 1999, ce qu'il fera sans aucun doute.

B. L'OUVERTURE DE CRÉDITS POURRAIT EN REVANCHE EXCÉDER LES DÉPENSES RÉALISÉES EN 1998

Le détail des dépenses prévues pour le reste de l'exercice budgétaire n'est pas connu et l'on ne peut donc certifier que les crédits ouverts seront consommés sur l'exercice de 1998.

Là également, les reports de soldes seraient utilisés par le gouvernement.

C. LE COMPTE EST PEU LISIBLE

Le rapporteur spécial M. Paul Loridant a souligné, comme son prédécesseur Yann Gaillard, cette particularité regrettable.

En outre, la gestion du compte fait apparaître un décalage dans le temps entre les perceptions de recettes et les versements. Ce décalage favorable à l'Etat impose une charge financière supplémentaire à des entreprises publiques dont la situation est déjà mauvaise.

D. LA SITUATION DU SECTEUR PUBLIC FAIT PESER UNE HYPOTHÈQUE SUR CE COMPTE

La persistance de points noirs imposera une charge financière dont il n'est pas sûr qu'elle puisse être assumée par le compte.

Décision de la commission : sous ces réserves, votre commission vous propose d'adopter cet article.

II. - OPERATIONS A CARACTERE TEMPORAIRE
ARTICLE 7

Comptes de prêts. - Ouvertures

Commentaire : le présent article vise à augmenter de 1,33 milliard de francs les crédits ouverts en 1998 au titre des comptes de prêts et, plus précisément, les crédits du compte des " Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation des dettes envers la France " (compte n° 903-17).

I. L'OBJET DE LA MESURE

Le compte 903-17 est l'un des supports budgétaires retraçant les effets des accords conclus avec les gouvernements étrangers et portant consolidation des dettes de leur pays avec la France.

Le compte retrace les prêts consentis dans le cadre des accords de consolidation en vue du refinancement des prêts du Trésor, des prêts de la Caisse française de développement, devenue depuis Agence Française de développement (AFD), et des échéances de prêts dues au titre de refinancements antérieurs sur ressources de l'ex-Banque Française du Commerce Extérieur (BFCE) ou du Trésor.

Concrètement, à l'arrivée à échéance d'une tranche à refinancer les versements nécessaires sont effectués sur un compte de l'Etat débiteur ouvert à la Banque de France qui est débité simultanément pour acquit au créancier concerné. Celui-ci peut être l'AFD ou Natexis qui a repris les procédures gérées par la BFCE. Lorsque les refinancements concernent des prêts du Trésor, la partie en capital est inscrite en recettes du compte n° 903-17, la partie "intérêts" de l'échéance abondant les ressources du budget général.

La consommation des crédits du compte était traditionnellement médiocre si bien qu'une mise en ordre a pu intervenir lors de la loi de finances pour 1997 9( * ) . A cette occasion, les ouvertures de crédits ont été limitées à 1 milliard de francs en baisse de 66 % par rapport à l'année précédente. La masse des crédits reportés de 1996 à 1997 s'est élevée à 2.939,4 millions de francs si bien que le compte a pu faire face à des dépenses qui, estimée à 1.600 millions de francs en loi de finances initiale, se sont élevées en exécution à 3.671,5 millions de francs. A la clôture de l'exercice 1997, les réserves de crédits du compte étaient quasiment asséchées (267,9 milliards de francs).

La loi de finances initiale pour 1998 avait ouvert 4 milliards de francs de crédits pour faire face aux besoins. Cette estimation était en ligne avec le niveau de consommation observé en 1997. Elle se traduisait par une charge nette du compte -un déficit- de 1,6 milliard compte tenu d'une estimation de recettes de 2,4 milliards de francs.

Grâce à un report de 267,9 millions de francs, les crédits disponibles en 1998 s'élèvent à 4.267,9 millions de francs mais l'ouverture demandée résulte du constat de l'insuffisance de ces crédits.

Elle s'élève à 1.330 millions de francs et correspondrait aux besoins suivants :


Côte d'ivoire

+ 700 millions de francs

Sénégal

+ 690 millions de francs

Indonésie

+ 145 millions de francs

Cameroun et Gabon

- 200 millions de francs

Total

+ 1.335 millions de francs

L'inscription de nouveaux crédits est plus que compensée par une réestimation de recettes s'élèvant à 1.630 millions de francs.

Cette révision à la hausse provient de deux mouvements d'ampleur très inégales.

Les remboursements effectifs qui correspondent à des versements effectués par les Etats retournant à meilleure fortune sont majorés de 240 millions de francs. Ils avaient atteint 1.625 millions en 1997 et représenté alors 58,2 % des recettes du compte.

Les recettes versées au compte à partir de ses propres versements sont, quant à elles, majorées de 1.390 millions de francs.

Au terme de ces évolutions contradictoires, la charge nette du compte serait réduite de 300 millions de francs.

II. OBSERVATIONS

A. L'OUVERTURE DEMANDÉE MANIFESTE UNE CERTAINE COMPLEXITÉ COMPTABLE

Les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général au terme de l'article 24 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959.

On sait que les dépassements de crédits ne sont autorisés, sous des conditions variables mais strictes, que pour les crédits évaluatifs, les crédits provisionnels, ou dans le cadre de l'utilisation de la procédure d'ouverture de crédits par avances (article 11 de l'ordonnance organique).

Assez curieusement, les crédits du compte 903-17 n'entrent ni dans la catégorie des crédits évaluatifs ni dans celle des crédits provisionnels.

Leur dépassement en cours d'année ne peut donc être réalisé que moyennant le respect des dispositions de l'article 11.

Or, on ne trouve nulle trace de l'utilisation de cette procédure au cours de l'année, s'agissant des crédits du compte.

Dans ces conditions, l'ouverture demandée ne peut que concerner l'avenir, c'est-à-dire des dépenses exécutées en 1999 mais rattachées comptablement à l'exercice 1998. De la même manière, la réévaluation des recettes du compte en 1998 résultant des versements rendus possibles par l'ouverture de crédits ici demandée résultera d'opérations comptablement rattachées à 1998 mais réalisées en 1999.

Il eut été plus simple d'anticiper dans la loi de finances pour 1999 les opérations en cause. Cela aurait témoigné de davantage de maîtrise de la charge de nos engagements financiers internationaux.

B. LES APPROXIMATIONS DU TRAITEMENT BUDGÉTAIRE DE CES ENGAGEMENTS FINANCIERS INTERNATIONAUX

Il est évidemment aléatoire d'estimer la charge d'accords de consolidation concernant les créances françaises sur l'étranger. Elle dépend en particulier de la situation économique internationale et du résultat des négociations devant le Club de Paris dont un élément essentiel est l'existence d'un programme d'ajustement approuvé par le Fonds monétaire international (FMI).

Cependant, les prévisions doivent être améliorées, leur degré d'exactitude traduisant le degré de maîtrise de nos engagements financiers et conditionnant la fiabilité des données budgétaires soumises à l'appréciation du Parlement.

Ce qui est vrai des dépenses l'est encore plus pour les recettes puisque leur niveau est pour une part importante dépendant de décisions dont le gouvernement a l'entière maîtrise, qu'il s'agisse des recettes issues des dépenses du compte lui-même ou des recettes abandonnées du fait des annulations de dettes consenties par la France.

Ces annulations se traduisent en effet notamment par des pertes de recettes du compte qui ont atteint 864,6 millions de francs en 1997.

A leur sujet, il faut préciser que la perte de recettes globale pour le budget de l'Etat en 1997 résultant des annulations de dettes s'est élevée à 3,8 milliards de francs. L'on doit ajouter que les modes de comptabilisation des moins-values de recettes résultant de ces annulations et des charges liées à elles sont régulièrement critiquées par la Cour des comptes qui a pu relever dans son rapport sur l'exécution des lois de finances en 1997 une surestimation des actifs de l'Etat de 23 milliards de francs qu'il faudrait corriger.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Comptes d'avances. - Ouvertures

Commentaire : le présent article tend à majorer les crédits du compte d'avances sur le montant des impositions des collectivités locales de 860 millions de francs.

Cet article a pour objet d'ajuster les dépenses du compte d'avances, sur le montant des impositions revenant aux collectivités locales pour tenir compte de la réalité des recettes tirées des impositions directes locales. Il s'agit donc de corriger une erreur de prévision somme toute modeste (0,24 % des prévisions de la loi de finances initiale).

Le compte d'avances repose sur les mécanismes suivants :

l'Etat procède à l'avance des impôts locaux aux collectivités locales sur la base d'avances mensuelles dites du " douzième " ;

il conserve les produits recouvrés.

Il est à remarquer que les prévisions de recettes ont été également réestimées, les recouvrements devant excéder de 940 millions de francs les produits prévus en loi de finances initiale.

En conséquence, la charge nette du compte serait très légèrement améliorée, de 80 millions de francs, et passerait de 2,7 à 2,62 milliards de francs au total.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

III. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 9

Ratification des crédits ouverts par décrets d'avance

Commentaire : en application de l'article 11-2° de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le présent article demande au Parlement de ratifier les décrets d'avance des 16 janvier et 21 août 1998.

Ces décrets ont ouvert 6.037 millions de francs de dotations, soit 0,38 % des crédits initiaux nets du budget général 10( * ) . L'article 11-2° de l'ordonnance prévoit que la ratification d'un décret d'avance doit être demandée " dans la prochaine loi de finances " . Toutefois cet article doit se lire en fonction de l'article 2 de la même ordonnance qui dispose, en ses alinéas 4 et 6 que :

" La loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat . "

" Seules des lois de finances, dites rectificatives, peuvent, en cours d'année, modifier les dispositions de la loi de finances de l'année . "

Dans les faits, les décrets d'avance sont le plus souvent pris pour procéder aux mouvements de crédits qui ne peuvent attendre la promulgation du collectif de fin d'année.

Cette procédure, à l'origine exceptionnelle, est devenue courante, et constitue bien ce que le rapporteur général de l'Assemblée nationale a une nouvelle fois appelé une " intrusion de l'exécutif dans le domaine de compétence essentiel du Parlement ". A ce titre, il a souhaité que " le recours à cette procédure [soit] strictement limité et entouré de la plus grande transparence ".

De plus, la portée de la ratification semble avant tout symbolique, car les crédits ratifiés sont le plus souvent des crédits déjà dépensés, en tout ou partie. Les conséquences d'un éventuel refus de ratification n'ont d'ailleurs pas été clairement identifiées par la doctrine.

Le contenu des décrets d'avance du 16 janvier et du 21 août a été analysé dans l'exposé général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


ARTICLE 10

Modification de la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public
de la communication audiovisuelle

Commentaire : le présent article modifie, pour l'exercice 1998, la répartition du produit de la redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision affectés au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle pour tenir compte de l'excédent constaté au cours de l'année 1997, qui s'élève à 121,5 millions de francs hors taxe.

Compte tenu du caractère récurrent des excédents de redevance constatés par rapport aux prévisions contenues dans les lois de finances initiales - mais aussi de la volonté de procéder dans certains cas à des opérations de régulation budgétaire - , les lois de finances rectificatives comportent traditionnellement un article proposant une nouvelle répartition de la redevance entre les organismes faisant partie du secteur public de la communication audiovisuelle

Les modification apportées par l'Assemblée nationale au dispositif initial soulignent les effets pervers d'un système, qui tend à déresponsabiliser les gestionnaires et à maintenir l'emprise financière de l'État sur l'audiovisuel public.

I . LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

De façon tout à fait exceptionnelle, le présent projet de loi ne prévoit pas l'affectation de la totalité du reliquat de redevance pour l'exercice 1997 ;

A. DES EXCÉDENTS DE REDEVANCE SOUVENT SUBSTANTIELS

Le tableau ci-dessous récapitule en valeur absolue et en pourcentage les excédents constatés depuis 1988 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, exceptionnellement modifiée par une loi de finances rectificative de l'année.

On constate que pour certaines années, les excédents dépassent 1 % du produit de la collecte. Le maximum a été atteint en 1993, où en dépit de l'affectation de 152,8 millions de francs par la loi de finances rectificative, le produit perçu de 9 milliards 618 millions s'est trouvé supérieur de 1,44 % au produit attendu après modification par la loi de finances rectificative de l'année 1993.

En règle générale, les excédents de l'année "N" sont répartis au cours de l'exercice "N+1" et versés, après le vote de la loi de finances rectificative, avant la fin de ladite année. Mais il est des exceptions. Ainsi, en 1993, la loi de finances rectificative a réparti à la fois un reliquat de redevance au titre de l'année 1992 et une partie de l'excédent au titre de 1993, c'est-à-dire de l'année en cours.

Ces excédent s'expliquent, d'un côté, par le jeu de la modification des conditions d'exonération, mais surtout par l'effet des contrôles exercés par le service de la redevance dans le cadre des opérations dites "de recherche de postes non déclarés".

Ces opérations se sont trouvées grandement facilitées par la possibilité de rapprochement de fichiers de la taxe d'habitation et de la redevance, autorisée à l'initiative du Sénat, par la loi du 12 avril 1996.

B. LA NON RÉPARTITION DE LA TOTALITÉ DE L'EXCÉDENT POUR 1997

L'excédent dégagé pour l'exercice 1997, soit 123,9 millions de francs, n'avait été que partiellement affecté dans le projet de loi initial déposé par le Gouvernement.

En effet, sur un total de 121,5 millions de francs (ici, on raisonne hors taxes), 50 millions de francs étaient destinés à France 3, tandis que le reste n'avait pas été affecté. Celui-ci constituait, en fait, une réserve stratégique destinée, dans la perspective du projet de loi sur la communication audiovisuelle, à compenser la diminution de ressources consécutive à la baisse des recettes publicitaires du secteur public.

Dans cette perspective, on voit que le Gouvernement avait dû faire un compromis entre son souci de mettre en réserve des ressources de redevances pour financer sa politique et celui de parer à certaines difficultés du moment, et notamment à celles auxquelles devait faire face France 3.

Cette société ne se remet en effet que lentement de la grève de décembre 1997, qui lui a fait perdre à la fois des recettes et une audience qu'elle peine à reconquérir.

II . LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Pour des raisons de principe et d'opportunité, l'Assemblée nationale a cru devoir, à l'initiative de son rapporteur général et du rapporteur spécial des crédits de la communication audiovisuelle, modifier cette répartition et affecter l'ensemble du reliquat de redevance constaté pour l'exercice 1997.

A - LES RAISONS DE PRINCIPE

Pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui a souligné le caractère tout à fait inhabituel du procédé, diverses raisons de principe justifient que l'on répartisse l'ensemble du surplus constaté en 1997.

Selon elle, les téléspectateurs ont acquitté une redevance en 1997 pour financer le fonctionnement courant de l'audiovisuel public et n'ont aucune raison de permettre à l'État de constituer des réserves utilisables à une date ultérieure.

La proposition du Gouvernement est d'autant moins fondée que la situation de certains organismes du secteur public de la communication audiovisuelle justifie une aide complémentaire.

Par ailleurs, la commission des finances a écarté certains arguments d'ordre juridique qui pouvaient s'opposer à son initiative. Elle a considéré que l'article 40 n'était pas opposable en se fondant notamment sur la jurisprudence telle qu'elle est consignée dans le rapport d'information n° 1273 de M. Jacques Barrot, alors président de la commission des finance de l'Assemblée nationale.

Il résulte de ce rapport que la commission des finances de l'Assemblée nationale admet, de façon constante, le dépôt d'amendement modifiant la répartition de la redevance 11( * ) .

B - LES RAISONS D'OPPORTUNITÉ

La commission des finances de l'Assemblée nationale a considéré, en fonction des éléments d'information dont elle disposait sur la situation financière des différentes sociétés et organismes de l'audiovisuel public, qu'il convenait de répartir en totalité l'excédent de redevance et de ne pas l'affecter, pour la partie distribuée, uniquement à France 3.

C'est ainsi que, sur la base des informations dont elle disposait, la commission des finances de l'Assemblée nationale a attribué :

• 30 millions de francs ont été destinés à France 2, qui doit faire face à certains dépassements en matière d'investissement de programmes, et qui souffre surtout d'un déficit de recettes publicitaires, consécutif à une certaine baisse de l'audience due, notamment au peu de succès de la grille mise en place à la rentrée 1998 ;

• 21,5 millions de francs ont été affectés à RFO qui a besoin d'argent pour financer la relocalisation de ses stations de Guadeloupe et de Guyane et qui, faute de ce supplément de redevance, aurait supporté des frais financiers qui auraient grevé le coût de l'opération ;

• 70 millions ont été prévus pour France 3, soit 20 millions de plus que ce qui était prévu dans le projet de loi initial, et ce afin de tenir compte des perspectives de recettes publicitaires très inférieures aux objectifs initialement fixés par le Gouvernement.

III . L'ANALYSE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Deux questions d'inégale importance sont posées par l'initiative de l'Assemblée nationale : la question de procédure budgétaire se double d'une question de fond concernant la gestion du secteur public de l'audiovisuel, dont la portée dépasse le cadre de la présente loi de finances rectificative et renvoie à la discussion du futur projet de loi sur la communication audiovisuelle.

A - UNE PROCÉDURE DISCUTABLE

Votre commission des finances est d'abord peu convaincue par l'argument selon lequel la redevance ne peut être affectée à la constitution d'une réserve, au motif que le téléspectateur de 1997 ne financerait que l'activité courante de l'audiovisuel public. On remarque qu'en tout état de cause, il y a déjà un décalage d'au moins un an, voire de deux ans, entre l'exercice au cours duquel est prélevée la redevance et celui où le supplément sera effectivement dépensé : les quelques 121 millions de reliquat de l'exercice 1997, affectés à l'exercice 1998, seront en fait dépensés en 1999.

Cependant, sur le plan de la procédure, la commission des finances du Sénat tient à souligner que la recevabilité de l'amendement n'est pas évidente, même si l'accord du Gouvernement valide la démarche de l'Assemblée nationale.

Certes, comme le fait remarquer le rapport de M. Jacques Barrot, il est possible, à l'initiative parlementaire, de modifier la répartition de la redevance. Cette possibilité lui est offerte par des dispositions législatives dont la validité n'a pas été contestée, au regard notamment de sa conformité à la Constitution, comme l'a constaté le Conseil constitutionnel (décision n° 80-126 du 30 décembre 1980). Mais, faut-il pour autant considérer que le Parlement peut, parce qu'il s'agit de répartir le produit d'une taxe parafiscale affectée, prendre l'initiative de créer une charge, venant diminuer la trésorerie de l'État ? Tout dépend de la façon dont on conçoit l'obligation d'affectation qui incombe à l'État en matière de comptes d'affectation spéciale. L'État a l'obligation d'affecter mais a-t-il celle de dépenser ? Le Parlement peut-il l'y contraindre en créant des charges nouvelles ? La réponse n'est pas évidente...

B - UN SYSTÈME PEU RESPONSABILISANT

La commission des finances du Sénat comprend parfaitement les raisons d'opportunité qui ont conduit l'Assemblée nationale à distribuer le reliquat de redevance dans sa totalité afin de tenir compte des conditions d'exécution des budgets 1998 de certains organismes. Des déficits d'exécution peuvent apparaître qui peuvent résulter d'anticipations optimistes notamment en matière de recettes publicitaires. La pratique est courante et on pouvait effectivement s'interroger sur la nécessité de constituer un "trésor de guerre", sous prétexte de préparer et de faciliter l'application de la future loi audiovisuelle.

Toutefois, l'expérience de ces dernières années montre que le système lui-même d'affectation des reliquats de redevances de l'année "N" en fin d'exercice de l'année "N+1" ne permet pas aux sociétés et organismes de l'audiovisuel d'être gérés dans des conditions qui fassent apparaître clairement les responsabilités dans la formation du résultat de l'entreprise.

Le tableau ci-après montre les manoeuvres auxquelles a pu donner lieu le système actuel d'affectation en fin d'exercice N des reliquats de l'exercice N-1.



Hier, on se livrait, au nom des nécessités de la rigueur budgétaire, -que votre commission comprend dans ses motifs mais dont elle ne souligne pas moins les effets pervers- à des manipulations complexes : il s'agissait de profiter des surplus de recettes de publicité, essentiellement de France 3, pour diminuer la redevance attribuée à cette société et l'affecter aux autres organismes afin de compenser les effets de la diminution des subventions budgétaires.

Aujourd'hui, alors que la tendance budgétaire s'inverse, on vient compenser des pertes ou accélérer des projets d'investissement, en distribuant une manne providentielle.

Dans un cas on prélevait les fruits de l'initiative et du succès ; dans l'autre, on vient compenser les évolutions défavorables du marché publicitaire. Dans les deux cas, on a tendance à diluer les responsabilités.

S'il y a là un élément de souplesse de gestion, on peut aussi y voir un facteur d'arbitraire. L'intervention correctrice intervient, en effet, en fin d'exercice dont le résultat dépend alors en partie de la bienveillance des autorités de tutelle.

Tout cela n'est pas de nature à clarifier la gestion des sociétés et aboutit à conforter l'emprise financière de l'État sur l'audiovisuel public. Il faudra se souvenir de cet aspect de la question lors de la discussion du projet de loi du Gouvernement sur la communication audiovisuelle, même si le regroupement des chaînes autour d'une société holding interdira largement ce type d'intervention a posteriori et réduira un risque de discrimination arbitraire entre les organismes que l'approbation parlementaire n'a pas permis dans les faits de limiter.

En l'occurrence, mieux vaudrait, sinon respecter une clé de répartition fixe pluriannuelle, du moins conserver celle de la loi de finances initiale, ce qui éviterait de pénaliser les sociétés qui respectent leur budget, car il n'y a pas de raison que les autres sociétés - Arte La Cinquième, RFI, Radio France ou l'INA 12( * ) - ne bénéficient pas aussi d'un supplément de redevance.

Sans contester les besoins des sociétés auxquelles un supplément de redevance est attribué, votre commission peut néanmoins faire remarquer deux points :


• Il s'agit de compenser pour France 2 et France 3 des prévisions de recettes sans doute trop optimistes, ne tenant pas compte d'un certain rétrécissement des marges de progression commerciale de ces deux chaînes : compte tenu de l'augmentation de la durée des écrans publicitaires (avec 109 et 81 minutes de publicité en 1997, soit une croissance respective de 11,9 et 17,4% par rapport à 1996), France 2 et France 3 doivent consentir des tarifs plus attractifs pour conserver leurs annonceurs, ce qui ne peut que diminuer la recette marginale ; à cette tendance structurelle, s'ajouterait, en 1998, les effets négatifs sur leurs recettes de la baisse programmée de la durée de la publicité, qui conduit les annonceurs à se porter, dès maintenant, sur les chaînes privées pour se garantir, à moyen terme, un accès à leurs écrans publicitaires ;


• Les 21,5 millions de francs attribués à RFO sont effectivement nécessaires à la réalisation, dans de bonnes conditions, des nouveaux sièges de RFO en Guadeloupe et en Guyane , mais il semble que, compte tenu du retard d'environ six mois enregistré dans le début des travaux, les sommes actuellement réservées soient amplement suffisantes pour faire face aux échéances et donc que le supplément de redevance attribué aujourd'hui ne sera véritablement utile qu'en fin d'exercice 1999. Il n'y aurait donc pas urgence...à moins qu'il ne s'agisse de faire face à un déficit d'exécution pour 1998, dont certaines informations laissent à penser qu'il pourrait se monter à une trentaine de millions de francs.

S'il est bien légitime de donner au secteur public les moyens de son développement, peut-on, pour autant, répartir les excédents de redevance sur des bases encore incertaines, alors que les recettes de France 2 et de France 3 pourraient se redresser - il faut du moins l'espérer - par rapport aux niveaux évoqués dans le rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale ?

En définitive, votre commission estime que cet article témoigne de la difficulté à mettre en place un système qui garantisse l'autonomie de gestion des chaînes. Sans remettre en question le principe même de l'article, elle a tenu cependant à réserver sa position sur la nouvelle répartition de la redevance dans l'attente d'éléments d'information complémentaires sur la situation des organismes concernés.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

TITRE II
DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES CONCERNANT LA FISCALITE
ARTICLE 11

Réforme du droit de bail et de la taxe additionnelle

Commentaire : le présent article a pour objet de remplacer le droit de bail et sa taxe additionnelle par deux contributions représentatives de ce droit et de cette taxe, recouvrées, selon les cas, comme en matière d'impôt sur le revenu ou comme en matière d'impôt sur les sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT

Actuellement, les déclarations de droit de bail présentent des caractéristiques particulières :

- la période d'imposition ne correspond pas à l'année civile ou à l'exercice comptable des entreprises mais s'étend du 1er octobre au 30 septembre ;

- les impositions sont établies sur la base des créances acquises (loyers courus) si bien que l'imposition peut porter sur des loyers qui n'ont pas encore été perçus ;

- les formulaires de déclaration sont spécifiques : pour chaque immeuble, deux formulaires doivent être adressés à la recette des impôts du lieu de situation de l'immeuble, sauf autorisation expresse accordée aux bailleurs de souscrire une déclaration unique auprès de la recette des impôts dont il dépend.

A. LE DROIT DE BAIL

D'une manière générale, le droit de bail frappe toutes les mutations de jouissance d'immeubles.

Sont cependant exonérées :

- les revenus des locations d'un faible montant (plafond d'exonération à 12.000 francs par an);

- les revenus de locations donnant lieu au paiement de TVA ;

- les locations de terrains consenties par l'Etat aux sociétés agréées pour le financement des télécommunications,

- les revenus des sous-locations consenties à des personnes défavorisées dans le cadre de la loi n°90-449 du 31 mai 1990 ;

- les revenus des locations consenties à l'Etat ou à certains établissements publics ;

- les revenus des locations relatives au service de l'aide sociale ;

- les revenus des locations ou sous-locations à vie ou à durée illimitée.

Le tarif du droit de bail est de 2,50%.

L'assiette est calculée sur le prix du loyer augmenté des charges imposées au preneur ou sur la valeur locative si elle est supérieure.

Le loyer à prendre en considération est le loyer couru sur la période d'imposition (1er octobre de l'année précédente au 30 septembre de l'année en cours) et non celui qui est effectivement payé sur la période.

Pour les baux écrits et locations verbales d'immeubles urbains, le paiement du droit de bail se fait par déclarations annuelles souscrites par le bailleur et établies suivant le calendrier fixé par l'administration entre le 1er octobre et le 31 décembre.

Bailleur et preneur sont solidaires pour le paiement des droits et pénalités éventuelles. Toutefois, en cas de paiement sur déclaration, le paiement des droits incombe au seul bailleur tenu de souscrire la déclaration.

B. LA TAXE ADDITIONNELLE AU DROIT DE BAIL

La taxe additionnelle au droit de bail est due sur les loyers des logements situés dans des immeubles achevés depuis au moins quinze ans au premier jour de la période d'imposition.

Un certain nombre d'exonérations sont prévues (immeubles appartenant à l'Etat, aux collectivités locales et à leurs établissements publics, immeubles appartenant aux organismes HLM, immeubles d'exploitation agricole, bâtiments ruraux...).

La taxe additionnelle n'est due que lorsque le droit de bail est lui-même exigible.

Le tarif de la taxe additionnelle est de 2,5%.

La liquidation et le paiement de la taxe est soumise aux mêmes règles que le droit de bail.

La charge de la taxe revient en principe au propriétaire ou à l'usufrutier sauf dans le cas des locaux commerciaux où elle est supportée par moitié par le locataire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LE NOUVEAU DISPOSITIF NE MODIFIE NI L'ASSIETTE, NI LE TAUX, NI LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU DROIT DE BAIL

Le présent dispositif tend à supprimer les obligations déclaratives particulières au droit de bail pour les aligner sur les déclarations existant en matière d'impôt sur les sociétés et d'impôt sur le revenu.

Ainsi, la formalité spécifique de la déclaration du droit de bail serait supprimée.

Le droit de bail serait remplacé par une contribution représentative de ce droit, assise sur les loyers effectivement encaissés au cours de l'année civile ou de l'exercice social. La taxe additionnelle au droit de bail deviendrait alors une contribution additionnelle.

Les déclarations seraient celles relatives aux revenus fonciers pour les particuliers et les déclarations de résultat pour les entreprises.

L'article ne modifie pas le champ d'application ni le taux du droit de bail.

La contribution annuelle représentative du droit de bail et la contribution additionnelle concerneraient toujours les baux à durée limitée d'immeubles, de fonds de commerce et de clientèle. Les locations de droits de pêche ou de chasse seraient également assujetties à la contribution.

Les exonérations resteraient en vigueur.

L'assiette du droit de bail est constituée du prix exprimé, augmenté des charges imposées au preneur, ou sur la valeur locative réelle des biens loués, si cette valeur locative est supérieure.

La nouvelle définition (article 324 ter I du code général des impôts) vise "les revenus des locations et des sous-locations augmentés du montant des dépenses incombant normalement au bailleur et mises par convention à la charge du preneur, à l'exclusion de cette contribution, et diminués du montant des dépenses supportées par le bailleur pour le compte du preneur".

Le taux normal du droit de bail est fixé actuellement à 2,5% (article 736 du code général des impôts). 13( * ) Ce taux est exactement repris dans le nouveau dispositif.

La contribution représentative du droit de bail reste à la charge du locataire et la contribution additionnelle reste à la charge du bailleur. Le droit de bail et la taxe additionnelle sont toutefois dus par le propriétaire.

B. L'APPLICATION DU PRÉSENT ARTICLE DEVRAIT ENTRAÎNER UNE DOUBLE IMPOSITION DES BAILLEURS PERSONNES PHYSIQUES

La difficulté de mettre en place un nouveau régime de déclaration fiscale réside souvent dans les modalités de transition entre les deux dispositifs 14( * ) .

La réforme du droit de bail ne déroge pas à cette règle.

Le paiement et la déclaration de la nouvelle contribution s'effectueront en même temps que l'impôt sur le revenu pour les revenus des locations ou sous-locations qui entrent dans la catégorie des revenus fonciers, des bénéfices agricoles, des bénéfices industriels et commerciaux et des bénéfices non-commerciaux.

Or, en substituant au droit de bail perçu au 1er octobre une contribution acquittée en même temps que l'impôt sur le revenu au titre des loyers perçus en 1998, le nouveau dispositif aboutit à une double imposition des revenus perçus sur les neuf premiers mois de 1998.

Le présent article prévoit que la nouvelle contribution et la contribution additionnelle s'appliqueraient aux revenus perçus à compter du 1er janvier 1998. Il en résulterait donc une superposition des bases d'imposition pour la période allant du 1er janvier 1998 au 30 septembre 1998, pour laquelle le droit de bail et la taxe additionnelle ont déjà été acquittés.

En effet, le présent article prévoit donc une disposition consistant en un dégrèvement, lorsque le bailleur cesserait de louer l'immeuble dont les revenus ont été soumis au droit de bail.

Le nouvel article 234 decies prévoit ainsi que "les redevables de la contribution au titre des revenus mentionnés à l'article 234 ter peuvent demander, l'année qui suit la cessation ou l'interruption pour une durée de neuf mois consécutifs de la location par eux d'un bien dont les revenus ont été soumis aux droits d'enregistrement prévus aux articles 736 à 741 bis et 745, un dégrèvement d'un montant égal au montant des droits précités acquittés en raison de cette location au titre de la période courant du 1er janvier au 30 septembre 1998. Cette demande doit être présentée après réception de l'avis d'imposition afférent à la contribution de l'année précédente (...)."

Votre rapporteur s'élève contre ce dispositif de remboursement , qui interviendra plusieurs années après le paiement du droit de bail, voire très longtemps après, si le bailleur poursuit sa location sans cesser de louer pendant neuf mois consécutifs. Le remboursement qu'il obtiendra alors ne sera pas revalorisé pour tenir compte du délai pendant lequel l'Etat a conservé indûment ces sommes.

De surcroît, il sera contraint de faire une démarche spécifique auprès des services fiscaux et de justifier le paiement de droits qu'il aura acquittés plusieurs années auparavant.

Cette solution ne paraît donc pas raisonnable.

Juridiquement, le contribuable ne devrait acquitter des droits qu'au titre des trois mois de 1998 (d'octobre à décembre), pour lesquels il n'a pas payé de droit de bail ni de taxe additionnelle.

Toutefois, cette solution semble ne pas avoir été retenue par le gouvernement en raison de son coût : au lieu de percevoir pleinement le droit de bail et la taxe additionnelle en 1999 comme dans le régime antérieur, il ne percevrait qu'une contribution égale à un quart du produit attendu. Or, le droit de bail représentait 6,5 milliards de francs en 1997, et la taxe additionnelle au droit de bail 3,4 milliards de francs, soit au total près de 10 milliards de francs. Le manque à gagner serait donc considérable (environ 7 milliards de francs).

Dans la mesure où le locataire, juridiquement redevable du droit de bail, continue à acquitter une contribution représentative au bailleur en 1999, il en est tiré l'argument que le propriétaire reverserait simplement les sommes qu'il a reçues. 15( * )

C'est la raison pour laquelle seule une interruption de neuf mois de location déclenche le droit au dégrèvement. Mais, votre rapporteur note que même si le propriétaire cesse de louer un mois, il perd la contribution versée par le locataire. Cette disposition pénalise à l'évidence les bailleurs qui continueront à louer leurs logements.

De surcroît, le locataire ne verse rien au titre de la taxe additionnelle au droit de bail qui sera acquittée également deux fois pour une même période d'imposition.

Votre rapporteur estime donc qu'une solution plus équitable aurait dû être trouvée pour permettre aux bailleurs de récupérer leurs contributions.

A défaut, la mise en place du nouveau système conduirait à pénaliser excessivement les bailleurs.

C. LES RÈGLES PRÉVUES POUR LES PERSONNES MORALES

Ces dispositions concernent la contribution due par les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés au taux de droit commun, par les sociétés de personnes, par les personnes morales placées hors du champ d'application de l'impôt sur les sociétés ou exonérées d'impôt sur les sociétés et par les associations soumises à l'impôt sur les sociétés.

Pour les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés , la contribution serait versée sous forme d'un acompte de 2,5% des loyers perçus au cours de l'exercice précédent, payable lors du paiement du quatrième acompte de l'impôt sur les sociétés et d'un solde à acquitter lors du paiement du solde de l'impôt sur les sociétés (à l'expiration du délai de déclaration des résultats, soit dans les trois mois de la clôture de l'exercice).

Pour les sociétés de personnes et les groupements, les loyers encaissés durant l'exercice social sont déclarés globalement au moyen d'une déclaration spéciale, au plus tard à la date de déclaration de leur résultat ou de la déclaration de consistance dans le cas des groupements agricoles.

Cependant, afin d'éviter des retards de paiement, il est prévu que les sociétés devraient déposer leurs déclarations de résultat dans les trois mois de la clôture de leur exercice.

Or, il apparaît que cette contrainte poserait, notamment dans le secteur agricole, des difficultés à certaines sociétés. En effet, certaines sociétés ou groupements ont fixé leur date de clôture au 31 mai ou au 30 juin de chaque année. Respecter le délai de trois mois porte la limite de dépôt au 31 août ou au 30 septembre, ce qui conduit à des difficultés matérielles.

De surcroît, il apparaît qu'actuellement les déclarations des entreprises individuelles et sociétaires ne doivent être déposées qu'au 30 avril de l'année suivant la clôture de l'exercice. En imposant une déclaration dans les trois mois, le risque est grand d'obliger les sociétés à déposer ultérieurement une déclaration rectificative, si des textes législatifs viennent à changer les règles fiscales. Ceci nuirait évidemment à la simplification administrative souhaitée.

Pour les personnes morales placées hors du champ d'application de l'impôt sur les sociétés ou exonérées d'impôt sur les sociétés, la contribution représentative du droit de bail sera assise sur les recettes perçues au titre de l'année civile, avec le maintien d'une déclaration spécifique. La contribution donnerait lieu à un acompte représentant 75% de l'assiette retenue pour l'imposition de l'année antérieure, payable en même temps que le solde dû au titre de cette dernière année, soit avant le 15 octobre de l'année qui suit celle de la perception des loyers.

Pour les personnes morales, le problème de la superposition des bases d'imposition serait moins aigu que pour les personnes physiques. En effet, en application du G du présent article, elle auront la possibilité de déduire les recettes qui ont été soumises au droit de bail entre le 1er janvier 1998 et le 30 septembre 1998, de l'assiette de la contribution versée pour le premier exercice d'application du nouveau régime.

Votre rapporteur estime, dès lors qu'il y a d'autant moins de raison de faire une discrimination en fonction des caractéristiques du bailleur (personne morale ou personne physique).

