Proposition de loi relative au service minimum

I. AUDITION DE M. GEORGES LEFEBVRE, DIRECTEUR DES RESSOURCES HUMAINES DE LA POSTE

M. Jean DELANEAU, président.- Monsieur le Directeur, vous êtes le bienvenu. Vous avez pu vous rendre compte de la règle du jeu.

Le rapporteur va intervenir avant que vous ne preniez la parole, vous ferez votre exposé, ensuite il vous posera des questions complémentaires auxquelles vous répondrez, enfin, nous demanderons aux collègues s'ils ont d'autres questions.

M. Claude HURIET, rapporteur- Au nom de la commission, je vous remercie d'avoir accepté de participer à cette audition publique. Je tiens à vous préciser que si la proposition de loi qui a été déposée à l'initiative de mon collègue Philippe Arnaud concerne le service minimum, elle a été déposée au mois de juin. Ce n'est donc pas une réponse conjoncturelle aux tensions sociales des dernières semaines et derniers mois de l'année 1998.

De plus, les dispositions dans la proposition concernent le service minimum et la commission souhaite étendre le champ de son travail législatif pour mettre l'accent sur tout dispositif de prévention des grèves dans le service public. C'est un élément qui me paraît tout à fait important. Chacun est bien d'accord, avant même les auditions d'aujourd'hui, pour constater que la grève est le signe d'un échec et la démarche de la commission des Affaires sociales du Sénat vise à voir ce qui peut se passer, non seulement pour atténuer les effets de l'échec au regard du principe de continuité de service public et de l'intérêt des usagers, mais plus encore pour éviter cette situation d'échec qui aboutit à la grève.

Dans votre intervention, je vous suggère de ne pas vous limiter à des réflexions sur le service minimum, mais à nous livrer toutes les expériences éventuelles de La Poste concernant les dispositifs de prévention, avec quelques développements attendus sur le contenu et les conditions de mise en oeuvre effectives du préavis, même encore plus en amont.

M. Georges LEFEBVRE.- Bonjour Mesdames et Messieurs. Si vous me le permettez, j'aimerais dire deux mots, sans entrer dans le détail, sur La Poste. Chacun la connaît, mais il est parfois bon de rappeler par un ou deux chiffres ce qu'elle est aujourd'hui. Je vous exprimerai ce qui est pour nous nos obligations de continuité du service public, à la fois sur un plan réglementaire et pratique. Ensuite j'interviendrai, plus largement que sur le service minimum, sur nos pratiques sociales les plus actuelles.

Tout d'abord, La Poste, depuis la loi de 1990, n'est plus une administration, elle est une entreprise publique qui est amenée à affronter la concurrence. C'est un élément important dans la problématique que nous évoquerons cet après-midi. Sur 1998, La Poste a réalisé un chiffre d'affaires de 90 milliards dont plus de 36 milliards en concurrence, donc en lien direct avec des concurrents qui ont une situation de gestion de personnel qui n'est pas la nôtre.

La Poste est l'un des trois premiers acteurs postaux en Europe. Elle compte 17.000 points postaux répartis sur le territoire et trois grands métiers, le courrier, le métier du colis et le domaine financier. Chaque année, nous distribuons plus de 26 milliards de messages, nous sommes de loin le premier transporteur de messages en France. Le métier du colis est entièrement en concurrence et nous transportons plus de 300 millions de colis, nous sommes le premier logisticien. Dans le domaine des services financiers, un peu plus de mille milliards d'encours font de nous le troisième opérateur financier de France.

La Poste est l'accès direct chaque jour aux 25 millions de foyers. La problématique de la continuité du service est donc au coeur de nos réflexions, de nos obligations, tant dans le domaine réservé que dans le domaine concurrentiel.

La Poste est aussi le premier employeur après l'État avec un peu plus de 306.000 salariés, dont 240.000 fonctionnaires et un peu plus de 65 000 agents contractuels dépendant d'une Convention collective commune à La Poste et France Télécom. La Poste a réalisé un peu plus de 30.000 embauches depuis 1991.

S'agissant de l'exercice du droit de grève à La Poste et du service minimum, la loi du 2 juillet 1990, relative au service public de La Poste et des Télécommunications, n'a pas eu pour effet, en transformant La Poste, de remettre en cause les règles qui lui étaient applicables en matière de droit de grève.

