Proposition de loi relative au service minimum

D. AUDITION DE M. MICHEL JALMAIN, SECRÉTAIRE NATIONAL DE LA CONFÉDÉRATION FRANÇAISE DÉMOCRATIQUE DU TRAVAIL (CFDT)

M. Michel JALMAIN. - Je suis secrétaire national à la confédération CFDT. Je représente la confédération et pas telle ou telle profession ou tel ou tel secteur. Je peux donc vous dire ce que pense la confédération sur la question de la grève en général et particulièrement dans les services publics.

Vous avez, conformément à vos prérogatives, pris l'initiative d'une proposition de loi. Nous sortons d'un congrès confédéral à la fin de l'année dernière. Nous avons eu quelques réflexions sur cette question, mais plus généralement au regard de l'exercice du droit de grève en général et pas seulement limité aux secteurs et entreprises publiques.

Notre confédération a pris la décision d'ouvrir dans les semaines et les mois à venir en interne à la CFDT une réflexion sur la grève et l'exercice du droit de grève en considérant d'ailleurs que la grève n'est pas le seul moyen d'action. Pour que la grève soit véritablement efficace, il ne faut pas non plus en user et en abuser. C'est ce que nous nous efforçons de faire dans nos propres organisations et nos propres secteurs. Notre réflexion portera sur tous les mécanismes qui pourraient prévenir, voire se substituer à ce qui doit être le dernier recours en termes de moyen d'action, c'est-à-dire la grève, quand toutes les procédures de prévention et d'anticipation et de recherche de solutions ont pu échouer.

C'est vraiment une aspiration de notre organisation d'aller dans le sens de cette démarche. Cela ne veut pas dire pour autant que nous allons esquiver l'initiative que vous avez prise avec ce projet de loi. Je voudrais vous faire quelques rappels préalables avant de vous dire comment nous en voyons les suites.

Tout d'abord, nous avons une volonté de faire progresser à la fois la question de la conciliation du droit de grève et la continuité du service public. Tout ce qui peut contribuer à faire progresser la réflexion, mais aussi la pratique sur cette question nous intéresse, et nous sommes prêts à y travailler. Nous sommes aussi évidemment attachés au droit de grève. Il n'est pas question de remettre en cause le droit de grève, qui reste un élément majeur et très important des libertés publiques, mais il faut aussi que cela soit dit.

En effet, force est de constater que notre système juridique consacre aujourd'hui déjà un régime dérogatoire au droit commun en matière de grève dans les services publics. On doit noter que ce droit fait d'ores et déjà l'objet d'un encadrement et de limitations, à tel point qu'une partie de la doctrine soutient qu'entre respect du droit de grève et principe de continuité du service public, notre système juridique se montre plus favorable pour le second que protecteur pour le premier.

Dans le même temps, et de façon apparemment paradoxale, il semble que les règles légales applicables n'aient que très partiellement un effet concret sur les réalités de la grève dans les services publics. Plus que la règle du préavis lui-même, nous pensons ici à celle qui précise que les parties en conflit sont tenues de négocier pendant le préavis. La CFDT souhaite attirer l'attention de votre assemblée sur ce point : notre droit a certes consacré que le législateur était compétent pour régler la conciliation entre droit de grève et continuité du service public. Mais on constate que la règle légale n'a pas eu toute l'efficacité escomptée, notamment dans le secteur des transports que l'exposé des motifs de votre proposition de loi met en exergue. Ce premier élément doit à notre sens ne pas être perdu de vue lorsqu'il est envisagé de légiférer.

Il y a aussi un autre phénomène qui est paradoxal et qui peut être éclairant pour l'avenir. Les règles légales ne produisent pas les effets escomptés en termes de gestion des grèves dans les services publics. Il y a le préavis, bien sûr, mais, plus important, il y a aussi la période de négociation qui devrait avoir lieu pendant la période de préavis. Pour autant, cela ne produit pas les effets escomptés et cela ne marche pas.

Il faut absolument attirer l'attention de tous ceux qui ambitionnent de modifier les choses sur le fait qu'il ne suffit pas d'avoir des dispositifs juridiques pour que cela produise nécessairement les effets sur ce qui a prévalu à la mise en place de ces dispositifs, et notamment pour ce qui est de régler la question de la conciliation entre le droit de grève et la continuité du service public.