Dans l'attente d'obtenir une réforme plus équitable du droit de bail, et considérant que le temps imparti pour l'examen du présent projet de loi de finances rectificative n'est pas suffisant pour élaborer des dispositifs techniques pleinement satisfaisants, il vous propose de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 11 bis (nouveau)

Réduction d'impôt pour l'acquisition de logements neufs situés dans des résidences de tourisme dans des zones de revitalisation rurale et donnés en location pour neuf ans

Commentaire : le présent article, issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a pour objet d'accorder une réduction d'impôt, dans la limite de 250.000 francs pour un célibataire et 500.000 francs pour un couple, égale à 15% du montant de l'investissement dans un logement donné en location pendant neuf ans à un exploitant de résidence de tourisme dans les zones de revitalisation rurale.

I. L'ORIGINE DE LA MESURE

Au cours de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 1999, la commission des finances de l'Assemblée Nationale avait déposé un amendement consistant à introduire, dans le nouveau dispositif fiscal en faveur des biens immobiliers donnés en location (article 68 du projet de loi de finances), les résidences de tourisme situées dans certaines zones défavorisées. Cet avantage fiscal consistait donc en un régime d'amortissement spécifique.

L'Assemblée nationale a ainsi adopté un amendement visant " les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de développement prioritaire définis au premier alinéa de l'article 1465 du code général des impôts ".

Cet amendement avait toutefois été supprimé en deuxième délibération, à la demande du gouvernement.

L'amendement adopté dans le projet de loi de finances rectificative présente un dispositif sensiblement différent : il ne s'agit plus d'amortissement mais de réduction d'impôt, et les territoires défavorisés sont limités aux seules zones de revitalisation rurale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le dispositif proposé par le présent article est le suivant.

Il est inséré, dans le code général des impôts, trois articles 199 decies E, 199 decies F et 199 decies G.

L'article 199 decies E a pour objet d'accorder une réduction d'impôt correspondant à 15% du prix de revient d'un logement, acquis entre le 1 er janvier 1999 et le 31 décembre 2002, neuf ou en l'état futur d'achèvement, et faisant partie d'une résidence de tourisme classée dans une zone de revitalisation rurale. 16( * )

Ce régime fiscal est donc limité dans le temps.

Les zones de revitalisation rurale (ZRR)

Les zones de revitalisation rurale comprennent les communes appartenant aux territoires ruraux de développement prioritaire et situées soit dans les arrondissements dont la densité démographique est inférieure ou égale à trente-trois habitants au kilomètre carré, soit dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à trente et un habitants au kilomètre carré, dès lors que ces arrondissements ou cantons satisfont également à l'un des trois critères suivants :

- le déclin de la population totale ;

- le déclin de la population active ;

- un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.

Elles comprennent également les communes situées dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à cinq habitants au kilomètre carré.

Les zones de revitalisation rurale ont été délimitées par le décret n°96-119 du 14 février 1996.

La réduction d'impôt est plafonnée à 250.000 francs pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et à 500.000 francs pour un couple .

Une seule réduction d'impôt peut être opérée à la fois et elle est répartie sur quatre années au maximum.

En contrepartie de la réduction d'impôt, le propriétaire doit d'engager à louer le logement nu pendant au moins neuf ans à l'exploitant de la résidence de tourisme.

L'article 199 decies F accorde une réduction d'impôt, au taux de 10% sur le montant des travaux de reconstruction, d'agrandissement, de grosses réparations ou d'amélioration réalisés dans les logements ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue à l'article 199 decies E.

Or, l'article 22 ter du projet de loi de finances pour 1999, adopté par le Sénat, et introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, tend à mettre en place un régime fiscal de nature à favoriser la rénovation de l'immobilier touristique en assujettissant à la TVA une nouvelle catégorie d'établissements appelée " villages résidentiels de tourisme ".

La création de cette nouvelle catégorie d'établissements fait aujourd'hui l'objet d'une concertation entre le ministère du tourisme et les professionnels.

Il s'agit de mettre en place un régime fiscal qui soit susceptible de faciliter la réhabilitation d'un parc immobilier de tourisme , aujourd'hui vieilli .

Dans un certain nombre de stations du littoral ou de montagne, la situation est préoccupante, car elle a pour conséquence une diminution des taux de remplissage.

Le principe de la mesure est simple : on permet l'assujettissement à la TVA des prestations fournies par une nouvelle catégorie d'établissements touristiques, constituée par des locaux meublés d'habitation dont les propriétaires ont conclu avec des exploitants un contrat de location d'une durée minimum de neuf ans dans le cadre d'une opération globale de réhabilitation immobilière. Ainsi, sera-t-il possible de récupérer la TVA payée en amont sur les opérations de rénovation.

Le dispositif, qui tend à ajouter un nouvel alinéa au 4° de l'article 261 D du code des impôts, est calqué sur celui, prévu par ce même article pour permettre l'assujettissement des prestations fournies dans les hôtels et les résidences de tourisme classées 17( * ) .

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la nouvelle mesure prévue à l'article 199 decies F risque de faire double emploi avec le mécanisme de récupération de TVA et de créer des phénomènes de concurrence, préjudiciables à la nécessaire réhabilitation du patrimoine immobilier touristique.

Dans un souci de cohérence, votre rapporteur vous propose donc de supprimer le nouvel article 199 decies F.

Enfin, le nouvel article 199 decies G vise à permettre d'étendre la réduction d'impôt aux logements détenus par des sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés, à condition que les porteurs de parts s'engagent à conserver la totalité de leurs titres jusqu'à l'expiration du délai de neuf ans prévue à l'article 199 decies E.

Ce nouvel article vise des opérations qui, a priori, n'existent pratiquement pas, et dont il n'est pas possible de savoir si elles pourraient se développer.

II. APPRÉCIATION DU DISPOSITIF

Le nouveau dispositif s'inspire à la fois des réductions d'impôt qui existaient sous le régime "Quilès-Méhaignerie" en faveur des biens immobiliers neufs donnés en location, et de certains aspects du nouveau régime en faveur des logements intermédiaires conventionnés (dispositif "Besson") qui reprend un mécanisme d'amortissement existant déjà sous le régime "Périssol".

Il en résulte une rédaction dont la pertinence est parfois difficile à évaluer.

Quoiqu'il en soit, ce dispositif, dont le coût est évalué à 100 millions de francs par le ministère de l'Economie et des finances (ce qui correspondrait tout au plus à la construction de quelques centaines de logements), a pour objectif louable de relancer le tourisme dans des zones où le développement économique est prioritaire.

La logique de cette mesure est de développer l'offre touristique avec le souhait qu'elle engendre un accroissement de la demande. De plus, les logements qui seront donnés en location pendant neuf ans pourront au terme de cette période être repris par leurs propriétaires comme résidences secondaires.

Votre rapporteur est toutefois très réservé quant à l'efficacité de ce nouveau dispositif, élaboré dans l'urgence. Il estime également qu'étendre ce dispositif au-delà de zones très circonscrites n'aurait plus du tout le même objectif, puisqu'il s'agirait de développer des projets, en plus grand nombre, dans des zones où existe une demande plus significative d'offre touristique.

Il faut savoir que les résultats seront de fait limités par la nécessité de rentabiliser les projets d'investissement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 11 ter (nouveau)

Réduction du taux de la déduction forfaitaire applicable aux revenus fonciers pour la location de logements ayant ouvert droit à la réduction d'impôt pour les résidences de tourisme classées

Commentaire : le présent article a pour objet de réduire de 14% à 6% le taux de la déduction forfaitaire des revenus fonciers sur le revenu brut pendant les neuf premières années de location des logements ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue pour les résidences de tourisme classées dans les zones de revitalisation rurale (article 11 bis nouveau du présent projet de loi).

Le présent article a été adopté, à la demande du Gouvernement, afin de réduire le coût de la mesure adoptée à l'article 11 bis du présent projet de loi, qui vise à instaurer une réduction d'impôt en faveur des contribuables qui investissent dans des résidences de tourisme classées en zones de revitalisation rurale.

Toutefois, il apparaît que l'abaissement de la déduction forfaitaire ne trouve pas de justification.

En effet, en application du e du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts, la déduction forfaitaire est fixée à 14% des revenus bruts et représente les frais de gestion, l'assurance et l'amortissement du bien immobilier.

La déduction forfaitaire est toutefois abaissée à 6% lorsque le bien immobilier fait l'objet d'un amortissement .

C'est le cas pour la location de biens immobiliers neufs bénéficiant d'un régime d'amortissement spécifique au titre du dispositif dit "Périssol" (loi n°96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier).

De même, les nouvelles dispositions fiscales en faveur du logement intermédiaire conventionné neuf, prévues à l'article 68 du projet de loi de finances pour 1999, qui instaurent un droit à l'amortissement du bien immobilier sur neuf ans, s'accompagnent d'une diminution de la déduction forfaitaire.

Cependant, il n'y a aucun lien logique entre un régime de réduction d'impôt et un abaissement de la déduction forfaitaire, dans la mesure où cette dernière représente les frais de gestion, l'assurance et l'amortissement du bien qui ne sont pas couverts par le système de réduction d'impôt.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 11 ter

Exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour les immeubles entrant dans le nouveau régime de conventionnement en faveur des logements locatifs anciens

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de permettre une exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit, à concurrence des trois-quarts de leur valeur, pour les immeubles donnés en location pendant neuf ans dans les conditions fixées au e du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts, qui sont les conditions posées à l'application de la déduction forfaitaire majorée en faveur des logements anciens entrant dans le nouveau dispositif de logements conventionnés.

L'exonération partielle des droits de première mutation à titre gratuit en faveur des logements locatifs anciens affectés à la résidence principale de ménages répondant à des conditions de ressources a été adoptée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1995 (article 23 de la loi n° 95-885 du 4 août 1995) sur l'initiative de M. Alain Lambert, alors rapporteur général.

Cette mesure est intervenue en complément de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit pour les immeubles acquis neufs. L'exonération était subordonnée à l'affectation des immeubles à la résidence principale du propriétaire ou du locataire pendant deux ans pour l'acquéreur, trois ans pour celui auquel le bien est soumis. Elle était limitée à 300.000 francs par part.

Le Sénat a ensuite amélioré ce dispositif en adoptant un article additionnel au projet de loi de finances pour 1996, supprimant la condition de détention de deux ans pour bénéficier de l'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit (article 15 de la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995).

Le présent article reprend donc la philosophie de ces deux dispositifs, qui visaient à exonérer les logements locatifs anciens des droits de première mutation à titre gratuit, en les appliquant aux logements anciens qui devraient entrer dans le nouveau dispositif proposé à l'article 68 du projet de loi de finances pour 1999.

Cet article, qui instaure un nouvel avantage fiscal en faveur des logements anciens donnés en location, pendant six ans, sous condition de ressources et de loyer, vise à créer une nouvelle génération de bailleurs.

En prévoyant une déduction forfaitaire majorée (25% au lieu de 14%), il traduit un début de rééquilibrage du régime fiscal en faveur du logement ancien, encore trop peu incitatif, par rapport au régime fiscal en faveur du logement neuf.

Il convient donc d'aller plus loin.

En effet, lors de la transmission d'un bien immobilier, les droits de mutation à titre gratuit ont souvent pour effet d'obliger les héritiers ou légataires à vendre le bien afin de payer ces droits, si bien que l'immeuble sort du parc locatif.

Le ministre de l'Economie et des Finances lui-même, lors du récent congrès de la Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM), qui s'est tenu début décembre, a souhaité ouvrir le chantier de la transmission immobilière.

Cet article additionnel, en proposant une exonération partielle des droits de première transmission pour les logements anciens nouvellement conventionnés, contribue à accélérer la mise en oeuvre de ce chantier et à donner déjà un signe positif aux investisseurs afin qu'ils s'engagent plus facilement dans la location de logements à caractère intermédiaire.

Un certain nombre de conditions seront bien évidemment posées à l'exonération des droits de mutation à titre gratuit.

Le champ d'application couvre les logements anciens acquis à compter du 1er janvier 1999. La notion de logement ancien s'applique à toute habitation sortie du champ de la TVA, c'est-à-dire tout logement construit depuis plus de cinq ans ou déjà vendu une fois s'il n'a pas été acheté par un marchand de biens.

L'exonération est subordonnée à la condition que les immeubles aient été donnés en location par le propriétaire dans les conditions prévues au e. du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts , c'est-à-dire que le bailleur devra respecter les plafonds de ressources et de loyer correspondant.

La location devra intervenir dans le délai de six mois à compter de la date d'acquisition du bien immobilier .

L'exonération est conditionnée à l'obligation de louer pendant neuf ans. Cette condition est plus stricte que celle ouvrant droit à la déduction forfaitaire majorée sur les revenus fonciers (6 ans), mais se justifie pleinement par le souci de favoriser la poursuite de la location du logement.

En effet, l'engagement de louer pendant neuf ans doit être reprise par les héritiers, donataires ou légataires lorsqu'au jour de la transmission à titre gratuit, le délai de neuf ans n'a pas expiré. Ceci permettra aux contribuables de ne pas attendre le délai de neuf ans avant d'effectuer une donation.

L'exonération portera sur les trois-quarts de la valeur d'acquisition du bien, afin de ne pas prêter à contestation sur le montant de cette exonération.

Enfin, l'exonération sera plafonnée à 300.000 francs par part reçue par chacun des donataires, héritiers ou légataires.

En cas de non-respect des conditions posées à l'exonération partielle des droits de mutation, les sanctions de droit commun s'appliqueront.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 12

Relèvement du seuil de perception du droit de francisation et de navigation et du seuil de francisation d'un navire

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer les formalités et les droits de francisation, y compris les droits sur les moteurs, pour les navires de plaisance et de sport de moins de trois tonneaux, à compter du 1er janvier 1999.

I. LE DROIT EXISTANT

Le droit annuel de francisation et de navigation auquel sont assujettis les navires de plaisance et de sport a été institué par la loi n° 67-1175 du 28 décembre 1967 portant réforme du régime relatif aux droits de port et de navigation.

Il s'agit d'un impôt indirect qui frappe la propriété et la jouissance d'un navire de plaisance ou de sport. Il se décompose en un droit sur la coque, assis sur la jauge brute des navires, et un droit sur le moteur, déterminé en fonction de la puissance administrative de ce dernier.

L'article 218 alinéa 2 du code des douanes dispense les navires et les bateaux de plaisance ou de sport d'un tonnage brut égal ou inférieur à deux tonneaux, de l'obligation de formalité de francisation s'ils ne se rendent pas dans les eaux territoriales étrangères.

Toutefois, un droit annuel sur le moteur des bateaux non francisés de deux tonneaux et moins est perçu.

Le droit de coque ne s'applique qu'aux navires de plus de trois tonneaux.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a pour objet :

- de supprimer les droits de francisation pour les navires de plaisance de trois tonneaux et moins s'ils ne se rendent pas dans les eaux territoriales étrangères (I de l'article) ;

- de relever le seuil d'exigibilité du droit de francisation à 500 francs (II de l'article) ;

- de supprimer le droit sur les moteurs pour les bateaux non francisés (III de l'article).

Le coût de ces mesures s'élève à 21 millions de francs, soit 10% des droits de francisation perçus.

La moitié des plaisanciers jusque là assujettis (80.000 sur 160.000 francisés) devraient échapper à tout droit de francisation et de navigation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Modification du taux limitant la déduction des intérêts servis aux associés

Commentaire : le présent article propose de modifier le taux de référence servant à plafonner la déduction des intérêts servis aux associés à raison des sommes qu'ils laissent ou mettent à la disposition d'une société en sus de leur part de capital. Il prévoit ainsi de remplacer le taux de rendement brut à l'émission des obligations des sociétés privées (TMO) par le taux effectif moyen pratiqué par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises (TMPv).

Le présent article est l'aboutissement d'une requête formulée par votre rapporteur général depuis presque trois ans. Il fait, en outre, suite à une avancée doctrinale encore plus significative qui devrait permettre à la France d'être le pays présentant le moins de frottements fiscaux pour l'implantation de centrales de trésorerie.

I. LES COMPTES COURANTS D'ASSOCIÉS

A. DÉFINITION

Il n'est pas rare qu'à la création d'une société, des avances en compte courant complètent et prolongent les apports en capital des associés. Elles peuvent être prévues, voire imposées, par les statuts. De même, ultérieurement, les associés peuvent être amenés à combler les besoins de financement de la société par de nouvelles avances, au lieu de souscrire à une augmentation de capital. Ces avances sont placées sur des comptes courants ouverts par la société au nom des associés. Elles constituent donc des dettes de celle-ci, contrairement aux apports en capital, qui matérialisent un droit de propriété des associés sur son actif net. On pourrait parler de " quasi-apports ", sans les contraintes des vrais apports.

Cette pratique est une exception au monopole des établissements de crédit et de banque qui sont en principe les seuls habilités à recevoir des dépôts à vue, et plus précisément des dépôts à moins de deux ans. Elle est expressément autorisée par la loi bancaire du 24 janvier 1984 qui permet aux sociétés de recevoir des dépôts à vue de la part de leurs associés dans les conditions suivantes :

- dans les sociétés de personnes, aucune restriction n'est posée ;

- dans les sociétés par action et dans les SARL, seuls sont admis les dépôts à vue consentis par les dirigeants, d'une part, et par les associés détenant au moins 5 % du capital, d'autre part ;

- dans les groupes de sociétés, l'article 12 de la loi bancaire n° 84-46 du 24 janvier 1986 considère que les opérations de trésorerie échappent au monopole bancaire lorsqu'elles sont opérées entre des sociétés ayant entre elles directement ou indirectement, des liens de capital conférant à l'une un pouvoir de contrôle effectif sur les autres. Dès lors qu'un contrôle existe, quelle que soit sa forme (détention du capital ou maîtrise du conseil d'administration), des " pools de trésorerie " peuvent être constitués qui permettent de fusionner les comptes bancaires des différentes sociétés.

B. AVANTAGES

Les avantages reconnus aux comptes courants sont les suivants :

- absence de formalisme alors que l'augmentation du capital implique une décision de l'assemblée générale et une modification des statuts ;

- possibilité de retrait à tout moment alors que le capital reste bloqué du fait de son intangibilité ;

- neutralité fiscale de ces retraits alors que la fiscalité des réductions de capital peut être pénalisante ;

- versement d'un intérêt même si les résultats sont déficitaires alors que les dividendes ne peuvent être versés que s'il y a bénéfices.

C. RÉGIME FISCAL

Le régime fiscal des comptes courants d'associés les rend très attrayants pour les petites et moyennes entreprises. En effet, à la différence des dividendes, les intérêts servis aux associés au titre de ces avances constituent des charges déductibles du résultat imposable de la société .

Toutefois, pour éviter un recours excessif à ce mode de financement, la déductibilité des intérêts est subordonnée à une condition et soumise à deux restrictions. En effet, si cette charge pouvait être imputée sans limitation sur le résultat, un moyen d'évasion fiscale serait offert aux associés : il suffirait d'allouer une rémunération considérable aux avances d'associés (proche, par exemple, du taux d'usure) pour éluder une partie de l'impôt sur les sociétés dû à raison du bénéfice. Il s'agirait donc d'une distribution déguisée du bénéfice en franchise d'impôt.

• Le capital doit être entièrement libéré

Si le capital n'a pas été intégralement libéré, les intérêts des comptes courants ne sont pas déductibles. Toutefois, l'administration renonce à la réintégration lorsque l'acte constatant l'augmentation de capital prévoit expressément la libération intégrale du capital dans un délai maximum de trois ans.

• Le montant des intérêts déductibles est plafonné

En vertu du 3° du 1 de l'article 39 du code général des impôts, le taux maximum d'intérêts déductibles ne saurait dépasser le taux de rendement moyen annuel des émissions obligataires des sociétés privées, dit " TMO " privé. Cette moyenne annuelle est déterminée à partir des moyennes semestrielles des taux de rendement brut à l'émission des obligations non garanties des sociétés privées établies par la direction du Trésor du ministère de l'économie et des finances.

Le taux varie selon que l'exercice comptable coïncide ou non avec l'année civile.

Le taux maximal d'intérêt déductible pour les exercices clos après le 30 décembre 1997 est le suivant :

Exercices clos à partir du Taux maximum en %

30 décembre 1997 5,75

30 janvier 1998 5,73

27 février 1998 5,71

30 mars 1998 5,69

29 avril 1998 5,66

30 mai 1998 5,64

29 juin 1998 5,36

30 juillet 1998 5,31

30 août 1998 5,27

29 septembre 1998 5,22

30 octobre 1998 5,18

29 novembre 1998 5,13

30 décembre 1998 à fixer ultérieurement

La moyenne des taux de rendement des obligations des sociétés privées s'établit à 5,09 % pour le premier semestre 1998 et à 5,62 % pour le deuxième semestre 1997.

Il convient toutefois d'observer que les établissements bancaires sont placés hors du champ de l'article 39-1-3° en vertu d'une lettre du ministère de l'économie à l'Association professionnelle des établissements financiers (APEF) - devenue AFB - du 21 août 1984 circularisée par l'APEF. Une telle exception se comprend aisément. En effet, la plupart des sociétés françaises détiennent des comptes courants dans des banques françaises qui sont elles-mêmes actionnaires de ces sociétés. S'il était fait application des dispositions de l'article 39 précité aux intérêts versés aux banques en rémunération des prêts qu'elles accordent, la limitation de la déductibilité des intérêts versés fragiliserait la plupart des entreprises françaises.

• Le montant des avances ouvrant droit à la déductibilité des intérêts est plafonné dans les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés

Cette limitation, prévue par l'article 212 du CGI, concerne les sociétés relevant de l'impôt sur les sociétés. Elle vise les associés ou actionnaires possédant, en droit ou en fait, la direction de l'entreprise ou détenant plus de 50 % des droits financiers ou des droits de vote attachés aux titres émis par la société. Les intérêts servis ne sont alors déductibles que dans la mesure où les sommes laissées à la disposition de la société n'excèdent pas, pour l'ensemble des intéressés, une fois et demi le montant du capital.

Cette limitation ne s'applique cependant pas aux sociétés mères au sens de l'article 145 du CGI pour les avances qu'elles consentent à leurs filiales, sauf pour les maisons-mères situées hors de France.

Ainsi, si l'associé n'est pas la maison-mère (au sens fiscal), les intérêts versés par la fille ne sont déductibles (dans la limite du TMO) qu'à concurrence d'un montant maximum pour les prêts de 1,5 fois le capital de la fille. Si le montant des prêts excède cette limite, les intérêts ne sont pas du tout déductibles. Par exemple, si le capital social est de 500 000 francs, le montant total d'avances déductible ne peut excéder 750 000 francs sous peine de priver la fille de la possibilité de déduire les intérêts.

Cette mesure a pour objet de lutter contre la pratique de la sous-capitalisation des sociétés françaises. Elle incite les maîtres de l'affaire, qu'ils soient dirigeants ou qu'ils possèdent plus de la moitié du capital, à respecter un apport raisonnable (de 1 à 1,5) entre le montant du capital et celui des avances au compte courant.

II. UN TAUX DE RÉMUNÉRATION DEVENU OBSOLÈTE

Depuis plusieurs années, la référence au TMO pour rémunérer les sommes déposées sur un compte courant d'associé s'avère rigide et obsolète.

• Obsolète parce que certains mois, faute d'émissions suffisantes, le TMO ne peut être calculé et est remplacé par un taux de substitution, le PVLT (privé long terme). En outre, depuis 1987, plus aucune émission obligataire n'est indexée sur le TMO.

• Rigide parce que le principe d'une norme générale applicable quelle que soit la taille de l'entreprise ou la devise certifiée, peut être très contraignant pour les contribuables.

S'agissant des PME qui ne peuvent pas accéder au marché obligataire, il est irréaliste de limiter l'intérêt versé aux associés au niveau d'un taux correspondant à la rémunération obtenue auprès des meilleurs signataires du marché, sauf à les priver des financements dont elles ont besoin.

En effet, il est fréquent dans les petites entreprises que les emprunts de la société soient effectués au nom du dirigeant pour des raisons de garantie. Le chef d'entreprise reprête alors à l'entreprise les sommes correspondantes par le biais d'un compte courant d'associé. Mais la société ne peut déduire les intérêts versés au dirigeant de ses résultats imposables que dans la limite du TMO, ce qui ne reflète pas le coût de la ressource bancaire.

La référence au TMO est d'autant plus pénalisante que ce taux peut être inférieur à la moyenne annuelle des taux d'intérêt à court terme généralement utilisés pour les opérations de trésorerie (taux PIBOR ou TMP) en cas d'inversion durable de la courbe des taux.

La même difficulté se pose pour les prêts entre une mère et sa filiale, à l'exception des relations entre sociétés d'un groupe bancaire pour lesquelles l'administration admet un taux de refacturation identique à celui de la ressource.

Pour les groupes d'entreprise, la référence actuelle s'avère inadaptée au cas des avances entre membres effectuées dans une devise dont le taux monétaire est supérieur au taux obligataire sur le franc.

La nécessité de trouver un taux de substitution a été soulevée par votre rapporteur général à plusieurs reprises au cours des trois dernières années. Ainsi, en réponse à un amendement tendant à substituer au TMO l'application d'un taux représentatif des conditions normales de marché pour l'entreprise considérée, déposé en avril 1996 lors de la discussion du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, le précédent gouvernement s'était engagé à mener à bien une réflexion sur le sujet.

Saisi de nouveau du même amendement en octobre 1997, au cours de la discussion du projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier (MUFF), le ministre de l'économie et des finances, M. Dominique Strauss-Kahn a déclaré : " M. Marini a eu raison de soulever ce problème qui est réel et auquel il faut, effectivement, apporter une solution puisque la disparition du TMO rend l'application des pratiques précédentes impossible. [...] Je donne volontiers mon accord à M. le président de la commission des finances pour que nous étudiions ensemble cette question, que nous convenions d'une procédure de travail et que nous essayions de trouver une solution satisfaisante 18( * ) . "

III. LE REMPLACEMENT DU TMO PAR LE TMPV

Pour remplacer le TMO, le gouvernement avait le choix entre plusieurs taux.

Il a écarté la référence à un indice représentatif du rendement des emprunts d'Etat à long terme (par exemple le taux des obligations assimilables du Trésor à 10 ans, " OAT 10 ans ") parce qu'une telle référence, qui reflète la qualité de signature de l'Etat, n'est pas représentative des conditions de financement des PME.

Pour rapprocher le taux de rémunération des comptes courants d'associés d'un taux de marché, il a opté pour le taux effectif moyen pratiqué par les établissements de crédit pour des prêts aux entreprises d'une durée initiale supérieure à deux ans (TMP) pratiqué par les établissements de crédit. Il a en effet considéré que les sommes laissées à la disposition de la société par les associés présentaient le caractère de prêt à moyen ou long terme.

Toutefois, pour limiter le coût budgétaire d'une telle mesure, il a privilégié le taux effectif moyen des prêts à taux variable (TMPv) sur le taux effectif moyen des prêts à taux fixe (TMPf), ce dernier étant en moyenne supérieur de 1,2 point au premier, comme l'indique le tableau ci-après.



Le graphique ci-après retrace l'évolution du différentiel de taux :



On constate que le TMPv était quasiment identique au TMO en 1997 et était supérieur de 0,63 point à ce dernier au premier semestre 1998. En revanche, le TMPf s'établit en moyenne 1,75 point au dessus du TMO.

Selon les informations indiquées par le rapporteur général de l'Assemblée nationale 19( * ) , le TMPv serait calculé de façon trimestrielle, par la Banque de France, après enquête auprès de 3 000 guichets bancaires, et publié au journal officiel .

Un tel taux s'appliquerait aux exercices ouverts à compter du 1 er janvier 1999. Le coût serait donc nul en 1999.

Pour 2000, se fondant sur les hypothèses suivantes :

- différentiel moyen TMO / TMPv = 0,31 point au cours des premiers semestres de 1997 et 1998

- montant d'avances estimé à 69,9 milliards de francs en 1998

- taux effectif moyen d'impôt sur les sociétés = 39,06 %

- proportion d'entreprises bénéficiaires = 50 %

le gouvernement chiffre le coût de la substitution du TMPv au TMO à 42 millions de francs .

On peut considérer que ce coût est légèrement surévalué au regard des éléments suivants :

- le supplément d'intérêts qui est déduit du résultat imposable est en principe imposé entre les mains des associés, neutralisant ainsi le coût de la mesure ;

- le chiffrage ne prend pas en compte la restriction prévue par l'article 212 du code général des impôts qui limite le montant des sommes donnant droit à déduction à une fois et demi le montant du capital social de l'entreprise ;

- une partie des entreprises qui rémunèrent un compte courant sont passibles de l'IR dont le taux marginal moyen est inférieur à celui de l'IS.

IV. UNE EXCEPTION DOCTRINALE POUR LES CENTRALES DE TRÉSORERIE

Jusqu'à présent, les centrales de trésorerie étaient soumises aux dispositions de l'article 39-1-3° du code général des impôts. Ainsi, la limitation à hauteur du TMO de la déductibilité fiscale des intérêts sur avances s'applique aux prêts accordés par une société-mère à ses filiales dans le cadre d'une trésorerie de groupe (la société-mère est réputée telle à partir d'un pourcentage de détention de 10 %, définition fiscale de la notion de groupe).

Cette limitation s'applique même si les prêts consentis par la société-mère le sont au moyen d'emprunts bancaires, ou obligataires, ou d'émission de billets de trésorerie contractés à un taux supérieur.

La solution apportée par de nombreux groupes à cette contrainte consiste à ne pas choisir la société-mère comme pivot des opérations de trésorerie mais à utiliser soit une société spécialisée, filiale de la société-mère et soeur des autres sociétés du groupe, soit une filiale de dernier rang juridique du groupe.

Par ailleurs, et toujours en vertu d'une doctrine administrative 20( * ) , les intérêts servis aux sommes laissées en compte courant ne sont pas concernés par l'article 131 quater l'article du code général des impôts qui exonère du prélèvement à la source (prévu au III de l'article 125 A du même code) les produits des emprunts contractés hors de France par des personnes morales. Les sommes mises à disposition par le biais de comptes courants ne sont en effet pas à proprement parler des prêts dans la mesure où il n'y a pas de signature chaque jour d'un contrat préalable à la disposition des fonds.

Or, la mise en place de la monnaie unique en janvier prochain contraindra les groupes disposant de filiales européennes à passer d'une organisation de centrales de trésorerie par zone monétaire à une structure régionale unique de centralisation des flux. En raison du frottement fiscal qu'elles induisent, les dispositions précitées pourraient conduire les groupes multinationaux, y compris français, à se détourner de la France pour implanter leurs centrales de trésorerie dans la mesure où aucun pays de la zone Euro n'impose de limitation de la déductibilité des intérêts similaire à celle de l'article 39. Tout au plus, certains pays imposent-ils des ratios de capitalisation des filiales pour éviter toute sous-capitalisation.

Aussi, par lettre du 3 novembre 1998, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Dominique Strauss-Kahn a-t-il fait droit à deux requêtes de l'Association française des trésoriers d'entreprises (AFTE) :

• en premier lieu, les opérations réalisées à compter du 1 er janvier 1999 dans le cadre de centrales de trésorerie internes aux groupes dont les membres sont implantés dans au moins trois Etats 21( * ) ne seront plus soumises à la limitation de déduction des intérêts servis aux associés prévue au 3° du 1 de l'article 39 du CGI ;

• en second lieu, les intérêts servis aux associés dans le cadre de telles opérations seront exonérés de la retenue à la source prévue à l'article 131 quater précité du même code.

La mise en oeuvre de cette mesure nécessitera la conclusion d'un accord conventionnel de centralisation de la gestion de trésorerie, communiqué à l'administration, auquel pourront adhérer, outre la mère d'un groupe, les filiales qu'elle contrôle directement ou indirectement, au sens du 3° de l'article 12 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984.

Une centrale de trésorerie est définie comme une structure chargée, de manière effective, de recevoir des flux de trésorerie de la part des sociétés liées par l'accord conventionnel et à répondre à des besoins de financement de ces mêmes sociétés. Elle devra être l'une des sociétés de ce groupe ou constituer la succursale de l'une d'entre elles. En outre, les flux financiers résultant de l'accord conventionnel devront être comptablement inscrits dans des comptes spécifiques, de manière à pouvoir être suivis distinctement au niveau de chaque société partie à l'accord.

Bien entendu, il est précisé que les opérations effectuées par une entreprise dans le cadre de la centralisation de trésorerie devront procéder d'une gestion normale.

Enfin, une société est présumée en contrôler une autre si l'une des conditions suivantes est remplie :

- elle détient directement ou indirectement une fraction de capital lui conférant la majorité des droits de vote dans les assemblées générales de cette autre société ;

- elle dispose à elle seule de la majorité des droits de vote dans cette société en vertu d'un accord avec d'autres sociétés ou actionnaires ;

- elle détermine en fait par les droits de vote dont elle dispose les décisions dans les assemblées générales de cette autre société.

Le contrôle peut résulter, à défaut de participation majoritaire, de l'exercice d'une influence significative se traduisant par la participation effective à la gestion de l'autre société.

Ces décisions devraient faire l'objet d'un texte actuellement en préparation.

Votre rapporteur se félicite d'une telle avancée doctrinale qui devrait supprimer les frottements fiscaux pour les centrales de trésorerie. Il observe toutefois qu' une telle exception est d'ordre législatif et devrait figurer à ce titre dans le code général des impôts. Le fait que plusieurs exceptions aient déjà été accordées de manière doctrinale en faveur des établissements financiers (cf. supra ) et des crédits commerciaux ne justifie pas la pérennisation de telles pratiques.

Notons enfin qu'une telle réforme ne devrait pas entraîner de manque à gagner pour l'Etat puisque les groupes s'interdisaient ce type de dépôt-emprunt de trésorerie pour éviter précisément d'être pénalisés par le règlement d'une retenue à la source irrécupérable par la filiale, sur le paiement des intérêts payés hors de France.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


ARTICLE 14

Validation législative des impositions établies en matière
d'impôts directs locaux

Commentaire : le présent article tend à valider les impositions directes locales qui seraient contestées sur le fondement de l'absence de l'affichage en mairie des tarifs ou éléments d'évaluation servant à la détermination des bases de ces impositions. En outre, cet article précise que la publication de l'instruction du 31 décembre 1908 au bulletin officiel des contributions directes a pour effet de la rendre opposable aux tiers.

I . LE DISPOSITIF EXISTANT

A. L'ÉVALUATION DES VALEURS LOCATIVES

La plupart des impôts locaux sont établis à partir de la valeur locative cadastrale des propriétés (bâties ou non bâties) dont les règles générales d'évaluation sont contenues dans le code général des impôts.

1. Pour les propriétés bâties

La nécessité de définir des locaux de référence

L'article 1496 dispose :

" I. la valeur locative des locaux affectés à l'habitation ou servant à l'exercice d'une profession autre qu'agricole, commerciale, artisanale ou industrielle est déterminée par comparaison avec celle de locaux de référence choisis, dans la commune, pour chaque nature et catégorie de locaux.

II. La valeur locative des locaux de référence est déterminée d'après un tarif fixé, par commune ou secteur de commune, pour chaque nature et catégorie de locaux, en fonction du loyer des locaux loués librement à des conditions de prix normales et de manière à assurer l'homogénéité des évaluations dans la commune et de commune à commune. Le tarif est appliqué à la surface pondérée du local de référence, déterminée en affectant la surface réelle de correctifs fixés par décret et destinés à tenir compte de la nature des différentes parties du local, ainsi que de sa situation, de son importance, de son état et de son équipement. "



l'obligation de publicité

L'article 1503 du même code dispose : " Le représentant de l'administration et la commission communale des impôts directs dressent la liste des locaux de référence visés à l'article 1496, déterminent leur surface pondérée et établissent les tarifs d'évaluation correspondants.

Le service des impôts procède à l'harmonisation des éléments d'évaluation de commune à commune et les arrête définitivement sauf appel prévu dans les conditions définies au II. Il les notifie au maire qui doit, dans un délai de cinq jours, les afficher à la mairie . "

Les valeurs locatives mises à jour annuellement conformément à l'article 1517 du code général des impôts sont également soumises à l'obligation de publicité.

En effet, le procès-verbal des opérations de la révision doit être complété lorsque les constructions nouvelles ou les locaux ayant fait l'objet d'un changement de consistance ou d'affectation ne peuvent être rattachés à une catégorie préexistante, ou lorsque les locaux servant de comparaison ont été démolis ou ont simplement subi une modification.

2. Pour les propriétés non bâties

Selon le paragraphe I de l'article 1509 du code général des impôts, la valeur locative des propriétés non bâties établie en raison du revenu de ces propriétés résulte des tarifs fixés par nature de culture et de propriété, conformément aux règles tracées par l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908.

