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Projet de loi de finances rectificative pour 1998, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

MARINI (Philippe)

RAPPORT 144 (98-99) - COMMISSION DES FINANCES


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Table des matières






N° 144

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 décembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 1998, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.



Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11ème législ.) : Première lecture : 1210, 1224, 1230 et T.A. 206.

Commission mixte paritaire : 1274.

Nouvelle lecture : 1272, 1282 et T.A. 235.

Sénat : Première lecture : 97, 116 et T.A. 29 (1998-1999).

Commission mixte paritaire : 126 (1998-1999).

Nouvelle lecture : 143 (1998-1999).


Lois de finances rectificatives.

Mesdames, messieurs,

Le projet de loi de finances rectificative comportait initialement 21 articles. Après première lecture par l'Assemblée nationale, ce chiffre était porté à 45.

Le Sénat a ajouté 10 articles supplémentaires.

Il a adopté 32 articles sans modification, dont 15 des 24 articles introduits par l'Assemblée nationale, en application d'une règle de conduite qui se veut constructive en permanence, malgré des délais d'examen extrêmement brefs.

Il a modifié 9 articles et en a rejeté 4.

Lors de sa réunion du 16 décembre 1998, la commission mixte paritaire devait donc examiner 23 articles restant en discussion. Elle a du constater un désaccord portant sur le fond de la politique budgétaire du gouvernement, comme au sujet du projet de loi de finances pour 1999.

Soucieux d'éviter l'augmentation de l'endettement public et de respecter l'annualité budgétaire, le Sénat souhaitait en effet limiter la dégradation du déficit primaire pour 1998, en proposant de financer sur 1999, et à enveloppe constante, des dépenses nouvelles imputées à l'exercice en cours mais à dépenser en réalité l'année suivante.

L'Assemblée n'a pas partagé cette analyse, et c'est pourquoi votre commission considère qu'il n'y a pas lieu de délibérer une seconde fois sur le présent projet, et vous proposera une motion tendant à opposer la question préalable. Votre rapporteur souhaite toutefois détailler les points de désaccord, et aussi les rapprochements intervenus entre les assemblées.

I. LES DÉSACCORDS

A. PREMIÈRE PARTIE ET MESURES BUDGÉTAIRES NOUVELLES

L'Assemblée nationale est revenue sur l'équilibre du projet de collectif budgétaire défini par le Sénat, qui souhaitait améliorer le déficit primaire en refusant l'imputation de certaines dépenses de 1999 sur l'exercice 1998.

Elle a donc rétabli l'excédent du projet de loi à 3,3 milliards de francs (contre 5,2 milliards de francs pour le Sénat) à l'article d'équilibre (article premier), ainsi que les ouvertures de crédits qui avaient été refusées par le Sénat aux articles 2 et 3.

B. LES DISPOSITIONS PERMANENTES DE LA DEUXIÈME PARTIE

L'Assemblée nationale a rétabli, en le modifiant à la marge, l'article 11, relatif à une réforme du droit de bail et de la taxe additionnelle au droit de bail. Le Sénat avait entendu protester contre cette réforme complexe mais très imparfaite qui, en vue d'un but louable de simplification, entraînerait en l'état une double imposition des bailleurs, taxés deux fois sur les mêmes neuf mois de loyer lors de la mise en place du nouveau système.

L'Assemblée nationale a également rétabli son texte sur l'article 11 bis, créant une "niche fiscale" favorable aux contribuables fortement imposés sur le revenu, pour l'investissement dans les résidences locatives de tourisme classées dans les zones de revitalisation rurale, sous réserve d'une précision. Le Sénat avait souhaité étendre la portée de ce dispositif, tout en limitant le cumul des avantages fiscaux. Il avait également souhaité supprimer la réduction de 14 % à 6 % de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers tirés de la location de ces biens (article 11 ter), considérant que, tout en réduisant fortement l'avantage fiscal, cette réduction était dénuée de lien intelligible avec la réduction d'impôt proposée.

L'Assemblée nationale a tenu ferme sur sa position relative au régime des allocations pour frais d'emploi des journalistes, dont elle avait porté le montant de 30.000 à 50.000 francs de la première partie du projet de loi de finances à la deuxième partie du projet de loi de finances rectificative (article 15 bis).

Le Sénat avait supprimé cet article. Votre commission maintenait sa préférence pour le dispositif adopté par le Sénat à l'article 2 du projet de loi de finances, consistant à reporter d'un an encore le régime des abattements professionnels prévu à l'article 5 de l'annexe IV du code général des impôts, dans l'attente d'une refonte complète de ce système dans le droit commun de l'impôt sur le revenu.