C'est d'autant plus important que quand on envisage de légiférer à nouveau, il faut avoir en mémoire les limites ou l'impasse des interventions législatives. Ce constat peut amener à dire qu'il faut aller plus loin, mais cela peut aussi renvoyer à une autre méthode. Nous sommes, nous, les syndicalistes, pragmatiques. Nous sommes attachés en premier lieu à la recherche de l'efficacité et à l'aboutissement de résultat. Je serais tenté de dire que seul le résultat compte, quels que soient les lois et les règlements, et en l'occurrence les résultats ne sont pas à la hauteur de ce que l'on pourrait espérer, mais toujours dans un cadre bien articulé : conciliation droit de grève et continuité du service public.

Je crois qu'il y a un problème de méthode et un problème de gestion dans cette affaire qu'il faut inscrire dans le temps et la durée. Il y a longtemps que cela dure, me direz-vous mais le fait de poser comme cela, aussi brutalement, une proposition de loi qui se résume à deux lignes "étendre le service minimum à l'ensemble du service public", ne facilite pas forcément du point de vue de la méthode ce que pourraient rechercher tranquillement des groupes de travail avec les principaux acteurs. Mais en même temps, je reconnais que c'est aussi une façon de précipiter et de provoquer un débat et cela vaut dans les deux sens.

M. Claude HURIET, rapporteur. - Sur ce point, je voudrais vous donner une précision nécessaire. Partant de cette proposition de loi, l'intention de la commission n'est en aucun cas de restreindre les dispositions au service minimum et de s'intéresser au moins autant, si ce n'est plus, à tout ce qui peut être fait en termes de dispositions de prévention des conflits et de résolution dans le cadre du préavis, dont on n'a pas fini de parler. Mais n'ayez pas le sentiment que cet intitulé soit de ma part une intention de mettre en cause le droit de grève. Et le travail de la commission ne peut pas se résumer à renforcer le dispositif du service minimum.

M. Michel JALMAIN. - Mon souci n'était pas sur les tentatives de remettre en cause un droit de grève. C'était plus un problème d'efficacité sur un problème qui revient régulièrement, dans lequel on voit le rôle du législateur, mais aussi des organisations syndicales dans notre domaine de responsabilité. Cela veut donc dire un problème de méthode qui est chère à la CFDT, qui est de dire que si on veut encore une fois aborder sereinement ce dossier, il faut prendre du temps, et qu'on parte aussi d'un diagnostic. Un diagnostic partagé serait certainement la solution idéale. Nous ne sommes plus forcément dans la situation d'il y a 20 ans ou 10 ans, ni même 5 ans, sur la question du droit de grève dans les entreprises publiques.

Dans l'exposé des motifs, la proposition de loi met l'accent sur les transports, mais ces 10 dernières années, je pense qu'il y a eu des évolutions sur l'encadrement et les conditions d'exercice du droit de grève dans un certain nombre de secteurs et d'entreprises. Vous les connaissez aussi. J'ai lu dans d'autres écrits qu'on y faisait référence et je crois que c'est dans les secteurs de production et de distribution d'énergie qu'il y a eu des évolutions positives en matière de continuité du service public, sans intervention du législateur. Cela vaut aussi dans le domaine hospitalier où les règles et usages avec des négociations locales ont conduit à permettre d'assurer la continuité des soins des malades. Cela vaut aussi pour la RATP où l'accord dit " alarme sociale " témoigne de cette volonté de trouver le juste équilibre.

Toutes ces évolutions, si elles ne constituent pas une solution générale au problème, montrent que rien n'est figé et que l'esprit de responsabilité a gagné du terrain sur ce que l'on pouvait imaginer, c'est-à-dire que le droit de grève était d'abord une paralysie ou une façon de prendre en otage telle ou telle population pour obtenir satisfaction. Je crois qu'une prise de conscience des responsabilités a mûri chez un grand nombre de responsables syndicaux.

Je le dis parce que cela va conditionner la suite. Il faut se méfier qu'à vouloir toujours légiférer, on constate que d'une part cela ne s'applique pas, et cela soulève plus de problèmes que cela n'en résout en fonction des différents secteurs, et une proposition de loi extrêmement générale comme celle-là, qui couvre tous les secteurs, interpelle aussi sur les conséquences que cela peut avoir, à savoir si on vise la sécurité des personnes ou des installations, si on vise une continuité du service public dans un sens très large ou si on vise dans les transports à assurer un vrai service minimum. Mais alors, quels problèmes cela va amener ? Qu'est-ce qu'un service minimum dans le métro avec une rame tous les quarts d'heure ?