B. LA REMISE EN CAUSE DES IMPOSITIONS DIRECTES LOCALES

1. L'arrêt du Conseil d'Etat du 8 avril 1998 " Ministre du budget c/ M. Cardot "

Dans un arrêt du 8 avril 1998, le Conseil d'Etat a déchargé un contribuable de la taxe d'habitation et de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères au titre des années 1986, 1988 et 1989 parce que " les éléments d'évaluation retenus à la suite des opérations de révision des évaluations des propriétés bâties effectuées par le comité du syndicat communautaire d'aménagement de la zone d'agglomération nouvelle de Cergy-Pontoise n'ont pas fait l'objet, par le président de ce comité, de l'affichage prévu par le I précité de l'article 1503 du code général des impôts. "

2. L'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon du 29 octobre 1998

Dans un arrêt du 29 octobre 1998, la Cour administrative d'appel de Lyon a déchargé le groupement foncier agricole du domaine de l'Armeillère des cotisations de taxes foncières sur les propriétés non bâties auxquelles il avait été assujetti au titre des années 1989 à 1993.

La Cour a estimé que :

" Considérant que pour obtenir la décharge des impositions litigieuses, le groupement foncier agricole du domaine de l'Armeillère soutient que l'instruction ministérielle du 31 décembre 1908, traçant les règles de fixation des tarifs par nature de culture et de propriété applicables pour la détermination des valeurs locatives des propriétés non bâties, ne lui serait pas opposable à défaut d'avoir donné lieu à une publication suffisante ; que si cette instruction a fait l'objet d'une validation législative par l'article 2 de la loi du 29 mars 1914, publiée au Journal Officiel du 31 mars 1914, il est constant que cette disposition législative, codifiée à l'article 1509 précité du code général des impôts, n'a pas repris le texte de ladite instruction : que la seule publication de ce texte au Bulletin Officiel des Contributions directes n'est pas de nature à rendre ses dispositions opposables aux contribuables ; que par suite, le Groupement Foncier Agricole du Domaine de l'Armeillère requérant est fondé à soutenir que les impositions litigieuses sont dépourvues de base légale et à en demander décharge pour ce motif . "

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. VALIDATION DES IMPOSITIONS DIRECTES LOCALES CONTESTÉES POUR ABSENCE DE PREUVE DE L'AFFICHAGE EN MAIRIE DES TARIFS OU DES ÉLÉMENTS D'ÉVALUATION

Inquiet de ce que les contribuables puissent s'appuyer sur la jurisprudence " Ministre du budget c/ M. Cardot " pour demander la décharge de leurs impôts, le gouvernement propose, à travers le présent article, de valider les impositions en matière d'impôts directs et de taxes perçues sur les mêmes bases, calculées à partir de tarifs ou d'éléments d'évaluation arrêtés avant le 1 er janvier 1999, dont la légalité serait contestée sur le fondement de l'absence de preuve de l'affichage en mairie de ces tarifs ou éléments d'évaluation.

Le champ de la validation est extrêmement large puisque sont visées toutes les impositions directes locales assises sur la valeur locative des biens immobiliers, à savoir :

- les quatre impôts locaux : taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe professionnelle ;

- la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

- les taxes spéciales d'équipement  perçues au profit d'établissements publics fonciers ;

- la taxe perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles ;

- la taxe pour frais de chambres d'agriculture ;

- la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie ;

- la taxe pour frais de chambres de métiers.

En outre, la validation couvre toutes les impositions dont la légalité est contestée sur le fondement de l'absence de preuve de l'affichage en mairie des tarifs ou éléments d'évaluation. Cette validation est assez large puisqu'elle couvre en réalité non seulement l'absence de preuve d'affichage, mais également le défaut d'affichage.

B. LA VALIDATION DES IMPOSITIONS SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES CONTESTÉES SUR LE FONDEMENT DE L'ABSENCE DE PUBLICATION AU JOURNAL OFFICIEL DE L'INSTRUCTION GÉNÉRALE DU 31 DÉCEMBRE 1908

Suite à l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon, le Gouvernement s'inquiète de ce que l'ensemble des impositions sur le foncier non bâti puissent être contestées par les contribuables.

C'est pourquoi le présent article propose de valider les impositions sur les propriétés non bâties qui seraient contestées sur le fondement de l'absence de publication au Journal officiel de l'instruction du 31 décembre 1908.

III. LES REMARQUES DE LA COMMISSION

Votre commission s'est interrogée sur le respect, par le présent article, des règles constitutionnelles qui encadrent toute validation.

Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de validation à la constitution, qui (sauf en matière pénale), permettent que le législateur prenne des mesures rétroactives et cela, notamment, " afin de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation " d'un acte administratif.

L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des exigences constitutionnelles.

D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle à l'exécution des actes annulés par des décisions juridictionnelles, " passées en force de chose jugée ".

D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons d'intérêt général. A cet égard, le Conseil constitutionnel a estimé dans sa décision du 28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances pour 1996, que " la seule considération d'un intérêt financier " n'a pas pu donner à la validation un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.

A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en ce qui concerne les arguments d'intérêt général avancés en faveur des validations législatives.

Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil constitutionnel avait estimé de pas disposer d'un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement et s'était, en conséquence, limité à vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation sur l'importance des risques encourus.

Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le législateur, de procéder à des validations législatives. Il a considéré " que, si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au législateur, le cas échéant sous le contrôle du Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la conformité à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel. "

En l'espèce, le présent article précise bien que la validation proposée s'applique sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

En ce qui concerne l'intérêt général qui justifierait les deux validations, les informations obtenues par votre rapporteur général sont très inégales.

La validation des impositions sur les propriétés non bâties qui seraient contestées sur le fondement de l'absence de publication au Journal officiel de l'instruction du 31 décembre 1908 apparaît indispensable sous peine de remettre en cause l'ensemble des impositions sur les propriétés non bâties de 1997 et 1998.

En revanche, l'intérêt général de la validation des impositions en matière d'impôts directs et de taxes perçues sur les mêmes bases, calculées à partir de tarifs ou d'éléments d'évaluation arrêtés avant le 1 er janvier 1999, dont la légalité serait contestée sur le fondement de l'absence de preuve de l'affichage en mairie de ces tarifs ou éléments d'évaluation est moins évident.

En effet, votre rapporteur n'a pu obtenir aucune information sur le nombre de tarifs ou d'éléments d'évaluation qui n'auraient pas été affichés ou dont la preuve d'affichage n'aurait pas été conservée par l'administration fiscale. Votre rapporteur général demandera donc au ministre des précisions supplémentaires en séance publique.

Toutefois, il ne s'oppose pas à la validation demandée dans la mesure où elle vise à régulariser un simple vice de forme. La refuser conduirait à faire échapper indûment à l'impôt des contribuables qui y sont assujettis.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 bis (nouveau)

Exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes interdépartementales

Commentaire : le présent article étend aux immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes interdépartementales le bénéfice l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient déjà les régions, les communes et les départements.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ÉTEND AUX GROUPEMENTS UNE EXONÉRATION DONT BÉNÉFICIENT LEURS MEMBRES

A. UNE MESURE DE COHÉRENCE

L'article 1382 du code général des impôts dispose que les immeubles appartenant à des communes ou à des départements sont exonérés de la taxe sur le foncier bâti " lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus ".

L'article 1599 ter A du code général des impôts étend le bénéfice de cette exonération, qui n'est pas compensée, aux immeubles appartenant aux régions.

En revanche, l'article 1382 dans sa rédaction actuelle précise que " cette exonération n'est pas applicable aux immeubles qui appartiennent à des établissements publics autres que les établissements scientifiques, d'enseignement et d'assistance ".

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative de nos collègues députés Charles de Courson et Jean-Jacques Jégou, consiste, par cohérence, à inclure les immeubles appartenant à des groupements dans le champ de l'exonération.

B. UN DISPOSITIF PLUS FAVORABLE AUX GROUPEMENTS QU'A LEURS MEMBRES

1. Le texte proposé déconnecte l'exonération de la localisation des immeubles concernés

La rédaction actuelle de l'article 1382 du code général des impôts prévoit que l'exonération n'est applicable que si l'immeuble appartenant à une collectivité se trouve sur le territoire de celle-ci.

Par exemple, un immeuble appartenant à une commune mais situé dans une autre commune est exonéré de la taxe perçue par la région et par le département, mais est soumis à la taxe perçue la commune d'implantation de l'immeuble. Symétriquement, un immeuble appartenant à un département mais situé dans un autre département est exonéré de la taxe perçue par la commune et par la région, mais est soumis à la taxe perçue par le département.

En pratique, le même régime d'exonération est déjà appliqué aux immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Or, le dispositif proposé par le présent article 14 bis exonère totalement les immeubles appartenant aux EPCI, aux syndicats mixtes et aux ententes interdépartementales. Ceux-ci bénéficieront d'un régime plus favorable que les communes, les départements et les régions.

Ce déséquilibre ne doit cependant pas conduire à rejeter le texte proposé car, d'une part, le nombre d'immeubles appartenant à un groupement situé en dehors du territoire de celui-ci n'est vraisemblablement pas très élevé et, d'autre part, cette inégalité de traitement peut-être interprétée comme un encouragement de l'intercommunalité.

2. Les syndicats mixtes ne sont pas forcément composés de membres pouvant prétendre au bénéfice de l'exonération

Le texte adopté par l'Assemblée nationale étend le bénéfice de l'exonération aux syndicats mixtes alors que, individuellement, l'ensemble des membres d'un syndicat mixte n'est pas forcément inclus dans le champ des bénéficiaires de cette exonération.

En effet, le code général des collectivités territoriale distingue deux types de syndicats mixtes, les syndicats mixtes associant exclusivement des communes, des syndicats de communes ou des districts (article L. 5711-1) et les syndicats mixtes associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public (article L. 5721-1 et L. 5721-2).

Cette deuxième catégorie de syndicat mixte peut comprendre parmi ses membres des personnes morales de droit public telles que des chambres de commerce et d'industrie, des chambres d'agriculture ou encore des chambres de métiers. Ces établissements ne sont pas, individuellement, bénéficiaires de l'exonération prévue à l'article 1382 du code général des impôts.

Par conséquent, votre rapporteur général s'associe au souhait du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale selon lequel " il ne faudrait pas que ces établissements publics tirent argument de leur participation à des syndicats mixtes exonérés pour demander l'extension de l'exonération à leurs biens propres ".

A ce sujet, il convient de rappeler que notre Assemblée a adopté, lors du vote de la première partie du présent projet de loi de finances, un amendement étendant le bénéfice du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) aux syndicats mixtes, sous réserve que tous les membres du syndicat soient eux-mêmes éligibles au fonds.

II. FAUT-IL ÉTENDRE L'EXONÉRATION À LA TAXE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES ?

L'article 1394 du code général des impôts relatif à la taxe sur les propriétés non bâties comporte un dispositif similaire à celui de l'article 1382 :

- les propriétés des communes et des départements sont exonérées " lorsqu'elles sont affectées à un service public ou d'utilité générale et non productives de revenus " ;

- il est également précisé que " cette exonération n'est pas applicable aux propriétés des établissements publics autres que les établissements scientifiques, d'enseignement et d'assistance ".

Partant de ce constat, il pourrait sembler logique de maintenir la symétrie et étendre le champ de l'exonération à la taxe sur les propriétés non bâties.

Néanmoins, en l'absence de données sur l'impact de cette éventuelle exonération sur les ressources des collectivités bénéficiant du produit de l'impôt, votre rapporteur général considère qu'il est préférable de s'abstenir pour l'instant, tout en se réservant la possibilité de procéder à l'extension dans l'avenir, s'il s'avérait que cette mesure était de nature à encourager l'intercommunalité tout en préservant les ressources des collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15

Validation des impôts et cotisations mis en recouvrement par
la collectivité territoriale de Mayotte

Commentaire : le présent article vise à donner un fondement législatif aux pouvoirs du conseil général de Mayotte en matière fiscale et à valider les impôts et cotisations mis en recouvrement par la collectivité territoriale.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. LE STATUT PROVISOIRE DE MAYOTTE

Alors que la loi n ° 76-1212 relative à l'organisation de Mayotte était conçue comme transitoire et que son article 1 er prévoyait l'adoption d'un statut définitif dans un délai d'au moins trois ans, cette organisation est cependant toujours en vigueur.

Ainsi, la loi n °79-1113 du 22 décembre 1979 a repoussé la révision du statut par consultation de la population à la fin de 1984. Depuis lors, aucun référendum n'est intervenu.

L'article 3 de ladite loi autorisait le Gouvernement à étendre par ordonnances, avant le 30 septembre 1982, les textes intervenus dans le domaine législatif en y apportant, en tant que de besoin, les adaptations nécessitées par la situation particulière de Mayotte. Il était prévu qu'un projet de loi de ratification des ordonnances prévues au présent article soit déposé devant le Parlement au plus tard le 1 er novembre 1982.

C'est dans ce cadre que fut publiée l'ordonnance n °81-296 du 1 er avril 1981 relative au régime fiscal et douanier de Mayotte, dont l'article 1 er disposait : " à titre transitoire et jusqu'au résultat de la consultation prévue à l'article 2 de la loi n °79-1113 du 22 décembre 1979, le conseil général de Mayotte, sur proposition du représentant du Gouvernement, est autorisé à aménager l'assiette et à modifier les taux et les conditions de recouvrement des impôts et contributions existants et perçus au profit de la collectivité territoriale. "

Par ailleurs, l'article 2 précisait : " les impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil général sont rendus applicables à la collectivité territoriale par la loi de finances de l'année considérée ".

Enfin, l'article 4 disposait : " à titre transitoire et jusqu'au résultat de la consultation prévue à l'article 2 de la loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979, le conseil général de Mayotte est habilité, sur proposition du représentant du Gouvernement, à modifier les taux des droits de douane et des autres impositions exigibles à l'importation et à l'exportation. Les délibérations du conseil général sont soumises à l'approbation du ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer. Elles sont tenues pour approuvées à l'expiration d'un délai de trois mois suivant la date de leur réception au ministère chargé des départements et territoires d'outre-mer. Sauf en ce qui concerne les titres du code des douanes prévus à l'article 3, le conseil général peut modifier le régime des douanes en vigueur dans la collectivité territoriale. "

Depuis lors, ces règles étaient toujours en vigueur.

B. LA REMISE EN CAUSE DES COMPÉTENCES DU CONSEIL GÉNÉRAL DE MAYOTTE EN MATIÈRE FISCALE

Or, un arrêt du Conseil d'Etat " société Mayotte Motors Corporation " du 9 septembre 1994 a constaté que l'ordonnance du 1 er avril 1981 précitée n'avait pas de base légale.

En effet, l'article 3 de la loi précitée du 22 décembre 1979 prévoyait qu'un projet de loi de ratification des ordonnances prises sur son fondement devait être déposé avant le 1 er novembre 1982 au plus tard. Or, le projet de loi portant ratification des ordonnances portant extension et adaptation à Mayotte des diverses dispositions législatives a été déposé à l'Assemblée nationale le 2 novembre 1982, soit un jour plus tard.

En conséquence, le Conseil d'Etat a estimé que " l'ordonnance du 1 er avril 1981, laquelle n'a pas été ratifiée, ne pouvait légalement donner au conseil général de Mayotte compétence pour établir des contingents d'importation ".

L'absence de base légale de la compétence du conseil général de Mayotte constatée en matière douanière, vaut également en matière fiscale.

Sont donc irrégulières les dispositions visant à aménager d'assiette et à modifier les taux et les conditions de recouvrement des impôts et contributions existants opérés depuis le 1 er avril 1981, par délibération du conseil général, aux contributions existant à cette date.

En ce qui concerne les impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil général, ces derniers font l'objet d'une double irrégularité : non seulement les délibérations les ayant institués sont dépourvues de base légale, mais en outre, aucune loi de finances ne les a rendus applicables à la collectivité territoriale comme le prévoyait l'ordonnance du 1 er avril 1981.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise deux objectifs.

A. LA RECONNAISSANCE LÉGALE DE LA COMPÉTENCE DU CONSEIL GÉNÉRAL EN MATIÈRE FISCALE

D'une part, il tend à donner une base légale aux compétences du conseil général de Mayotte en matière fiscale.

Ainsi, le paragraphe I du présent article reprend les dispositions contenues dans l'article 1 er de l'ordonnance du 1 er avril 1981. Ainsi, à titre provisoire, le conseil général de Mayotte, sur proposition du représentant du Gouvernement, demeure autorisé à aménager l'assiette et à modifier les taux et les conditions de recouvrement des impôts et contributions existant à la date de la présente loi et perçus au profit de la collectivité locale. Seront donc concernés l'ensemble des impôts et contributions mentionnés dans le code général des impôts de Mayotte applicable au titre de l'exercice 1999 et faisant l'objet du livre des procédures fiscales de Mayotte.

Comme dans le précédent dispositif, le deuxième alinéa prévoit que les délibérations sont soumises à l'approbation du ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer. Elles sont tenues pour approuvées à l'expiration d'un délai de trois mois, suivant la date de leur réception au ministère chargé des départements et territoires d'outre-mer.

En ce qui concerne les contributions nouvelles, le troisième alinéa dispose que les impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil général sont rendus applicables à la collectivité territoriale par la loi de finances de l'année considérée.

B. LA VALIDATION DES IMPOSITIONS

Le paragraphe II du présent article propose de valider les impositions, droits taxes ou redevances mentionnés dans le code général des impôts de Mayotte publié au registre des délibérations sous les références n °114/97/CGD en tant que leur régularité serait contestée sur le fondement de l'absence de base légale des délibérations du conseil général ayant institué ou modifié lesdites impositions, droits, taxes ou redevances ou parce qu'ils n'ont pas été rendus applicables par la loi de finances de l'année. Sont ainsi couverts tous les contentieux.

III. LES REMARQUES DE LA COMMISSION

A. LE RESPECT, PAR LE PRÉSENT ARTICLE, DES RÈGLES CONSTITUTIONNELLES QUI ENCADRENT TOUTE VALIDATION

Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de validation à la constitution, qui (sauf en matière pénale), permettent que le législateur prenne des mesures rétroactives et cela, notamment, " afin de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation " d'un acte administratif.

L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des exigences constitutionnelles.

D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle à l'exécution des actes annulés par des décisions juridictionnelles, " passées en force de chose jugée ".

D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons d'intérêt général. A cet égard, le Conseil constitutionnel a estimé dans sa décision du 28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances pour 1996, que " la seule considération d'un intérêt financier " n'a pas pu donner à la validation un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.

A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en ce qui concerne les arguments d'intérêt général avancés en faveur des validations législatives.

Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil constitutionnel avait estimé de pas disposer d'un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement et s'était, en conséquence, limité à vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation sur l'importance des risques encourus.

Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le législateur, de procéder à des validations législatives. Il a considéré " que, si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au législateur, le cas échéant sous le contrôle du Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la conformité à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel. "

En l'espèce, le présent article précise bien que la validation proposée s'applique sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

En outre, les intérêts financiers en jeu sont très importants puisque sans la validation de la compétence du conseil général en matière fiscale, les contribuables de Mayotte pourraient demander à être déchargés de l'ensemble des impôts auxquels ils ont été assujettis pour les années 1995, 1996 et 1997, soit environ 300 millions de francs. Le montant des recettes de fonctionnement de la collectivité territoriale de Mayotte s'élevant à 700 millions de francs, le budget de Mayotte serait fortement remis en cause.

En revanche, l'intérêt général de la validation des impôts, droits et taxes nouveaux votés par le conseil général paraît moins évident. Votre rapporteur n'a pas pu obtenir le montant des impôts susceptibles d'être contestés, mais il semblerait que ne soient visés que la taxe sur les véhicules de société (créée par la délibération n °867/90 du 3 décembre 1990) et la taxe d'apprentissage (instituée par la délibération n °71/94 du 18 octobre 1994). Or, la nature de ces taxes laisse présager que leurs montants ne sont pas très élevés. L'éventuelle décharge des contribuables qui les ont acquittées ne mettrait donc pas en péril le budget du conseil général de Mayotte. Votre rapporteur demandera donc des compléments d'information au ministre lors de l'examen de l'article en séance publique.

B. LE PROBLÈME DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DES COMPÉTENCES DU CONSEIL GÉNÉRAL EN MATIÈRE FISCALE

L'article 34 de la constitution dispose que " la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ".

Or, aussi bien la loi du 24 décembre 1976 que la loi du 22 décembre 1979 ont donné de larges compétences fiscales à la collectivité territoriale de Mayotte.

Par ailleurs, si, en ce qui concerne les territoires d'outre-mer, le Conseil constitutionnel a reconnu que l'article 74 de la constitution permettait d'attribuer aux assemblées territoriales des compétences réservées par l'article 34 au Parlement, cette question n'est pas totalement tranchée pour les collectivités territoriales.

Toutefois, la reconnaissance par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 822-155 DC du 30 décembre 1982, de la constitutionnalité de la compétence de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon en matière fiscale peut conduire à adopter la même position en ce qui concerne Mayotte.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 bis (nouveau)

Régime fiscal des frais professionnels des journalistes et assimilés

Commentaire : le présent article tend à prévoir qu'à concurrence de 50.000 francs, les rémunérations des journalistes, rédacteurs, photographes, directeurs de journaux et critiques dramatiques et musicaux perçues es qualités, constituent des allocations spéciales destinées à couvrir les frais inhérents à leur fonction et sont donc affranchies de l'impôt.

L'Assemblée nationale a réintroduit dans cet article les dispositions du paragraphe IV de l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999, mais en portant à 50.000 francs, au lieu de 30.000 francs le montant du revenu des journalistes et assimilés considéré comme des frais professionnels et donc soustrait à l'impôt.

D'abord, sur la forme, il ne paraît pas de bonne méthode législative de transférer un dispositif d'un texte à un autre au cours même de la navette, sans raison ni de fond ni d'urgence.

Le procédé paraît peu respectueux du dialogue législatif. L'Assemblée nationale avait toujours la possibilité, si elle souhaite effectivement mettre en place un dispositif pérenne, de revenir à son texte en nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 1999.

Toutefois, indépendamment de ces questions de procédure, votre commission a préféré, néanmoins, reprendre le débat sur le fond pour bien faire apparaître les responsabilités des uns et des autres dans la solution choisie.

On rappelle, qu'en première lecture, le Sénat avait, lors de l'examen de l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999, substitué, à l'initiative de sa commission des finances, à ce régime le report d'une année du début de la diminution de l'abattement dont bénéficient les journalistes et assimilés mais aussi tout une série d'autres professions, afin de permettre de trouver une solution satisfaisante.

Il avait été souligné lors du débat que le démantèlement de ces abattements avait été conçu à l'origine dans le cadre d'une réforme d'ensemble de l'impôt sur le revenu et que l'élimination de ces " niches " fiscales ne se justifiait que dans le cadre d'un allégement du barème.

La commission des finances avait considéré, d'une part, que le système proposé ne donnait pas satisfaction aux intéressés, et, d'autre part, que le dispositif était juridiquement fragile. Le sort particulier fait aux journalistes et assimilés pouvait effectivement faire l'objet de critiques du point de vue de l'égalité devant l'impôt : tandis qu'un avantage spécifique est accordé aux uns, les journalistes et assimilés, l'on n'offre aux autres professions concernées par la suppression des déductions supplémentaires, auteurs, voyageurs de commerce, internes et routiers, etc... qu'un aménagement administratif du régime des frais réels.

Il faut également souligner sur un plan technique que le procédé utilisé dans le texte voté par l'Assemblée nationale aboutit à infléchir notablement le régime actuel de l'allocation pour frais d'emploi, tel qu'il est défini par l'article 81 du code général des Impôts 22( * ) .

Fidèle à sa position de fond, votre commission vous propose à nouveau d'introduire par amendement le dispositif introduit au paragraphe IV de l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999 .

Telles sont les raisons de principe, qui conduisent votre commission des finances à proposer d'amender cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sous réserve de l'amendement qu'elle vous propose.

ARTICLE 16

Obligation de déposer selon un procédé informatique la déclaration des revenus de capitaux mobiliers

Commentaire : le présent article vise à rendre obligatoire la transmission de la déclaration des opérations sur valeurs mobilières et des revenus sur capitaux mobiliers selon un procédé informatique lorsque le nombre total des déclarations dépassent 30.000 par an par déclarant.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

Le paragraphe I de l'article 242 ter du code général des impôts dispose :

" Les personnes qui assurent le paiement des revenus de capitaux mobiliers visés aux articles 108 à 125 ainsi que des produits des bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature sont tenues de déclarer l'identité et l'adresse des bénéficiaires ainsi que, par nature de revenus, le détail du montant imposable et de l'avoir fiscal ou du crédit d'impôt, le revenu brut soumis à un prélèvement libératoire et le montant dudit prélèvement et le montant des revenus exonérés. "

La plupart des déclarants sont les établissements de crédit, les entreprises d'investissement, les sociétés d'assurance, les gérants de fonds communs de placement et certains intermédiaires, comme les notaires.

L'article précité ne précise pas le mode de transmission de ces déclarations, qui peut donc se faire soit sur support papier, soit par voie télématique.

Toutefois l'administration fiscale encourage ce mode de transmission, pleinement reconnu par le code général des impôts.

Ainsi, l'article 289 bis dudit code précise que les factures transmises par voie télématique constituent des documents tenant lieu de facture d'origine.

Par ailleurs, l'article 1649 quater B bis dispose que " toute déclaration d'une entreprise destinée à l'administration peut être faite par voie électronique, dans les conditions fixées par voie contractuelle ".

D'après les informations obtenues par votre rapporteur, environ 37 millions de déclarations de revenus des capitaux mobiliers seraient souscrites annuellement. 1.543 établissements utiliseraient pour cela un procédé informatique, dont 1.307 qui souscrivent moins de 10.000 déclarations, 35 entre 10.000 et 20.000 déclarations, 20 entre 20.000 et 30.000 et 181 plus de 30.000.

Parmi ces derniers, 25 établissements continueraient à faire usage d'un support papier pour 1,2 million de déclarations, malgré les demandes répétées de l'administration d'obtenir ces déclarations par procédé télématique.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de faciliter le traitement des déclarations, le paragraphe I du présent article propose de compléter l'article 242 ter du code général des impôts afin de rendre obligatoire la transmission des déclarations selon un procédé informatique.

Cette obligation ne vise cependant que les déclarants qui ont souscrit au moins trente mille déclarations au cours de l'année précédente.

Le paragraphe II propose de compléter l'article 1768 bis du code général des impôts afin de sanctionner la méconnaissance de l'obligation de transmission par voie télématique d'une amende de 100 francs par déclaration.

Le paragraphe III prévoit que les dispositions du présent article ne s'appliquent qu'à compter des revenus imposables au titre de l'année 1999. Les entreprises disposent ainsi d'un délai d'un an pour s'adapter à cette nouvelle obligation.

Décision de la commission : la commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Présentation générale des articles 16 bis (nouveau),
16 sexies (nouveau) et 16 octies (nouveau)

Par voie d'amendement au présent projet de loi, le Gouvernement a introduit quatre articles de transposition d'une directive communautaire de 1996. Trois de ces articles contiennent des dispositions dont la transposition aurait dû intervenir avant le 1 er juillet 1997. Leur transposition est d'autant plus urgente que la France est entrée dans une phase pré-contentieuse avec la Commission européenne.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Une directive 96/43/CE du 26 juin 1996 prévoit des règles communes en matière de financement des inspections et des contrôles sanitaires dans les Etats membres de l'Union européenne, afin d'éviter des distorsions de concurrence 23( * ) .

La France n'a pas encore transposé ces dispositions ; or, le délai de transposition accordé aux Etats-membres pour la transposition de la plupart des dispositions de cette directive a expiré au 1 er juillet 1997 . Le Gouvernement français a récemment reçu un avis motivé 24( * ) de la Commission européenne en raison du retard pris dans la transposition de cette directive.

Il convient de rappeler qu'en cas d'expiration du délai accordé à l'Etat membre pour transposer une directive, la Commission peut le mettre en demeure puis lui envoyer un avis motivé 25( * ) avant de saisir la Cour de justice des communautés européennes (CJCE). Nous sommes donc actuellement dans une phase pré-contentieuse, qui pourrait déboucher sur une condamnation de la France devant la CJCE.

La transposition de ces dispositions est donc urgente.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Les articles 16 bis, sexies et octies , introduits par voie d'amendement gouvernemental lors de l'examen du collectif budgétaire en première lecture par l'Assemblée nationale, constituent donc des mesures de transposition de cette directive communautaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission des finances est consciente de l'urgence de transposer les dispositions d'une directive dont le délai de transposition a expiré il y a près d'un an et demi.

A. UNE PROCÉDURE DISCUTABLE

Elle s'étonne toutefois de la procédure utilisée par le Gouvernement pour transposer cette directive : retard de près d'un an et demi et introduction en dernière minute par amendement en collectif budgétaire.

1- Il semblerait que le retard soit dû plus à un blocage interministériel entre le ministère de l'agriculture et de la pêche et le secrétariat d'Etat au budget qu'à une surcharge de travail des services concernés 26( * ) ; de plus, les procédures de suivi de la transposition et d'alerte en cas de non transposition dans les délais semblent défectueuses ;

2- Le recours à l'amendement en collectif budgétaire témoigne d'un arbitrage de dernière minute, à la faveur du retrait du projet de loi de finances rectificative des articles relatifs à la révision des bases cadastrales.

B. DES EFFORTS ANNONCÉS QU'IL FAUDRA CONCRÉTISER

Dans une circulaire du 10 novembre 1998 relative à la procédure de suivi de la transposition des directives communautaires en droit interne, le Premier ministre reconnaît que " le travail de transposition présente (...) une difficulté accrue (en raison du nombre important de directives et de la collaboration entre départements ministériels que leur intégration suppose). Il importe, cependant, de le mener à bien dans les délais requis. Il y va, tant du respect de nos engagements communautaires , auquel il convient de veiller d'autant plus qu'au second semestre de l'an 2000 la France prendra la présidence de l'Union européenne, que d'un impératif de sécurité juridique . Des contentieux récents ont en effet montré qu'un défaut de transposition peut être cause d'une grave incertitude sur la norme applicable et compromettre la validité des décisions prises par l'Etat, voire, dans certains cas, par les collectivités locales ".

Cette circulaire définit une " méthode de travail commune à tous les ministères " qui comporte notamment, en matière de transposition des directives communautaires :

1- la définition d'un échéancier de transposition établi par chacun des ministères participant à la transposition et adressé au Secrétariat général du Comité interministériel (SGCI) dans un délai de trois mois suivant la notification de la directive à la France ;

2- au terme de ce délai de trois mois, une réunion de transposition organisée par le SGCI avec le ministère chef de file et les autres ministères intéressés et un arbitrage du Premier ministre en cas de difficulté ;

3- trois mois avant l'expiration du délai de transposition et au cas où des mesures resteraient à prendre, une nouvelle réunion et un arbitrage du Premier ministre en cas de difficulté.

Ces dispositions sont susceptibles d'améliorer le suivi de la transposition des directives communautaires et de faire intervenir de façon plus systématique et plus rapide l'arbitrage du Premier ministre, indispensable en cas de blocage entre les ministères concernés.

Votre commission se félicite des efforts entrepris dans ce domaine et sera attentive à ce qu'ils soient suivis de résultats tels que le Parlement ne soit plus, à l'avenir, contraint de voter des mesures de transposition dans l'urgence, plus d'un an après l'expiration du délai accordé au Gouvernement pour mener à bien cette transposition.

ARTICLE 16 bis (nouveau)

Mise en conformité des modalités de fixation des taux de la redevance pour contrôle vétérinaire avec le droit communautaire

Commentaire : le présent article propose de mettre en conformité les modalités de fixation des taux de la redevance pour contrôle vétérinaire avec le droit communautaire.

I. LA SITUATION ACTUELLE EST CONTRAIRE AU DROIT COMMUNAUTAIRE

L'actuel article 285 quinquies du code des douanes prévoit qu' " une redevance pour contrôle vétérinaire est perçue lors de l'importation sur le territoire douanier (...) de produits animaux ou d'origine animale et d'animaux vivants " en provenance d'un Etat n'appartenant pas à la Communauté européenne. Il s'agit donc d'une redevance destinée à financer le contrôle vétérinaire des produits animaux à l'importation .

Cette redevance est due par l'importateur et est perçue par le service des douanes. Son taux est actuellement fixé à 40 francs par tonne de marchandise avec un montant minimal de 200 francs par lot 27( * ) et un montant maximal de 2.000 francs par lot (sauf pour les viandes fraîches, réfrigérées ou congelées) 28( * ) .

Or, ce dispositif est contraire au droit communautaire . En effet, la directive 96/43/CE du 26 juin 1996 dont le délai de transposition a expiré au 1 er juillet 1997, n'a toujours pas été transposée en droit français.

Cette directive prévoit que les Etats-membres perçoivent une redevance communautaire de contrôle vétérinaire à l'importation des produits animaux et en fixe les montants minimaux. " Toutefois, les Etats membres peuvent déroger à la hausse à ce montant jusqu'à concurrence des coûts réels ". Les taux actuels prévus dans le code des douanes ne sont donc pas conformes à cette directive.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Par amendement au collectif pour 1998 examiné en première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a modifié le dispositif existant afin de le mettre en conformité avec le droit communautaire.

Pour les produits concernés par les niveaux forfaitaires définis par le Conseil de l'Union européenne ( nouvel alinéa 3 ), le présent article prévoit que le taux de la redevance n'est désormais plus fixé dans la loi mais par arrêté conjoint du ministre chargé des douanes et du ministre chargé de l'agriculture.

Cette extension apparente du pouvoir réglementaire est encadrée par la mention de la " limite de 150 % des niveaux forfaitaires définis en écus par décision du Conseil de l'Union européenne " : si le taux communautaire minimum est de 100, l'arrêté mentionné pourra choisir un taux compris entre 100 et 150. En réalité, la directive prévoit que le taux arrêté par l'Etat membre peut être compris entre le minimum communautaire et celui qui couvre les frais réels du contrôle. Mais la détermination du coût réel du contrôle a paru beaucoup trop complexe au Gouvernement qui a préféré y substituer cette limite de 150 %.

Le choix de fixer les taux par arrêté ministériel résulte de la volonté de conserver une certaine souplesse en cas de modification des taux par décision du Conseil de l'Union européenne.

Pour les produits qui ne sont pas concernés par ces niveaux forfaitaires ( nouvel alinéa 4 ), le montant de la redevance demeure fixé à 40 francs par tonne, avec un minimum de 200 francs par lot (inchangé) et un maximum de 3.000 francs (au lieu de 2.000 francs).

Le nouvel alinéa 5 définit la notion de " lot ", de façon exactement identique à l'actuelle définition.

Le paragraphe II prévoit que ces nouvelles dispositions s'appliquent à compter du 1 er janvier 1999.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Tout en regrettant la forme qu'a prise cette transposition (retard de près d'un an et demi et introduction par amendement au collectif budgétaire), votre commission est avant tout consciente de l'urgence de transposer cette directive en droit français afin de permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 ter (nouveau)

Mise en conformité du code général des impôts avec la loi de modernisation des activités financières

Commentaire : le présent article, qui résulte d'un amendement du gouvernement, tend à tirer les conséquences des dispositions prévues par la loi n° 96-597 de modernisation financière du 2 juillet 1996 dans le code général des impôts.

La loi n° 96-597 de modernisation des activités financières du 2 juillet 1996 a rendu obsolètes certaines références ou notions contenues dans le code général des impôts.

Le présent article tend ainsi à remplacer les notions de " cote officielle " et de " cote du second marché d'une bourse de valeurs " par celle de " marché réglementé ".

Il vise également à tirer les conséquences de l'abrogation de l'article 5 de la loi du 28 mars 1885 relatif aux marchés à terme sur marchandises français.

12 articles du code général des impôts sont modifiés : les articles 35, 92 B, 150 quinquies , 150 octies , 163 quinquies B, 208, 261, 759, 902, 990 E, 1649 quater-0 B et 1840 N.

Par ailleurs, les articles actuels du CGI concernant les droits de mutation à titre gratuit et l'impôt sur les opérations de bourse (articles 979, 1840 N bis et 1840 V) retiennent le principe du monopole des sociétés de bourse qui a été supprimé par la loi de modernisation des activités financières du 4 juillet 1996. Le présent article supprime donc les articles concernés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 quater (nouveau)

Simplification du régime d'imposition de la part des bénéfices des sociétés civiles de moyens revenant à des titulaires de bénéfices non commerciaux

Commentaire : le présent article, qui résulte d'un amendement de M. Dominique Baert, propose de permettre aux sociétés civiles de moyens (SCM) de déterminer la part de leurs résultats correspondant aux droits affectés à l'exercice d'une activité dont les revenus sont imposables dans la catégorie des bénéfices non commerciaux (BNC) selon les règles de ce régime.