La Poste n'a pas d'obligation légale en matière de mise en place d'un service minimum et reste soumise aux règles qui régissent, en général, les services publics, notamment celui constitutionnel de la continuité du service. Il lui appartient de prendre les mesures pour assurer un minimum de services afin de concilier ce principe de continuité du service avec celui de l'exercice du droit de grève. La loi de 1990 y fait allusion dans son article 4 que je pourrai reprendre si vous le souhaitez.

En l'absence de dispositions légales, ces mesures résultent de la seule appréciation de La Poste sous le contrôle du juge administratif et, dès lors, il est admis que le Président de La Poste, et par délégation l'ensemble des chefs de services, ont le pouvoir de réglementer l'exercice du droit de grève dans leurs services en fixant la nature et l'étendue des limitations qui peuvent y être apportées.

Quels sont ces moyens mis en oeuvre pour assurer la continuité du service ?

En matière de moyens en personnel autorisés par la jurisprudence figurent ce que l'on trouve classiquement dans la fonction publique : les réquisitions et désignations, les réquisitions n'étant mises en oeuvre que dans des circonstances exceptionnelles. Les désignations, en revanche, sont utilisées couramment à La Poste pour assurer un service minimum, ou plutôt un minimum de service. Elles permettent de retenir à leur poste les agents, qui de par leurs fonctions habituelles, doivent assurer cette continuité du service.

Toutefois, l'appréciation du contrôle du juge sur la régularité de ces désignations nous amène à n'en prononcer qu'un nombre très limité, qui concerne tout ce qui touche à la sauvegarde des biens et des personnes et d'un certain nombre de processus au coeur de nos activités comme certains processus informatiques. Dans certains centres informatiques, une grève d'un petit nombre de personnels pourrait bloquer l'activité des services financiers de l'ensemble des bureaux de poste. Là, nous procédons de manière habituelle à des désignations d'une partie de ce personnel pour assurer un fonctionnement minimum du service.

Pour ce qui est du recours à du personnel d'appoint, la jurisprudence reconnaît l'obligation faite à La Poste de prendre toutes les mesures nécessaires en cas de grève pour assurer la continuité du service. Les mesures autorisées juridiquement sont par nature limitées.

Tout d'abord, nous ne pouvons faire appel à du personnel en cas de grève que s'il a déjà un lien juridique avec La Poste. Il est ainsi exclu que nous utilisions du personnel de sociétés d'intérim en cas de grève, c'est rappelé par le Droit du Travail et appliqué également à La Poste.

À ce propos, un arrêt récent de la Cour de Cassation de mai 1998 est venu restreindre les possibilités pour La Poste de faire appel à du personnel contractuel lors de conflits sociaux. C'est ainsi que le recrutement d'agents en CDD -pour remplacer des fonctionnaires en cas de grève- est impossible. C'est une pratique que nous avons eue à certains moments qui nous est désormais exclue. Il a donc fallu réfléchir à d'autres systèmes de régulation que l'appel à ce personnel d'appoint.

En dehors des désignations, un certain nombre de nos personnels sont exclus du droit de grève, en particulier ce que nous appelons les receveurs de la poste. Les chefs d'établissements de tous nos points de contacts ont été considérés par la jurisprudence comme des fonctionnaires tenus de rester à leur poste en toutes circonstances. Il en est de même pour tous les personnels qui occupent des fonctions d'autorité et de responsabilité. C'est un système de désignation permanent qui ne permet pas à ces personnels de quitter leur poste et qui permet d'assurer, a minima, l'ouverture de l'ensemble de nos bureaux de poste en toutes circonstances.

En matière de recours à du personnel en cas de grève, la situation est donc limitée. Nous avons, en conséquence, été amenés à mettre en place des systèmes de régulation de nos organisations, en particulier pour le courrier qui est un secteur particulièrement sensible à tout conflit social. Le système du courrier est un système maillé qui passe par des noeuds d'échanges, de régulation, que sont les centres de tri où, avec un tout petit nombre de personnel -ces centres étant mécanisés- l'on peut bloquer le fonctionnement, la distribution et le tri d'une partie importante du courrier pour un département voire pour toute une région.

