Projet de loi relatif à la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières
GOULET (Daniel)
RAPPORT 190 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES
Table des matières
- INTRODUCTION
- CONCLUSION
- EXAMEN EN COMMISSION
- PROJET DE LOI
N°
190
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 3 février 1999
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République slovaque pour la prévention , la recherche et la poursuite des fraudes douanières,
Par M.
Daniel GOULET,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Xavier de Villepin,
président
; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait,
Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle
Bidard-Reydet,
vice-présidents
; MM. Michel Caldaguès,
Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès,
secrétaires
; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy
Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert
Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean
Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel,
Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle,
René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc
Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano,
Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard
Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas,
André Rouvière.
Voir le numéro
:
Sénat
:
150
(1998-1999).
Traités et conventions.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant
l'approbation d'une convention d'assistance administrative mutuelle,
signée à Paris le 27 mai 1998 entre la France et la Slovaquie
pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes
douanières.
Le développement des échanges commerciaux entre la Slovaquie et
la France justifie qu'un cadre juridique clair permette aux services douaniers
des deux parties de coordonner leurs actions contre les fraudes ou les trafics
illicites. Ainsi a-t-on déjà relevé des minorations de
valeur portant sur des exportations de viande ou d'alcool vers la Slovaquie. En
outre, située sur la route des Balkans, la Slovaquie est devenue un pays
de transit et de stockage de stupéfiants.
C'est contre ces agissements que la présente convention permettra de
mieux réagir.
Votre rapporteur en décrira dans un premier temps les principales
dispositions avant d'aborder, comme à l'accoutumée, la situation
politique et économique du pays avec lequel la France a
contracté, ainsi que l'état de nos relations économiques
bilatérales.
I. UN DISPOSITIF DÉSORMAIS BIEN RODÉ
A. UN CHAMP D'APPLICATION TRADITIONNEL
Géographiquement, la présente convention
s'applique
sur le
"territoire douanier de la République française et de
la République slovaque"
(article 15). Ainsi pour la France, le code
des douanes définit le territoire douanier comme l'ensemble
composé des territoires et eaux territoriales de la France continentale,
de la Corse, les îles françaises voisines du littoral et des
départements d'outre-mer de la Réunion, de la Guyane, de la
Guadeloupe et de la Martinique. Par ailleurs, les douanes françaises
peuvent, le cas échéant, effectuer des contrôles
au-delà des eaux territoriales, dans la zone contiguë comprise
entre 12 et 24 milles.
Administrativement, les instances impliquées dans la mise en oeuvre de
la convention sont respectivement pour la France la Direction
générale des douanes et droits indirects et pour la
République slovaque, le ministère des finances, direction des
douanes.
La convention a par ailleurs un double objectif : assurer l'exacte application
de la législation douanière ; prévenir, rechercher et
poursuivre les infractions à la législation douanière
(article 2). La législation douanière est définie (article
premier) comme les dispositions législatives et réglementaires
que les autorités douanières des Etats des deux parties
appliquent à l'importation, l'exportation, au transit de marchandises ou
à tout autre régime douanier, que lesdites dispositions
concernent les droits de douane ou tous autres droits ou taxes perçus
par les autorités douanières ou encore les mesures de
prohibition, de restriction ou de contrôle. La convention
d'assistance
ne s'applique pas à la perception des droits de douane, impôts,
taxes, amendes
et autres sommes pour le compte de l'autre Etat (article
10).
B. LES MODALITÉS D'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE
Celle-ci
repose tout d'abord sur
l'échange de renseignements.
Ceux-ci
peuvent être fournis spontanément et sans délai ou bien sur
demande écrite. Spontanément, les administrations
concernées peuvent transmettre des informations sur les
opérations irrégulières constatées ou
projetées, les nouveaux moyens ou méthodes de fraude, les
catégories de marchandises connues comme faisant l'objet d'un trafic
frauduleux, les individus susceptibles de commettre des infractions, les moyens
de transport pouvant être utilisés à des fins frauduleuses,
les nouvelles tactiques de lutte contre les infractions douanières ayant
fait preuve de leur efficacité (article 3, § 1).
Par ailleurs, peuvent être transmis sur demande écrite les
documents de douane
concernant des échanges frauduleux de
marchandises, ou encore les renseignements permettant de déceler des
infractions à la législation douanière de l'Etat
requérant (article 3, § 2).