I. LE RÉGIME EN VIGUEUR

En vertu des dispositions de l'article 36 de la loi n° 66-879, les sociétés civiles de moyens (SCM) ont pour objet exclusif la mise en commun du personnel, du mobilier, du matériel, des locaux et de tous autres éléments nécessaires à l'exercice d'une profession libérale en laissant chacun des associés libre d'exercer séparément en toute indépendance et sous sa seule responsabilité. Elles peuvent être librement constituées entre des personnes physiques ou morales exerçant une activité libérale quelconque.

1. Régime fiscal des bénéfices des sociétés civiles de moyens

Les résultats réalisés par les SCM sont déterminés selon les règles applicables à toutes les sociétés de personnes exerçant une activité commerciale (article 38 du code général des impôts). Ainsi, l'imposition des bénéfices de ces sociétés relève de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC).

Toutes les SCM, quel que soit le montant de leur chiffre d'affaires, relèvent de plein droit du régime simplifié d'imposition, sauf option pour le régime normal.

Les SCM n'entrent pas dans le champ d'application de l'impôt sur les sociétés, même lorsqu'elles ont adopté le statut de coopérative. Elles sont en principe imposables selon les règles applicables aux sociétés en nom collectif.

2. Régime fiscal des membres des sociétés civiles de moyens

Les membres des SCM ont, vis-à-vis de celles-ci, la double qualité de clients et d'associés. En qualité de clients, ils remboursent à la société le coût des prestations dont ils bénéficient. En qualité d'associés, ils participent aux bénéfices et aux pertes.

Conformément aux dispositions de l'article 239 quater A du code général des impôts, chaque associé est personnellement passible de l'impôt sur le revenu pour la part des bénéfices correspondant à ses droits dans la société. Les parts de ces sociétés étant considérées comme des éléments affectés à l'exercice de la profession (article 93-5 du CGI), la fraction des résultats qui revient à chaque associé est prise en compte pour la détermination des bénéfices non commerciaux (BNC) réalisés par cet associé dans le cadre de son activité professionnelle.

Par ailleurs, les plus-values réalisées par les SCM lors de la cession d'éléments de l'actif social sont imposables au titre des BIC au nom des associés, chacun pour la part correspondant à ses droits statutaires.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

1. Une simplification du régime d'imposition des résultats des SCM

Le présent article vise à simplifier le régime d'imposition des associés exerçant une activité non commerciale, en leur permettant désormais d'être exclusivement imposés selon les règles des BNC.

Il prévoit ainsi de déterminer la part des bénéfices d'une SMC revenant à des associés dont les revenus sont imposables dans la catégorie des BNC, selon les règles de ce régime définies à l'article 96 du CGI et non plus selon le régime des BIC. L'article 96 du CGI définit le régime de la déclaration contrôlée des bénéfices non commerciaux.

Concrètement, une telle modification dispensera les SCM d'opérer un retraitement de la quote-part des résultats revenant à des titulaires de BNC en fin d'exercice, afin de passer d'une comptabilité de trésorerie à une comptabilité d'engagement.

En effet, dans le régime actuel, bien que bénéficiant du régime super simplifié pour la détermination de leurs bénéfices industriels et commerciaux, les SCM doivent procéder aux écritures comptables suivantes. En cours d'exercice, elles doivent enregistrer dans leur livre-journal le détail des encaissements et décaissements au jour le jour, comme dans une simple comptabilité de caisse. Puis, une régularisation est opérée en fin d'exercice afin de passer d'une comptabilité de caisse à une comptabilité d'engagement : les créances non recouvrées et les dettes non payées sont alors enregistrées en comptabilité.

Le bénéfice ainsi obtenu est porté sur la déclaration annuelle (imprimé spécial n° 2036) que les SCM doivent souscrire avant le 31 mars de l'exercice suivant, et qui regroupe la déclaration des résultats et la déclaration spéciale de renseignements prévue à l'article 261 B du CGI (éléments nécessaires à l'identification des associés et à leurs droits dans la société ; montant par nature des charges réparties entre eux).

Désormais, dans la mesure où la détermination de la part des bénéfices revenant à des titulaires de BNC relèvera du régime de la déclaration contrôlée des BNC, les SCM n'auront plus à retraiter leurs résultats en fin d'exercice pour passer d'une comptabilité de caisse à une comptabilité d'engagement.

Toutefois, si certains de leurs associés relèvent des BIC (pharmaciens, personnes morales passibles de l'IS), les SMC devront continuer à retraiter en fin d'exercice la part des résultats qui leur échoit. Elles seront donc soumises à une double détermination des bénéfices.

La très grande majorité des SCM ont cependant comme associés des titulaires de BNC uniquement.

2. Une précision rédactionnelle

Le présent article opère par ailleurs une clarification d'ordre rédactionnel.

En effet, à l'heure actuelle, l'article 239 quater A prévoit que chacun des membres d'une SCM est personnellement passible de l'impôt sur le revenu correspondant à ses droits dans la société.

Une telle rédaction fait abstraction des membres d'une SCM qui seraient passibles de l'impôt sur les sociétés alors même que la loi n° 72-1151 du 23 décembre 1972 les a autorisés à constituer une SCM, entre elles ou avec des personnes physiques.

Toutefois, en vertu des dispositions de l'article 218 bis du CGI, les sociétés ou personnes morales passibles de l'impôt sur les sociétés sont personnellement soumises audit impôt à raison de la part des bénéfices correspondant aux droits qu'elles détiennent dans des SCM.

Pour couper court à toute ambiguïté, le présent article complète donc l'article 239 quater A du CGI pour préciser que chacun des associés est personnellement passible, pour la part des bénéfices correspondant à ses droits dans la société :

- soit de l'impôt sur le revenu lorsqu'il s'agit d'associés personnes physiques ou d'associés personnes morales relevant de l'impôt sur le revenu ;

- soit de l'impôt sur les sociétés s'il s'agit d'une entreprise relevant de cet impôt.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 quinquies (nouveau)

Assujettissement à la TVA des villages de vacances
classés ou agréés

Commentaire : le présent article vise à assujettir à la TVA les prestations d'hébergement fournies par les villages de vacances classés ou agréés.

I. LE PRINCIPE DE L'EXONERATION DE TVA DES LOCATIONS DE LOGEMENTS MEUBLÉS

Certaines opérations situées dans le champ d'application de la TVA, sont exonérées du paiement de celle-ci en vertu d'une disposition législative spécifique. Cette exonération entraîne en principe la perte du droit à déduction de la TVA qui a grevé les éléments du prix de l'opération effectuée.

Les locations immobilières qui sont des prestations de service sont en principe soumises à la TVA. Cependant, l'article 261 D du code général des impôts définit parmi ces locations immobilières celles qui sont, par voie d'exception, exonérées de TVA. Sont ainsi exonérées, sans possibilité d'option, " les locations occasionnelles permanentes ou saisonnières de logements meublés ou garnis à usage d'habitation ".

Toutefois, par exception à l'exception , l'exonération ne s'applique pas, en vertu du a du 4° de cet article aux activités suivantes,  les assujettissant de ce fait à la TVA : " les prestations d'hébergement fournies dans les hôtels de tourisme classés et les résidences de tourisme classées lorsque ces dernières sont destinées à l'hébergement des touristes et qu'elles sont louées par un contrat d'une durée d'au moins neuf ans à un exploitant qui a souscrit un engagement de promotion touristique à l'étranger dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat ".

De même sont également soumises à la TVA en vertu du b du 4° de ce même article les prestations d'hébergement des résidences para-hotelières, c'est à dire, " les prestations de mise à disposition d'un local meublé ou garni lorsque l'exploitant offre, en plus de l'hébergement, le petit déjeuner, le nettoyage quotidien des locaux, la fourniture de linge de maison et la réception de la clientèle et qu'il est immatriculé au registre du commerce et des sociétés au titre de cette activité ".

II. LE DISPOSITIF PROPOSE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du rapporteur général de la commission des finances a été introduit en séance publique par voie d'amendement un article additionnel qui tend à ne plus exonérer de TVA les prestations d'hébergement fournies dans " les villages de vacances classés ". Il s'agit donc de les soumettre à la TVA à compter du 1 er janvier 1999, alors qu'ils étaient exonérés du paiement de celle-ci jusqu'alors.

Lors de son examen en séance publique cet amendement a été rectifié afin d'inclure également, au nombre des établissements assujettis à la TVA, les villages de vacances agréés , en sus des villages de vacances classés. Ainsi que l'a relevé le Secrétaire d'Etat au budget, cette adjonction n'apparaît cependant pas nécessaire dans la mesure où les villages agréés sont nécessairement classés mais ainsi " avec l'expression classés ou agréés, chacun sera apaisé ". On recense en effet actuellement en France 861 villages de vacances classés avec parmi eux 506 villages de vacances agréés.

Les villages de vacances

En vertu du premier alinéa de l'article premier du décret n° 68-476 du 25 mai 1968, est " considéré comme village de vacances tout ensemble d'hébergement faisant l'objet d'une exploitation globale de caractère commercial ou non, destiné à assurer des séjours de vacances et de loisirs, selon un prix forfaitaire comportant la fourniture de repas ou de moyens individuels pour les préparer et l'usage d'équipements collectifs permettant des activités de loisirs sportifs et culturels ".

Les villages de vacances peuvent être soit classés, soit agréés

Le classement des villages de vacances s'opère en deux catégories " confort " et " grand confort " selon des caractéristiques définies par un tableau annexé à l'arrêté du 8 décembre 1982 relatif aux normes et procédures de classement des villages de vacances. Sont ainsi pris en compte, l'aménagement du local d'accueil, la densité de l'hébergement, la qualité de l'équipement sanitaire, la surface et les équipements des salles de réunion ou d'animation, ainsi que l'existence de formules de restauration collective ou individuelle.

L'arrêté de classement est pris par le préfet du département après avis de la commission départementale de l'action touristique.

L'agrément donné aux villages de vacances est d'une autre nature .

En vertu de l'arrêté du 27 mars 1969, il concerne les villages destinés à recevoir en priorité des familles et pratiquant un prix de pension plafonné. Il permet ainsi aux seuls villages à but non lucratif de bénéficier de subventions, prêts ou cautions de la part de personnes publiques, mais également d'avantages fiscaux accordés par les pouvoirs publics.

Ils doivent pour cela disposer, par ailleurs, d'un certain nombre d'équipements et services spécifiques, qu'il s'agisse d'aires de jeux, d'équipements pour les enfants, de possibilités de restauration pour les enfants en bas âges, etc...

Ces demandes d'agrément sont adressées au préfet du département du lieu d'implantation. Après examen par la commission nationale d'agrément, le ministre de l'équipement accorde, selon le cas, un agrément définitif, un agrément provisoire ou un agrément de principe pour les villages en projet.

On peut par ailleurs rappeler que lors de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 1999, avait été adopté à l'initiative de la commission des finances de l'assemblée nationale une disposition tendant à assujettir à la TVA les prestations fournies par les parcs résidentiels de tourisme. L'article 261 D du code général des impôts a ainsi été complété afin de mettre en place un régime fiscal qui soit susceptible de faciliter la réhabilitation d'un parc immobilier de tourisme aujourd'hui vieilli. Votre commission des finances avait été favorable à ce dispositif sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision rédactionnelle.

III. LES ÉLÉMENTS D'APPRÉCIATION

Le dispositif ici proposé a pour objet d'assujettir à la TVA les prestations d'hébergement fournies par les villages de vacances classés ou agréés. Cette disposition leur permettra de récupérer la TVA payée en amont et contribuera à assurer, en principe, leur développement.

Ces prestations d'hébergement seront soumises en principe, par application des dispositions du a de l'article 279 du code général des impôts, au taux réduit de TVA, soit 5,5%. La détermination du taux de la TVA applicable à ces prestations se fera en liaison avec les services fiscaux concernés, dans la mesure où la notion d'hébergement fait traditionnellement l'objet d'une interprétation extensive qui va au delà de la seule fourniture du gîte.

Le renchérissement du coût de ces prestations telles que facturées à leurs clients par les villages de vacances classés ou agréés pourrait être compensé par la possibilité pour ceux-ci de déduire la TVA payée en amont.

Cette mesure s'appliquera aux villages de vacances qui exercent le plus souvent leur activité sous forme associative mais ont par ailleurs un but lucratif. A ce titre, elle est conforme aux préconisations du rapport Goulard telles que reprises par la circulaire du Premier ministre en date du 14 septembre 1998 relative au développement de la vie associative. A la suite de cette circulaire a été prise une instruction fiscale clarifiant les règles d'assujettissement des associations aux impôts commerciaux.

En vertu de cette instruction fiscale en date du 15 septembre 1998, les " associations et plus généralement les organismes réputés être sans but lucratif ne sont pas en principe soumis aux impôts dus par les personnes exerçant une activité commerciale (notamment la TVA, l'IS et la TP). Toutefois, si ces organismes exercent des activités lucratives, ceux-ci doivent être soumis aux impôts commerciaux afin de garantir le respect du principe d'égalité devant les charges publiques et éviter des distorsions de concurrence ".

Il importait donc, dans ce cadre, que les activités à caractère lucratif des villages de vacances, en l'espèce les prestations d'hébergement, soient soumises aux impôts commerciaux et notamment au paiement de la TVA . Or les dispositions de l'article 261 D du code général des impôts telles qu'elles existent actuellement ne permettent pas un tel assujettissement. En effet, le b du 4° de cet article ne prévoit actuellement l'assujettissement à la TVA des prestations de mise à disposition d'un local meublé ou garni, que dans l'hypothèse où, outre l'hébergement, l'exploitant offre quatre services hôteliers annexes :

n la fourniture du petit déjeuner ;

n le nettoyage quotidien des locaux ;

n la fourniture du linge de maison ;

n la réception permanente de la clientèle.

Or les villages de vacances n'offrent pas toujours l'ensemble de ces quatre prestations et notamment la fourniture du petit déjeuner. Par ailleurs, l'exploitant doit être immatriculé au registre du commerce et des sociétés au titre de cette activité, ce qui ne peut être le cas des villages de vacances lorsqu'ils sont gérés par des associations.

Aussi, selon les informations obtenues par votre rapporteur général, une instruction fiscale complémentaire devrait être publiée à l'issue de l'adoption de ce projet de loi de finances afin de préciser les modalités d'application des dispositions du présent article et de bien prendre en compte les particularités du statut fiscal des associations qui gèrent des villages de vacances.

Il est donc proposé, de compléter le a du 4° de l'article 261 D du code général des impôts afin de prévoir explicitement que les prestations d'hébergement des villages de vacances classés ou agréés sont, de droit, soumises à la TVA et cela sans faire application des différents critères définis au b du 4°.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 sexies (nouveau)

Extension de la redevance sanitaire de découpage au gibier sauvage, conformément au droit communautaire

Commentaire : le présent article propose de prendre en compte, dans le champ de la redevance sanitaire de découpage et conformément au droit communautaire, le gibier sauvage.

I. LA SITUATION ACTUELLE EST CONTRAIRE AU DROIT COMMUNAUTAIRE

En vertu de l'article 302 bis S du code général des impôts , une redevance sanitaire de découpage est due par " toute personne qui procède à des opérations de découpage de viande avec os ". Cette redevance est perçue au profit de l'Etat, auprès de l'abatteur (agissant en compte propre) ou du tiers abatteur (agissant pour le compte du propriétaire des viandes à découper, sur lequel il répercutera la charge de cette redevance).

Le fait générateur de cette redevance est soit l'opération de découpage chez l'abatteur, soit l'enlèvement des viandes à découper chez l'abatteur.

Le taux de cette taxe est fixé par tonne de viande, par arrêté conjoint du ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et du budget et du ministre de l'agriculture et de la forêt, dans la limite d'un plafond de 150 % du niveau moyen forfaitaire défini en écus par décision du Conseil de l'Union européenne.

Or, ce dispositif est actuellement contraire au droit communautaire . En effet, la directive 96/43/CE du 26 juin 1996 , qui n'a pas encore été transposée en droit français alors que le délai de transposition a expiré le 1 er juillet 1997, prévoit que la redevance sanitaire de découpage est également exigible sur le gibier sauvage. Or, celui-ci passe rarement par les abattoirs, et plus fréquemment par des ateliers agréés et n'est donc pas actuellement compris dans le champ de l'actuel article 302 bis S du code général des impôts.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article, introduit par voie d'amendement gouvernemental lors de l'examen du collectif budgétaire en première lecture par l'Assemblée nationale, constitue une mesure de transposition de cette directive communautaire.

En conséquence, le présent article modifie l'article 302 bis S du code général des impôts sur deux points :

1- la redevance est désormais également perçue auprès " du tiers abatteur ou de l'atelier de traitement du gibier sauvage ayant reçu l'agrément prévu à l'article 260 du code rural " ;

2- le fait générateur est par conséquent étendu à l'opération de découpage ou à l'enlèvement des viandes à découper dans l'atelier de traitement du gibier sauvage.

Le paragraphe II prévoit que ces nouvelles dispositions s'appliquent à compter du 1 er janvier 1999.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Tout en regrettant la forme qu'a prise cette transposition (retard de près d'un an et demi et introduction par amendement au collectif budgétaire), votre commission est avant tout consciente de l'urgence de transposer cette directive en droit français afin de permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 septies (nouveau)

Instauration de deux redevances sanitaires destinées à couvrir les frais de contrôle des produits de la pêche et de l'aquaculture

Commentaire : le présent article propose d'instaurer, conformément au droit communautaire, deux redevances sanitaires sur les produits de la pêche et de l'aquaculture.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Les contrôles vétérinaires sur les produits de la pêche et de l'aquaculture sont obligatoires en vertu de la directive 91/493/CEE du 22 juillet 1991.

La directive 96/43/CE du 26 juin 1996 , qui n'a pas encore été transposée en droit français, prévoit que les Etats-membres de l'Union européenne doivent instaurer deux redevances destinées à couvrir les frais de contrôle des produits de la pêche.

1- Une première redevance est fixée à 1 écu par tonne de produits de la pêche et à 0,5 écu par tonne au-delà de 50 tonnes ; elle est perçue lors de la première mise sur le marché et est à la charge du premier acheteur ;

2- La deuxième redevance est fixée à 1 écu et est perçue sur chaque tonne de produits de la pêche qui entre dans un établissement procédant à la préparation et/ou la transformation de tels produits ou provenant d'un bâteau-usine.



II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Introduit par voie d'amendement du Gouvernement lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, le présent article tend à insérer deux nouveaux articles 302 bis WA et 302 bis WB dans le code général des impôts.

• Le nouvel article 302 bis WA instaure une nouvelle redevance sanitaire, dite de première mise sur le marché , au profit de l'Etat. Elle serait acquittée par toute personne qui procède au premier achat ou à la première réception de produits de la pêche ou de l'aquaculture.

• Le nouvel article 302 bis WB instaure une nouvelle redevance sanitaire, dite de transformation , au profit de l'Etat. Elle serait acquittée par toute personne qui procède à la préparation ou à la transformation de produits de la pêche ou de l'aquaculture, dans un établissement terrestre ou dans un navire-usine.

Les taux de ces deux redevance sont fixés par tonne de produits, par arrêté conjoint du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre de l'agriculture et de la pêche et du secrétaire d'Etat au budget, dans la limite d'un plafond de 150 % des niveaux forfaitaires définis en écus par décision du Conseil de l'Union européenne.

Le paragraphe III prévoit que ces nouvelles dispositions entrent en vigueur à compter du 1 er juillet 1999 . En effet, contrairement aux autres articles de transposition de cette directive contenus dans le présent projet de loi 29( * ) , le délai de transposition accordé aux Etats-membres pour la transposition de ces dispositions est fixé au 1 er juillet 1999 .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Tout en regrettant la forme qu'a prise cette transposition (retard de près d'un an et demi et introduction par amendement au collectif budgétaire), votre commission est avant tout consciente de l'urgence de transposer cette directive en droit français afin de permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 octies (nouveau)

Instauration d'une redevance sanitaire pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus

Commentaire : le présent article propose d'instaurer, conformément au droit communautaire, une redevance sanitaire pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus.

I. LA SITUATION ACTUELLE EST CONTRAIRE AU DROIT COMMUNAUTAIRE

La directive 96/23/CE du 29 avril 1996 a rendu obligatoires les mesures de contrôle à mettre en oeuvre à l'égard de certaines substances et de leurs résidus dans les animaux vivants et leurs produits.

La directive 96/43/CE du 26 juin 1996 , relative au financement de ces contrôles, prévoit que les Etats-membres de l'Union européenne doivent instaurer une redevance destinée à couvrir les frais de contrôle de certaines substances et de leurs résidus.

Or, la France n'a toujours pas transposé cette disposition alors que le délai de transposition a expiré le 1 er juillet 1997 et finance ces contrôles par la redevance sanitaire d'abattage prévue à l'article 302 bis N du code général des impôts 30( * ) .

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article, introduit par voie d' amendement gouvernemental lors de l'examen en première lecture du collectif à l'Assemblée nationale, tend à instaurer une nouvelle redevance sanitaire au profit de l'Etat pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus.

Elle est due par :

1- toute personne qui fait abattre un animal dans un abattoir ou fait traiter du gibier sauvage par un atelier agréé ;

2- toute personne qui procède à la préparation ou à la transformation de produits de l'aquaculture ;

3- les centres de collecte ou les établissements de transformation agréés recevant du lait cru ;

4- les établissement de fabrication ou de traitement d 'ovoproduits agréés 31( * ) .

La directive laissait la possibilité à l'Etat-membre de prévoir l'inclusion du miel dans le champ d'application de cette redevance. La France a choisi de ne pas inclure cette production.

Les taux de cette redevance sont fixés par produit, dans la limite de 150 % du niveau forfaitaire défini en écus par décision du Conseil de l'Union européenne, par arrêté conjoint du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, du ministre de l'agriculture et de la pêche et du secrétaire d'Etat au budget.

Le paragraphe II prévoit que ces nouvelles dispositions s'appliquent à compter du 1 er janvier 1999.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Tout en regrettant la forme qu'a prise cette transposition (retard de près d'un an et demi et introduction par amendement au collectif budgétaire), votre commission est avant tout consciente de l'urgence de transposer cette directive en droit français afin de permettre à la France de respecter ses engagements internationaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 nonies (nouveau)

Relèvement des minima de perception du droit
de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article propose de porter, à compter du 4 janvier 1999, le minimum de perception de 500 francs à 515 francs pour les cigarettes blondes, de 400 francs à 435 francs pour les cigarettes brunes, et de 230 francs à 240 francs pour le tabac à rouler.

I. LES DÉBATS SUR LE DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS

Le droit de consommation sur les tabacs a fait l'objet de débats nourris à l'Assemblée nationale, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

En effet, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des affaires culturelles, familiales et sociales, avait introduit dans ce texte un article additionnel tendant à majorer le taux des droits perçus sur le tabac. L'article 575 A du code général des impôts était ainsi modifié de manière à augmenter le taux applicable aux cigarettes de 58,30 % à 59,90 %, soit une hausse de 1,6 point. En outre, le minimum de perception pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes était porté de 230 francs à 345 francs.

Un second paragraphe de l'article additionnel proposé modifiait l'article L. 241-2 du code de la sécurité sociale afin que les droits sur les tabacs soient pris en compte dans les recettes 1999 de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM).

Le Sénat, à l'initiative de sa commission des affaires sociales, avait supprimé cette disposition et lui avait préférée l'institution d'une taxe additionnelle sur les tabacs, adoptant ainsi la même position que lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1998. Le vote du Sénat était motivé par le fait que les recettes supplémentaires engendrées par la majoration de ces droits bénéficieraient, à hauteur de 900 millions de francs, au budget de l'Etat, et, pour 100 millions de francs seulement, au budget de la sécurité sociale. En outre, le surcroît de recettes attendu pourrait ne bénéficier que marginalement à la CNAM. A cette dernière, n'est qu'affectée qu'une fraction égale à 9,1 % du produit du droit de consommation sur les tabacs. Seule une loi de finances pourrait modifier le pourcentage de cette affectation de recettes. Par ailleurs, une " guerre des prix " entre les fabricants, consécutive à la hausse des prix du tabac décidée par l'Assemblée nationale, aurait des répercussions défavorables sur les recettes affectées à la CNAM.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale, plutôt que de revenir au texte qu'elle avait initialement voté, a supprimé purement et simplement la disposition concernée, au motif que, d'une part, la taxe additionnelle introduite par le Sénat serait contraire à la réglementation européenne, et que, d'autre part, l'accroissement du prélèvement pourrait déclencher une guerre des prix entre fabricants propice, du fait de la baisse des prix qui s'en suivrait, à une relance de la consommation.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article entend tirer les conséquences des débats suscités par la fiscalité des tabacs lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

En effet, la hausse des droits sur les tabacs initialement décidée par l'Assemblée nationale était motivée par la nécessité de lutter contre les méfaits du tabagisme, auprès des jeunes notamment.

Cependant, les hausses de prix brutales peuvent manquer leur objectif en termes de santé publique, si elles renforcent les activités de contrebande ou la consommation de produits venant de l'étranger, via Internet par exemple. La consommation de tabac peut, en revanche, diminuer suite à des hausses de prix modérées.

En effet, la fiscalité sur les tabacs, outre d'évidentes implications sur les recettes fiscales, a également des conséquences en termes de santé publique. C'est à la fois pour des considérations fiscales et dans un objectif de lutte contre les excès du tabagisme que l'article 575 du code général des impôts dispose que " le montant du droit de consommation ne peut être inférieur à un minimum de perception " , qui est fixé par mille unités ou par mille grammes selon le mode de présentation du tabac.

Le minimum de perception constitue ainsi un mécanisme de maintien du niveau des recettes fiscales et, par là même, empêche une baisse généralisée des prix du tabac, qui serait propice à une augmentation sensible de la consommation, chez les plus jeunes notamment. Ainsi, en cas de baisse des prix très sensible, le mécanisme du minimum de perception intervient, ce qui permet alors de déconnecter la faiblesse des prix des rentrées fiscales : il constitue le plancher de la fiscalité sur les tabacs. L'intérêt du minimum de perception se révèle surtout dans un contexte de " guerre des prix ", comme celle de 1997.

La hausse des minima de perception proposée par le présent article est donc plus pertinente qu'une augmentation brutale des droits de consommation. En effet, les mesures fiscales initialement introduites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale modifiaient le contexte dans lequel les fabricants avaient proposé des prix en légère augmentation, en vue de leur homologation. Dès lors, la hausse de la fiscalité les empêchait d'augmenter raisonnablement les prix, risquait de relancer une " guerre des prix " et, in fine, d'amoindrir considérablement les recettes fiscales tout en ayant des effets négatifs en termes de santé publique.

Le présent article préfère donc porter le minimum de perception de 500 francs à 515 francs pour les cigarettes blondes, de 400 francs à 435 francs celui des cigarettes brunes et de 230 francs à 240 francs celui du tabac à rouler, afin de limiter la hausse de la consommation de cette catégorie de tabac corrélative à la baisse de celle des cigarettes.

Il convient cependant d'apporter des précisions sur un point.

L'article 25 du projet de loi de finances pour 1999 tend à réduire la période au cours de laquelle les cigarettes brunes sont soumises à un minimum de perception inférieur à celui des autres cigarettes, le rattrapage progressif du montant du minimum de perception devant avoir lieu en 4 ans. Cette disposition est motivée par la nécessaire mise en conformité de notre législation au droit communautaire , la directive 95/59/CE du Conseil du 27 novembre 1995 concernant les impôts autres que les taxes sur le chiffre d'affaires frappant la consommation des tabacs manufacturés n'établissant aucune distinction fiscale entre les cigarettes. Le régime spécifique des cigarettes brunes ne trouve donc aucune base dans les textes communautaires.

Le présent article maintient l'alignement progressif des minima de perception des deux catégories de cigarettes, l'écart entre ces minima restant de 80 francs en 1999, comme le prévoit le projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 decies (nouveau)

Exonération de la taxe de publicité foncière pour les acquisitions et cessions d'immeubles réalisées par les SAFER

Commentaire : le présent article propose d'exonérer de taxe de publicité foncière les acquisitions et cessions d'immeubles réalisées par les SAFER.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. UN TAUX RÉDUIT DE DROITS DE MUTATION

En vertu de l'article 1020 du code général des impôts, les SAFER 32( * ) bénéficient du taux réduit de droits de mutation de 0,60 % applicable :

1- à toutes leurs acquisitions immobilières et portant sur des terres, des exploitations agricoles ou des terres incultes destinées à être rétrocédées après aménagement éventuel ;

2- à leurs rétrocessions d'immeubles ruraux sous condition.

Les frais de portage des SAFER s'établissent aux alentours de 8 à 9 % de la valeur des immeubles concernés. En répercutant ces frais dans le prix de vente et pour un immeuble acheté 100, une SAFER peut donc revendre l'immeuble concerné au prix de 109,6 33( * ) .

Cette situation leur confère un avantage comparatif par rapport au marché libre , puisque les acquéreurs directs sont soumis aux droits de mutation de droit commun, 16,60 %. Pour un immeuble de valeur initiale 100, le coût à la vente est donc de 116,6 pour les acquéreurs directs, à comparer avec 109,6 pour les SAFER.

Cet avantage fiscal particulier (0,60 % au lieu de 16,60 %) s'explique par la mission de service public remplie par les SAFER, créées par la loi d'orientation agricole du 5 août 1960 afin de réguler le marché foncier agricole.

Cette mission devrait être renforcée par le vote de l'article 45 du projet de loi d'orientation agricole qui modifie l'article 141-1 du Code rural pour tenir compte, dans les missions des SAFER, de la multi-fonctionnalité de l'agriculture affirmée par le projet de loi.

B. L'ARTICLE 27 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999

L'article 27 du projet de loi de finances pour 1999 prévoit l'abaissement à 4,80 % du taux des droits de mutation sur les immeubles affectés à un usage professionnel . Cette mesure concernera également les immeubles agricoles et sera applicable à compter du 1 er janvier 1999.

Les SAFER ne sont pas directement concernées par l'article 27 puisque le taux qui leur est applicable n'est pas modifié. Mais, comme votre rapporteur l'avait fait observer 34( * ) , leur positionnement concurrentiel se trouve bouleversé par cette réforme : avec un prix de revente à 109,6 contre 104,8 sur le marché libre, les acquéreurs qui continueraient à passer par les SAFER seront nettement désavantagés. A l'évidence, l'impact de ce nouveau dispositif sur les SAFER n'avait pas été pris en compte dans l'étude d'impact.

Les SAFER orientent aujourd'hui 20 % du marché foncier rural. Selon leur fédération nationale, la FNSAFER, cette part devrait significativement diminuer si rien n'était fait pour rétablir la situation concurrentielle des SAFER sur ce marché. En effet, leurs attributaires supporteraient des charges supérieures aux acquéreurs directs ; et d'après la FNSAFER, l'annonce de la diminution des droits de mutation perturbe d'ores et déjà les transactions en cours de négociation.

C. LES DIFFÉRENTES SOLUTIONS ENVISAGÉES

Diverses solutions pour compenser cet écart de compétitivité sont actuellement à l'étude 35( * ) :

1- la réévaluation de la prise en charge par l'Etat du coût de la mission de service public des SAFER ; la FNSAFER estime ce coût à 102 millions de francs par an ; elle demande donc, pour 43 millions de francs de subventions effectivement versées, un complément de 59 millions de francs ;

2- l'exonération totale des droits de mutation (y compris la taxe de publicité foncière) élargie à toutes les opérations des SAFER ; cette hypothèse coûterait environ 40 millions de francs ;

3- l'incitation à l'investissement foncier par une réduction sur dix ans de l'imposition sur les revenus fonciers , au bénéfice des investisseurs acquérant des terres à la SAFER pour les louer à un agriculteur agréé par elle ; cette hypothèse est chiffrée à 32 millions de francs ;

4- la réduction de 50 % de la taxe foncière sur le non bâti (TFNB) avec compensation par l'Etat au profit des collectivités, pour les attributaires s'engageant à respecter un cahier des charges sur dix ans (chiffré à 48 millions de francs),

5- l'exonération totale pour les terres en stock des SAFER (chiffré à 8 millions de francs) ;

6- l'établissement d'un acte notarié unique pour les opérations où le délai entre l'acquisition et la rétrocession est suffisamment bref (2 à 3 mois) ; cette mesure est chiffrée à 13 millions de francs.

Une concertation interministérielle a été engagée afin de déterminer les différentes mesures envisageables. Un arbitrage est intervenu en faveur d'une exonération de la taxe de publicité foncière payée par les SAFER sur leurs acquisitions et cessions d'immeubles et a donc permis au Gouvernement de donner un avis favorable à la proposition de l'Assemblée nationale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article, introduit par voie d'amendement à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, tend à exonérer de taxe de publicité foncière les acquisitions et cessions d'immeubles réalisées par les SAFER 36( * ) .

Il s'agit donc de faire passer le taux applicable des droits de mutation aux acquisitions et cessions des SAFER de 0,60 % à 0 %, ce qui devrait réduire leur écart compétitif avec le marché libre (109 contre 104,8). Le coût de ce dispositif en moindres recettes pour l'Etat devrait s'établir autour de 40 millions de francs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission entend soutenir les efforts faits en faveur des SAFER récemment pénalisées. Elle l'avait déjà indiqué lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1999, tout en souhaitant laisser un peu de temps à la concertation interministérielle.

Elle tient donc à souligner que le dispositif proposé par cet article n'est pas suffisant pour combler l'écart de compétitivité creusé par l'article 27 du projet de loi de finances pour 1999 et que l'effort de concertation interministérielle devra se poursuivre et déboucher le plus rapidement possible sur des mesures concrètes car les transactions sont d'ores et déjà perturbées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 undecies (nouveau)

Actualisation du tableau des valeurs de plancher hors oeuvre permettant le calcul de l'assiette de la taxe locale d'équipement

Commentaire : le présent article a pour objet d'actualiser le tableau figurant à l'article 1585 D du code général des impôts, qui permet de déterminer les valeurs des ensembles immobiliers représentant l'assiette de la taxe locale d'équipement, afin de tenir compte de la réforme du financement du logement social.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. LA TAXE LOCALE D'ÉQUIPEMENT

La taxe locale d'équipement (TLE) a été instituée par la loi d'orientation foncière n°67-1253 du 30 décembre 1967 , afin de fournir aux communes une partie des ressources nécessaires à la réalisation des équipements urbains.

Il s'agit d'une contribution forfaitaire arrêtée à titre définitif, et qui demeure le droit commun en matière de financement de l'aménagement.

La taxe locale d'équipement est applicable de plein droit dans les communes de plus de 10.000 habitants et dans les communes de la région parisienne . Cependant, dans les autres communes, la taxe locale d'équipement est instituée seulement par délibération du conseil municipal.

La taxe est due sur les opérations portant sur la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature.

Les transformations d'immeubles peuvent donner lieu au paiement de la TLE à la double condition qu'elles soient soumises à autorisation (permis de construire ou déclaration de l'article L. 422-2 du code de l'urbanisme) et qu'elles entraînent une augmentation de la surface hors oeuvre nette.

B. L'ASSIETTE DE LA TAXE

Comme les autres taxes d'urbanisme, la TLE a pour caractéristique d'être calculée en fonction de la surface hors oeuvre nette (SHON) des projets de construction autorisés 37( * ) .

La notion de SHON résulte des dispositions des article L. 112-7 et R. 112-2 du code de l'urbanisme relatifs au plafond légal de densité auxquels renvoient les dispositions régissant les autres taxes d'urbanisme (TLE, taxes assimilées à la TLE, participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols).

L'article 1585 D du code général des impôts dispose que l'assiette de la taxe locale d'équipement est constituée par la valeur de l'ensemble immobilier comprenant les terrains nécessaires à la construction et les bâtiments dont l'édification doit faire l'objet d'une autorisation de construire.

Cette valeur est déterminée forfaitairement en appliquant à la surface de plancher développée hors oeuvre une valeur au mètre carré variable selon la catégorie des immeubles.

Un tableau fixe ces valeurs au mètre carré suivant les catégories d'immeubles (constructions légères agricoles, entrepôts, locaux à usage d'habitation..).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article vise à modifier le tableau présentant les valeurs au mètre carré par catégorie d'immeubles.