Nous avons mis en place des organisations qui permettent de pallier ces éventuels dysfonctionnements qui peuvent résulter de mouvements sociaux, mais également de problèmes techniques.

Nous avons mis en place un système de régulation nationale et, depuis 1995, nous avons neuf centres de traitement et d'entraide, deux sont en Région parisienne, les autres sont répartis sur l'ensemble du territoire. Ces centres ont vocation à être sollicités en permanence pour assurer l'écoulement du trafic, soit en cas de surcharge momentanée, soit à cause d'un incident grave, voire un conflit social. Nous avons doublé nos circuits traditionnels par un système de régulation qui permet de pallier le manque de fonctionnement d'un centre ou d'une partie du réseau.

Nous avons aussi la capacité de mettre en oeuvre rapidement des moyens de transport supplétifs. Nous avons eu à en connaître l'année dernière à la suite des problèmes de transports routiers. L'essentiel de notre courrier circule par voie routière, nous sommes donc sensibles à tout blocage dans ce domaine et nous avons mis en place des systèmes palliatifs, notamment par voie aérienne.

L'un des problèmes auxquels nous sommes le plus confrontés en cas de conflit social est celui du respect de la liberté de travail pour les agents non grévistes. Bien souvent, nous constatons que les mouvements de grève se traduisent par un nombre de grévistes limités, mais qui, par un piquet de grève et un blocage des accès, empêchent une partie significative du personnel d'exercer son travail. Nous avons développé le recours à une procédure de référé à chaque fois que c'est nécessaire pour assurer l'accès à nos établissements pour les agents non grévistes, voire parfois pour le public car nous avons assisté à des cas de blocages.

Comme vous l'avez dit, la grève est, en soi, le signe d'un échec du dialogue et nous menons une action préventive importante, même si nous avons été amenés à prendre des actions curatives dans le domaine du dialogue social. Dans le courant de l'année 1998, nous avons mené des négociations avec les organisations syndicales dans ce domaine. Elles ont abouti, en fin d'année, à la signature d'un accord sur le droit syndical qui, en dehors de la définition des moyens que nous consacrons à l'activité des organisations syndicales, avait aussi pour objet de définir, en quelque sorte, les règles du jeu syndical dans l'entreprise.

Parallèlement à cet accord, nous poursuivons les discussions pour mettre en oeuvre un document d'orientation générale sur le dialogue social à La Poste. Nous avons la volonté de trouver des signataires sur cet accord, cela n'a pas été possible pour l'instant. Dans un premier temps, nous allons nous diriger vers un ensemble d'orientations qui précisent notre volonté de mettre en oeuvre un véritable dialogue, à la fois pour toutes les évolutions de l'entreprise, mais aussi en période de difficulté ou de désaccord entre le personnel et l'entreprise afin d'éviter d'avoir un recours systématique à la grève, voire au préavis de grève. L'objet de ces orientations est de définir les modalités permanentes de dialogue, au niveau le plus local, des chefs d'établissement ou des directeurs de La Poste, pour que chaque fois qu'une difficulté se fait jour, naturellement, s'engage un dialogue avant d'avoir recours à la procédure du préavis de grève. Même si celui-ci instaure un dialogue de par la loi, nous souhaitons qu'il commence préalablement et n'avoir recours au préavis que dans des situations difficiles.

Voici tout ce que je pouvais vous dire à ce sujet. Je suis prêt à répondre à toutes les questions que vous voudrez bien me poser.

M. Jean DELANEAU, président.- Vous nous avez donné des éléments qui montrent que, dans votre Administration, qui n'en est plus une d'ailleurs bien que les deux tiers de vos effectifs soient des fonctionnaires malgré tout, vous avez déjà le souci d'assurer, à travers certaines procédures, un certain nombre d'exigences et le souci d'un service minimum et le rapporteur sera heureux d'avoir entendu cela ; vous allez au-devant de ses préoccupations et de celles de l'auteur de cette proposition de loi.

M. Claude HURIET, rapporteur.- Je suis un rapporteur heureux parce que la commission m'a accordé sa confiance et que les interventions d'aujourd'hui ont largement nourri ma réflexion. Je reprendrai le fil conducteur de votre intervention, Monsieur le Directeur, pour vous interroger sur quatre points.