Tout en partageant l'objectif défendu par le gouvernement et l'Assemblée nationale, votre commission a jugé la méthode très contestable sur le plan de l'égalité de traitement devant les charges publiques. En effet, comment justifier qu'il soit fait un sort particulier aux journalistes alors que le dispositif actuel comprend 72 professions dont notamment les artistes, pilotes de ligne, chauffeurs routiers, mannequins, internes des hôpitaux de Paris, certains ouvriers des industries textiles, etc... et même les ouvriers d'imprimerie de journaux travaillant la nuit ?

La nécessité de sauvegarder le secret de leurs sources occasionne probablement des frais qui sont propres aux journalistes. Mais, la plupart des professions visées par le dispositif actuel subissent également des sujétions coûteuses qu'il n'est pas toujours possible de justifier à l'administration fiscale sous forme de notes de frais. Pour toutes ces professions, y compris les journalistes, les frais aisément identifiables et quantifiables sont déjà pris en charge par les organismes employeurs (par exemple ce qui est relatif aux missions occasionnant un éloignement du domicile).

En outre, il est difficile de justifier qu'il soit fait recours à un dispositif législatif pour un seul cas, quand tous les autres seraient réglés par voie règlementaire. Le gouvernement a d'ailleurs admis, en séance publique à l'Assemblée nationale, que le problème n'était pas encore résolu pour toutes les professions.

Dans l'intérêt même de la profession visée par la sollicitude du législateur, il est apparu au Sénat qu'il était nécessaire de mettre en place un dispositif juridiquement plus fiable, et, en attendant, de proroger le temps nécessaire le dispositif actuel.

L'Assemblée nationale a également rétabli son texte de première lecture pour l'article 16 quindecies relatif aux frais d'assiette perçus par l'Etat sur le produit de la contribution sociale généralisée (C.S.G.). Le Sénat avait souhaité faire preuve de cohérence sur ce point, les deux assemblées ayant voté la suppression de cette perception lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. En outre, l'Assemblée nationale a supprimé un gage voté en loi de financement de la sécurité sociale, qui était lié à ce sujet, mais que le Sénat avait rejeté (article 16 sedecies A nouveau)

Enfin, l'Assemblée nationale n'a pas retenu le principe de gestion proposé par votre commission pour le compte d'affectation spéciale retraçant les cessions de titres publics, interdisant tout reversement de ces produits au budget général (article 17 bis).

II. LES ACCORDS ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES

Outre les nombreux accords intervenus entre les deux assemblées, manifestés par les adoptions d'articles conformes par le Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale s'est rapprochée des thèses du Sénat sur de nombreux sujets en deuxième lecture.

Il en a été ainsi de l'article 12 bis, relatif à la prorogation de la période pendant laquelle les titulaires de contrats d'assurance-vie peuvent les transformer en contrats investis en actions (contrats dits "DSK") en franchise d'impôt. Le Sénat préférait une durée supplémentaire d'un an, l'Assemblée a opté pour six mois, quitte à revoir le sujet par la suite.

Il en a été également ainsi de l'article 15 bis A, relatif à l'ouverture de buvettes distribuant des boissons alcoolisées lors de manifestations sportives locales. Compte tenu des réserves émises sur ce sujet par les spécialistes de santé publique, le Conseil d'Etat et notre commission des affaires sociales, votre commission avait souhaité limiter à 5 le nombre de dérogations annuelles pour les groupements sportifs locaux, même si elle juge nécessaire la ressource financière correspondante pour les clubs. L'Assemblée nationale a porté ce chiffre à 10, malgré la préférence du gouvernement pour la solution du Sénat.

L'Assemblée nationale a également donné son accord au Sénat sur l'article 15 ter, révisant le régime juridique des allocations pour frais d'emploi au regard du contrôle fiscal. Le gouvernement a toutefois obtenu que les allocations ainsi exonérées et exemptées de contrôle ne soient pas fixées par voie réglementaire.

Comme le Sénat, l'Assemblée nationale a souhaité limiter les effets de la réduction des droits de mutation à titre onéreux votée en loi de finances sur les SAFER, en les exonérant dans certaines conditions de taxe sur la publicité foncière (article 16 decies), après que le gouvernement eut détaillé la manière dont il entendait appliquer le dispositif et supprimé le gage.

L'Assemblée nationale a fait preuve de réserves compréhensibles à l'égard de l'article 16 sedecies, qui autorise dans certaines conditions les entreprises d'assurance à déduire de leur résultat imposable les provisions pour pertes de gestion sur les contrats d'assurance-vie. Votre commission s'était prononcée favorablement sur cet article, qui constitue une application d'un principe posé par elle lors de l'examen de la situation du secteur des assurances1(*), selon lequel les règles prudentielles et fiscales doivent coïncider. L'Assemblée a objecté que le peu de temps dont elle disposait pour examiner ce dispositif, ainsi que l'impact de celui-ci sur l'exercice 1999, justifiait ses réserves. Toutefois, à la suite des explications données par le Secrétaire d'Etat au budget, elle a admis ce dispositif.