Il n'y a pas forcément de solution unique légale et il faut regarder secteur par secteur. D'où notre idée de diagnostic, d'une méthode pragmatique et de privilégier la négociation pour trouver les solutions les plus adaptées. Cela a l'avantage de répondre aux situations des différents secteurs, mais aussi d'associer et de responsabiliser ceux qui sont les acteurs principaux de la grève. Mais cela a aussi l'avantage de faire adhérer. Il peut y avoir des droits et des préavis et des obligations de négocier pendant les préavis, mais s'il n'y a pas une adhésion des organisations syndicales et des salariés eux-mêmes au dispositif de concertation pour trouver les bonnes solutions avant d'envisager la grève, il y aura toujours des risques de déviation des dispositifs existants.

Quand j'ai l'occasion de rencontrer mes collègues, je pense qu'entre la réalité des lois et ce qui se pratique après sur le terrain à l'étranger, il y a aussi des décalages qui tendent à montrer que les lois ne règlent pas tout dans ces pays-là, mais là où cela marche, c'est parce qu'il y a eu concertation et décisions des partenaires sociaux d'encadrer le droit de grève avec la volonté de rechercher les solutions les plus efficaces avant d'en arriver à la grève.

Vous aurez compris que nous sommes très réservés sur une nouvelle initiative législative dans ce domaine.

M. Claude HURIET, rapporteur. - Est-ce que cette réserve porte sur la question précise du service minimum et de l'intervention du législateur ou sur une démarche du législateur, dont je viens de préciser à l'instant qu'elle pourrait inclure les phases critiques à travers le dispositif d'alarme sociale et donner un contenu réel au préavis ?

Autre question : n'est-on pas amené à considérer que les difficultés pour appliquer deux principes constitutionnels très forts, mais qui peuvent être en contradiction l'un l'autre, c'est-à-dire le respect du droit de grève et le respect de continuité du service public, ne s'explique pas très largement du fait de la double fonction de l'Etat qui doit exercer son autorité en termes de puissance publique, mais qui apparaît aussi comme un employeur ?

Vous avez dit tout à l'heure que seul le résultat compte. C'est une réflexion que j'aimerais que vous poursuiviez. Le résultat pour qui ? Et vous me permettrez de prendre une formule, il y a ce qu'on appelle le coût/bénéfice. C'est bien d'obtenir le résultat attendu par certains partenaires sociaux, mais ils ne peuvent pas quand même ne pas se préoccuper du coût global en termes de continuité du service public. Est-ce que pour vous, seul le résultat compte ? Ou seriez-vous d'accord pour faire apparaître le bénéfice obtenu, mais aussi le coût à la fois économique et social pour l'usager ?

Dernière question quant au service minimum, dont vous avez rappelé qu'il impliquait un certain nombre d'activités d'intérêt général, si ce service minimum devait être étendu à d'autres domaines au nom du principe de la continuité du service public, cela pourrait-il faire partie, à la fois dans le contenu et dans les modalités de mise en oeuvre, du domaine des négociations conventionnelles ?

M. Michel JALMAIN. - Pour éviter un malentendu, quand j'ai dit que seul le résultat compte, je ne parlais pas des résultats économiques ou conséquences économiques et sociales. Je voulais dire que seule une bonne gestion de la question que vous posez nous intéresse, nous syndicalistes. Autrement dit, nous sommes sur un vrai problème politique, très sensible. Il ne sert à rien de s'imaginer comme cela, qu'au détour d'une proposition de loi, on va solutionner les problèmes.

Nous pensons avec l'expérience de ce qui s'est fait à la RATP, à EDF et dans d'autres secteurs, qu'il faut privilégier la voie de la négociation sur celle de la législation. On peut se tromper. De même, vous êtes tout à fait dans votre rôle avec l'initiative que vous avez amenée là. Mais je pense qu'il faut laisser du temps à la négociation. Il faut laisser les partenaires sociaux négocier ces aspects-là, sinon cela n'aboutira pas et ce sera une nouvelle fois un coup d'épée dans l'eau.

Quels sont les secteurs qui restent les plus problématiques ? Là où on a réussi à avancer, cela fait oeuvre de pédagogie et on voit diminuer les problèmes liés à l'exercice de la grève et à la continuité du service public. Je crois qu'il faut vraiment tirer les fruits de ce qui s'est déjà fait.