Une troisième modalité d'assistance administrative concerne la
surveillance spéciale,
exercée sur demande de
l'administration douanière d'une des deux parties à celle de
l'autre. Cette surveillance peut porter sur les déplacements de
personnes soupçonnées de fraudes, les mouvements suspects de
marchandises liées à un trafic frauduleux, les endroits où
sont stockées ces marchandises, les moyens de transport utilisés
pour procéder à des activités frauduleuses (article 4).
L'article 5 de la convention prévoit par ailleurs la possibilité
de "
livraisons surveillées internationales
" de produits
stupéfiants et de substances psychotropes, destinées à
identifier les personnes impliquées dans des infractions
douanières. Il faut rappeler que l'article 67 bis du code des douanes
françaises permet aux agents habilités à cet effet par le
ministre de "procéder à la surveillance de l'acheminement" des
stupéfiants, après en avoir informé le Procureur de la
République et sous son contrôle. De même les agents ainsi
habilités ont la faculté, dans les mêmes conditions et pour
les besoins de leurs enquêtes, d'acquérir, de détenir, de
transporter ou de livrer des stupéfiants ou encore de fournir à
des détenteurs de stupéfiants des moyens de transport, de
dépôt ou de communication.
Chaque administration douanière peut, à la demande de l'autre,
procéder à des
enquêtes
et à l'audition de
témoins et communiquer les résultats de ces démarches
à la partie requérante. Les agents de l'administration
douanière à l'origine de la demande peuvent assister aux
enquêtes dans les limites de la législation nationale (article 6).
Au demeurant, des efforts sont faits pour permettre des relations personnelles
et directes entre les agents de chacun des services de douane (article 13).
Les informations et renseignements recueillis en application de cette
assistance administrative peuvent être utilisés à titre de
preuve
dans leurs procès-verbaux et dans le cadre de poursuites
judiciaires (article 8). Dans ce même cadre, les agents des douanes de
l'un des deux Etats peuvent être autorisés par leur
autorité administrative à comparaître en tant que
témoins ou experts
devant un tribunal ou une autorité de
l'autre Etat (article 7).
C. LES LIMITES POSÉES À L'ASSISTANCE ADMINISTRATIVE
La
convention comprend des dispositions qui posent certaines limites à
l'assistance réciproque que peuvent se porter les administrations
douanières des deux pays.
Ces limitations sont de deux ordres. La première concerne la
possibilité d'un
refus d'assistance.
En premier lieu les Parties ne sont pas tenues d'accorder l'assistance
demandée si elle est de nature à porter
atteinte à la
souveraineté, à l'ordre public
ou à d'autres
intérêts essentiels de leur Etat, ou si elle implique la violation
d'un secret industriel, commercial ou professionnel.
En second lieu, une
clause de réciprocité
prévoit
que l'une des deux administrations douanières peut refuser assistance
à celle de l'autre Etat si celle-ci n'est pas en mesure de satisfaire
une demande de même nature qui lui serait adressée. Tout refus
d'assistance doit être motivé.
Une deuxième limitation concerne
l'usage des renseignements
obtenus au titre de l'assistance administrative. Ainsi est-il
précisé (article 9) qu'ils ne peuvent être utilisés
à d'autre fins que celles prévues par la convention que si
l'administration douanière qui les a fournis y a consenti
expressément.
II. LA SLOVAQUIE DEPUIS LA PARTITION : UNE TRANSITION POLITIQUE DIFFICILE, UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE SOUTENUE
A. LA FIN DE L'INSTABILITÉ POLITIQUE
La
Slovaquie, depuis sa naissance en 1993 lors de la partition de la
Tchécoslovaquie, a donné au monde une image politique
troublée. L'une des causes en a été la personnalité
du dernier Premier ministre M. Meciar. Ses heurts fréquents avec M.
Kovac, président de la République, son comportement autoritaire,
la question de la minorité hongroise, sa volonté de
contrôler les médias, ont conduit les Etats-Unis et l'Union
européenne à porter, contre le régime, de vives critiques.
C'est cette lecture de la situation politique slovaque qui aura en fait
lourdement pesé sur la mise à l'écart de la Slovaquie des
processus d'intégration à l'Otan, à l'Union
européenne mais aussi à l'OCDE.
Les élections législatives des 25 et 26 septembre dernier ont
modifié la donne et ont été l'occasion d'une
redéfinition du paysage politique de nature à mettre le pays en
phase avec une évolution démocratique normalisée.
Si le parti de M. Meciar, le HZDS, reste le premier parti du pays -avec 27 %
des voix et 43 sièges contre 35 % des voix et 61 sièges
auparavant, la coalition qu'il formait avec deux autres partis
(SNS-extrême droite et ZRS, un des successeurs du parti communiste) ne
dispose plus que de 57 sièges sur 150 dans le nouveau Parlement - contre
82 après les élections de 1994.