En effet, le 4° du tableau vise les " locaux d'habitation et leurs annexes construits par les sociétés immobilières créées en application de la loi n°46-860 du 30 avril 1946 ; foyers-hôtels pour travailleurs ; locaux d'habitation et leurs annexes bénéficiant d'un prêt aidé à l'accession à la propriété et d'un prêt locatif aidé ; immeubles d'habitation collectifs remplissant les conditions nécessaires à l'octroi de prêts aidés à l'accession à la propriété ".

Le 4° fait référence à une valeur de plancher hors oeuvre inférieure au droit commun des immeubles d'habitation, en raison du caractère social des immeubles visés.

Or, une réforme du financement du logement locatif social est intervenue depuis 1996.

Le présent article a donc pour objet de mentionner les logements construits depuis le 1er octobre 1996 sous le régime de la livraison à soi-même assortie de la TVA à taux réduit (5,5 %).

Les mesures adoptées aux articles 17 de la loi de finances pour 1997 et 14 de la loi de finances pour 1998, ont en effet réformé les aides de l'Etat au logement social en substituant partiellement un avantage fiscal à des subventions ou à des prêts.

L'article 17 de la loi de finances pour 1997 a substitué aux subventions associées aux prêts locatifs aidés (PLA) un régime de TVA à taux réduit (5,5 %) sur les livraisons à soi-même d'immeubles.

Il portait exclusivement sur les opérations de construction neuve, et donc excluait les opérations d'acquisition-amélioration, pour lesquelles l'ancien régime de subvention était maintenu.

L'article 14 loi de finances pour 1998 a poursuivi le processus d'assujettissement des investissements des bailleurs sociaux à la TVA à taux réduit sous forme de livraison à soi-même. Il a assujetti à la TVA à taux réduit (5,5 %) la livraison à soi-même des travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement des logements locatifs sociaux.

En conséquence, le présent article propose d'ajouter au 4° du tableau les " locaux à usage locatif et leurs annexes mentionnés au 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation qui bénéficient de la décision favorable d'agrément prise dans les conditions prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du même code à compter du 1er octobre 1996 ".

Il s'agit des logements à usage locatif construits, acquis ou améliorés à compter du 5 janvier 1977 au moyen de formes spécifiques d'aides de l'Etat ou de prêts. Depuis le 1er octobre 1996, ces logements, qui ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL), bénéficient du régime fiscal de la livraison à soi-même sous réserve de l'agrément prévu à l'article R. 331-3 du code de l'habitat et de la construction.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 duodecies (nouveau)

Création d'une taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes

Commentaire : le présent article a pour objet d'instaurer, au profit de l'Etablissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA), créé par décret n°98-923 du 14 octobre 1998, une taxe spéciale d'équipement dont le montant est arrêté chaque année par le conseil d'administration dans la limite de 30 millions de francs.

I. LES ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS

A. LES ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS

Les établissements publics fonciers sont régis par l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme.

Ce sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial à vocation unique, compétents pour réaliser, pour le compte de leurs membres ou de l'Etat, toutes acquisitions foncières et immobilières, en vue de la constitution de réserves foncières, en prévision d'actions ou d'opérations d'aménagement.

Il s'agit, en application de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

Ces établissements peuvent exercer le droit de préemption et agir par voie d'expropriation.

L'avis de la commune concernée est obligatoire pour toute opération.

B. LES ETABLISSEMENTS PUBLICS D'AMÉNAGEMENT

Les établissements publics d'aménagement sont régis par l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme. Ils sont compétents pour réaliser pour leur compte, ou, avec leur accord, pour le compte de l'Etat, d'une collectivité locale ou d'un autre établissement public, ou pour faire réaliser toutes les interventions foncières et opérations d'aménagement prévues par le code de l'urbanisme.

Il s'agit d'établissements publics à caractère industriel et commercial.

II. L'ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER DE L'OUEST RHÔNE-ALPES

A. LA MISSION DE L'ETABLISSEMENT PUBLIC

L'Etablissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA).a été créé par décret n°98-923 du 14 octobre 1998.

C'est un opérateur foncier qui agit dans un périmètre comprenant le département de la Loire et la frange Nord-Ouest du département du Rhône. Son siège est situé à Saint-Etienne. Il est compétent dans l'ensemble du département de la Loire et dans 10 cantons du département du Rhône (Amplepuis, Condrieu, Givors, Lamure-sur-Auzergues, Monsols, Mornant, Saint-Laurent-de-Chamousset, Saint-Symphonient-sur-Coise, Tarare et Thizy).

Bien qu'il puisse procéder à toutes les opérations définies à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, il se consacre plus particulièrement aux opérations immobilières et foncières visant à la reconversion des friches industrielles et des emprises militaires et à la réhabilitation des sites urbains dégradés et de leurs abords.

Afin de remplir cette mission, il procède à la réalisation d'études et de travaux.

L'établissement peut également réaliser des opérations d'aménagement et d'équipement, pour son compte ou pour le compte des collectivités territoriales et des établissements publics, conformément à des conventions qu'il aurait passées avec eux. Ces opérations doivent recevoir l'autorisation préalable des ministres chargés de l'urbanisme, du budget et des collectivités locales.

Pour la réalisation de ses objectifs, l'établissement public foncier peut agir par voie d'expropriation et exercer les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme.

B. ORGANISATION DE L'ETABLISSEMENT

L'établissement est administré par un conseil qui comprend 24 membres : 16 représentants des collectivités locales et groupements concernés (conseil général du Rhône, conseil général de la Loire, communauté de communes de Saint-Etienne, district urbain de l'agglomération roannaise) et 8 représentants des milieux professionnels intéressés (chambres de commerce et d'industrie, chambres départementales d'agriculture, chambres des métiers).

Le conseil d'administration règle, par ses délibérations, les affaires de l'établissement, notamment :

- il détermine l'orientation de la politique à suivre et fixe le programme pluriannuel et les tranches annuelles ;

- il fixe le montant de la ressource fiscale spécifique ;

- il approuve l'état prévisionnel des recettes et des dépenses ;

- il autorise les emprunts ;

- il arrête le compte financier et se prononce sur l'affectation des résultats.

Le directeur de l'établissement public , nommé par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme, sur proposition du Préfet de région, et après avis du conseil d'administration, prépare et exécute les décisions du conseil d'administration et gère l'établissement.

C. LES RESSOURCES DE L'ÉTABLISSEMENT FONCIER

Les ressources de l'établissement comprennent :

1) Toute ressource fiscale spécifique ;

2) les dotations, subventions, avances ou fonds de concours apportés par l'Etat, la Communauté européenne, les collectivités territoriales, les personnes intéressées ;

3) le produit des emprunts ;

4) les subventions qu'il pourra obtenir en lieu et place des collectivités locales ;

5) le produit net de la vente des biens meubles et immeubles ;

6) les revenus nets de ses biens meubles et immeubles ;

7) les dons et legs ;

8) les rémunérations des prestations de services.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article insère un article 1609 E dans le code général des impôts.

Cet article institue une taxe spéciale d'équipement au profit de l'Etablissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes à compter de 1999.

Le montant de la taxe est fixé annuellement par le conseil d'administration de l'établissement dans la limite de 30 millions de francs.

Les modalités de recouvrement de la taxe sont identiques à celles existant à l'article 1608 du code général des impôts, qui concerne la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public d'aménagement de la Basse-Seine et qui renvoie aux dispositions de l'article 1636 B octies du code général des impôts.

En application des dispositions de l'article 1636 B octies du code général des impôts, les produits des taxes spéciales d'équipement perçues au profit des établissements publics fonciers, de divers autres établissements publics d'aménagement et des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques sont répartis entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle, proportionnellement aux recettes de chacune de ces taxes.

Il faut noter que la limite du montant des taxes spéciales d'équipement est évidemment variable suivant les établissements publics fonciers bénéficiaires.

Montant limite des taxes spéciales d'équipement des établissements publics fonciers ou d'aménagement

Etablissement

Limite

Etablissement public foncier du Puy-de-Dôme

11 millions de francs

Etablissement public foncier d'Argenteuil-Bezons

25 millions de francs

Etablissement public d'aménagement de la Basse-Seine

45 millions de francs

Etablissement public de la métropole lorraine

60 millions de francs

Etablissement public foncier du Nord-Pas-de-Calais

30 millions de francs

Etablissement public d'aménagement de la Guyane

12,3 millions de francs

Agence de Guadeloupe 38( * )

10 millions de francs

Agence de Martinique 39

10 millions de francs

La création d'une taxe spéciale d'équipement permettra à l'EPORA de commencer ses activités dès 1999. Le conseil d'administration devrait se réunir le 21 décembre prochain.

L'EPORA sera un instrument de portage foncier au service des collectivités locales permettant, dans le cadre d'un programme pluriannuel, de résorber les friches industrielles de la zone considérée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 terdecies (nouveau)

Exonération de redevables de la taxe d'habitation à faibles revenus du prélèvement sur fortes valeurs locatives

Commentaire : le présent article vise à étendre aux bénéficiaires du dégrèvement de la taxe d'habitation introduit dans le loi de finances pour 1998 le bénéfice de l'exonération de prélèvement sur forte valeur locative applicable aux bénéficiaires des autres dégrèvements de la taxe d'habitation.

L'article 1641 du code général des impôts prévoit que la perte de recettes pour l'Etat résultant du plafonnement de la cotisation de taxe d'habitation à 3,4% du revenu, introduit dans la loi de finances pour 1997 (article 1414 C du code général des impôts), est financée par un prélèvement assis sur les habitations dont la valeur locative est élevée.

Les taux de ce prélèvement, pour 1998, sont les suivants :


Locaux d'habitation non affectés à l'habitation principale dont la valeur locative est :

supérieure à 50.000 F

1,7%

comprise entre 50.000 F et 30.000 F

1,2%

Autres locaux dont la valeur locative est :

supérieure à 30.000 F

0,2%

Le 3 de l'article 1641 du code général des impôts prévoit cependant que les bénéficiaires des exonérations et dégrèvements d'office de la taxe d'habitation existant avant 1999, autres que ceux mentionnés à l'article 1414 C, sont exonérés de ce prélèvement pour leur habitation principale. Le tableau ci-après récapitule les différents dispositifs d'exonérations et de dégrèvement d'office de la taxe d'habitation.

Les exonérations et dégrèvements d'office de la taxe d'habitation


Art. CGI

1414

1414

1414

1414 bis

1414 A

1414 B

1414 C

Personnes

concernées

Titulaires

ex FNS

Contribuables

+ 60 ans ou veufs ou invalides

R < 43.550 F

pour la 1ère part et 11.650 F pour chaque 1/2 part sup.

RMI


revenu de 28.836 F

pour une personne seule

Contribuables

R < 25.000 F
pour la 1ère part et 10.000 F pour chaque 1/2 part sup.

Contribuables

R < 43.550 F
pour la 1ère part
et 11.650 F pour chaque 1/2 part sup.

Contribuables

R < 49.480 F pour la 1ère part et 11.650 F pour chaque 1/2 part sup.

Contribuables

R < 102.370 F
pour la 1ère part et 23.920 F pour
chaque 1/2 part sup. puis 18.830 F pour 1/2 part suivante

Dégrèvements

TH


Exonération


Exonération

Dégrèvement total

Dégrèvement au-dessus de 1.500 F

Dégrèvement au-dessus de 2.131 F

Dégrèvement de 50 %
au-dessus de 2.131 F

Dégrèvement fraction excédant 3,4 % du revenu, plafonné à 50 % au-dessus de 2.131 F

R : Revenu imposable net après abattements

Pour le RMI, il s'agit d'un revenu brut

La loi de finances pour 1998 a introduit un nouveau dégrèvement de la taxe d'habitation, pour son montant qui dépasse 1.500 francs. Ce dispositif, qui est devenu l'article 1414 bis du code général des impôts, s'applique aux contribuables dont les revenus n'excèdent pas 25.000 francs pour la première part de quotient familial, majoré de 10.000 francs pour chaque demi-part supplémentaire.

Le présent article étend aux bénéficiaires du dispositif de l'article 1414 bis l'exonération de prélèvement sur forte valeur locative.

Une telle disposition est non seulement " logique et équitable ", comme l'a déclaré le secrétaire d'Etat chargé du budget lors de la première lecture du présent texte par l'Assemblée nationale, mais ne fait que corriger dans la loi ce qui est d'ores et déjà appliqué par l'administration fiscale .

En effet, l'instruction fiscale publiée en juin 1998 39( * ) précise que sont exonérés du prélèvement pour forte valeur locative les " redevables visés aux articles 1414, 1414 A et 1414 B du code général des impôts. De même , il convient de considérer que les contribuables bénéficiant du dégrèvement institué par l'article 27 de la loi de finances pour 1998 sont exonérés de ce prélèvement ."

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 16 quaterdecies (nouveau)

Fixation d'un plafond pour les taxes spéciales d'équipement perçues au profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique

Commentaire : le présent article, introduit par voie d'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale, a pour objet de fixer le plafond des taxes spéciales perçues au profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique.

I. LES AGENCES DE MISE EN VALEUR DES ESPACES URBAINS DE LA ZONE DITE DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES

A. LA CRÉATION DES AGENCES

L'article 4 de la loi n°96-1214 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques a créé, dans chacun des départements de la Guadeloupe et de la Martinique, un établissement public dénommé "Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques".

Contrairement aux autres établissements publics fonciers, ces établissements ont été créés pour une durée limitée, fixée à 10 ans . Ce sont des établissements publics de l'Etat à caractère industriel et commercial placés sous la tutelle conjointe des ministres chargés de l'urbanisme et de l'outre-mer.

Il s'agit donc d'une création "sui generis", c'est-à-dire d'une nouvelle catégorie d'établissements publics, qui a donc dû être faite par la loi. En effet, il ne s'agit pas, à strictement parler, d'établissements fonciers ni d'établissements d'aménagement prévus aux articles L. 324-1 et L. 321-1 du code de l'urbanisme.

B. LES MISSIONS DES AGENCES

La loi du 30 décembre 1996, en définissant clairement le régime juridique de la zone dite des " cinquante pas géométriques ", a pour objectif de lever les divers blocages qui freinent l'aménagement et la valorisation du littoral de Martinique et de Guadeloupe et de permettre l'installation d'activités socio-économiques indispensables à son développement.

Il s'agit, en particulier, de permettre aux occupants, lesquels vivent souvent dans des conditions précaires, d'acquérir le terrain qu'ils occupent.

Pour qu'il puisse être tenu compte des quartiers d'habitat spontané, où l'urbanisation est très dense, et où le processus de régularisation est plus complexe, le texte prévoit également que les agences peuvent conclure des conventions particulières avec les communes.

Les agences de Guadeloupe et de Martinique constituent donc un instrument de coopération entre l'Etat et les communes.

Le domaine de compétence de chaque agence s'étend aux espaces urbains et aux secteurs occupés par une urbanisation diffuse de la zone dite des cinquante pas géométriques délimités selon les modalités prévues à l'article L. 89-1 du code du domaine de l'Etat.

Cet article dispose que, dans le délai d'un an à compter de la publication de la loi du 30 décembre 1996, le Préfet délimite, par arrêté, après consultation des communes, les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse et les espaces naturels.

Les missions dévolues à ces organismes sont définies à l'article 5 de la loi : les agences établissent, après consultation de la ou des commune(s) concernée(s) un programme d'équipement des terrains situés dans les espaces urbains ou les secteurs occupés par une urbanisation diffuse.

Ces terrains, situés sur le domaine de l'Etat sont mis gratuitement à disposition par l'Etat.

Le programme d'équipement porte sur la voirie ou les réseaux d'eau potable ou d'assainissement.

C. L'ORGANISATION DES AGENCES

Chaque agence est administrée par un conseil d'administration , qui comprend sept membres représentant l'Etat, six représentants des collectivités locales, deux représentants de l'agence d'urbanisme et d'aménagement et deux personnalités qualifiées.

Le conseil d'administration délibère sur :

1) Les orientations de l'action de l'agence, notamment le programme pluriannuel d'intervention ;

2) l'approbation des conventions avec les collectivités locales ;

3) l'établissement des programmes d'équipement ;

4) la fixation, après consultation des communes, de la taxe spéciale d'équipement.

Il décide en outre :

1) De l'approbation de l'état annuel des prévisions de recettes et de dépenses ;

2) du compte financier et de l'affectation des résultats de l'exercice ;

3) des modalités de passation des contrats, marchés et conventions ;

4) de l'approbation des emprunts.

Le directeur de l'établissement est nommé après avis du conseil d'administration, par décret pris sur le rapport des ministres chargés de l'urbanisme et de l'outre-mer.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Les articles 1609 C et 1609 D du code général des impôts instituent, au profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, créées en application de la loi n°96-1214 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de cette zone, une taxe spéciale d'équipement destinée à financer l'exercice, en Guadeloupe et en Martinique, par ces organismes, des missions définies à l'article 5 de cette loi.

Le présent article fixe le montant limite de ces deux taxes spéciales d'équipement à 10 millions de francs.

Cette ressource permettra aux agences de remplir leurs missions, à savoir élaborer des programmes d'équipement, donner un avis sur les cessions de terrains intervenant dans la zone, intervenir, grâce à des conventions passées avec les communes, sur les quartiers d'habitat spontané.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 quindecies (nouveau)

Maintien du prélèvement pour frais de recouvrement sur le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine

Commentaire : le présent article propose de maintenir le prélèvement au profit de l'Etat chargé du recouvrement de la CSG sur les revenus du patrimoine, que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, en instance de promulgation, propose de supprimer.

I. LA RECTIFICATION D'UNE DISPOSITION DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

L'article 1647 du code général des impôts prévoit que l'Etat effectue des prélèvements sur les montants des droits, taxes et redevances perçus au profit des collectivités locales et organisme divers.

Le paragraphe III de cet article pose le principe que l'Etat effectue un prélèvement pour frais de recouvrement sur les cotisations perçues au profit des organismes de sécurité sociale soumis au contrôle de la Cour des comptes.

Cette disposition du code général des impôt s'applique aux droits sur les alcools et les tabacs affectés à l'assurance maladie, ainsi qu'au prélèvement de 2 % sur les produits du patrimoine affecté à la CNAF et à la CNAVTS.

Elle s'applique également à la CSG sur les revenus du patrimoine, prévue à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, qui est recouvrée pour le compte de l'ACOSS par les services fiscaux, en même temps que le prélèvement libératoire ou que l'impôt sur le revenu, selon le cas.

L'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, votée définitivement le 4 décembre dernier et en instance de promulgation, prévoit de supprimer ce dernier prélèvement.

Par exception au paragraphe III de l'article 1647 du code général des impôts, il complète l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale pour préciser que " le produit de cette contribution est versé à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale sans déduction d'une retenue pour frais d'assiette et de perception ".

Le cheminement de cette disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a été complexe.

Votée en première lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, elle a d'abord été supprimée en deuxième délibération à la demande du Gouvernement.

Réintroduite en première lecture au Sénat, à l'initiative de la commission des affaires sociales, elle a été maintenue en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, après l'échec de la commission mixte paritaire.

Curieusement, bien que le Gouvernement ait également demandé une deuxième délibération à ce dernier stade de la procédure législative, il n'a pas alors cru utile de proposer de nouveau la suppression de cette disposition contestée. Sans doute, lui a-t-il paru prioritaire d'obtenir la suppression de la "taxe de santé publique sur les tabacs" qui avait été votée par les députés, également contre son avis.

Faute d'avoir été suivi dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement propose de maintenir le prélèvement incriminé, par voie d'amendement dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur la forme, cette disposition est paradoxale. En effet, elle tend à rétablir la rédaction actuelle de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, avant même qu'elle ait été juridiquement modifiée, puisque la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n'est pas encore promulguée.

Ainsi, le présent article est en apparence superfétatoire au regard du droit existant. Cette approximation juridique prouve qu'il est toujours techniquement délicat de légiférer sur un texte en cours de modification.

Sur le fond, le maintien du prélèvement au profit de l'Etat sur le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine n'apparaît pas indispensable.

Certes, le principe selon lequel l'Etat fait rémunérer ses services lorsqu'il prend en charge le recouvrement de droits, taxes et redevances pour le compte d'autres personnes est bien établi. L'exemple le plus connu est celui des impôts locaux, dont le produit transite par un compte d'avances de l'Etat aux collectivités locales et donne lieu à un prélèvement de 5,4 % pour frais d'assiette et de recouvrement.

En l'espèce, la commission des affaires sociales du Sénat n'a pas souhaité trancher la question de savoir si la rémunération d'un service public par un autre service public, dans le cadre de sa mission, est légitime. Elle a pris en compte l'ensemble des relations entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale, considérant que ceux-ci supportent les frais de gestion de prestations qu'ils servent pour le compte de l'Etat 40( * ) .

Pour sa part, votre commission des finances considère que la suppression du prélèvement ne contribuera pas à clarifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, bien au contraire.

Néanmoins, elle estime choquant que le Gouvernement propose de revenir sur une disposition récemment votée en termes conformes par les deux assemblées, avant même son entrée en vigueur, d'une manière juridiquement acrobatique. Il aurait été mieux inspiré de prendre ses responsabilités dans le cadre de la discussion de la loi de financement de la sécurité sociale.

La suppression du prélèvement n'allègera pas le poids de la CSG pour le contribuable, car il est opéré sur le produit de la contribution, à taux constant pour les assujettis. Sa suppression n'entraînera donc qu'un transfert de recettes de l'Etat vers l'ACOSS.

Le taux du prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement sur le produit des revenus du patrimoine recouvrés pour le compte de l'ACOSS a été fixé à 0,5 % par arrêté du 26 août 1998.

Le rendement de ce prélèvement est estimé à 200 millions de francs pour 1999. Ces sommes figurent en recettes non fiscales du budget général de l'Etat, sur la ligne 309 " Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis et perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes ", dont le montant prévisionnel atteint 17,973 milliards de francs pour 1999.

Le montant du prélèvement, qui était de 85 millions de francs seulement en 1997, a augmenté proportionnellement au taux de la CSG, bien que les frais réels d'assiette et de recouvrement soient a priori forfaitaires.

Par ailleurs, un prélèvement identique est opéré sur le produit de la contribution de remboursement de la dette sociale (CDRDS) perçue par l'Etat pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Or, la CADES n'est pas un organisme de sécurité sociale, au sens du paragraphe III de l'article 1647 du code général des impôts, mais un organisme d'administration centrale. Elle est constituée sous la forme d'un établissement public administratif de l'Etat. La base juridique de ce prélèvement semble ainsi des plus fragiles.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

II. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 17

Modification des recettes susceptibles d'alimenter le compte d'affectation spéciale n° 902-24 "Compte d'affectation des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés"

Commentaire : le présent article vise à étendre l'affectation des recettes au compte susvisé en étendant les recettes qu'il est possible d'affecter à ce compte aux reversements d'avances d'actionnaires, de dotations en capital, de produits de réduction de capital ou de liquidation.

I. L'OBJET DE LA DISPOSITION

Cette disposition qui démontre que les ressources du compte demandent à être étendues pour pouvoir faire face aux besoins à financer répond à un triple objectif :

- celui de satisfaire les exigences de reversement à l'Etat de dotations en capital lorsque de telles dotations ont été versées dans des conditions contraires à la législation européenne relatives aux aides publiques ;

- celui de trouver un réceptacle budgétaire aux éventuels "boni de liquidation" constatés à la suite des opérations de liquidation d'entreprises publiques ;

- celui de permettre la remontée des produits disponibles après réduction du capital d'entreprises publiques, disposition utile dans le cadre de l'opération relative au GAN.

II. APPRÉCIATIONS

L'affectation comptable proposée n'était probablement pas la seule possible. S'agissant d'opérations financières, il aurait sans doute été possible de retracer en dehors du budget les opérations relatives à la liquidation des entreprises ou à la réduction de leur capital.

Mais, le choix du gouvernement a le grand mérite de la transparence budgétaire.

Toutefois, le texte du gouvernement est très imprécis puisqu'il ne mentionne pas les entreprises ou établissements concernés.

Il faudra donc demander au ministre de préciser que cette disposition ne s'applique bien sûr qu'aux entreprises du secteur public mais aussi le prier de préciser quel sera le sort des opérations mentionnées lorsqu'elles concerneront des entreprises appartenant à des groupes publics.

Enfin, l'élargissement des recettes affectées au compte rend d'autant plus urgente l'adoption d'un article additionnel visant à exclure les reversements au budget général.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17

Suppression de la ligne de reversements au budget général
du compte n° 902-24

Commentaire : le présent article additionnel vise à supprimer la faculté de reverser au budget général tout ou partie des ressources du compte d'affectation des produits de cessions de titres.

La commission a adopté un amendement de votre rapporteur général, aux termes duquel l'article 71 de la loi de finances pour 1993 serait modifié dans le sens d'une suppression de la faculté de reverser au budget général tout ou partie des recettes du compte n° 902-24.

Ce compte est alimenté par le produit des cessions de titres publics. Ces recettes proviennent donc d'opérations de gestion du patrimoine de la Nation.

S'il est logique d'affecter de telles recettes à des opérations patrimoniales, il ne le serait pas de leur faire couvrir des dépenses du budget général.

Il y a donc lieu de supprimer la latitude d'affecter les ressources du compte au budget général afin d'en réserver l'usage à des aménagements du patrimoine de l'Etat qu'il s'agisse de ses actifs (dotations en capital aux entreprises ou établissements publics) ou de son passif (réduction de la dette publique).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article additionnel.

ARTICLE 18

Augmentation de la quote-part de la France au FMI et allocation exceptionnelle de droits de tirage spéciaux

Commentaire : le présent article a pour objet, d'une part, d'autoriser la participation de la France à la onzième révision générale des quotes-parts des Etats membres du FMI et, d'autre part, d'autoriser l'approbation d'un amendement aux statuts du FMI qui prévoit une allocation exceptionnelle de droits de tirage spéciaux au profit des Etats membres du Fonds.

I. LA ONZIÈME RÉVISION GÉNÉRALE DES QUOTES-PARTS DES ETATS MEMBRES DU FMI

L'excellent commentaire du rapporteur général de l'Assemblée nationale rappelle de manière très détaillée les missions du FMI, ses ressources financières et les modalités du soutien qu'il apporte aux Etats membres afin de leur permettre de financer les déséquilibres de leurs balances des paiements. Ne seront donc exposées ci-après que les raisons immédiates de la onzième révision générale des quotes-parts, à laquelle la France est invitée à participer.

La quote-part, libellée en DTS, détermine le montant de la souscription que doit effectuer l'Etat membre auprès du FMI afin de pouvoir prétendre au bénéfice de ses facilités financières. Les souscriptions constituent la principale ressource du Fonds : on peut les considérer comme les "fonds propres" du FMI.

La souscription doit être libérée à hauteur de 25 %, au maximum, en avoirs de réserve spécifiés par le Fonds : DTS ou devises "utilisables", c'est-à-dire monnaies émises par des Etats membres dont la balance des paiements est jugée structurellement solide ou qui disposent d'avoirs de réserve internationaux en quantité significative. Le solde peut être réglé dans la monnaie nationale de l'Etat souscripteur.

Depuis novembre 1992, la quote-part de la France auprès du FMI s'élève à 7.414,6 millions de DTS, soit 58,3 milliards de francs environ. Elle représente 5,1 % d'un montant total de 145,3 milliards de DTS.

Les statuts du FMI prévoient que le conseil des gouverneurs, l'instance dirigeante du Fonds, doit conduire une révision générale des quotes-parts au moins tous les cinq ans. Ces révisions ont pour objet de juger de l'adéquation des ressources globales du Fonds, d'une part, et des quotes-parts de chacun des Etats membres, d'autre part, aux conditions contemporaines de l'économie mondiale, en particulier au regard des positions relatives des Etats membres. Une révision générale ne se conclut pas nécessairement par une modification des quotes-parts.

La situation financière du FMI s'est dégradée au cours des années récentes.

La réalisation d'une transaction financière entre le FMI et un Etat membre, dans le cadre d'un programme de soutien à la balance des paiements, se traduit à la fois par une diminution du montant des ressources utilisables et par une augmentation des engagements liquides du Fonds. D'une part, l'achat de monnaies "fortes" par un Etat, en contrepartie de l'acceptation par le Fonds de sa monnaie nationale, réduit à due concurrence le stock des monnaies fortes qui restent utilisables par le Fonds. D'autre part, la diminution de ce stock a généralement pour conséquence d'accroître la position de réserve des Etats dont la monnaie (forte) a été utilisée pour la transaction.

En 1997-1998, la radiation de six Etats membres de la liste des Etats à monnaie forte a réduit le stock de monnaies utilisables de 2,4 milliards de DTS. En revanche, l'inclusion de trois Etats membres a augmenté ce stock de 3 milliards de DTS. Par ailleurs, les achats de monnaies fortes par les Etats ayant sollicité un soutien se sont élevés à 20,97 milliards de DTS alors que les rachats de monnaies nationales faibles n'ont atteint que 4,39 milliards de DTS. Les principaux achats ont été le fait de la Corée (11,2 milliards de DTS), de l'Indonésie (2,2 milliards de DTS) et de la Thaïlande (2 milliards de DTS), dans le cadre d'accords stand-by, ainsi que de la Russie (1,5 milliard de DTS) dans le cadre d'un accord élargi.

En conséquence, le montant des ressources utilisables du FMI s'est établi en très forte diminution entre l'exercice 1996-1997 et l'exercice 1997-1998, en passant de 62,7 milliards de DTS à 47,3 milliards de DTS à la fin du mois d'avril. Le montant net des ressources utilisables s'est établi à 22,6 milliards de DTS au lieu de 43,5 milliards de DTS l'année précédente.

Dans le même temps, le montant des engagements liquides du Fonds a augmenté de 36,1 milliards de DTS en avril 1997 à 50,3 milliards de DTS en avril 1998.

En définitive, le ratio de liquidité du FMI s'est établi à 44,8 % en avril 1998, alors qu'il était de 120,5 % en avril 1997. Ce ratio a encore diminué par la suite, atteignant 36,7 % au 31 août 1998 et 33,8 % au 31 octobre 1998. Cette valeur est inférieure à celle qui avait été enregistrée en 1985, au plus fort de la crise de la dette des pays en voie de développement, où le ratio de liquidité était resté supérieur à 60 %.

Comme le souligne le rapporteur de l'Assemblée nationale, "l'opportunité d'une reconstitution des ressources propres du Fonds monétaire international ne peut donc être contestée, sauf à vouloir remettre en cause l'existence même de cet organisme et la stabilité du système monétaire et financier international, déjà fortement malmenée depuis l'été 1997" .

La résolution n° 53-2 du conseil des gouverneurs du Fonds monétaire international du 30 janvier 1998 précise les conditions d'entrée en vigueur et le montant de la révision, ainsi que les modalités de versement des nouvelles quotes-parts. Au plan formel, l'augmentation des quotes-parts résulte d'une proposition adressée par le Fonds aux Etats membres, que chacun doit approuver dans des conditions déterminées.

Les conditions fixées par la résolution du conseil des gouverneurs découlent de la volonté des instances dirigeantes du Fonds de susciter le maximum d'adhésions à la révision, tout en encadrant son bon achèvement dans des délais assez stricts, afin que la reconstitution des ressources du Fonds ne soit pas excessivement étalée dans le temps.

Collectivement, aucune augmentation des quotes-parts ne peut prendre effet avant que les Etats membres ayant notifié au Fonds leur consentement à cette augmentation ne représentent au total 85 % du total des quotes-parts déterminées à la date du 23 décembre 1997.

Individuellement, l'augmentation de la quote-part d'un Etat membre ne peut prendre effet que si trois conditions sont cumulativement réunies :

- l'Etat membre doit avoir notifié son consentement au FMI au plus tard le 29 janvier 1999, étant entendu que le conseil d'administration du Fonds peut proroger ce délai s'il le juge nécessaire ;

- l'Etat membre doit avoir versé intégralement le montant de sa quote-part dans les trente jours qui suivront la plus éloignée des dates suivantes : la date à laquelle il aura notifié son consentement au FMI ou la date à laquelle le FMI aura constaté que les Etats ayant consenti à l'augmentation représentent 85 % du total des quotes-parts ;

- l'Etat membre ne doit présenter envers le compte de ressources générales aucun impayé au titre des rachats, commissions ou prélèvements divers dus au Fonds du fait de l'utilisation de ses ressources.

Le montant de l'augmentation proposée est égal à 45 % des quotes-parts globales. Ainsi, les quotes-parts des Etats membres auprès du FMI seraient portées de 146 milliards de DTS à 212 milliards de DTS environ.

Parallèlement à cette augmentation déterminée en termes globaux, il est proposé aux Etats membres une modification de la répartition des quotes-parts. La formule mise au point par le conseil d'administration et approuvée par le comité intérimaire est fondée sur les éléments suivants :

- les trois-quarts de l'augmentation seraient répartis en fonction de la distribution actuelle des quotes-parts ;

- 15 % de l'augmentation seraient répartis en proportion des "quotes-parts calculées" sur la base des données relatives à l'année 1994, de façon à mieux refléter la position relative des Etats membres dans l'économie mondiale ;

- 10 % de l'augmentation seraient attribués aux Etats membres dont les quotes-parts actuelles sont "hors de proportion" avec leur position relative dans l'économie mondiale ; parmi ces 10 %, 1 % serait distribué entre les Etats membres dont les quotes-parts actuelles sont "très largement hors de proportion" avec leur position économique relative et qui pourraient contribuer à la liquidité du Fonds à moyen terme.

Par ailleurs, les quotes-parts de la France, de l'Allemagne, de l'Italie et du Royaume-Uni ont fait l'objet d'ajustements spécifiques, qui modifient leur poids relatif dans le total des quotes-parts. La France et le Royaume-Uni se sont accordés sur l'opportunité de disposer de quotes-parts étales, comme cela avait été le cas lors de la neuvième révision.

Ajustements spécifiques de certaines quotes-parts

(En millions de DTS)

Quotes-parts actuelles

Quotes-parts proposées

Montant

% du total

Montant

% du total

Allemagne

8.241,5

5,64

13.008,2

6,14

France

7.414,6

5,08

10.738,5

5,07

Italie

4.590,7

3,14

7.055,5

3,33

Royaume-Uni

7.414,6

5,08

10.738,5

5,07

Les Etats-Unis resteraient le premier contributeur du Fonds monétaire international, en disposant de 37.149,3 millions de DTS, soit 17,52 % du total des quotes-parts. Alors que le Japon et l'Allemagne avaient tous deux 8.241,5 millions de DTS, soit 5,64 % des quotes-parts depuis la neuvième révision générale des ressources, le Japon deviendrait le deuxième contributeur du FMI, avec 13.312,8 millions de DTS, soit 6,28 % des quotes-parts ; l'Allemagne se placerait au troisième rang, avec 13.008,2 millions de DTS, soit 6,14 % des quotes-parts. La France et le Royaume-Uni conserveraient en commun leur quatrième rang, avec 10.738,5 millions de DTS, soit 5,07 % des quotes-parts.

II. L'ALLOCATION EXCEPTIONNELLE DE DROITS DE TIRAGES SPÉCIAUX

Les droits de tirage spéciaux (DTS) sont un avoir international de réserve créé par le FMI en 1969 et alloué à ses membres en complément de leurs réserves de change. Les DTS ne constituent pas une monnaie, mais une créance sur le Fonds : leur détenteur peut les vendre ou les échanger afin d'obtenir des devises.

Tous les Etats membres du FMI sont éligibles aux allocations de DTS et peuvent utiliser ceux-ci dans des "transactions" (achats-ventes de monnaies nationales) ou toutes autres opérations. Le FMI a procédé à deux allocations de DTS depuis 1970, pour un montant total de 21,4 milliards de DTS. A la fin de l'année 1997, les avoirs officiels de change des Etats membres sous forme de DTS s'élevaient à 20,5 milliards de DTS. Le solde étant détenu par le FMI dans le compte de ressources générales. Ces DTS représentaient, à la même date, 1,5 % des réserves totales de changes de ces Etats.

La valeur du DTS est déterminée chaque sur la base d'un panier de monnaies dont la composition est révisée tous les cinq ans. Le panier actuellement utilisé comprend le dollar américain (39 %), le deutschemark (21 %), le yen (18 %), le franc français (11 %) et la livre sterling (11 %). Le 20 novembre 1998, le DTS valait environ 7,87 francs. Le prochain passage à la troisième phase de l'union économique et monétaire a amené le FMI à annoncer que le deutschemark et le franc français seraient remplacés, à due proportion, par l'euro à compter du 1er janvier 1999. La proportion représentée par l'euro dans le panier de monnaies constituant le DTS sera annoncée par le Fonds dès la fixation officielle des taux de conversion par le Conseil européen.