Reste le problème des transports, mais là où il y a un problème très lourd à gérer, faut-il passer par une initiative législative, en sachant qu'il y a beaucoup d'incertitudes sur l'aboutissement ? Ne faut-il pas nous interroger, nous, organisations syndicales, sur les bonnes opportunités à saisir pour faire progresser ces éléments dans les autres secteurs ?

C'est très difficile, mais nous ne désespérons pas, et à chaque fois que nous avons l'occasion publiquement ou dans nos congrès, nous nous sommes posé la question. Nous sommes vraiment dans cette démarche.

Et il y a aussi les directions : c'est de leur responsabilité de chercher les meilleures voies et moyens pour progresser. Cela s'est fait à la RATP et dans d'autres secteurs. Il faut que cela puisse se faire dans les secteurs ou entreprises où cela reste extrêmement tendu.

Après, l'Etat : je ne suis pas sûr que l'Etat soit l'exemple le plus intéressant à observer de ce point de vue, quel que soit d'ailleurs le contexte politique. On voit en particulier que dans la période de préavis, ce délai laissé à la négociation bien souvent a été une fin de non-recevoir. Il faudrait peut-être que l'Etat déjà donne l'exemple et que dans son propre domaine de responsabilité, là où les instruments sont en place, cela fonctionne pour rendre aussi efficaces ces instruments-là.

La loi : nous ne sommes pas systématiquement contre le fait de légiférer. Il s'agit de prendre en compte une période de réflexion, négociation, recherche de solution. Ce que vous avez proposé n'est pas si brutal mais, là aussi, il faut privilégier la voie de la négociation parce que tous les secteurs ne sont pas rendus au même stade et c'est là que les efforts doivent être portés par les syndicats et les directions et je ne suis pas convaincu que la loi fera avancer cela.

Par contre, dans le cadre de la négociation collective, il faut que chacun prenne ses responsabilités. Nous sommes sur des problèmes collectifs très lourds, très sensibles.

M. Jean DELANEAU, président. - Je voudrais préciser comment fonctionne la commission. Une proposition de loi, déposée en juin 1998, a été renvoyée à la commission des affaires sociales en raison de son objet.. La commission rapporte cette propositions et présente elle-même ses propres conclusions sur le sujet en question. Ce n'est pas une proposition de loi qui a été déposée à un moment chaud. Cela nous a paru suffisamment important pour permettre, à cette occasion, de faire un tour d'horizon avec les organisations syndicales et les usagers, et la réflexion propre du rapporteur, la mienne, c'est que c'était sans doute l'occasion de réveiller peut-être un certain nombre de dispositifs qui existent et qui se sont dévoyées.

M. Michel JALMAIN. - Dans la conception qui est celle de la CFDT et de l'exercice du syndicalisme et de l'action syndicale, y compris la grève, nous sommes partisans de trouver et de privilégier dans tous les cas la négociation sur tous les sujets comme moyen de faire progresser les questions sociales en général.

Le débat que vous avez ouvert est utile aussi pour nous, car c'est une façon de traiter en permanence cette question. Il est vrai aussi qu'il y a des situations qui ne donnent pas forcément une image tout à fait satisfaisante de ce que devrait être la négociation sociale dans ce pays, et en même temps le rôle et la place des organisations syndicales dans un système démocratique comme on l'a en France.

Ceci étant, nous sommes aussi très attachés à trouver les meilleures voies et moyens pour que les acteurs engagés adhèrent à ce qui se décide pour qu'ils le fassent fonctionner, et pour qu'il n'y ait pas des actes de résistance, de méfiance ou d'opposition à ce qui pourrait se faire par la voie législative plutôt que par la voie de la négociation.

J'ai conscience qu'en disant cela, je ne règle pas grand-chose, mais je crois que l'entrée législative ne solutionne pas grand-chose immédiatement. Je regarde de quelle façon cela a progressé pour l'instant, avec ses limites, et cela me paraît encore être par la voie de la discussion dans les entreprises ou secteurs où ces questions se posent. Mais toujours avec des limites. Nous sommes en France dans un système de relations sociales qui est ce qu'il est, et il faut prendre cela en compte.

M. Philippe NOGRIX. - Vous avez parlé de la notion de temps et de temps de négociation. Quand un conflit arrive, on a cette obligation de préavis de cinq jours pendant lesquels on établit des négociations.