Tout d'abord, vous avez parlé de l'évolution de la jurisprudence concernant l'obligation de liens juridiques avec l'entreprise pour les personnels d'appoint ou les supplétifs. Regrettez-vous, a posteriori , que l'on n'ait pas légiféré plus tôt pour définir, dans le cadre du service minimum, les conditions dans lesquelles il pourrait être satisfait ?

Ensuite, avez-vous des éléments montrant l'évolution de la conflictualité à La Poste ? Seriez-vous favorable à ce qu'existe -il semble que cela n'existe pas si je me réfère à un rapport récent du Conseil économique et social- un Observatoire de la conflictualité, car actuellement les sources sont dispersées et il n'existe aucun chiffre fiable, dans le champ du service public ?

Vous avez, par ailleurs, mentionné que l'essentiel du courrier était désormais acheminé par voie routière. Est-ce une question d'organisation logistique ou est-ce en partie du aux insuffisances de la SNCF qui connaît, depuis des années, un très fort taux de conflictualité ?

Enfin, concernant le préavis, considérez-vous que l'esprit de la loi est généralement respecté, que le préavis a un contenu réel et que ceux qui le déposent ne jouent pas sur les procédures pour raccourcir -autant que faire se peut- la période de cinq jours, ce qui dénoterait une volonté a priori de ne pas voir le préavis aboutir pas à un accord ?

M. Jean DELANEAU, président.- Monsieur le Directeur, vous répondez et après nous passerons aux questions que les membres de la commission souhaiteraient vous poser.

M. Georges LEFEBVRE.- Sur le premier point, j'ai évoqué l'évolution de la jurisprudence pour signaler une difficulté que nous rencontrons : La Poste, vous l'avez souligné, gère deux catégories de personnel, 260.000 fonctionnaires et plus de 60.000 agents contractuels qui relèvent du Droit privé.

Il se trouve que les appréciations relatives aux deux types de droits en matière de grève ou autres, sont différentes. Lorsque nous nous n'avions que des fonctionnaires, la problématique de recourir à des personnels d'appoint était possible dans le cadre des règles de la Fonction publique. Nous avions ces pratiques. Dans le cadre du Droit du Travail, c'est exclu et nous devons gérer ces deux types de problématiques. Aujourd'hui, nous avons à la fois l'obligation d'assurer la continuité du service public au sens de la Fonction publique, mais sans parfois pouvoir recourir aux dispositions que permettrait le Droit administratif car les personnels d'appoint relèvent du Droit privé, donc du Droit du Travail, qui ne le permet pas.

Au sujet de la conflictualité, je vous donnerai trois chiffres qui montrent son évolution ; ils sont issus du Bilan social de La Poste, ils sont donc à la disposition de tous. Ce sont des nombres de jours de grève par agent. 1995 a malheureusement été une année particulière : nous avons enregistré 3,5 jours de grève par agent. En 1996 nous avions 0,96 jour par agent et 0,34 en 1997, soit environ 100.000 journées perdues. En 1998, nous serons vraisemblablement autour de 0,30 jour de grève.

Je n'ai pas pu trouver les années antérieures à 1995, je pourrai vous les fournir d'ici quelques jours, mais depuis 1991, nous constatons une évolution sur la durée en baisse significative d'année en année sur la conflictualité à La Poste.

M. Claude HURIET, rapporteur.- Tous statuts confondus ?

M. Georges LEFEBVRE.- Oui. Nous n'avons pas de différences significatives entre les uns et les autres fonctionnaires ou agents contractuels.

Progressivement, des instruments de dialogue et de concertation au niveau local ont été mis en place depuis la loi de 1990 qui a donné des pouvoirs plus importants à nos directeurs départementaux, donc des capacités de négociations. Cette loi de 1990 organisait La Poste.

Je ne peux que souscrire à l'idée de l'Observatoire de la conflictualité. Nous avons intérêt, les uns et les autres, à être clairs sur ce sujet : nous cherchons nous-mêmes à l'avoir en interne avec les organisations syndicales, à la fois sur les principes, mais aussi sur les façons de mesurer. En période de conflit, notamment national, nous avons le besoin de pouvoir afficher les chiffres opposables aux uns et aux autres sans polémique. Nous avons réglé ce problème en interne. Au-delà de l'entreprise, il est souhaitable d'avoir une instance qui permette d'observer l'évolution du climat social général.