Les Etats membres qui éprouvent des difficultés de balance des paiements peuvent mobiliser leurs DTS pour acquérir des devises grâce à une "transaction par désignation". Un autre Etat membre, désigné par le FMI en fonction de la solidité de sa position extérieure, vend alors sa monnaie à l'Etat solliciteur en recevant ses DTS en règlement. Les Etats membres sont obligés de répondre à la désignation du FMI dans la limite de trois fois le montant cumulé des DTS alloués par le Fonds. Le Fonds et l'Etat concerné peuvent, cependant, s'accorder sur des montants supérieurs, sur une base volontaire.

Ainsi, la France ayant reçu une allocation cumulée de 1.079,9 millions de DTS pourrait être obligée de répondre à une désignation par le Fonds pour vendre des francs à hauteur de 3,24 milliards de DTS, soit 25,5 milliards de francs, à un ou plusieurs autres Etats qui solliciterait la mise en oeuvre de ce mécanisme. Aucune transaction par désignation n'a cependant eu lieu depuis septembre 1987.

Par ailleurs, les Etats membres peuvent s'échanger librement, de gré à gré, des DTS et des monnaies nationales ou tout autre avoir international de réserve. A cet égard, douze pays ont conclu avec le FMI des accords tendant à promouvoir les échanges volontaires de DTS, pourvu que leurs avoirs en DTS se maintiennent à un niveau suffisant.

Alors que les transferts totaux de DTS se limitaient à environ 8 milliards de DTS par an au début des années quatre-vingt, leur montant s'est progressivement élevé jusqu'à la valeur record de 27,4 milliards de DTS EN 1996-1997. L'exercice 1997-1998 a confirmé l'intérêt des Etats membres à utiliser les DTS pour un certain nombre de transactions : 20,3 milliards de DTS ont ainsi été échangés, soit directement entre les Etats membres, soit entre les Etats membres et le compte de ressources générales, soit entre les Etats membres et diverses institutions financières internationales habilitées à détenir des DTS.

Pour autant, les DTS ne sont pas devenus le principal avoir de réserve du système monétaire international. Ils ne paraissent pas non plus devoir changer de nature, passant du statut de ligne de crédit inconditionnelle à celui de monnaie à part entière. Cependant, ils constituent un "filet de sécurité" pour un système monétaire international qui serait confronté à de graves difficultés. Par ailleurs, les DTS peuvent constituer un supplément de réserves de change non négligeable pour certains pays.

Le 23 septembre 1997, le conseil des gouverneurs du Fonds monétaire international a adopté la résolution n° 52-4 relative à une allocation unique de DTS et proposant d'amender à cet effet les statuts du Fonds.

La nécessité d'une allocation de DTS "en équité" est depuis longtemps reconnue par un grand nombre d'Etats membres. La dernière allocation a été décidée en 1978. Depuis cette date, 39 pays ont rejoint le FMI, en particulier les pays d'Europe centrale et orientale et les Etats issus de l'ex-URSS, dont aucun n'avait reçu de DTS. De plus, certains Etats membres du FMI avant 1978 n'avaient pas participé à l'un ou l'autre des deux allocations de DTS. Enfin, certains membres ayant participé aux deux allocations disposaient de montants cumulés d'allocation très nettement inférieurs à leur quote-part, du fait d'une augmentation importante de ces dernières.

Le dispositif retenu par le FMI consiste à procéder à une allocation différenciée de DTS de façon que chaque Etat membre dispose d'une allocation cumulée, depuis l'origine, de l'ordre de 29,32 % de sa quote-part.

Ceci contribuerait à doubler le montant total des DTS alloués par le FMI aux Etats membres, qui passerait de 21,43 milliards de DTS à 42,87 milliards de DTS. Ainsi :

- chaque membre "nouveau" du FMI recevrait un montant de DTS équivalent à celui dont disposent les anciens membres ;

- les pays disposant de très peu de réserves de changes bénéficieraient d'un léger accroissement de celles-ci ;

- les pays désireux de minimiser le coût de leurs réserves de change -notamment les pays les moins avancés- verraient la charge financière de leurs réserves allégée ;

- l'encours des réserves mondiales de change serait légèrement déformé au détriment des réserves empruntées et au profit des réserves possédées en propre ;

- le supplément de liquidités internationales occasionné par l'émission des nouveaux DTS resterait modéré et ne présenterait aucun risque au regard des facteurs monétaires d'inflation.

Enfin, l'amendement proposé aux statuts du FMI ne remettrait pas en cause le pouvoir accordé à celui-ci de procéder, s'il l'estime nécessaire au regard du besoin global à long terme de liquidités internationales, à une allocation généralisée de DTS.

Contrairement à l'augmentation des quotes-parts, où chaque Etat intéressé doit manifester son consentement, l'allocation spéciale de DTS sera effectuée par le FMI "par défaut" : tout Etat qui ne souhaiterait pas en bénéficier devra notifier ce souhait par écrit au Fonds.

A l'issue de l'opération, la France bénéficierait d'une allocation cumulée égale à 29,32 % environ de sa quote-part au 19 décembre 1997, soit 2.173,96 millions de DTS dont la contre-valeur en francs au taux de change du 20 novembre 1998 est de 17.109,1 millions de francs.

La France disposant actuellement d'une allocation cumulée égale à 1.079,87 millions de DTS, l'augmentation serait de 1.094,09 millions de DTS, soit 8.610,49 millions de francs.

On ne peut que souscrire à l'appréciation suivante du rapporteur général de l'Assemblée nationale :

"L'allocation exceptionnelle de DTS représente un moyen de renforcer l'efficacité du système monétaire international. Surtout, les principes qui ont présidé à la conception du dispositif retenu aboutissent à rétablir une équité bienvenue entre les Etats membres. Parce qu'il contribue à un certain rééquilibrage des relations entre les Etats membres vis-à-vis du FMI. La modification des statuts du Fonds qui autorise cette allocation exceptionnelle de DTS paraît devoir être approuvée" .

III. L'INCIDENCE BUDGÉTAIRE, COMPTABLE ET MONÉTAIRE

Le système retenu en 1945 a pour objet d'assurer la neutralité sur la trésorerie de l'Etat des opérations avec le FMI. Puisque l'augmentation de la quote-part peut être assimilée à un prêt au FMI, il existe toujours une contrepartie comptable, représentant une créance sur le Fonds. Trois acteurs interviennent dans ce processus : le Trésor, le Fonds de stabilisation des changes (FSC) et la Banque de France.

Pour le budget de l'Etat, les opérations avec le FMI sont retracées dans le compte d'opérations monétaires n° 906-05 "Opérations avec le Fonds monétaire international", qui a été créé par la loi n° 62-643 du 7 juin 1962 portant loi de finances rectificative pour 1962 relative à la participation de la France au Fonds monétaire international.

Le FSC prend en charge, dans un premier temps, toutes les opérations avec le FMI qui impliquent des mouvements de capitaux. Chacune de ces opérations donnant lieu, dans un deuxième temps, à un mouvement compensatoire auprès de la Banque de France, celle-ci prend intégralement en charge les opérations avec le FMI.

Premièrement, pour le règlement par la France de sa quote-part, trois opérations distinctes sont à considérer :

1. Le règlement en DTS de la partie de l'augmentation de la quote-part qui doit être payée en avoirs de réserve.

Dans ce cas, les avoirs officiels de change ne sont pas affectés puisqu'une diminution des avoirs en DTS est compensée par une augmentation des créances sur le FMI. Par ailleurs, l'opération n'a aucune incidence sur la masse monétaire puisque, en net, aucune somme en franc n'a été mise à la disposition du Trésor public.

2. Le règlement en devises de la partie de l'augmentation de la quote-part française qui doit être payée en avoirs de réserve.

Dans ce cas, les avoirs officiels de change ne varient pas puisqu'une diminution des avoirs en devises est compensée par l'acquisition d'une créance sur le FMI détenue par le FSC. Par ailleurs, comme dans le cas d'un versement en DTS, l'opération n'a aucune incidence sur la masse monétaire.

3. Le règlement en francs de la partie de la quote-part française qui doit être payée en monnaie nationale.

Dans ce cas, l'opération n'a aucune incidence sur la masse monétaire dès lors que ni le compte du Trésor, ni celui du FMI ne voient croître leur solde créditeur.

Deuxièmement, pour les tirages effectués sur le FMI par les Etats membres et par la France, trois cas sont également à considérer :

1. Les tirages effectués par les Etats membres.

Le solde des avoirs et engagements de la Banque de France et du FSC vis-à-vis de l'extérieur ne varie pas :

- si le pays tireur ne convertit pas ses francs : l'acquisition d'une créance sur le FMI est compensée par une augmentation des engagements en francs vis-à-vis des banques centrales étrangères ;

- si le pays tireur convertit les francs et que la Banque de France prélève les devises nécessaires sur les réserves de change : l'acquisition d'une créance sur le FMI est alors compensée par une diminution des concours aux établissements de crédit.

L'incidence monétaire de l'opération diffère selon les trois cas suivants :

- si le pays tireur ne convertit pas les francs en devises, la masse monétaire augmente ;

- si le pays tireur convertit les francs et que la Banque de France prélève les devises nécessaires sur les réserves de change, la diminution induite de la masse monétaire compense l'augmentation antérieure et le solde est nul ;

- si le pays tireur convertit les francs et que la Banque de France achète les devises sur le marché, l'augmentation antérieure n'est pas compensée et la masse monétaire augmente.

2. Les tirages de la France dans la tranche de réserve.

Le solde des avoirs et engagements de la Banque de France et du FSC vis-à-vis de l'extérieur :

- ne varie pas tant que les devises acquises ne sont pas cédées. En effet, la diminution des créances sur le FMI est compensée par une augmentation des avoirs en devises ;

- varie en cas de cession des devises acquises auprès du FMI.

L'incidence sur la masse monétaire est nulle tant qu'il n'y a pas eu cession des devises acquises auprès du FMI. Dès que la cession intervient, il y a diminution de la masse monétaire du fait de la contraction du solde des comptes courants des banques françaises ou de l'augmentation des concours aux établissements de crédit.

3. Le tirage de la France dans les tranches de crédit.

Le solde des avoirs et engagements de la Banque de France et du FSC vis-à-vis de l'extérieur :

- ne varie pas tant que les devises acquises ne sont pas cédées. En effet, la diminution des créances sur le FMI est compensée par une augmentation des avoirs en devises ;

- varie en cas de cession des devises acquises auprès du FMI.

La masse monétaire :

- augmente du fait de la mise à disposition de francs au compte du FMI. Cette augmentation n'a toutefois aucune incidence puisque le Fonds n'utilise pas les francs ainsi acquis ;

- diminue (cette diminution peut ne pas compenser exactement l'augmentation antérieure) dès que les devises sont cédées sur le marché : le solde des comptes courants des banques françaises diminue, ou bien le montant des "concours aux établissements de crédit" augmente.

Pour résumer l'analyse précédente, on peut établir les quatre propositions suivantes :

1. L'incidence d'une augmentation de quote-part et de toutes les opérations de tirage est toujours nulle sur la trésorerie de l'Etat.

2. L'incidence d'une augmentation de quote-part est nulle sur la masse monétaire.

3. L'incidence d'une opération de tirage est le plus souvent nulle sur la masse monétaire, mais peut se traduire par une augmentation ou une diminution dans certains cas.

4. L'incidence sur le solde des avoirs et engagements de la Banque de France et du FSC vis-à-vis de l'extérieur est nulle sauf, dans le cas de tirages de la France, lorsque les devises acquises auprès du FMI sont cédées sur le marché.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19

Compensation aux régions de la perte de recettes relative à la suppression des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles à usage d'habitation entre le 1er septembre et le 31 décembre 1998

Commentaire : le présent article détermine les modalités de la compensation versée aux régions en raison de la suppression de la taxe additionnelle régionale sur les mutations d'immeubles à usage d'habitation.

Cet article complète les dispositions de l'article 27 de la loi de finances pour 1999 tendant à mettre en place au profit des régions une compensation de la perte de recettes liée à la suppression de la taxe additionnelle régionale sur les mutations à titre onéreux.

Dès le mois de juillet 1998, le gouvernement avait précisé que la mesure s'appliquerait aux mutations d'immeubles à usage d'habitation et de garage à compter du 1er septembre 1998.

Il appartenait donc à la loi de finance rectificative pour 1998 de déterminer les modalités de cette compensation pour les quatre derniers mois de 1998.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ POUR 1998 DIFFÈRE DE CELUI RETENU POUR LES EXERCICES SUIVANTS

Le présent article 19 dispose que la compensation versée à chaque région est égal " au tiers du montant des droits relatifs à la taxe additionnelle régionale (...) effectivement encaissés entre le 1er janvier et le 31 décembre 1997 pour le compte de cette région.

Ce montant est revalorisé en fonction de l'évolution de la dotation globale de fonctionnement au titre de 1998 ."

La compensation prévue pour les quatre derniers mois de 1998 maintient donc le principe d'une compensation basée sur les droits encaissés en 1997, indexée sur l'indice d'évolution de la dotation globale de fonctionnement en 1998 , soit 1,38%.

Compensation de la suppression de la taxe additionnelle régionale au titre des quatre derniers mois de 1998

(En francs)

Régions

Produit régional annuel reconstitué pour les immeubles d'habitation

Compensation pour les quatre derniers mois de 1998 en valeur 1997

Compensation pour les quatre derniers mois de 1998 en valeur 1998

Alsace

104.416.974

34.805.658

35.287.323

Aquitaine

200.987.137

66.995.712

67.922.846

Auvergne

58.404.773

19.468.258

19.737.673

Bourgogne

99.283.966

33.094.655

33.552.642

Bretagne

189.435.123

63.145.041

64.018.886

Centre

160.884.742

53.628.247

54.370.392

Champagne-Ardennes

66.446.360

22.148.787

22.455.297

Corse

11.614.233

3.871.411

3.924.986

Franche-Comté

54.047.060

18.015.687

18.265.001

Ile-de-France

1.479.413.538

493.137.846

499.962.233

Languedoc-Roussillon

169.086.590

56.362.197

57.142.177

Limousin

28.243.984

9.414.661

9.544.948

Lorraine

123.491.754

41.163.918

41.733.573

Midi-Pyrénées

136.673.571

45.557.857

46.188.319

Nord - Pas de Calais

211.074.819

70.358.273

71.331.940

Basse-Normandie

91.256.731

30.418.910

30.839.868

Haute-Normandie

119.490.110

39.830.037

40.381.233

Pays de Loire

208.289.360

69.429.787

70.390.605

Picardie

113.102.981

37.700.994

38.222.727

Poitou-Charentes

99.213.054

33.071.018

33.528.678

Provence-Alpes-Côte d'Azur

528.121.764

176.040.588

178.476.761

Rhône-Alpes

396.941.403

132.313.801

134.144.852

Guadeloupe

8.173.396

2.724.465

2.762.168

Guyane

2.151.980

717.327

727.254

Martinique

5.412.341

1.804.114

1.829.081

Réunion

12.582.091

4.194.030

4.252.070

Totaux

4.678.239.835

1.559.413.279

1.580.993.533

Source : Ministère de l'intérieur

En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas choisi, comme elle l'avait fait pour le régime applicable à compter de 1999, de moduler la compensation en fonction de la richesse des régions.

Dans son rapport, le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale estime en effet que " les sommes susceptibles d'être dégagées par un écrêtement (...) seraient d'un montant modeste (de l'ordre de 70 millions de francs) ". De plus, il considère qu' " il n'apparaît pas souhaitable de remettre en cause les prévisions de recettes effectuées par les régions lors du vote de leur budget au premier trimestre 1998 ".

Le dispositif proposé prévoit donc une ouverture de crédits de 1,58 milliard de francs sur le budget de ministère de l'intérieur. Le montant de cette enveloppe a été déterminé en indexant sur l'indice de progression de la dotation globale de fonctionnement de 1998 le tiers du produit perçu par les régions au cours de l'année 1997.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION

Le Sénat a modifié le système de compensation aux collectivités locales prévu par l'article 27 du projet de loi de finances pour 1999 sur deux points :

- il a rétabli une compensation uniforme pour l'ensemble des régions ;

- il a modifié le mode d'indexation de la compensation en substituant une indexation sur le taux d'évolution du volume des transactions à l'indexation sur la dotation globale de fonctionnement retenue par le gouvernement.

S'agissant de la compensation pour les derniers mois de 1998, l'Assemblée nationale s'est également déclarée favorable à une indexation uniforme.

Dès lors, il convient de s'interroger sur l'opportunité de modifier le dispositif proposé, en prévoyant une indexation sur l'évolution des transactions immobilières en 1998.

Une telle solution serait plus satisfaisante sur le plan des principes . De manière générale, il convient en effet de faire évoluer le montant des compensations en fonction de l'évolution réelle des bases qui sont compensées. Cette solution permettrait en outre, beaucoup mieux que le dispositif gouvernemental, de ne pas remettre en cause les prévisions de recettes effectuées par les régions lors du vote de leur budget au premier trimestre 1998.

En effet, il est manifeste que la situation du marché de l'immobilier est meilleure en 1998 qu'en 1997. Selon la note de conjoncture de la fédération nationale des promoteurs constructeurs publiée en octobre 1998, le " deuxième trimestre 1998, avec 23.158 ventes, meilleur que le trimestre précédent (+5,7%), et bien meilleur (+28%) que le 2ème trimestre 1997, est devenu le meilleur trimestre depuis 1990. Le premier semestre 1998, avec 45.060 ventes, est également devenu le meilleur semestre enregistré depuis 1990 ".

Lors de la première lecture par l'Assemblée nationale du présent projet de loi de finances rectificative, un amendement présenté par notre collègue député Germain Gengenwin tendait à faire reposer la compensation sur la moyenne mensuelle du produit de la taxe constaté en 1998, avant sa suppression au 1er septembre. Le secrétaire d'Etat chargé du budget a émis un avis défavorable à cette proposition au motif que la taxe ne sera pas recouvrée pour les douze mois de 1998 et qu' " il faut raisonner sur l'ensemble d'une année, c'est plus simple et plus juste ".

Votre rapporteur général se demande en quoi raisonner sur douze mois éloignés, au cours desquels le marché des transactions immobilières était déprimé, est plus juste que de raisonner sur huit mois proches, au cours desquels la situation du marché de l'immobilier est semblable à celle des quatre mois pour lesquels la compensation va être versée.

Néanmoins, une initiative en faveur d'une compensation prenant en compte l'évolution réelle des bases se heurterait à deux difficultés :

- l'annonce par le gouvernement, au mois de juillet 1998, de la suppression de la taxe à compter du 1er septembre est de nature à avoir ralenti le rythme d'augmentation des transactions au troisième trimestre de 1998 41( * ) ;

- s'il s'avérait qu'une compensation reposant sur l'évolution réelle des bases était plus favorable aux régions que le dispositif proposé par le gouvernement, un amendement d'origine parlementaire allant dans ce sens se traduirait par une majoration des crédits du ministère de l'intérieur, et se heurterait par conséquent à l'irrecevabilité financière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 19 bis (nouveau)

Compensation des pertes de recettes des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article vise à déterminer les modalités de la compensation aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) des pertes de recettes résultant de la modification du coefficient de territorialité d'établissements exceptionnels situés sur le territoire de communes écrêtées au profit du fonds.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ RÉPOND À UN PROBLÈME PONCTUEL MAIS RÉEL

A. L'ORIGINE DE LA MESURE

Le dispositif proposé par le présent article résulte d'un cas particulier, mais qui a valeur d'exemple. Depuis 1997, le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle de l'Essonne a perdu plus de la moitié de ses ressources, dont le montant est passé d'environ 70 millions de francs à environ 25 millions de francs.

Cet "assèchement" du fonds est une conséquence de la fusion entre Air France et Air France Europe, anciennement Air Inter, sur le mode de calcul des bases de taxe professionnelle de la nouvelle entreprise.

La mécanique de l'alimentation des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle est la suivante : ils bénéficient de l'écrêtement des communes du département dans lesquelles les bases d'imposition d'un établissement, divisées par le nombre d'habitants de la commune, excèdent deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatées au niveau national. La cotisation de taxe professionnelle de cet établissement, dit "établissement exceptionnel", fait alors l'objet d'un prélèvement égal au produit du montant des bases excédentaires par le taux en vigueur dans la commune.

Le fonds départemental de l'Essonne bénéficiait de l'écrêtement des communes percevant la taxe professionnelle d'Air France Europe, entreprise basée à Orly.

Avec la fusion, en 1997, entre Air France et Air France Europe, la définition de l'assiette de la taxe professionnelle de la nouvelle entreprise Air France a évoluée. En effet, l'absorption d'une entreprise exerçant principalement son activité sur le territoire national par une structure largement tournée vers l'international a modifié la valeur locative des avions, qui est prise en compte dans la définition de l'assiette de la taxe professionnelle de l'entreprise Air France.

L'article 310 HH de l'annexe II du code général des impôts prévoit en effet que la valeur locative des avions " est retenue proportionnellement à la part, dans les recettes hors taxe de l'entreprise, de celles qui correspondent à des opérations effectuées dans les limites du territoire national et soumises à la taxe sur la valeur ajoutée ". Cette part de l'activité d'une entreprise réalisée sur le territoire national est aussi appelée "coefficient de territorialité".

Le coefficient de territorialité de l'entreprise née de la fusion entre Air France et Air France Europe s'établit à 21%. Auparavant, le coefficient de Air France était de 10% et celui d'Air France Europe de 75%.

Par conséquent, si la fusion a entraîné des pertes de recettes conséquentes pour le fonds départemental bénéficiant de l'écrêtement d'Orly, les ressources du fonds départemental bénéficiant de l'écrêtement de Roissy, auparavant siège d'Air France, ont fortement augmenté.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale étend le bénéfice des attributions du fonds national de péréquation (FNP) figurant à l'article 1648 A du code général des impôts aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle dont le montant des ressources est réduit de plus du quart du fait " d'un changement d'exploitant intervenu le 1er janvier 1997 et concernant les entreprises visées à l'article 1471 ", en d'autres termes les entreprises qui exercent une partie de leur activité en dehors du territoire national.

Les FDPTP concernés bénéficient pendant trois ans d'une compensation dégressive , correspondant à 90% de la perte subie la première année, puis à 75% de l'attribution de l'année précédente et enfin à 50% de l'attribution reçue la première année.

Pour 1999, la perte de recette subie par le FDPTP de l'Essonne est évaluée à 50 millions de francs. Par conséquent, le prélèvement sur les ressources du FNP s'établira à 45 millions de francs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ AUGMENTE LES ATTRIBUTIONS DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION, MAIS PAS SES RECETTES

Les critères d'éligibilité des FDPTP aux attributions du FNP retenus par le texte proposé par cet article sont suffisamment restrictifs pour éviter la multiplication des cas d'application de la mesure. Ainsi, ce dispositif peut être perçu comme un mécanisme de secours d'urgence aux fonds traversant de graves crises financières.

Néanmoins, pour 1999, l'adoption de cet article va poser des problèmes au fonds national de péréquation.

Lors du débat sur l'amendement devenu le présent article 19 bis en première lecture du présent projet de loi de finances rectificative à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat chargé du budget a déclaré qu'il pouvait " garantir que la charge supplémentaire induite par la proposition de [l'auteur de l'amendement] n'aura pas d'effet négatif pour les autres collectivités qui bénéficient du fonds ".

En l'état actuel du dispositif proposé, il n'en est rien puisque l'élargissement des attributions du fonds national de péréquation est réalisé à enveloppe constante.

A. LES RECETTES ET LES DÉPENSES DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION

Le fonds national de péréquation a été créé par l'article 70 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995. Il est alimenté par deux canaux :

- le solde des crédits du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle ( FNPTP ), pour 2.792 millions de francs en 1998 ;

- une dotation de l'Etat , pour 639 millions de francs en 1998.

Cette enveloppe totale de 3.431 millions de francs est tout d'abord affectée, pour 14,4 millions de francs en 1998, à la compensation des exonérations de taxe professionnelle dans les zones de redynamisation rurales (ZRR). Elle est ensuite répartie, pour 3.417 millions de francs en 1998, entre environ 18.000 petites communes rurales ayant des bases de taxe professionnelles très faibles .

A compter de 1999, la compensation au fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle de l'Essonne viendra compléter la liste des bénéficiaires de cette enveloppe.

Le montant des crédits destinés aux 18.000 petites communes rurales en sera donc réduit d'autant.

B. UN DISPOSITIF QUI PÉNALISERA LES BÉNÉFICIAIRES TRADITIONNELS DU FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION

1999 devait plutôt être une bonne année en matière de péréquation de la taxe professionnelle.

En effet, le retour de la croissance profitait au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au fonds national de péréquation (FNP), qui sont deux concours financiers de l'Etat aux collectivités locales dont l'évolution d'une année sur l'autre est indexée sur les recettes fiscales nettes de l'Etat , dont l'augmentation attendue pour 1999 est de 5,88%.

Par ailleurs, le FNPTP bénéficie du reversement d'une partie de la fiscalité locale acquittée par France Télécom . Cette contribution augmentera de 400 millions de francs en 1999, pour s'établir à 1,7 milliard de francs.

La péréquation de la taxe professionnelle dans le PLF pour 1999

(en millions de francs)

PLF 1998

PLF 99

Evolution en %

Evolution en volume

FNPTP

2.891

3.381

+ 16,9

+ 490

FNP

638

677

+ 6,1

+ 39

Total

3.529

4.058

+ 14,9

+ 529

L'augmentation en 1999 des crédits disponibles pour la péréquation de la taxe professionnelle ne bénéficiera pas aux collectivités traditionnellement éligibles au FNPTP et au FNP, c'est-à-dire principalement les communes éligibles à la dotation de développement rural, aux communes qui enregistrent des baisses importantes de bases de taxe professionnelles, aux communes qui traversent des difficultés financières et aux petites communes rurales qui ont des bases de taxe professionnelle réduites.

En effet, trois dispositions nouvelles adoptées au cours de la discussion de la loi de finances pour 1999 viennent s'imputer sur cette enveloppe constante :

- l'exonération totale de baisse de dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP) des communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la fraction bourgs-centres de la dotation de solidarité rurale (DSR), pour 380 millions de francs ;

- l'exonération de baisse de DCTP des groupements comportant au moins une commune éligible à la DSU et à la fraction bourgs-centres de la DSR à hauteur de la proportion des bases de taxe professionnelle de ces communes dans les bases totales du groupement, pour 60 millions de francs ;

- la compensation au FDPTP de l'Essonne prévue par le présent article, pour 45 millions de francs.

Par conséquent, sur les 529 millions de francs supplémentaires disponibles en 1999, seuls 34 iront aux bénéficiaires traditionnels de la péréquation, soit un taux de progression de seulement 0,9%, inférieur à l'inflation.

Après l'adoption des dispositions tendant à limiter les baisses de DCTP des communes et groupements défavorisés, que notre Assemblée a soit initié, soit accepté, l'augmentation des crédits de la péréquation avait été maintenue à 2,5%, un niveau supérieur à celui de la hausse des prix.

Par conséquent, malgré son incidence financière apparemment faible sur les ressources disponibles au titre de la péréquation en faveur des communes rurales ou en difficulté, le dispositif adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale conduit à annuler l'augmentation conséquente dont ces crédits devaient faire l'objet en 1999 .

Il convient donc de demander au gouvernement ce qu'il a voulu dire lorsqu'il a déclaré que " la charge supplémentaire induite par [le présent article] n'aurait pas d'effet négatif pour les autres collectivités qui bénéficient du fonds ".

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de ne pas s'opposer à l'adoption de cet article.

ARTICLE 20

Détermination des sommes dues par l'Etat aux organismes de gestion des établissements d'enseignement privés sous contrat au titre du principe de parité

Commentaire : le présent article propose de valider les versements effectués par l'Etat, du 1 er novembre 1995 au 5 décembre 1997, en faveur des ayants droit des maîtres agréés ou contractuels des établissements privés sous contrat, en application de l'article 3 du décret n° 95-946 du 23 août 1995, cet article ayant été annulé par le Conseil d'Etat. Ces versements ont été effectués afin de compenser le différentiel de capital versé aux ayants droit des maîtres titulaires de l'enseignement public et aux ayants droit des maîtres de l'enseignement privé sous contrat.

I. LE PRINCIPE DE PARITÉ ENTRE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC ET L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ : LE COÛT FINANCIER DE LA DIFFÉRENCE ENTRE LA THÉORIE ET LA PRATIQUE

A. LE PRINCIPE DE PARITÉ ENTRE L'ENSEIGNEMENT PUBLIC ET L'ENSEIGNEMENT PRIVÉ

La loi n° 59-1557 du 31 décembre 1959 modifiée, dit loi Debré, sur les rapports entre l'Etat et les établissements d'enseignement privés pose, notamment, le principe de la parité entre l'enseignement public et l'enseignement privé . Son article 15 dispose que "les règles générales qui déterminent ... les mesures sociales... dont ils [les maîtres titulaires de l'enseignement public] bénéficient, sont applicables également et simultanément aux maîtres justifiant du même niveau de formation, habilités par agrément ou par contrat à exercer leur fonction dans des établissements d'enseignement privés liés à l'Etat par contrat ". Il pose ainsi le principe d'égalisation des situations sociales.

En effet, en vertu de la loi Debré, les établissements d'enseignement privés peuvent conclure avec l'Etat un contrat d'association ou un contrat simple. Dès lors, les maîtres enseignant dans ces établissements sont rémunérés sur le budget de l'Etat, qui finance également les charges sociales et fiscales afférentes à ces rémunérations.

Dans les établissements privés sous contrat d'association, exercent des maîtres contractuels ayant le statut de cadre. Dans les établissements privés sous contrat simple, exercent des maîtres agréés qui sont des non-cadres.

Conformément au principe d'égalisation, la plupart des risques sociaux encourus par les maîtres de l'enseignement privé sous contrat sont couverts par l'Etat, soit par le biais de cotisation aux organismes sociaux de droit commun, soit par une prise en charge directe par l'Etat. Le principe d'égalisation connaît une seule exception : la prestation de capital-décès.

En principe, en cas de décès avant 60 ans, les ayants droit des maîtres titulaires de l'enseignement public perçoivent une prestation équivalant à une année complète de salaire, tandis que les ayants droit des maîtres de l'enseignement privé sous contrat perçoivent des prestations de capital-décès versées par le régime général de sécurité sociale, soit trois mois de traitement. Les maîtres titulaires de l'enseignement public bénéficient donc d'un avantage par rapport aux enseignants du privé.

Cependant, l'intervention des régimes de retraite complémentaire que sont l'AGIRC et l'ARRCO nuance très sensiblement cette situation théorique.

Les établissements privés sous contrat ont, en effet, le plus souvent, adhéré au régime de retraite et de prévoyance des cadres institué par une convention collective du 14 mars 1947 et géré par des associations adhérant à l'Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC). La convention prévoit une cotisation de 1,5 % du salaire sous plafond des cadres, versée par l'employeur à l'organisme de prévoyance.

Quant aux maîtres non-cadres des établissements d'enseignement privés sous contrat, ils disposent d'un régime de prévoyance institué par l'accord national de prévoyance du 8 septembre 1978, conclu entre les organismes employeurs et les organisations syndicales de l'enseignement privé. Le taux de la cotisation n'est pas défini par l'accord, chaque établissement privé devant conclure un accord spécifique prévoyant des prestations additionnelles de capital décès bénéficiant aux maîtres non-cadres. Ces prestations peuvent donc être remises en cause par les organismes de gestion de l'enseignement catholique (OGEC).

Or, les OGEC ont considéré comme discriminatoire l'obligation légale consistant à verser à l'organisme de prévoyance une cotisation de 1,5 %. Ils ont donc demandé à l'Etat le remboursement des cotisations versées.

B. LES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES DU RÉTABLISSEMENT DU PRINCIPE D'ÉGALISATION DES SITUATIONS

Le 15 mai 1992, le Conseil d'Etat, saisi par l'OGEC du lycée d'enseignement professionnel La Baugerie, a annulé le jugement du tribunal administratif de Nantes du 29 juillet 1986 qui avait refusé d'annuler la décision du préfet de Loire-Atlantique de ne pas rembourser les cotisations de prévoyance du régime des maîtres-cadres de l'enseignement privé sous contrat d'association.

Le Conseil d'Etat a considéré que le principe de parité, posé par la loi Debré précitée, entre les maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat et les maîtres titulaires de l'enseignement public n'était pas respecté. Il a estimé qu'il appartenait à l'Etat de définir par décret le niveau de cotisation correspondant à la parité et, qu'en conséquence, tant qu'un tel décret n'aurait pas été publié, il était tenu de rembourser intégralement aux établissements les sommes qu'ils avaient versées au titre du régime de prévoyance des cadres, entre la date de lecture de l'arrêt - le 15 mai 1992 - et la date d'entrée en vigueur des nouveaux mécanismes de compensation devant être mis en oeuvre.

Pour les non-cadres, les conséquences de l'arrêt La Baugerie sont moindres puisque, comme il a été rappelé plus haut, les cotisations mises en oeuvre dans le cadre de l'accord du 8 septembre 1978 n'ont pas le caractère d'obligation légale pour les employeurs.

Les conséquences financières de cet arrêt étaient très élevées, l'Etat étant obligé de rembourser près de un milliard de francs pour la période 1992 à 1995.

C. LE DISPOSITIF INITIALEMENT MIS EN PLACE

Ce dispositif comprenait deux éléments : d'une part, l'article 107 de la loi de finances pour 1996 tend à régler la situation antérieure au 1 er novembre 1995, date d'entrée en vigueur du décret n° 95-946 du 23 août 1995, et, d'autre part, le décret qui vient d'être cité prévoit un mécanisme de compensation pour l'avenir.

L'article 107 de la loi de finances pour 1996 prévoit que, pour la période allant du 15 mai 1992 au 1 er novembre 1995, et sans porter préjudice aux décisions de justice passées en force de chose jugée, l'Etat ne sera tenu de rembourser aux OGEC que la fraction de la part patronale des cotisations de prévoyance des cadres des établissements privés correspondant aux prestations nécessaires pour assurer l'égalisation de leur situation avec celle des fonctionnaires de l'Etat. Ainsi, pour les contentieux qui n'ont pas encore été définitivement tranchés, l'Etat ne doit pas s'acquitter de la totalité des sommes représentant le 1,5 %, mais seulement de la fraction de ce pourcentage nécessaire pour assurer la parité. Le décret n° 96-627 du 16 juillet 1996, pris en application de l'article 107, a fixé ce taux d'égalisation à 0,062 % pour la période considérée. Ces dispositions ne concernent que les maîtres-cadres.

Le mécanisme de compensation pour l'avenir a été mis en place par le décret n° 95-946 du 23 août 1995. Ses dispositions concernent les maîtres-cadres comme les non-cadres.

L'article 3 de ce décret précise que " en cas de décès d'un maître contractuel ou agréé, ses ayants droit reçoivent, de la part de l'Etat, un complément de capital décès égal à la différence entre le capital décès qui serait versé aux ayants droit d'un enseignant titulaire dans les conditions fixées par le régime spécial de la sécurité sociale des fonctionnaires et le capital décès effectivement perçu au titre du régime général de la sécurité sociale ". Ainsi, pratiquement, les prestations versées comblent le différentiel de neuf mois existant entre le dispositif applicable aux maîtres de l'enseignement privé - versement de trois mois de rémunération - et celui applicable aux maîtres fonctionnaires de l'Etat - versement d'un an de traitement.

Des dispositions des articles 1 er et 2 du décret précité, il résulte que l'Etat ne doit pas prendre en charge une fraction des cotisations sociales afférentes aux rémunérations des maîtres, cadres ou non-cadres, des établissements privés sous contrat, le versement direct de prestations de capital décès assurant le respect du principe d'égalisation posé par l'article 15 de la loi Debré précitée.

II. LA VALIDATION PROPOSÉE

Plusieurs OGEC ayant engagé un recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décrets n° 95-946 et 96-627, le Conseil d'Etat leur a donné raison et a annulé, dans un arrêt Union régionale des OGEC des Pays-de-Loire et autres du 5 décembre 1997, l'article 3 du décret n° 95- 946 du 23 août 1995.

Il a considéré que les compléments de capital décès versés par l'Etat aux ayants droit des maîtres agréés ou contractuels des établissements privés sous contrat étaient contraires au principe de parité posé par l'article 15 de la loi Debré, les enseignants publics étant, cette fois-ci, l'objet des inégalités de traitement dénoncées par le Conseil d'Etat.