L'Assemblée nationale a également adopté sans modification l'article 16 octodecies, qui, à l'initiative du gouvernement, supprime un gage resté dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Au sujet des collectivités locales, l'Assemblée a donné son accord sur l'article 19 ter, inséré par le Sénat, accordant aux collectivités une souplesse pour l'imputation comptable en section d'investissement des dépenses de moins de 4.000 francs. Elle a également adopté conforme l'article 22, relatif à une validation de taxes d'urbanisme que le Sénat avait complétée, ainsi que l'article 24, relatif à un transfert de propriété de barrages alsaciens de l'Etat au département du Haut-Rhin, au sujet duquel le Sénat avait souhaité préciser que la remise en état des ouvrages devait précéder le transfert.

Sur le douloureux sujet de la remise de dette aux Etats touchés par le cyclone " Mitch " (article 25), l'Assemblée s'est ralliée à la rédaction du Sénat, modifiée à l'initiative du gouvernement, pour s'assurer de l'exhaustivité de la remise des dettes. Votre commission a en effet admis l'explication selon laquelle le gouvernement ignorait dans le détail le montant des créances de l'Etat, et qu'il préférait en conséquence libeller la remise en termes généraux plutôt que de mentionner des chiffres, selon l'hypothèse retenue pour la rédaction initiale de l'article 25. Votre commission n'avait pas douté de la conformité de l'objectif poursuivi par le gouvernement avec les voeux du Président de la République. Mais elle avait effectivement émis un doute sur l'exhaustivité de ces chiffres.

L'Assemblée a aussi adopté conforme l'article 26, relatif à la revalorisation des rentes viagères entre particuliers.

Outre ces accords que l'on peut qualifier de complets, votre commission considère que sur trois sujets le désaccord n'est que ponctuel et que le débat pourra progresser à l'avenir.

Il en est ainsi de l'article 11 quater, inséré à l'initiative de votre commission, que l'Assemblée nationale a jugé prématuré, et relatif à une exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour les logements loués dans des conditions "intermédiaires", calées sur le nouveau dispositif "Besson". Le Sénat avait souhaité réactiver un régime créé à l'initiative du président Alain Lambert, et en vigueur en 1995 et 1996. L'Assemblée n'a pas suivi le Sénat sur ce point, mais le gouvernement a déclaré récemment réfléchir à un allégement des droits de mutation, ce qui apparaît nécessaire si on souhaite réellement créer une nouvelle génération de bailleurs.

Il en est de même de l'article 16 septemdecies, relatif à l'européanisation du code général des impôts en ce qui concerne les OPCVM investis en actions. Il s'agit d'un sujet transversal, les régimes fiscaux touchant la détention d'actions privilégiant souvent les actions françaises au détriment des actions émises dans d'autres pays de l'Union européenne. Le gouvernement souhaite disposer d'un peu de recul sur un thème sur lequel la Commission de l'Union demande à la France de supprimer ses règles discriminatoires.

Il en est ainsi, enfin, de l'article 19 bis, sur lequel votre commission a tendu à réduire la compensation au département de l'Essonne des pertes de son fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle. Ni votre commission, ni le Sénat, n'entendaient pénaliser l'Essonne, mais seulement s'assurer que le gouvernement ne pénaliserait pas d'autres collectivités par un prélèvement supplémentaire sur le fonds national de péréquation. L'Assemblée nationale a rétabli cet article, assorti d'un amendement rédactionnel.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté deux articles nouveaux dont le Sénat n'a pas eu à connaître.

Après l'article 16, elle a adopté un article additionnel tendant à la suspension des poursuites des rapatriés surendettés (article 16 bis A nouveau).

Et pour finir, après l'article 26, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du gouvernement, un article additionnel portant garantie de l'Etat aux opérations de la Banque de France dans le cadre du plan de sauvetage financier du Brésil. Cette garantie porte sur 1,25 milliard de dollars. Votre commission a été informée très récemment de cette opération par lettre du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Toutefois, elle se doit de remarquer le caractère tardif de cet amendement, voté après l'échec de la commission mixte paritaire (article 27 nouveau).

*

* *

Réunie le 22 décembre 1998, votre commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption d'une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances rectificative pour 1998, adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale.





1  "Assurons l'avenir de l'assurance" - Alain Lambert, Sénat n° 45, 1998/1999, page 83






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