Pourquoi avons-vous abandonné la SNCF ? Ce n'est pas pour ses conflits sociaux, La Poste n'a pas que des qualités dans ce domaine. La véritable raison est la suivante : les trains sont de plus en plus remplacés par des T.G.V. ou vont plus vite, or les arrêts et le temps que nous avions lors de ces arrêts nous permettaient d'utiliser le train. Ils sont moins nombreux et durent très peu de temps, nous n'aurions plus le temps de charger et décharger le courrier. Comme toutes les entreprises de logistique nous travaillons de plus en plus en flux tendus et la voie routière permet, point à point, d'avoir du flux tendu. Voilà la raison réelle d'autant que la route nous réserve quelques mauvaises surprises, comme nous l'avons vu l'an dernier. En effet, nous avons été fortement pénalisés par les blocages de la route.

Sur les préavis de grève et leur pratique, vous soulignez des pratiques que nous avons connues dans les années 80. Nous avions des mouvements sans préavis, assez nombreux, les gens se mettaient en grève instantanément parce qu'il y avait un incident. Malgré le fait que ce soit contraire à la loi, nous avions un système de grève sans préavis assez fréquent qui nous mettait dans la situation difficile de devoir traiter les problèmes à chaud.

Nous avions également un certain nombre de préavis déposés avec la volonté de ne pas discuter, déposés aussi près que possible de la limite en utilisant des arguties pour ne pas venir en discuter. Ces pratiques ont évolué fortement parce qu'en 1993, nous avons signé un premier accord sur le dialogue social avec les organisations syndicales. Nous avons pu le codifier et, au-delà d'une codification qui a ses limites, nous avons constaté dans la pratique que les grèves sans préavis ont pratiquement disparu et que lorsqu'un préavis est déposé, nous notons une volonté assez réelle des organisations syndicales de venir négocier.

La volonté que nous avons montrée à cette époque de codifier les voies et les moyens que nous donnons aux organisations syndicales, qui était de fixer la règle du jeu, a permis d'améliorer nos dispositifs d'alerte sociale de manière significative. Nous constatons, je pourrai vous donner les chiffres, qu'en 1998 où nous avons connu sur le deuxième semestre une conflictualité plus forte, elle ne s'est pas traduite dans le nombre de jours de grève, mais par l'augmentation significative du nombre de préavis, au niveau local, mais qui dans la plupart des cas ont pu se résoudre, soit parce que les organisations syndicales, après négociation, les ont retirés, soit parce qu'elles n'y ont pas donné suite. Le nombre de jours de grève a même été en légère baisse par rapport à 1997, ce qui est plutôt positif.

M. André JOURDAIN.- Il semblerait qu'il n'y ait pas de difficultés pour appliquer un service minimum à La Poste, mais de temps en temps, nous entendons que les centres de tri sont bloqués. Vous avez parlé de centres de tri de secours. Ne peuvent-ils pas être pris par des grévistes qui les bloqueraient ?

M. Georges LEFEBVRE.- Je suis loin de dire que nous n'avons pas de problèmes. Une entreprise de plus de 300.000 personnes qui, pour la plupart, pratiquent des métiers d'exécution, est forcément une entreprise sensible au conflit social. Nous ne sommes pas dans une entreprise fortement capitalistique, pour laquelle, même s'il y a des grévistes, la machine peut tourner : si les gens se mettent en grève, La Poste ne fonctionne plus, même si nous avons des centres de tri mécanisés. En effet, si personne n'est là pour les alimenter et faire le mouvement du courrier, ils ne tournent plus et on peut facilement les bloquer.

Nous avons connu des problèmes, nous essayons d'en limiter le nombre. Le système de régulation, que nous avions mis en place à la suite des difficultés de 1995, a montré son efficacité. Aujourd'hui, quand nous sommes confrontés à la grève dans un centre de tri à un endroit donné, ce qui, auparavant, nous mettait dans l'incapacité de faire face à l'acheminement et la distribution du courrier dans ce secteur donné car nous n'avions plus de moyens alternatifs. Désormais, nous pouvons faire traiter ce courrier dans un autre centre et l'acheminer par voie routière même si, en termes de délai, cela prend une journée supplémentaire. Cela permet d'assurer la continuité, nous n'avons pas de blocage. Depuis trois ans, nous constatons une réelle efficacité.