En effet, il a estimé que le versement par l'Etat de prestations de capital décès, correspondant à neuf mois de rémunération, aux ayants droit des maîtres de l'enseignement privé, ne permettait pas d'atteindre l'égalisation des situations mais, au contraire, s'ajoutait aux prestations garanties par les régimes de prévoyance introduits par la convention collective de 1947, pour les cadres, et l'accord national de prévoyance de 1978, pour les non-cadres. Or, ces textes placent déjà les ayants droit des maîtres de l'enseignement privé sous contrat dans une situation plus favorable.

Le présent article tend à tirer les conséquences de l'arrêt du 5 décembre 1997 précité du Conseil d'Etat.

Dans un premier temps , le présent article propose la validation, sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, de l'ensemble des prestations de capital-décès versées, conformément à l'article 3 du décret n° 95-946 du 23 août 1995, par l'Etat aux ayants droit des maîtres, cadres et non-cadres, de l'enseignement privé sous contrat, pour la période allant du 1 er novembre 1995 au 5 décembre 1997. Il est dès lors logique que l'Etat n'ait pas à prendre en charge une fraction de la cotisation de prévoyance à l'AGIRC versée par les établissements privés sous contrat. Cette décharge ne concerne que le régime de prévoyance des cadres, le versement de cotisations de prévoyance par des établissements privés dans le cadre du régime des non-cadres n'ayant pas de caractère obligatoire.

Les règles relatives à la validation législative ont été posées par la décision n° 80-119 DC du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980. Elles sont au nombre de trois :

- une validation ne peut porter sur des décisions de justice passées en force de chose jugée ; une disposition contraire porterait atteinte au principe de la séparation des pouvoirs ;

- elle doit respecter le principe de non-rétroactivité de la loi pénale ;

- elle doit reposer sur des motifs d'intérêt général.

La validation proposée doit s'apprécier au regard de motifs d'intérêt général, notamment, en l'espèce, au regard des conséquences financières de l'annulation par le Conseil d'Etat du dispositif mis en place par le décret du 23 août 1995 précité.

Dans un second temps , le présent article propose un nouveau dispositif devant permettre, à partir du 6 décembre 1997, d'égaliser la situation des maîtres de l'enseignement privé et celle des maîtres fonctionnaires de l'Etat. Ce nouveau dispositif tient compte des observations du Conseil d'Etat et distingue deux régimes .

Pour les maîtres des établissements de l'enseignement privé sous contrat d'association, qui ont le statut de cadre , l'égalisation de leur situation sociale sera réalisée par la prise en charge par l'Etat de la fraction de cotisation de prévoyance correspondant à neuf mois de rémunération. Ainsi, le capital décès dont bénéficieront les ayants droit des maîtres-cadres de l'enseignement privé sera financé, d'une part, par une cotisation au régime général à hauteur de trois mois de rémunération, et, d'autre part, par une participation de l'Etat à la cotisation de 1,5 % à hauteur de neuf mois de rémunération.

Pour les maîtres des établissements de l'enseignement privé sous contrat simple, qui ne sont pas des cadres , l'Etat continuera de verser directement aux ayants droit des enseignants concernés des prestations de capital décès équivalant à neuf mois de rémunération.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Octroi d'une garantie par l'Etat à l'occasion de la cession de la Société marseillaise de crédit

Commentaire : comme le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie s'y était engagé dans un courrier envoyé au président et au rapporteur général de votre commission le 17 juin 1998, le présent article propose de valider l'octroi de la garantie de l'Etat au repreneur de la Société marseillaise de crédit - la banque Chaix - dans la limite de 435 millions de francs, pour la couvrir des préjudices résultant de pertes et charges éventuelles de la SMC.

Le présent article a d'abord été rejeté par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Les députés ont en effet estimé ne pas disposer des informations suffisantes pour apprécier l'évolution de ce dossier depuis son origine et la portée du dispositif proposé par le gouvernement. Ils l'ont toutefois adopté en séance publique après avoir reçu les précisions qu'ils souhaitaient de la part du gouvernement.

Votre commission observe quant à elle que l'octroi de la garantie de l'Etat pour les pertes et charges éventuelles qu'elle subirait en raison de risques qu'elle ignore est une des conditions suspensives de la cession de la SMC à la banque Chaix, filiale du Crédit commercial de France (CCF), annoncée le 12 juin dernier et parue au journal officiel le 23 octobre.

A ce titre, et en dépit de l'impossibilité matérielle d'effectuer un examen exhaustif et rétrospectif de la situation financière de la Société marseillaise de crédit depuis 1982 qui permettrait de porter une regard critique sur le montant de 435 millions de francs que le gouvernement propose de valider, elle ne peut que recommander l'adoption d'un article qui devrait permettre de clore un des épisodes les plus coûteux de l'histoire des nationalisations.

Elle souscrit à cet égard à l'analyse de M. Dominique Strauss-Kahn lorsqu'il écrit, dans son courrier du 17 juin 1998, : " L'adossement de la SMC à un partenaire puissant susceptible de mobiliser les capitaux et le savoir-faire indispensable est [...] apparue comme la seule compatible avec les intérêts de l'Etat et du contribuable. "

Il convient toutefois de garder en mémoire que le passage de la SMC dans le secteur public se sera soldé par une perte de 6,3 milliards de francs pour le contribuable.

I. LA SURVIE ARTIFICIELLE DE LA SOCIÉTÉ MARSEILLAISE DE CRÉDIT

A. LA DÉGRADATION DES RÉSULTATS DEPUIS 1992 A CONDUIT L'ETAT À RECAPITALISER LA SMC À SIX REPRISES

Surtout active dans le Sud de la France où elle sert une clientèle essentiellement composée de petites et moyennes entreprises, de PMI régionales, de commerçants et de particuliers résidents, la Société marseillaise de crédit emploie 2 054 personnes et se compose de 162 agences (dont 6 à Paris). Fin 1997, son bilan s'établissait à 23 milliards de francs.

La SMC a affiché des résultats bénéficiaires jusqu'à la fin des années 1980, bien qu'à un niveau faible et décroissant. Elle a commencé à essuyer des pertes à partir de 1991 à la suite d'une diversification de ses activités en direction des opérations de marché et du financement de l'immobilier. Elle a ainsi souffert de l'éclatement de la bulle immobilière et de la baisse des taux d'intérêt.



Par ailleurs, en dépit de la diminution sensible de ses effectifs, passés de 2 821 au début de la décennie 1990 à 2 054 aujourd'hui, ses coût d'exploitation sont demeurés à un niveau trop élevé (constamment supérieurs à 80 % depuis 1987) maintenant ses ratios de productivité au dessous de ceux de ses concurrents.

Les pertes de la SMC atteignent aujourd'hui un montant consolidé de 6,1 milliards de francs.

Entre janvier 1993 et juin 1997 et suite à plusieurs rapports de la Commission bancaire ou d'audits privés, le ministère de l'économie et des finances a du procéder à six recapitalisations afin de rétablir les équilibres financiers de la banque en vue de son transfert au secteur privé.

Ainsi, en 1993, l'Etat a versé 460 millions de francs en janvier puis 160 millions de francs en septembre. En 1994, il a de nouveau procédé à deux recapitalisations de 95 et 326 millions de francs respectivement. Toutefois, à la suite d'un rapport de l'inspection de la Commission bancaire de 1995 qui concluait à un besoin en fonds propres compris entre 1.524 et 1.766 millions de francs, l'Etat a été amené à recapitaliser la banque à hauteur de 1.060 millions de francs en 1995 .

Enfin, un rapport de l'inspection de la Commission bancaire du 2 février 1996 estimait à 753 millions de francs le nouveau besoin en fonds propres de l'établissement de crédit et un audit du cabinet Mazars de mars 1996 chiffrait ce même besoin à 1.005 millions de francs, non compris les engagements de la caisse de retraite évalués à 358 millions de francs. L'Etat a donc été amené à verser 858 millions de francs à la SMC en juin 1996.

Au total, ce sont 2.959 millions de francs de dotations en capital que l'Etat a versé à la SMC entre janvier 1993 et juin 1996.

Le tableau ci-après retrace les principaux éléments financiers de la SMC depuis 1987.

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Produit net bancaire (PNB) (en MF)

1.319

1.384

1.366

948

1.328

1.385

1.364

1.074

1.072

1.390

1.209

Résultat brut d'exploitation (En MF)

132

200

176

- 360

- 100

61

51

- 192

- 227

272

53

Résultat net (RN) consolidé part du groupe (en MF)

31

35

27

11

- 17

- 454

- 296

- 1.244

- 859

- 9

- 3.090

Fonds propres (FP) consolidés (en MF) (1)

563

747

763

825

899

1.739

1.679

1.440

1.476

738

- 2.316

Dotations en capital de l'Etat (en MF)

0

0

0

0

0

0

715

326

1.060

858

2.909

Effectifs au 31 décembre

3.166

3.055

2.932

2.821

2.488

2.424

2.247

2.081

2.122

2.128

2.054

Coefficient d'exploitation (en %)

85

80,50

82,10

131

105

91

92,70

110

106

86

95,80

Résultat net / PNB (en %)

2,35

2,53

1,98

1,16

- 1,28

- 32,78

- 21,70

-115,83

- 80,13

- 0,65

-255,58

Ratio européen d'adéquation des fonds propres (base 100)

nc

nc

nc

nc

nc

nc

nc

nc

100,29

103,48

103,39

Équivalence en radio Cooke (en %) (2)

nc

nc

nc

5.32

6,60

8,54

8,05

8,04

8,05

8,28

8,27

Rés. net / FP ou RN / Sit nette (en %) (2)

5,51

4,69

3,54

1,33

- 1,89

- 26,11

- 17,63

- 86,39

- 58,20

- 1,22

-133,42

(1) Avant dotation en capital de l'Etat. Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

(2) Après dotation en capital de l'Etat. Le ratio Cooke, élaboré en 1988, prévoit que les banques doivent disposer, à compter de 1992, d'un niveau minimal de fonds propres par rapport au total de leurs engagements pondérés. Ce niveau est fixé à 87 %. Le ratio européen repose, globalement, sur les mêmes principes ,mais sa définition est sans doute plus précise et il est doté, stout, d'un caractère obligatoire.



B. UNE ULTIME RECAPITALISATION

Le 4 décembre 1997, le nouveau gouvernement issu des élections législatives de juin 1997 a demandé à la Commission bancaire de diligenter un contrôle et à nommé M. Patrick Careil, président de la banque HERVET (toujours détenue par l'Etat), en remplacement de M. Pierre Habib-Deloncle, qui dirigeait l'établissement depuis novembre 1995.

Dès l'arrivée de la nouvelle direction, plusieurs cabinets de conseil ont été mandatés sur différents sujets, avec la participation et sous la coordination de la banque HERVET - que continuait à diriger M. Careil - pour analyser les principaux risques et identifier les mesures à prendre.

La collaboration entre la banque HERVET et la SMC a fait l'objet d'une convention approuvée par les conseils d'administration des deux banques en conformité avec les dispositions de l'article 101 de la loi du 24 juillet 1966 relative aux sociétés commerciales.

Le cabinet KPMG-PEAT MARWICK a été sollicité pour analyser et résoudre les principales difficultés d'ordre informatique et le cabinet TREGOUET, PIGOT et Associés a réalisé un audit social. Le cabinet BOSSARD GEMINI CONSULTING a été chargé d'étudier l'organisation commerciale et administrative de la SMC.

Enfin, le cabinet DELOITTE TOUCHE TOHMATSU a été mandaté pour auditer, en qualité d'auditeur externe, le bilan social et consolidé de l'exercice 1997, ce qui a représenté près de 2 000 jours/hommes entre décembre 1997 et avril 1998.

Le rapport de gestion établi à la suite de ces audits fait état d'un certain nombre de mesures de redressement et d'économies entreprises par la précédente équipe dirigeante.

Ainsi, l'immeuble du 4 rue Auber à Paris a été vendu au dernier trimestre 1997. Cet immeuble constituait l'actif principal de la Société Marseillaise Mathurins Gestion (MMG).

Par ailleurs, le 25 février 1997, un nouvel accord d'entreprise aménageant ou bornant certains avantages sociaux a été signé par la direction et les organisations syndicales en remplacement du précédent qui avait été dénoncé en novembre 1996.

Grâce à cet accord et à la baisse des effectifs moyens pondérés (1 985 en 1997 contre 2 079 en 1996), les frais de personnel ont connu une baisse significative en 1997 (- 8 %) s'établissant à 721 millions de francs.

Les frais généraux ont diminué de 1 %. Hors provisions sur immobilisation (39 millions de francs), ils sont en recul de 4 %.

Enfin, le coefficient d'exploitation qui s'établit à 95,8 % en 1997 apparaît en nette diminution par rapport à 1994 et 1995 où il atteignait 110 et 106 % respectivement, mais en augmentation par rapport à l'exercice 1996 (86 %).

Toutefois, fin 1997, le produit net bancaire (PNB) s'est contracté de 13 % à 1,2 milliard de francs, en raison d'une politique plus sélective des risques menée par la précédente équipe dirigeante.

En dépit des efforts de redressement mis en oeuvre sous la responsabilité de M. Habib-Deloncle, les différents audits ont amené la banque à comptabiliser 3,2 milliards de francs de dotations nettes aux provisions au titre de l'exercice 1997, qui se décomposent comme suit :

- au titre du passif social - 441 MF

- sur les crédits aux professionnels de l'immobilier - 288 MF

- sur les crédits aux autres clientèles - 2 195 MF

- au titre de l'Euro et de l'an 2000 - 42 MF

- au titre des autres risques sur filiales - 82 MF

- au titre de la rénovation des agences - 90 MF

- en raison de risques divers - 69 MF

Total - 3 207 MF

L'exercice s'est en conséquence soldé par une perte nette consolidée de 3,1 milliards de francs.

Dans ce contexte, le gouvernement a décidé de recapitaliser la banque et d'achever le processus de privatisation initié par le décret n° 95-113 du 26 octobre 1995.

Afin de permettre à la SCM de respecter les règles prudentielles en termes de fonds propres au titre des risques de solvabilité et des risques de marché, le gouvernement a donc annoncé le 21 avril 1998 qu'il procéderait à une ultime recapitalisation de la SMC de 2,9 milliards de francs au titre de l'exercice 1997 .

Le rapport de gestion précité souligne que les comptes ont été établis dans une optique de continuité de l'exploitation, qui n'aurait pas pu avoir lieu sans une recapitalisation à un niveau suffisant pour reconstituer les fonds propres et atteindre les minima réglementaires.

On peut toutefois s'étonner de l'ampleur des moyens consacrés à l'audit de la SMC estimés à 45 millions de francs, soit plus de quatre fois le prix de vente de la SMC à la banque Chaix. Le rapport de gestion fait état d'une provision de 56,5 millions de francs dotée fin 1997 pour couvrir les charges d'audit et d'expertise diligentées pour l'arrêté des comptes de la SMC et de ses filiales, ainsi que les coûts liés à la procédure de privatisation.

Parallèlement aux audits, ce rapport de gestion observe que plusieurs décisions ont été prises depuis le début de l'année 1998 pour " améliorer la couverture du risque " parmi lesquelles on peut citer la nomination de nouveaux titulaires à des postes dits " stratégiques " (directeur général, directeur du crédit, directeur des ressources humaines et directeur de la logistique). Or, le changement de direction a été opéré avec une brutalité que l'on peut à bon droit juger contestable. Il serait souhaitable que la Cour des comptes puisse examiner, le moment venu, la gestion de la SMC pendant les sept mois qui ont précédé sa privatisation, pour s'assurer de l'adéquation aux besoins des dépenses réalisées en faveur des cadres supérieurs et relatives aux missions confiées aux intervenants extérieurs.

II. LA NOUVELLE PROCÉDURE DE MISE EN VENTE

A. LA CESSION POUR 10 MILLIONS DE FRANCS DE LA SMC À LA BANQUE CHAIX

Sous la pression de la Commission européenne lassée de voir la SMC recapitalisée à fonds perdus depuis 1993, le gouvernement a relancé le processus de privatisation le 22 avril 1998 par la publication au journal officiel d'un avis portant sur les modalités de privatisation.

Son choix s'est porté sur une vente de gré à gré, sans cahier des charges, avec nomination d'un expert indépendant.

Entre le 12 et le 22 mai, une salle d'information (" data room ") a été ouverte aux quatre candidats déclarés pour la reprise de la banque (Société générale, BNP, Caisse d'épargne Provence-Alpes-Corse et Crédit commercial de France).

A l'issue de ces dix jours d'examen, seul le CCF a déposé une offre recevable et le contrat de cession des actions de la SMC au profit de la banque Chaix, filiale du CCF, a été signé le 12 juin 1998, sur la base d'un prix de 10 millions de francs, sous réserve de l'accord de la Commission européenne sur les recapitalisations successives, et de l'avis conforme de la Commission des participations et des transferts.

B. L'ACCORD DE LA COMMISSION EUROPÉENNE ET DE LA COMMISSION DES PARTICIPATIONS ET DES TRANSFERTS

Le 18 septembre 1996, la Commission européenne a ouvert une procédure d'enquête sur les aides publiques reçues par la SMC au titre des exercices clos en 1994 et 1995. Le 14 juillet 1998, elle a étendu la procédure à l'égard de la nouvelle recapitalisation de 2,9 milliards de francs et de la garantie de l'Etat de 423 millions de francs dont la validation est prévue par le présent article.

Dans une décision 42( * ) du 14 octobre 1998 , la Commission européenne a jugé que les 6 291 millions de francs d'aides 43( * ) accordées par l'Etat français à la Société marseillaise de crédit en vue de sa privatisation étaient " compatibles avec le marché commun " et que la procédure de privatisation de gré à gré avait permis d'assurer la transparence et l'impartialité requises. La Commission a notamment jugé que toutes les augmentations de capital ont eu pour but de couvrir des pertes et que le financement étatique a été effectué à peu près entièrement à fonds perdus, ce qui ne peut conduire à assimiler les dotations en capital à des aides.

Après avoir considéré que la SMC était viable " sous réserve que les efforts engagés pour améliorer la rentabilité de son exploitation soient poursuivis ", la Commission a toutefois estimé que " des contreparties aux aides reçues par la SMC étaient nécessaires pour compenser les concurrents pour les distorsions de concurrence subies ".

Elle a ainsi subordonné son approbation à plusieurs conditions :

- le recentrage des activités de la SMC sur son métier de banque commerciale de réseau : la Commission a notamment préconisé l'abandon définitif des cinq métiers bancaires et financiers que la SMC avait développés au cours des dix dernières années, parallèlement à l'activité de banque commerciale (arrêt de Soficim, cession de GP Banque, arrêt de l'activité de crédit-bail immobilier, arrêt des prêts aux collectivités locales et cession du portefeuille, arrêt de l'activité de capital-risque), ce qui devrait permettre une réduction de bilan de 2,9 milliards de francs ;

- la mise en oeuvre du plan de restructuration présenté par la banque Chaix pour la période 1997-2002. Ce dernier projette de rétablir dans un délai raisonnable la rentabilité des capitaux investis et d'assurer la viabilité à long terme de l'entreprise. Il prévoit ainsi la mise en oeuvre d'un plan social d'environ 450 millions de francs (les effectifs passeraient de 2 054 en 1997 à 1 351 en 2002) qui devrait permettre de réduire les coûts de personnel de 28 % en 2002 par rapport à 1997, et une réduction des autres frais généraux de 26 % par rapport à 1996 (rationalisation administrative, simplification, allégement des structures).

- Enfin, en application de l'encadrement des aides à la restructuration, la possibilité pour la SMC de bénéficier d'un report des déficits fiscaux devra être supprimée pour le montant des pertes fiscales couvertes par les augmentations de capital.

Le plan industriel proposé par le repreneur privé prévoit en outre la réduction de la production dans le métier de banque de réseau et l'externalisation des compétences financières et administratives spécialisées. Au sein du métier de banque commerciale de réseau, la SMC prévoit ainsi le désengagement des activités de production spécialisées, notamment la conservation des titres, la gestion pour le compte de tiers, les activités de trésorerie et de marché et le traitement des chèques.

La Commission des participations et des transferts a, quant à elle, émis un avis favorable le 15 octobre dernier.

En conséquence, l'arrêté de ministre de l'économie, des finances et de l'industrie tendant à transférer 100 % du capital de la SMC à la banque Chaix a été publié au journal officiel du 23 octobre 1998.

C. LES CONDITIONS ASSORTIES À LA CESSION

Le contrat de cession de la SMC à la banque Chaix comporte deux clauses issues des négociations entre les parties : une clause de retour à meilleure fortune au profit de l'Etat et une garantie de l'Etat au profit de la banque Chaix.

1. Une garantie de l'Etat

Le présent article propose d'autoriser le gouvernement " à accorder la garantie de l'Etat à la banque Chaix, dans la limite de 435 millions de francs, pour la couvrir des préjudices résultant de pertes et charges de la Société marseillaise de crédit qui se matérialiseraient après le 31 décembre 1997 et dont l'origine serait antérieure à la date de transfert des titres ".

Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a informé l'ancien président et l'ancien rapporteur général de votre commission de l'existence de cette clause parmi les termes du contrat de cession de la SMC à la banque Chaix, par lettre datée du 17 juin 1998, en indiquant que cette information était confidentielle dans l'attente de la décision de la Commission européenne et de la Commission des participations et des transferts.

Il convient de se féliciter d'une telle information qui répond très opportunément à la demande formulée par votre précédent rapporteur général, M. Alain Lambert, lors de la discussion du dernier projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (DDOEF), en avril dernier. M. Alain Lambert écrivait alors 44( * ) : " Votre rapporteur souhaite cependant que le ministre précise en séance publique les modalités d'information des commissions des finances en temps réel sur les garanties que le gouvernement pourrait accorder à l'avenir. "

Les risques sur lesquels porte cette garantie sont, à hauteur de 300 millions de francs, des risques de passif qui n'auraient pas été révélés par le vendeur et qui se matérialiseraient après le 31 décembre 1997. De tels risques peuvent résulter de ce que l'on appelle familièrement la " lettre Mongole ", par laquelle un dirigeant peut avoir effectué des opérations bancaires qui engagent la banque sans qu'elles aient été comptabilisées à l'actif. A ces 300 millions de francs, s'ajoutent 123 millions de francs de litiges fiscaux en cours. C'est donc un plafond de garantie de 423 millions de francs que la Commission européenne a approuvé dans sa décision du 14 octobre.

Le gouvernement propose par le présent article de porter le plafond de cette garantie à 435 millions de francs compte tenu de la marge que lui octroie la Commission européenne, celle-ci ayant accepté de valider les aides accordées à la SMC à hauteur de 6.303 millions de francs. Le montant de 435 millions de francs est obtenu après déduction du montant des provisions passées depuis 1993 (soit 5 868 millions de francs) de ce plafond. Une telle garantie représente toutefois moins de 2 % du montant du bilan de la banque (23 milliards de francs).

Cette garantie expirera le 31 décembre 2001, sauf pour les préjudices relatifs aux obligations fiscales, douanières ou sociales, pour lesquels elle prendra fin au terme du mois suivant l'expiration du délai de prescription.

Il va de soi que la mise en jeu d'une telle garantie reste, par nature, hypothétique. On peut toutefois estimer qu'elle ne jouera qu'à la marge, si elle doit jouer, compte tenu du montant important des provisions passées. Elle était cependant indispensable pour emporter la décision de la banque Chaix et recueille à ce titre l'approbation de votre commission.

Le Parlement pourra contrôler la mise en oeuvre éventuelle de cette garantie de l'Etat à travers le rapport remis chaque année par le gouvernement en annexe du projet de loi de finances initiale 45( * ) et décrivant les opérations bénéficiant de la garantie de l'Etat.

2. Une clause de retour à meilleure fortune

Le contrat de cession des actions de la SMC à la banque Chaix contient une clause de retour à meilleure fortune en faveur de l'Etat.

Son assiette est constituée par les provisions " affectées sur crédits ", (c'est-à-dire qui portent sur des risques identifiés) qui représentent environ un tiers (un milliard de francs pour 1997) du montant des provisions passées en décembre 1997.

Une telle clause ne porte que sur l'exercice clos en décembre 1998. Sa durée de validité est donc de moins d'un an à compter de la date de la cession de la SMC à la banque Chaix. Dès lors, si des provisions affectées sur crédit devenaient sans objet au cours de l'exercice qui s'achèvera à la fin de l'année en cours, un reversement sera effectué en faveur de l'Etat après application d'une franchise de 50 millions de francs et après déduction des dotations nouvelles auxdites provisions.

Cette mise en oeuvre résulterait des conclusions, acceptées par les parties au contrat, d'un rapport de vérification rédigé par un expert indépendant.

Interrogé par votre rapporteur sur la contradiction apparente entre une clause de retour à meilleure fortune et l'octroi de la garantie de l'Etat, le gouvernement a considéré que la première était destinée à parer à toute " erreur manifeste d'appréciation " portant sur le montant des provisions dotées en décembre 1997. C'est pourquoi sa période de validité est plus courte que la durée de la garantie de l'Etat. Le gouvernement juge en effet que la banque Chaix doit pouvoir recueillir tous les fruits des efforts de redressement qu'elle s'est engagée à mettre en oeuvre dès l'exercice 1999, sauf à pervertir l'idée de cession.

Il faut noter à cet égard que le redressement de la SMC devrait dans l'immédiat induire de lourdes charges pour le nouveau propriétaire puisqu'il devra assumer seul le coût du plan social (chiffré à 450 millions de francs) et des futures recapitalisations (évaluées à 950 millions de francs). Le plan prévisionnel de redressement ne prévoit ainsi pas de retour à l'équilibre avant l'an 2000.

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. UN EXEMPLE SUPPLÉMENTAIRE DES INSUFFISANCES DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE

En l'absence d'un délai d'examen suffisant pour analyser de manière approfondie la situation de la Société marseillaise de crédit et procéder aux auditions nécessaires, votre rapporteur général ne peut porter un jugement objectif sur la gestion passée de l'établissement de crédit, sur les responsabilités des uns et des autres, et sur les modalités et le montant de la garantie que le présent article propose d'octroyer à son repreneur, la banque Chaix.

Il reste que les déboires de la SMC - surnommée " le Crédit Lyonnais de la Canebière " - reflètent les graves erreurs de gestion commises depuis 1982, l'inadaptation des moyens humains et technologiques de la banque à l'évolution du métier bancaire, les insuffisances des autorités de contrôle face à une sélection des risques insuffisante et l'inertie des autorités de tutelle à l'égard d'un établissement qu'il aurait fallu privatiser beaucoup plus rapidement pour cesser de gaspiller l'argent public dans des recapitalisations récurrentes et inconditionnelles.

A cet égard, les observations formulées par M. Alain Lambert dans le rapport d'information sur le secteur bancaire 46( * ) de la commission des finances d'octobre 1996 à l'encontre de la politique menée par l'Etat actionnaire entre 1984 et 1993 s'appliquent tout aussi bien à celle menée après 1993  :

" Chaque fois que des établissements de crédit public ont connu des difficultés, l'Etat, actionnaire pendant les années 84-93 d'une grande partie (sinon la majeure) du secteur bancaire, a recapitalisé ces établissements (ce qui était normal) sans exiger de façon systématique une réduction des activités des établissements en mauvaise posture (ce qui non seulement constituait un encouragement à la mauvaise gestion, mais a entraîné des surcapacités). [...].

En écartant systématiquement l'option de la liquidation et celle de la vente, les gouvernements successifs n'ont fait que rendre ces options plus coûteuses, une fois l'inefficacité du renflouement avérée. "

En effet, si le processus de privatisation ouvert en octobre 1995 avait été mené à son terme, l'Etat aurait pu économiser près de 4 milliards de francs. La dotation de 3,2 milliards de francs aux provisions pour l'exercice clos le 31 décembre 1997 résulte en particulier de la dégradation de la situation de l'établissement qui découle elle-même de l'inertie des autorités de tutelle depuis juillet 1996, date à laquelle un plan de redressement était prêt et avait été soumis à la direction du Trésor par M. Habib-Deloncle, alors président de la SMC.

B. UNE PRIVATISATION NÉCESSAIRE

Comme celui qui l'a précédé, le gouvernement a fait le choix d'un adossement de la SMC à un groupe bancaire plus puissant susceptible de mobiliser les capitaux et le savoir faire indispensables au redressement de l'entreprise.

Malgré son opposition de principe à la survie artificielle des établissements de crédit déficitaires, deux arguments conduisent votre commission à approuver le choix de la cession de la SMC au CCF :

En premier lieu, le coût d'une liquidation serait probablement supérieur à celui de la cession de la banque assorti d'une recapitalisation préalable, compte tenu des dépenses inéluctables dans une telle hypothèse et des difficultés de recouvrement des crédits douteux.

Il y a ainsi tout lieu de croire le gouvernement lorsqu'il estime, sur le fondement des évaluations de sa banque conseil (Lazard), que le coût de la liquidation de la SMC serait de l'ordre de 7,5 milliards de francs . Ce coût résulterait :

- de la disparition totale de la valorisation du fonds de commerce de la banque ;

- des décotes de 10 à 34 % qu'il conviendrait de constater pour calculer la valeur de marché du portefeuille de créances de la SMC ;

- du coût du plan social portant sur 2.054 salariés ;

- des pertes d'exploitation liées à l'absence de production nouvelle pendant la durée de la liquidation ;

Le montant de 7,5 milliards de francs n'inclut pas les recapitalisations effectuées par l'Etat entre 1993 et 1996 qui atteignent 2,9 milliards de francs. Il est donc à comparer aux 3,3 milliards de francs que devraient coûter aux contribuables la dernière dotation au capital (2,9 milliards de francs), d'une part, et la garantie de l'Etat (435 millions de francs) prévue par le présent article, d'autre part. A supposer donc que la garantie de l'Etat joue dans son intégralité (ce qui est hautement improbable), une liquidation coûterait donc deux fois plus cher que la cession de la SMC.

En outre, la banque Lazard observe que la liquidation d'une banque est un processus long (deux ans au minimum) et techniquement difficile, alors qu'une reprise globale de la banque est rapide et simple compte tenu de l'audit déjà effectué. La liquidation suppose en effet le découpage et le regroupement des actifs pour les rendre attractifs à la vente.

Elle ajoute que la garantie de l'Etat sur les dépôts porterait sur des montants considérables (18 milliards de francs de dépôts) sans rapport avec les difficultés économiques actuelles de la banque.

En second lieu, il ne faut pas négliger le risque qu'engendrerait pour les régions PACA et Languedoc-Roussillon la faillite d'une banque de réseau de 162 établissements dont le total de bilan excède 20 milliards de francs.

Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie fait en effet valoir que la liquidation de la banque provoquerait la faillite de milliers de petites et moyennes entreprises de la région Provence Alpes Côte d'Azur.

La banque Lazard observe quant à elle que la disparition d'un banque particulièrement bien implantée dans le tissu économique de la région PACA serait traumatisante pour la région et pour la clientèle qui risquerait de perdre confiance dans le système bancaire.

S'agissant de la procédure de privatisation en elle-même, de la recapitalisation de 2,9 milliards de francs au titre de l'exercice 1997 et du choix de la banque Chaix, filiale du CCF, il convient de rappeler que sur les 17 sociétés françaises ou étrangères contactées pour la vente de gré à gré, seules six se sont montrées intéressées, quatre ont accédé à la salle d'information, et une seule a présenté une offre irrévocable. Si les conditions financières de l'opération avaient été si avantageuses pour le repreneur, nul doute que d'autres candidats se seraient déclarés.

Enfin, la validation par la Commission européenne des aides reçues par la SMC depuis 1993 apporte une caution à la régularité du processus de privatisation qu'il est difficile de contester. La Commission a en effet eu connaissance de l'intégralité des documents financiers de la SMC, y compris les rapport d'audits sur le fondement desquels l'Etat a procédé à la dernière recapitalisation de 2,9 milliards de francs et les réponses des établissements contactés dans le cadre de la procédure de privatisation de la banque.

Votre commission restera toutefois très attentive à la mise en oeuvre du plan de redressement de la SMC par la banque Chaix et souhaite que le gouvernement puisse lui communiquer toutes les informations afférentes à la garantie de l'Etat afin de lui permettre de veiller au respect des intérêts des contribuables.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 (nouveau)

Validation des taxes d'urbanisme

Commentaire : le présent article tend à valider les taxes d'urbanisme et à rationaliser la procédure d'assiette, de liquidation et de recouvrement desdites taxes.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. LA PROCÉDURE DE RECOUVREMENT DES TAXES D'URBANISME



L'article L. 255 A du livre des procédures fiscales précise les modalités de recouvrement des taxes d'urbanisme.

Il s'agit :

- de la taxe locale d'équipement, établie sur la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature  (article 1585 A du code général des impôts ) ;

- de la taxe spéciale d'équipement instituée en Savoie et destinée à financer les travaux routiers nécessaires à l'organisation des jeux olympiques d'hiver de 1992 (article 1599-0 B du même code) ;

- de la taxe pour le financement des dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (article 1599 B du même code) ;

- de la taxe complémentaire à la taxe locale d'équipement au profit de la région d'Ile-de-France (article 1599 octies du même code) ;

- de la participation en cas de dépassement du coefficient d'occupation des sols (article 1635 quater du même code) ;

- du versement pour dépassement du plafond légal de densité ( article 1723 octies du même code).

L'article L.255 A dispose que les taxes précitées sont recouvrées en vertu d'un titre délivré par l'autorité compétente pour procéder à leur liquidation, c'est-à-dire les directeurs des directions départementales de l'équipement et les maires.

En effet, selon l'article 317 septies A de l'annexe II du code général des impôts, " la détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur sont effectuées par le responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, ou en cas d'application de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, par le maire . "

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, 339 maires seraient compétents pour délivrer les permis de construire au nom de leur commune.

Toutefois, contrairement aux impôts directs qui sont recouvrés en vertu de rôles rendus exécutoires par arrêté du préfet, à partir desquels sont reconstitués les avis d'imposition, il n'existe pas de rôle pour les taxes d'urbanisme.

Chaque avis d'imposition fait donc figure à la fois de décision de liquidation pour asseoir et calculer la taxe et de titre de recettes. Le livre des procédures fiscale n'impose pas l'obligation de signer ce document. Toutefois, la configuration de l'avis d'imposition des taxes d'urbanisme, qui ressemble à une lettre, a incité certains agents à le signer.

Or, ce système a été remis en cause par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 9 avril 1998.



B. L'ARRÊT DU 9 AVRIL 1998 DE LA COUR ADMINISTRATIVE D'APPEL DE PARIS

Dans son arrêt du 9 avril 1998, la Cour administrative d'appel a accordé à la société civile immobilière hameau Chartran la décharge du versement du plafond légal de densité et des pénalités y afférentes.

En effet, aux termes de l'article R 333.6 du code de l'urbanisme : " Le responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, arrête le montant global du versement et le communique avec les indications nécessaires à la détermination de la part revenant à chaque attributaire au directeur des services fiscaux et au maire. Il le communique au pétitionnaire. "

Il en résulte " que le directeur départemental de l'équipement, qui est le responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, est le seul compétent pour arrêter le montant du versement pour dépassement du plafond légal de densité et prendre ainsi une décision d'assujettissement audit versement authentifiant la créance de l'Etat et des collectivités attributaires ; que si les dispositions précitées de l'article R 333.6 du code de l'urbanisme n'imposent pas que cette décision d'assujettissement soit formalisée par un acte distinct, elles impliquent nécessairement que celle-ci soit prise par le directeur départemental de l'équipement ou par une personne ayant reçu délégation à cet effet en application des dispositions de l'article R 620.1 du code de l'urbanisme ;

Considérant qu'il résulte de l'instruction que la lettre du 9 août 1990 par laquelle le montant du versement contesté a été communiqué à la société civile immobilière hameau Chartran et qui doit être regardée, en l'absence de tout autre document signé par l'autorité compétente, comme constituant la décision prévue par l'article R 333.6 précité a été signée par l'ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'Etat, lequel ne détenait aucune délégation de signature à cet effet ; que dès lors, la société civile immobilière Hameau Chartran est fondée à soutenir que ladite décision a été prise par une autorité incompétente ".

La Cour administrative a jugé irrégulier l'avis de paiement du versement parce qu'il était signé par l'ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'Etat et non par le directeur de la direction départementale de l'équipement. Elle a considéré que le fait d'arrêter le montant global du versement constituait une décision administrative qui nécessitait une signature.

Cet arrêt a également révélé un vide juridique puisque l'article L. 255 A du livre des procédures pénales n'autorise aucune délégation de signature de la part de l'autorité compétente pour procéder à la liquidation des taxes, versements et participations.