La nouvelle majorité est structurée dans une coalition
rassemblant la coalition démocratique slovaque (SDK), qui regroupe cinq
petits partis de droite et de centre gauche, le SDL (parti de la gauche
démocratique), le SOL -parti de la compréhension civique, de
centre gauche et la SMK, coalition hongroise plutôt marquée
à droite. Les élections ont, dans cet ensemble, plutôt
favorisé les partis les plus solidement implantés -SDK et SDL-.
Ainsi s'affirme un pôle de la droite modérée autour du SDK
et de la coalition hongroise, et un pôle de la gauche
modérée avec le SDL. La composition du nouveau Gouvernement,
investi par le Parlement (le Conseil national) le 30 octobre 1998, traduit
un souci de professionnalisme : rappel de plusieurs ministres du Gouvernement
de M. Moravcik de 1994, respect de l'équilibre entre les quatre partis
de la nouvelle coalition. Enfin, avec huit postes ministériels sur 22,
la minorité hongroise est fortement représentée.
Très symboliquement d'ailleurs, l'une des premières mesures du
nouveau Gouvernement a été le report des élections
communales afin de permettre au Parlement d'amender une loi électorale
discriminatoire à l'égard de la minorité hongroise.
Les grandes lignes du programme d'action du nouveau Gouvernement traduisent son
souci de donner un nouveau cours à la démocratie slovaque :
meilleure décentralisation, garantie de l'indépendance judiciaire
et de la liberté des médias. De même est-il prévu de
modifier la Constitution pour permettre l'élection du Président
au suffrage universel.
Sur le plan diplomatique, les nouveaux responsables slovaques placent parmi
leurs priorités l'amélioration des relations de leur pays avec
ses voisins. De fait, avec la République tchèque, la Hongrie et
l'Autriche, les tensions sont fréquentes et les contentieux,
d'inégale ampleur, ne manquent pas.
Depuis le "divorce de velours", les relations slovaco-tchèques ont
été régulièrement tendues en dépit de la
signature, en janvier 1996, d'un accord sur la frontière. Outre les
facteurs psychologiques comme l'inimitié que se vouaient les principales
personnalités politiques tchèques et slovaques, les
problèmes se focalisent sur le contentieux financier : le partage du
patrimoine immobilier de l'ancienne fédération et celui de l'or
fédéral. On peut espérer que la nouvelle donne politique
à Bratislava permettra au comité intergouvernemental pour le
partage des biens, institué en 1993, d'être réactivé
dans de brefs délais.
Deux sujets sont cause de tensions avec la Hongrie : celui de la
minorité hongroise tout d'abord (11 % de la population) qui est sans
doute le plus épineux et celui du barrage de Gabcikovo. On sait que la
Slovaquie reprochait à la Hongrie d'avoir dénoncé
unilatéralement, sous la pression écologiste, un traité de
1977 prévoyant la construction commune d'un barrage sur le Danube afin
de produire de l'électricité, de lutter contre les inondations et
d'améliorer la navigation. Dans un arrêt du 25 septembre 1997, la
Cour Internationale de Justice a donné partiellement raison à la
Slovaquie tout en condamnant
"le détournement du Danube (...) qui
prive la Hongrie d'une part raisonnable des eaux du fleuve".
Malgré
cela, l'accord de principe conclu en février 1998 n'est pas
accepté par le nouveau gouvernement hongrois et la Slovaquie veut
relancer la négociation.
S'agissant de la minorité hongroise, le parlement slovaque avait assorti
la ratification du traité d'amitié de mars 1995 avec la Hongrie,
qui comportait des clauses sur les minorités nationales, d'une
déclaration interprétative. Celle-ci rappelait que toutes les
dispositions du traité étaient fondées sur la conception
exclusivement individuelle du droit des personnes appartenant aux
minorités nationales, excluant ainsi toute notion d'identité ou
de droit collectif. A cette "mauvaise manière" se sont ajoutées
les propositions de M. Meciar tendant à réprimer
l'utilisation d'emblèmes non nationaux en dehors des
cérémonies officielles ou les "dérapages verbaux" du
Premier ministre slovaque, lors d'une rencontre avec son homologue hongrois,
suggérant de régler la question des minorités par des
"transferts de population" entre les deux pays.
La nouvelle donne politique slovaque devrait permettre, là aussi,
l'amélioration des relations slovaco-hongroises. Le programme de
rencontres à haut niveau s'intensifie d'ores et déjà.