Entre le moment où j'ai demandé la parole et le moment où on me l'a donnée, vous avez dit qu'il fallait mettre des barrières et des objectifs. C'est très bien de dire : laissez-nous négocier, mais il nous faut du temps. Pendant cette période, que va-t-il se passer ? Seriez-vous d'accord pour qu'on envisage une négociation sur un terme fixé en disant que pendant six mois on va se rencontrer deux ou trois fois et on se fixe des règles du jeu pendant ces six mois de négociation. Est-ce envisageable ou pas ?

M. Michel ESNEU. - Je suis de ceux qui pensent que dans le domaine de la prévention le préavis de cinq jours est une disposition législative fondamentale. Or, je n'ai pas le sentiment que la loi soit bien appliquée dans son esprit à ce niveau-là. Et ce que je n'arrive pas à comprendre, c'est comment fonctionnent les partenaires pendant ces cinq jours. Qui prend l'initiative des concertations ? Sont-ce seulement des constats ou y a-t-il concertation sur des problèmes de fond et non pas une rencontre le dernier jour seulement ?

M. Michel JALMAIN. - Ce que vous dites, monsieur Nogrix, vaut pour ce qui nous préoccupe aujourd'hui et aussi pour d'autres sujets. C'est le problème de l'oeuf et de la poule. Est-ce une loi cadre d'impulsion qui invite les partenaires sociaux à négocier en constatant après coup ce qui a été dit comme étant les limites de l'effet d'une loi d'impulsion avec des délais, ou faut-il privilégier l'entrée de la négociation et du contrat pour qu'à un moment donné le législateur tire les conclusions ?

C'est un exercice très difficile, et qui est franco-français d'ailleurs. Dans beaucoup de situations, la place de la négociation est tellement ancrée dans le paysage des rapports sociaux dans d'autres pays que c'est une démarche systématique. C'est pourquoi je dis que nous préférons rester sur cette voie-là parce que des progrès ont déjà été acquis.

Il faut faire confiance aux organisations syndicales, et à la CFDT nous sommes attachés à faire progresser cette idée pour toutes les raisons que j'ai évoquées tout à l'heure, image du syndicat et qualité de la négociation sociale.

Et il y a aussi des directions de grandes entreprises dont il est de la responsabilité de faire progresser ces questions et cela s'appelle la concertation, le dialogue social dans l'entreprise ou le secteur. Nous privilégions la voie de la négociation. Cela ne veut pas dire que nous renvoyons à jamais la question d'une loi qui viendrait à un moment donné encadrer et préciser ce qui ne le serait pas. Mais, compte tenu des progrès réalisés aujourd'hui par la négociation, il faut rester là-dessus.

Concernant le préavis de cinq jours pendant lequel il faudrait négocier, quand le préavis est déposé, est-ce que cela ne signifie pas déjà qu'on a fait le tour de la question et que les différents acteurs sont déjà en train d'entrer dans le scénario de la grève ? Et finalement le préavis ne sert à rien d'autre qu'un délai de prévenance, en application d'ailleurs de l'obligation légale.

Cela renvoie à la qualité du dialogue social et de la concertation dans le secteur où l'Etat est employeur. C'est un problème de management global de la concertation ou du dialogue social dans les secteurs où c'est l'Etat l'employeur et qui devrait être amené à donner quelques exemples.

On n'a pas vraiment d'exemple où la question du préavis fonctionne dans son aspect négociation et c'est certainement un point déterminant à repenser. Il faut peut-être revoir sa durée et l'allonger. Peut-être que le préavis de grève n'est pas de nature à favoriser la négociation et c'est peut-être avant qu'il faut qu'il y ait une phase de concertation qui peut être très réglementée, et que le préavis de grève soit là pour organiser ce qu'il faut dans l'entreprise dès lors où la grève est décidée.

M. Jean DELANEAU, président. - Je vous remercie de votre intervention.

M. Michel JALMAIN. - Ceci étant, la CFDT reste à la disposition de la commission ou de tout groupe de travail qui pourrait se mettre en place pour poursuivre la réflexion et aussi pour recevoir en contrepartie le fruit des réflexions que vous pourrez mener, parce que nous n'avons ni certitude ni science infuse sur cette question.

M. Jean DELANEAU, président. - Nous avons la même démarche.