Par ailleurs, cet arrêt a montré la nécessité d'étendre la pratique des rôles à la procédure des taxes d'urbanisme. En effet, le système imposé par la Cour administrative d'appel est très contraignant puisqu'il exige la signature de tous les avis d'imposition soit par le directeur des services de l'Etat de l'urbanisme, soit par le maire lorsqu'il y est habilité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise trois objectifs.

Le paragraphe I du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 255 A du livre des procédures fiscales afin d'améliorer la procédure de recouvrement des taxes d'urbanisme prévues aux articles 1585 A, 1599-0 B, 1599 B, 1599 octies , 1635 quater et 1723 octies du code général des impôts. Votre rapporteur proposera un amendement rédactionnel pour faire référence aux articles " pilotes " du code général des impôts et du code de l'urbanisme.

Le premier alinéa étend la procédure décrite par l'article L. 253 du livre des procédures fiscales qui distingue le rôle de l'avis d'imposition au recouvrement des taxes d'urbanisme. Désormais, le titre de recette délivré jusqu'à présent par l'autorité compétente pour procéder à la liquidation des taxes précités devient un rôle signé par le directeur départemental de l'équipement ou, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, par le maire compétent pour délivrer les permis de construire au nom de la commune en application du premier alinéa de l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme.

La rédaction de cet alinéa suscite plusieurs remarques.

D'une part, elle s'avère plus précise puisque les autorités compétentes sont clairement désignées.

D'autre part, l'ancien titre de recettes devient un rôle  puisqu'il ne permet plus seulement de recouvrir les taxes d'urbanisme, mais également de les asseoir et de les liquider. Toutefois, il est tenu compte de la particularité des taxes d'urbanisme qui sont liées à l'obtention de l'autorisation de construire.

Aucune règle n'impose une périodicité précise pour l'émission du titre de recette, toutefois, ce dernier est émis en moyenne une fois par mois. Dans les communes où plusieurs permis de construire auront été accordés durant cette période, le titre sera collectif. Mais il peut également se trouver des communes dans lesquelles un seul permis a été autorisé. Dans ce cas, le titre de recette sera individuel. La rédaction proposée englobe ces deux cas de figure.

En revanche, la nécessité de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat pour organiser les modalités de délégation de signature n'est pas évidente.

En ce qui concerne les directeurs des directions départementales de l'équipement, les dispositions législatives proposées dans le présent article apparaissent suffisantes pour organiser un processus de délégation de signature.

En ce qui concerne les maires, le texte proposé est cohérent avec les dispositions de l'article L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales, qui autorisent des délégations de signature au secrétariat général, au secrétaire général adjoint, au directeur général et au directeur des services techniques. Ces niveaux de délégation, au sein des collectivités territoriales concernées, sont également suffisants pour assurer une bonne gestion des taxes d'urbanisme.

Le premier alinéa précise que le titre précité est " délivré " par l'une des deux autorités compétentes, ce qui signifie que la décision administrative est prise par le directeur de la direction départementale de l'équipement ou par le maire et implique la signature du document par l'autorité compétente.

A cet égard, le deuxième alinéa confirme cette interprétation puisqu'il autorise le directeur de la direction départementale de l'équipement et le maire à déléguer leur signature aux agents placés sous leur autorité. Il convient toutefois de noter que cette obligation de signature vise le rôle. En conséquence, les avis d'imposition n'auront plus à satisfaire à cette obligation imposée par la Cour administrative d'appel.

Le paragraphe III propose de valider les taxes d'urbanisme mentionnées à l'article L. 255 A du livre des procédures fiscales, qui seraient contestées pour un motif tiré de l'absence de signature ou de l'incompétence du signataire de l'avis d'imposition ou de l'incompétence du signataire du titre de recette.

Cette validation est très large puisqu'elle vise à couvrir tous les types de contentieux qui s'appuieraient sur la jurisprudence de la Cour administrative d'appel de Paris ou sur le vide juridique soulevé indirectement par la Cour, à savoir l'absence d'obligation de signature des avis d'imposition par le directeur de la direction départementale de l'équipement ou par le maire.

III. LES REMARQUES DE VOTRE COMMISSION

Votre commission s'est interrogée sur le respect, par le présent article, des règles constitutionnelles qui encadrent toute validation.

Dans sa décision n °80-119 DC du 22 juillet 1980, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité de principe des lois de validation à la constitution, qui (sauf en matière pénale), permettent que le législateur prenne des mesures rétroactives et cela, notamment, " afin de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation " d'un acte administratif.

L'exercice du pouvoir de validation doit, toutefois, satisfaire à des exigences constitutionnelles.

D'une part, le législateur doit respecter les exigences du principe de séparation des pouvoirs et s'abstenir tant de valider les actes mêmes qui ont été annulés que de faire obstacle à l'exécution des actes annulés par des décisions juridictionnelles, " passées en force de chose jugée ".

D'autre part, la validation doit être justifiée par des raisons d'intérêt général. A cet égard, le Conseil constitutionnel a estimé dans sa décision du 28 décembre 1995 n °95-369 DC sur la loi de finances pour 1996, que " la seule considération d'un intérêt financier " n'a pas pu donner à la validation un motif d'intérêt général autorisant le législateur à faire obstacle aux effets d'une décision de justice.

A cet égard, il convient de noter que la jurisprudence du Conseil constitutionnel a évolué et se montre beaucoup plus exigeante en ce qui concerne les arguments d'intérêt général avancés en faveur des validations législatives.

Dans sa décision n °96-375 DC du 9 avril 1996, le Conseil constitutionnel avait estimé de pas disposer d'un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement et s'était, en conséquence, limité à vérifier qu'il n'y avait pas d'erreur manifeste d'appréciation sur l'importance des risques encourus.

Dans sa décision n °97-390 DC du 19 novembre 1997, au contraire, il a strictement encadré la possibilité, pour le législateur, de procéder à des validations législatives. Il a considéré " que, si le législateur peut, comme lui seul est habilité à le faire, valider un acte administratif dans un but d'intérêt général, c'est sous réserve du respect des décisions de justice ayant force de chose jugée et du principe de non-rétroactivité des peines et sanctions ; qu'en outre, l'acte validé ne doit contrevenir à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'il appartient en pareil cas au législateur, le cas échéant sous le contrôle du Conseil constitutionnel, de concilier entre elles les différentes exigences constitutionnelles en cause ; que c'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la conformité à la constitution des dispositions soumises à l'examen du Conseil constitutionnel. "

En l'espèce, le présent article précise bien que la validation proposée s'applique sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

En ce qui concerne l'intérêt général qui justifierait cette validation, votre rapporteur général a été informé que le risque de contentieux potentiel s'élevait à 14 milliards de francs, ce qui correspond au montant des taxes d'urbanisme liquidées depuis le 1 er janvier 1994.

En effet, l'article 406 nonies de l'annexe III du code général des impôts dispose que " les réclamations des redevables de la taxe locale d'équipement sont recevables jusqu'au 31 décembre de la deuxième année suivant celle du versement ou de la mise en recouvrement de cette taxe ".

Conformément à l'article 1723 quater du code général des impôts, le paiement de cette taxe peut être effectué en deux versements, le dernier étant exigible à l'expiration d'un délai de trente-six mois à compter de la date de délivrance du permis de construire ou de la date à laquelle l'autorisation de construire est réputée avoir été tacitement accordée.

Or, le produit des taxes locales n'est pas garanti par l'Etat. En l'absence de validation des taxes d'urbanisme, les communes pourraient être amenées à devoir rembourser des sommes très importantes, ce qui ne manquerait pas de déséquilibrer fortement leur budget et menacerait le bon fonctionnement des services publics qu'elles assurent.

Sous réserve des corrections rédactionnelles apportées au présent article, votre commission vous propose son adoption.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 23 (nouveau)

Extension des conditions préférentielles accordées aux anciens agents de la direction générale des télécommunications souscrivant des actions France Télécom dans le cadre d'une offre à prix ferme aux offres à prix ouvert

Commentaire : la loi de finances rectificative pour 1998 a étendu aux anciens agents de France Télécom, partis en retraite avant le changement de statut de l'établissement, le bénéfice de conditions préférentielles de souscription d'actions de l'entreprise France Télécom pour la procédure d'offre publique à prix ferme. Le présent article propose d'étendre ces conditions préférentielles à l'ensemble des procédures d'offres de titres France Télécom réalisées par l'Etat et destinées aux personnes physiques de nationalité française ou résidente.

En vertu de l'article 32-1 de la loi du 2 juillet 1990, inséré par l'article 10 de la loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom, le personnel et les anciens membres du personnel de France Télécom bénéficient de conditions préférentielles d'acquisition des titres France Télécom consistant en un remboursement de 20 % du prix de cession des titres.

Etaient donc initialement exclus de ces dispositions législatives les anciens agents de France Télécom partis en retraite avant le changement de statut de l'établissement opéré par la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation de la poste et des télécommunications, et entré en vigueur le 1 er janvier 1991. Ils n'étaient en effet, à l'époque, pas salariés de l'entreprise France Télécom, mais avaient le statut de fonctionnaires de l'une des directions du ministère des postes et télécommunications.

Pour réparer une injustice dénoncée par un rapport de M. Michel Delebarre 47( * ) , l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 1997 a étendu les conditions préférentielles aux anciens agents de la direction générale des télécommunications dont le départ en retraite est antérieur au 1 er janvier 1991 et qui peuvent se prévaloir d'une ancienneté supérieure à cinq ans dans un service relevant de cette direction. Les anciens agents doivent ainsi produire un document émanant du service des pensions, accompagnée d'une déclaration sur l'honneur.

L'avantage consenti aux retraités d'avant 1991 est toutefois moindre que celui dont bénéficient les autres membres et anciens membres du personnel de France Télécom. Ceux-ci ont en effet le choix entre plusieurs types de souscription et, grâce à la réservation de 10 % du volume mis sur le marché, ont potentiellement accès à plus de titres.

Le régime des retraités d'avant 1991 est également strictement encadré :

- les titres doivent être conservés pendant deux ans. Les plus values imposables, ou moins values éventuelles, résultants de ces opérations seront calculées (par les banques) à partir du prix d'acquisition minoré du remboursement effectivement perçu ;

- le montant du remboursement est plafonné à 6 000 francs. En effet, l'article 39 de la loi de finances rectificative prévoit que " le montant total du remboursement accordé à une personne admise au bénéfice des dispositions du présent article ne peut excéder 20 % de la contre valeur du nombre de titres maximum donnant lieu à la priorité d'achat prévue au premier alinéa de l'article 13 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relatives aux modalités de privatisation ". La loi de 1986 fixe à 30 000 francs le montant de la contre-valeur des titres faisant l'objet d'une priorité d'achat.

Le nombre de bénéficiaires potentiels était estimé entre 10 000 et 15 000 personnes ce qui aurait entraîné un coût budgétaire de 10 millions de francs sur le fondement d'une hypothèse de souscription comprise entre 5 et 10 000 francs par acheteur.

Mais seuls 2 000 d'entre eux ont montré de l'intérêt pour la procédure d'offre publique à prix ferme (OPF) ouverte en octobre 1997, entraînant une dépense pour l'Etat de 3 millions de francs .

Le présent article tend à étendre le champ d'application des conditions préférentielles d'acquisition de titres France Télécom octroyées aux anciens agents de la direction générale des Postes et télécommunications à l'ensemble des procédures d'offres de titres France Télécom réalisées par l'Etat et destinées aux personnes physiques de nationalité française ou résidente.

En effet, les dispositions de l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 1997 ne visent que la procédure de l'offre publique à prix ferme.

Or, pour mettre en vente une nouvelle tranche de capital le 9 novembre dernier, le gouvernement a choisi la nouvelle procédure de l'offre publique à prix ouvert (OPO), introduite au mois de juillet 1998 dans les règles d'organisation et de fonctionnement de la SBF-Bourse de Paris.

Une telle procédure était en effet plus adaptée au cas d'une offre secondaire, les actions de France Télécom étant déjà cotées en bourse. Mis en vente l'an dernier au prix de 182 francs, le titre de France Télécom valait en effet 368,5 francs à la veille de la mise sur le marché. Les actions ont finalement été cédées au prix de 390 francs.

Compte tenu du coût de 3 millions de francs engendré par l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 1997, et du doublement du prix des actions France Télécom entre octobre 1997 et novembre 1998, le coût budgétaire d'une telle disposition ne devrait pas excéder 6 millions de francs .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


ARTICLE 24 (nouveau)

Transfert de la propriété de divers barrages de l'Etat au département du Haut-Rhin

Commentaire : le présent article vise à transférer, à titre gratuit, de l'Etat au département du Haut-Rhin la propriété de sept barrages, ainsi que de leurs annexes.

L'Etat est aujourd'hui dans l'incapacité de continuer à entretenir les barrages d'Alfeld, de l'Altenweiher, de la Lauch, du Ballon, du Forlet, de Soutzeren et du Schiessrothried, situés sur des lacs alsaciens.

Par conséquent, il a proposé au département du Haut-Rhin de lui en transférer, à titre gratuit, la propriété. En cas de refus du département, il était prévu d'assécher les barrages, puis de les détruire.

Le département du Haut-Rhin a répondu favorablement à la proposition de l'Etat, à condition que ce dernier prenne à sa charge les travaux de rénovation, dont le coût est estimé à 12 millions de francs.

Une convention a été signée par le préfet et le Conseil général au mois de février 1998. En vertu de ce texte, le Conseil général prendra à sa charge la maîtrise d'ouvrage des travaux.

L'article 24 précise que le transfert de propriété " sera constaté, le moment venu, par un acte administratif publié au livre foncier ". Le transfert sera donc effectué conformément au droit alsacien-mosellan. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, le choix du droit local permettra d'accélérer les délais de procédure.

En revanche, contrairement à la convention, l'article 24 ne précise pas que le transfert ne sera effectué qu'une fois les travaux de rénovation achevés. Il convient donc de modifier l'article en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 25 (nouveau)

Remise des créances d'aide publique au développement en faveur des Etats d'Amérique centrale touchés par le cyclone Mitch

Commentaire : dans le cadre du programme d'aide apportée par la France aux pays d'Amérique centrale touchés par le cyclone "Mitch", cet article propose d'annuler les créances d'aide au développement dont ont bénéficié les quatre Etats concernés.

Le présent article tend à autoriser la remise des créances bilatérales d'aide au développement entre la France et les quatre Etats d'Amérique centrale qui ont été récemment dévastés par le cyclone "Mitch", conformément à la décision prise par le Président de la République lors de son déplacement dans la région.

Au 15 novembre 1998, les arriérés en principal et en intérêts, ainsi que les capitaux restant dus, s'élèvent aux montants suivants :

- 165,851 millions de francs pour le Honduras ;

- 448,977 millions de francs pour le Nicaragua ;

- 29,858 millions de francs pour le Guatemala ;

- 59,807 millions de francs pour le Salvador.

Soit une remise totale de dettes de 704,493 millions de francs. Les intérêts de retard et les intérêts moratoires dus ou courus au 15 novembre 1998 sont également annulés.

Les prêts d'aide au développement sont des prêts à très long terme, en général 40 ans assortis d'un délai de grâce de 16 ans. En pratique, aucune échéance de remboursement en capital ne devait intervenir avant l'an 2000, et les flux en intérêts sont de l'ordre de 10 millions de francs par an seulement.

Le taux moyen des prêts s'établit entre 2 et 3 %. Le Nicaragua bénéficie même d'un taux zéro, en vertu d'une décision du Président de la République de 1992.

Cette remise des créances bilatérales d'aide au développement sera prolongée par une annulation de dettes supplémentaire d'environ 200 millions de francs dans le cadre multilatéral du Club de Paris.

Elle vient en complément de l'aide exceptionnelle décidée en faveur des pays concernés. Le présent projet de loi de finances rectificative demande à ce titre l'ouverture de 25 millions de crédits supplémentaires en 1998, sur le chapitre 42-37 "Interventions de politique internationale" du ministère des affaires étrangères.

Dans la mesure où l'annulation de la totalité des créances d'aide au développement détenues par la France envers le Honduras, le Nicaragua, le Guatemala et le Salvador est conforme à la décision du Président de la République, votre commission des finances ne peut qu'être favorable au présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le vendredi 11 décembre 1998 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président , la commission a examiné le projet de loi n° 97 (98-99) de finances rectificative pour 1998 , sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que le projet de loi de finances rectificative pour 1998 comportait 45 articles, dont 24 articles nouveaux, notamment issus de 14 amendements présentés par le Gouvernement. Il a regretté que le Gouvernement ait demandé à l'Assemblée nationale "de légiférer à la hussarde", en escamotant l'examen par le Conseil d'Etat, et même par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

M. Alain Lambert, président, a jugé légitime la protestation du rapporteur général et a rappelé que de nombreux amendements gouvernementaux devaient à l'origine être adoptés lors de l'examen du dernier projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a estimé que le collectif pour 1998 était intéressant dans la mesure où il faisait le point sur la situation économique de l'année écoulée.

Il a précisé que les chiffres relatifs à la conjoncture de 1998 confirmaient la dégradation des performances extérieures de la France qui sont toutefois plus que compensées par la consommation intérieure. En effet, la consommation des ménages s'est accélérée au cours de l'année, tandis que les entreprises ont davantage investi, selon le scénario initialement prévu. Le rapporteur général a néanmoins fait part de son inquiétude en constatant une significative inflexion de la tendance de la demande intérieure au second semestre.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que les recettes fiscales s'étaient améliorées, s'accroissant de 11 milliards de francs, soit un niveau proche des estimations révisées figurant dans le projet de loi de finances pour 1999. Il a cependant estimé que cette réévaluation se situait en-deçà des espérances que pouvaient susciter les encaissements des derniers mois connus. Il a noté que le déficit budgétaire aurait pu être davantage réduit.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé que les dépenses étaient elles aussi en progression significative. Les mouvements de crédit intervenus en 1998 sont considérables, les ouvertures de crédit étant intervenues pour un montant de 60,5 milliards de francs, soit plus de 30 milliards de francs après prise en compte des dégrèvements et remboursements. Il a constaté que des annulations avaient eu lieu dès le 16 janvier 1998.

Il a souligné que l'imputation d'une partie des dépenses prévues dans le collectif était contestable, des dépenses inscrites pour 1998 étant destinées à être reportées sur 1999 pour un montant total minimal de 2,8 milliards de francs. Il a cité plusieurs exemples : 941 millions de francs pour les opérations du recensement qui ne sera réalisé qu'en 1999, 458 millions de francs au titre de l'indemnisation des commissaires-priseurs, 300 millions de francs au titre de la contribution de la SNCF à Réseau ferré de France, ou encore les crédits alloués à la préparation de la célébration de l'an 2000.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a expliqué que des comparaisons instructives pouvaient être établies entre les annulations effectives proposées dans le collectif et les réductions de crédits que le Sénat avait réalisées dans le cadre de son budget alternatif pour 1998, précisant que le ministère de l'emploi et de la solidarité, ainsi que celui de la défense, étaient particulièrement concernés par les annulations ; de même les crédits des aides personnelles au logement ont été réduits par le Sénat de 500 millions de francs, alors que l'annulation effectuée porte sur 850 millions de francs.

Il a aussi souligné le paradoxe d'un collectif affichant les résultats de la très bonne conjoncture de 1998, mais n'en tirant aucune conséquence en matière de réduction de la dette. Il a noté qu'il était même présenté en léger déficit primaire. Il a rappelé que le déficit effectif sera de 255 milliards de francs, alors que les fruits de la croissance auraient permis de se rapprocher des 200 milliards de francs, le déficit de l'année 1997 s'établissant à 267 milliards de francs.

Pour conclure, M. Philippe Marini, rapporteur général, a exprimé des craintes relatives à la capacité de la France à respecter ses engagements européens en matière de réduction des déficits, qui, a-t-il rappelé, nécessitent un programme de convergence dont l'objectif doit être la suppression de ces derniers.

Puis, la commission a procédé à l'examen des articles.

Elle a adopté, sans modification, l' article 1er A (nouveau) relevant l'exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers applicable aux esters d'huile végétale incorporés au fioul domestique et au gazole.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a ensuite présenté les amendements supprimant les ouvertures de certains crédits proposées par le collectif en raison de leur imputation erronée sur l'exercice 1998.

M. Alain Lambert, président, a souscrit à ces propositions et a affirmé qu'il était paradoxal, de la part du Gouvernement, d'inviter le Parlement à respecter le principe de l'annualité budgétaire et de s'y soustraire pour atteindre ses objectifs. Il a ajouté qu'il demanderait au Gouvernement des précisions sur la manière dont les crédits nouvellement ouverts seraient consommés au cours de l'année.

M. Roland du Luart a souhaité connaître les actions concernées par les réductions proposées des crédits de la justice et des services généraux du Premier ministre.

M. Philippe Marini, rapporteur général , a précisé qu'étaient supprimées les ouvertures de crédits relatives à l'indemnisation des commissaires-priseurs, puisqu'elle serait déterminée par une loi qui n'était pas encore votée, ainsi que celle relative à la délocalisation de certaines administrations.

Puis la commission a adopté l' article 1 e r relatif à l'équilibre général, l'article 2 relatif aux ouvertures de dépenses ordinaires des services civils, et l'article 3 relatif aux ouvertures des dépenses en capital des services civils, après avoir adopté cinq amendements supprimant des ouvertures de crédits à hauteur de 1.923 millions de francs. M. Alain Lambert, président, est alors intervenu pour conforter le rapporteur général dans sa proposition, expliquant qu'il aurait sans doute pu aller encore plus loin dans ses rectifications d'imputation.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 4 relatif aux ouvertures de dépenses ordinaires des services militaires, l' article 5 concernant les ouvertures de crédits aux budgets annexes, l' article 6 concernant les ouvertures de crédits aux comptes d'affectation spéciale, l' article 7 relatif aux ouvertures de crédits aux comptes de prêts, l' article 8 concernant des ouvertures de crédits aux comptes d'avances, et l' article 9 relatif à la ratification des crédits ouverts par décret d'avance.

La commission a décidé de réserver son vote sur l' article 10 modifiant la répartition du produit de la redevance affectée au financement des organismes du secteur public de la communication audiovisuelle. Elle a en effet estimé que cette question supposait un examen complémentaire de la situation financière de ces organismes.

A l' article 11 qui propose de réformer le droit de bail et la taxe additionnelle au droit de bail, la commission a adopté un amendement de suppression, considérant que le dispositif proposé par le Gouvernement pour neutraliser la double imposition sur les revenus perçus entre le 1 er janvier et le 30 septembre 1998 n'atteignait pas l'objectif fixé. M. Alain Lambert, président, a en effet estimé que le dispositif proposé comportait de nombreux défauts techniques. M. Bernard Angels a déclaré partager cette appréciation, mais a jugé que l'objectif de simplification poursuivi rendait légitime ce dispositif.

A l' article 11 bis (nouveau) relatif à la réduction d'impôt pour l'acquisition de logements neufs situés dans des résidences de tourisme dans des zones de revitalisation rurale et donnés en location pour neuf ans, la commission a adopté un amendement supprimant le nouveau dispositif consistant en une réduction d'impôt égale à 10 % du montant des travaux d'agrandissement ou de reconstruction pour les logements situés dans des résidences de tourisme classées dans des zones de revitalisation rurale.

Elle a supprimé l' article 11 ter (nouveau) relatif à la réduction du taux de la déduction forfaitaire applicable aux revenus fonciers pour la location de logements ayant ouvert droit à la réduction d'impôt pour les résidences de tourisme classées qui bénéficient d'une réduction d'impôt.

Après l'article 11 ter , elle a adopté un amendement portant article additionnel visant à permettre une exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour les immeubles anciens locatifs entrant dans le champ du nouveau dispositif fiscal en faveur du logement intermédiaire privé conventionné. M. Philippe Marini, rapporteur général , a expliqué qu'il s'agissait de réactiver un dispositif conçu par son prédécesseur M. Alain Lambert, et en vigueur du 1er août 1995 au 31 décembre 1996, et que l'objet de cette réactivation était de faciliter l'essor du nouveau dispositif "Besson" pour le logement locatif.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 12 relevant le seuil de perception du droit de francisation et de navigation et le seuil de francisation d'un navire, l' article 13 relatif à la modification du taux limitant la déduction des intérêts servis aux associés, l' article 14 relatif à la validation législative des impositions établies en matière d'impôts directs locaux, l' article 14 bis (nouveau) exonérant de la taxe foncière sur les propriétés bâties, les immeubles appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes et aux ententes interdépartementales, ainsi que l' article 15 relatif à la validation des impôts et cotisations mises en recouvrement par la collectivité territoriale de Mayotte.

A l' article 15 bis (nouveau) relatif au régime fiscal des frais professionnels des journalistes et assimilés, la commission a adopté un amendement reprenant le dispositif qu'elle avait introduit à l'article 2 du projet de loi de finances pour 1999, qui tendait à reporter d'un an le début de la suppression progressive de la déduction supplémentaire dont bénéficient certaines professions. M. Alain Lambert, président, soulignant la cohérence de la commission des finances du Sénat, a en effet expliqué que le dispositif adopté par l'Assemblé nationale n'était pas satisfaisant, jugeant sa constitutionnalité fragile.

La commission a adopté, sans modification, l' article 16 relatif à l'obligation de déposer selon un procédé informatique la déclaration des revenus de capitaux mobiliers, l' article 16 bis (nouveau) relatif à la mise en conformité des modalités de fixation des taux de la redevance pour contrôle vétérinaire avec le droit communautaire, l' article 16 ter (nouveau) concernant la loi de modernisation des activités financières, l' article 16 quater (nouveau) simplifiant le régime d'imposition des associés de sociétés civiles de moyens exerçant une activité non commerciale, l' article 16 quinquies (nouveau) assujettissant à la taxe sur la valeur ajoutée les villages de vacances classés ou agréés, l' article 16 sexies (nouveau) étendant la redevance sanitaire de découpage au gibier sauvage, l' article 16 septies (nouveau) relatif à l'instauration de deux redevances sanitaires destinées à couvrir les frais de contrôle des produits de la pêche et de l'aquaculture, l' article 16 octies (nouveau) instaurant une redevance sanitaire pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus, l' article 16 nonies (nouveau) relevant les minima de perception du droit de consommation sur les tabacs, l' article 16 decies (nouveau) concernant l'exonération de la taxe de publicité foncière pour les acquisitions et cessions d'immeubles réalisées par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), l' article 16 undecies (nouveau) actualisant le tableau des valeurs de planchers hors oeuvre permettant le calcul de l'assiette de la taxe locale d'équipement, l' article 16 duodecies (nouveau) relatif à la création d'une taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes, l' article 16 terdecies (nouveau) exonérant certains redevables de la taxe d'habitation à faibles revenus du prélèvement sur fortes valeurs locatives, et l' article 16 quaterdecies (nouveau) relatif à la fixation d'un plafond pour les taxes spéciales d'équipement perçues au profit des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique.

La commission a adopté un amendement de suppression de l' article 16 quindecies (nouveau) relatif au maintien du prélèvement pour frais de recouvrement sur le produit de la CSG sur les revenus du patrimoine. M. Philippe Marini, rapporteur général , a déclaré être très surpris par le procédé du Gouvernement, qui propose de revenir sur la suppression de ce prélèvement décidée en termes conformes par les deux assemblées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, avant même que celle-ci ne soit promulguée.

Elle a ensuite adopté, sans modification, l' article 17 modifiant les recettes susceptibles d'alimenter le compte d'affectation spéciale n° 902-24 "compte d'affectation des produits de cession de titres, parts et droits de sociétés".

Après l'article 17 , la commission a adopté un amendement portant article additionnel tendant à supprimer la faculté de versements au budget général à partir des ressources du compte d'affectation spéciale des produits de privatisation.

Elle a ensuite adopté, sans modification, l' article 18 relatif à l'augmentation de la quote part de la France au Fonds monétaire international et à l'allocation exceptionnelle de droits de tirages spéciaux, l' article 19 concernant la compensation aux régions de la perte de recettes relative à la suppression des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles à usage d'habitation entre le 1 er septembre et le 31 décembre 1998, l' article 19 bis (nouveau) relatif à la compensation des pertes de recettes des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, l' article 20 déterminant les sommes dues par l'Etat aux organismes de gestion des établissements d'enseignement privés sous contrat au titre du principe de parité, puis l' article 21 octroyant une garantie par l'Etat à l'occasion de la cession de la Société marseillaise de crédit.

A l' article 22 (nouveau) relatif à la validation des taxes d'urbanisme, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Elle a ensuite adopté l' article 23 (nouveau) concernant l'extension des conditions préférentielles pour les anciens agents de la direction générale des télécommunications souscrivant des actions France Télécom.

Elle a adopté un amendement de précision à l' article 24 (nouveau) relatif au transfert de la propriété de divers barrages de l'Etat au département du Haut-Rhin.

Elle a adopté sans modification l' article 25 (nouveau) relatif à la remise des créances d'aide publique au développement en faveur des Etats d'Amérique centrale touchés par le cyclone Mitch.

Puis, sous le bénéfice des observations présentées par le rapporteur général, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 1998 ainsi amendé .



1 Nettes des prélèvements sur recettes et hors fonds de concours

2 Avis n° 478 (1997-1998)

3 " Chômage : mesures d'urgence et minima sociaux. Problèmes soulevés par les mouvements de chômeurs en France fin 1997 - début 1998 ". La documentation française, 1998.

4 120 chapitres relevant de 24 sections budgétaires ont été concernés par ce mouvement d'économies.

5 Cette pratique de la régulation budgétaire qui consiste, notamment en matière militaire, à financer la progression en cours d'année des crédits de fonctionnement par la diminution des dépenses en capital est en effet régulièrement relevée pour être déplorée par la Cour des Comptes notamment dans ses rapports sur l'exécution des derniers exercices budgétaires.

6 Dont 27.469 millions de francs de remboursements et dégrèvements d'impôts et 2.255 millions de francs au titre des frais de gestion de la charge de la dette.

7 Celui-ci recense en effet les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux et qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier, au risque d'apparaître " hétéroclite ".

8 J.O. Débats. Sénat du 1er décembre 1997, page 4304.

9 Les chiffres cités ci-dessous proviennent du rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances en 1997.

10 En 1997, le montant des crédits ouverts était de 12.836 millions soit 0,81 % des crédits initiaux nets. En 1996, les chiffres étaient respectivement de 17.731 millions et 1,14 %.

11 L'intervention parlementaire est, on le sait, fondée sur l'article 53 de la loi du 29 juillet 1986, qui reprenait une disposition introduite par l'article 19 de la loi du 7 août 1974.

12 Ainsi l'INA, qui a dégagé des résultats bénéficiaires en 1995 (+2,6 millions de francs) et 1996 (+ 3,3 millions de francs) sauf en 1997 (- 6,5 millions de francs) du fait des mesures de régulation budgétaire, doit parvenir à l'équilibre en 1998, en dépit de la crise d'adaptation qu'il a traversée au printemps. Un supplément de redevance lui permettrait notamment d'accélérer le programme de numérisation de son fonds.

13 A 18% pour certains droits de pêche ou de chasse.

14 Il n'est qu'à considérer les réflexions menées sur la mise en place d'un impôt sur le revenu "à la source".

15 Une note de la Direction générale des impôts en date du 16 juillet dernier indique d'ailleurs: "à titre de transition et pour supprimer la double imposition sur les 9 mois compris à la fois dans l'assiette de l'ancien droit de bail et dans l'assiette de la nouvelle contribution, celle-ci sera plafonnée au montant qui aurait été exigible en l'absence de modification de la législation : un dispositif de remboursement du trop versé éventuel (personnes physiques) ou d'imputation (personnes morales) serait mis en place.

16 Etendre la mesure aux zones d'aménagement du territoire (ZAT) :définies par le décret n° 95-149 du 6 février 1995 et qui correspondent aux zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire engloberaient de très nombreuses localités déjà touristiques (citons l'exemple de La Rochelle).

17 Il s'agit des résidences de tourisme pour lesquelles l'exploitant s'engage à dépenser une certaine somme à la recherche de clientèle étrangère ou à conclure des contrats avec des organisateurs de voyages (article 176 de l'annexe III du CGI).

18 Voir JO-débats Sénat, séance du 16 octobre 1997, page 2863.

19 Voir rapport AN n° 1224 page 140.

20 Instruction du 5 juin 1989.

21 Une telle condition est motivée par le souci de réserver le bénéfice de l'exonération aux seules centrales de trésorerie de groupes véritablement multinationaux.

22 Il est clair que l'allocation pour frais d'emploi que tend à conférer le présent article ne pourra pas respecter les critères classiques qui caractérisent cette notion. Un certain nombre de conditions doivent en effet être remplies :

- non cumul avec les frais réels ;

- couverture des dépenses strictement inhérentes à la fonction ou à l'emploi correspondant à des dépenses professionnelles spéciales : l'allocation ne concerne pas les dépenses professionnelles courantes mais certains frais spéciaux exposés par le salarié directement dans l'intérêt de l'entreprise (frais de restauration, d'invitation, cadeaux, etc... dans la mesure où cela constituerait une charge déductible pour l'entreprise si la dépense était faite directement par celle-ci) ;

- évaluation précise et non forfaitaire de l'allocation qui doit être utilisée conformément à son objet et pouvoir s'appuyer sur des justifications ; il est toutefois des cas où cette caractéristique est présumée (indemnité de grand déplacement pour les déplacements inférieurs ou égaux à 3 mois alloués aux salariés envoyés à l'étranger ou dans les DOM-TOM lorsque cette indemnité ne dépasse pas certains montants).

23 En effet, en cas de non-harmonisation des redevances, les importateurs auraient intérêt à faire arriver leurs produits sur le territoire de l'Etat membre de l'Union européenne qui aurait choisi le taux de la redevance le plus faible.

24 Lettre de la Commission n° 6818 du 5 août 1998 avec délai courant jusqu'au 5 octobre 1998. Une réponse du Gouvernement français est intervenue dans ce délai.

25 Article 169 du Traité sur l'Union européenne : " Si la Commission estime qu'un Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet Etat en mesure de présenter ses observations. Si l'Etat en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice ".

26 Même si il convient de rappeler que dans le secteur vétérinaire les directives sont nombreuses.

27 " Un lot est une quantité d'animaux de même espèce ou de produits de même nature, couverte par un même certificat ou document vétérinaire, transportée dans le même moyen de transport provenant ou originaire d'un même pays ou d'une même partie de pays n'appartenant pas à la Communauté européenne ".

28 Mais il est apparu que ce montant maximal était trop restrictif car il s'appliquait à tous les lots de plus de 50 tonnes, ce qui est loin d'être rare, notamment pour les lots de farines animales.

29 Articles 16 bis (nouveau), 16 sexies (nouveau) et 16 octies (nouveau).

30 Article 302 bis N du code général des impôts : " Toute personne qui fait abattre un animal dans un abattoir acquitte une redevance sanitaire d'abattage au profit de l'Etat (...) ".

31 Dans ce cas, le taux est limité à 5 francs par tonne d'oeufs en coquille.

32 Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural.

33 100 (valeur initiale) + 9 (frais de portage) + 0,6 (frais de mutation) = 109,6.

34 Rapport général sur le projet de loi de finances pour 1999. Tome II (page 159).

35 Les chiffrages indiqués proviennent de la FNSAFER ; le Service de la législation fiscale (SLF), interrogé, a indiqué ne pas être en mesure d'avancer des chiffrages fiables.

36 Après 1990.

37 A l'exception de la redevance pour création de bureaux ou de locaux de recherche en Ile-de-France qui est assise sur la "surface utile".

38 Cf. article 16 quaterdecies du présent projet de loi

39 BO 6 D-2-98

40 Rapport Sénat n°58 - Tome IV - 1998-1999, fait par M. Charles Descours au nom de la commission des affaires sociales, page 38.

41 Malgré ses demandes répétées, votre rapporteur général n'a pas pu avoir accès au montant du produit de la taxe additionnelle régionale pour les huit premiers mois de 1999.

42 Le gouvernement n'a pas souhaité communiquer à votre commission des finances le texte de la décision de la Commission en raison du caractère encore confidentiel d'un tel document. Ceci apparaît toutefois peut conforme au respect des droits du Parlement.

43 Ce montant comporte les dotations en capital effectuées entre 1993 et 1997 à hauteur de 5.868 millions de francs et la garantie de l'Etat destinée à couvrir d'éventuels appels en garantie.

44 Voir rapport n° 413 de la commission des finances, page 315.

45 En application de l'article 83 de la loi de finances pour 1995.

46 Rapport d'information n° 52, " Banques : votre santé nous intéresse ", 1996-1997

47 " Les retraités d'avant 1991 estiment à juste titre avoir contribué à la réussite historique et actuelle de France Télécom. "



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