M. André JOURDAIN.- Vous ne récupérez pas le courrier bloqué au centre de tri qui est en grève ?

M. Georges LEFEBVRE.- Cela dépend. Si tel est le cas, cela pose effectivement des problèmes. Cela concerne une journée de trafic au maximum, jamais plus. Si le centre n'est pas bloqué, nous pouvons récupérer le courrier. Dans l'hypothèse où le centre est bloqué par les grévistes, nous faisons systématiquement appel à un référé, avec des astreintes définies par le juge en cas d'impossibilité d'accès au centre. Cela a été réalisé avec succès ces deux dernières années.

Un centre de régulation peut-il être bloqué ? Oui, comme tout outil de travail. Nous avons essayé de prendre des précautions dans les situations de ces centres et dans leurs modes de fonctionnement pour éviter qu'ils ne le soient.

Je reconnais que les organisations syndicales ont évolué assez profondément ces dernières années à La Poste, notamment dans le sens de la responsabilité qu'elles peuvent avoir en cas de blocage de l'entreprise. L'augmentation croissante de la concurrence n'est probablement pas étrangère à cela. Elles se rendent bien compte des conséquences. Elles savent ce que nous a coûté la grève de 1995 et ce qui c'est passé début 1996, quand les facteurs qui distribuent les colis n'avaient plus rien à distribuer : les entreprises étaient parties ailleurs. Beaucoup de postiers se sont posé la question de ce qui allait se passer. Les postiers et les organisations syndicales ont pris conscience de cette problématique.

Jusqu'à ce jour, nous n'avons jamais eu de situation de crise forte dans les centres de régulation alors que tout le monde sait où ils sont et à quoi ils servent. La règle du jeu est accepté par les uns et les autres, même si nous ne sommes pas à l'abri d'une difficulté à un moment donné.

M. Claude HURIET, rapporteur.- Je vous demande, Monsieur le Directeur, de nous communiquer le texte de l'accord dont vous avez fait état.

Avec l'évolution de la réflexion de la commission par rapport aux propositions initiales, le fait de faire apparaître, d'une façon ou d'une autre, dans un dispositif législatif, la référence au service minimum peut-il avoir des effets négatifs par rapport à l'amélioration du climat social que vous signaliez dans votre établissement, comme cela nous a été signalé dans d'autres ?

Nous nous préoccupons du service minimum dans le cadre du principe de la continuité du service public, mais l'échec est une phase ultime. Vous voyez donc la problématique de ce travail. Nous devons considérer également les effets induits que pourrait avoir la simple évocation du service minimum.

M. Georges LEFEBVRE.- A mon sens, cela présente plusieurs difficultés, la première d'entre elles étant de préciser ce que pourrait être un service minimum. Certaines de nos activités relèvent de missions de service public où une continuité du service pourrait faire l'objet d'une définition et d'activités purement concurrentielles. Parmi celles-ci, beaucoup concernent directement les entreprises. Les difficultés, en matière de courrier, quand elles sont graves, impactent très rapidement la santé financière des entreprises.

Trouver quel niveau donner à un service minimum constitue une vraie difficulté pour nous, car faire passer un petit flux de courriers ne répondra pas aux attentes de nos clients entreprises, et faire tout passer est contraire à la notion de service minimum.

La deuxième difficulté est qu'il me semble que travailler sur cette notion de service aux clients en cas de difficulté sociale, même si c'est ultime, devrait se faire au maximum dans le cadre d'une négociation interne à l'entreprise. En revanche, à mon sens, le législateur peut peut-être introduire la nécessité d'avoir une véritable négociation collective sur ces notions au sein des entreprises. Cela nous donnerait une légitimité pour engager le dialogue -car c'est un sujet sensible dans l'entreprise- tout en laissant la possibilité de le régler, entreprise par entreprise, dans le cadre d'un véritable dialogue.

M. Jean DELANEAU, président.- Monsieur le Directeur, merci, vous nous avez apporté beaucoup. J'avais senti que le rapporteur était extrêmement intéressé, en particulier par vos derniers commentaires, les suggestions. Cela permet de faire un projet qui ne soit pas trop directif, mais qui permette en même temps de montrer l'intérêt que le législateur porte à ce sujet. Les moyens sont différents et les missions également.