Enfin, avec l'Autriche, les relations se sont récemment tendues en
raison du différend qui oppose les deux pays sur la mise en route de la
centrale nucléaire de Mochovce dont l'Autriche aurait souhaité
que l'Union européenne demande le report. Celle-ci n'a pas suivi cette
demande, à la satisfaction d'ailleurs de la France : EDF et Framatome,
à hauteur respectivement de 95 MF et 230 MF ont participé
à l'achèvement des blocs 1 et 2 de cette centrale.
B. UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE RAPIDE
La
croissance de l'économie slovaque, depuis son indépendance en
1993, est impressionnante. Pour 1998, le PIB devrait envore atteindre une
progression de 5 %, l'inflation serait ramenée à 7 %, le
chômage à 13 % et le déficit public de l'ordre de 4 % du
PIB.
Cela étant, cette forte expansion, soutenue par la demande
intérieure et les investissements, a fragilisé la balance
commerciale de la Slovaquie, compte tenu d'une diversification insuffisante et
d'une structure d'exploitation encore trop dominée par les
conglomérats de l'époque de l'économie centralisée.
De ce fait, le déficit de la balance commerciale reste
préoccupant.
Par ailleurs, la Slovaquie a beaucoup emprunté, la conduisant à
un endettement extérieur qui représente 42,5 % du PIB, et dont la
charge de remboursement pèse sur l'équilibre budgétaire.
Le nouveau Gouvernement veut s'attaquer à des réformes
structurelles qui conduisent à une restructuration rapide de
l'économie et à sa modernisation. L'objectif est de créer
un cadre de confiance nécessaire à la venue des investisseurs
étrangers : aujourd'hui, la Slovaquie est, parmi les Etats d'Europe
centrale, celui qui attire le plus faible montant d'investissements
étrangers par habitant (1,2 milliard de dollars en 1997).
C. LES RELATIONS ÉCONOMIQUES FRANCO-SLOVAQUES : UNE PRÉSENCE FRANÇAISE ACTIVE QUI RESTE DISTANCÉE PAR CELLE DE NOS PRINCIPAUX PARTENAIRES
Sur le plan commercial, depuis 1993, les échanges franco-slovaques ont vivement progressé, passant d'environ 1,1 millard des francs à 3,6 millards de francs en 1997. La France est le 6ème client de la Slovaquie. Notre pays ne se place toutefois qu'au 7ème rang des fournisseurs de la Slovaquie avec 3,2 % de parts de marché, derrière la République tchèque (24,5 %), la Russie (15,1 %), l'Allemagne (14,5 %), l'Italie (6 %) et l'Autriche (4,7 %). En dépit des mesures de limitation des importations prises par les autorités slovaques, les exportations françaises vers ce pays connaissent un fort dynamisme (+ 20 % en 1997) dégageant cette même année un excédent commercial de 800 MF. Les entreprises françaises sont très actives dans le pays et la France est, depuis 1997, le quatrième investisseur en Slovaquie avec 9 % du stock des investissements directs étrangers -quelque 110 millions de dollars- derrière l'Allemagne (268 M$), l'Autriche (240 M$) et la Grande-Bretagne (135 M$). Les principaux investissements français concernent le secteur industriel (Rhône-Poulenc, Générale Sucrière, Alcatel par sa filiale allemande, Carnaud Metalbox..) et le secteur des services (Crédit Lyonnais et GDF pour le stockage souterrain de gaz) -la comptabilisation prochaine de l'investissement de France Telecom dans le réseau GSM viendra conforter cette situation (35 % de part française dans un projet global qui atteint 200 millions de dollars)-.
CONCLUSION
Cette
convention permettra de lutter plus efficacement contre les fraudes
douanières et les trafics illicites divers. Elle donne pour ce faire une
base juridique claire à la coopération entre les administrations
douanières des deux pays.
Elle est également de nature à favoriser le développement
des échanges -encore modestes-, entre nos deux pays. Pour ces raisons,
votre rapporteur invite la commission des affaires étrangères, de
la défense et des forces armées à adopter le projet de
loi.
EXAMEN EN COMMISSION
La
commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa
séance du mercredi 3 février 1999.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, la commission a adopté le
projet de loi qui lui était soumis.
PROJET DE LOI
(Texte
proposé par le Gouvernement)
Article unique
Est autorisée l'approbation de la convention d'assistance administrative mutuelle entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République slovaque pour la prévention, la recherche et la poursuite des fraudes douanières. 1( * )
1 Voir le texte annexé au document Sénat n°150.