EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE
GÉNÉRAL
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ET LE CODE
DES COMMUNES
Article premier
(art. L. 2212-5 du code
général des collectivités
territoriales)
Compétences des agents de police municipale
Cet
article tend à modifier
l'article L. 2212-5
du code
général des collectivités territoriales, afin de
préciser les missions confiées à ces agents.
Le paragraphe
I
reconnaît aux agents de police municipale la
faculté de constater par
procès-verbaux
les infractions
aux arrêtés de police du maire et de sanctionner certaines
infractions au code de la route
.
La liste de ces dernières infractions doit être fixée par
décret en Conseil d'Etat.
A la demande de votre rapporteur, le Gouvernement avait précisé
à votre commission des Lois, les orientations qui guideraient la
préparation de ce décret (cf. rapport n° 455,
1997-1998). Rappelons que celui-ci devrait retenir les infractions pouvant
donner lieu au retrait de quatre points du permis de conduire
(
article R. 256 du code de la route
) ainsi que certaines
infractions liées à la circulation, à l'équipement
des véhicules et aux règles concernant les conditions
administratives de circulation des véhicules et de leurs conducteurs.
Devant le Sénat, M. Jean-Pierre Chevènement, ministre
de l'intérieur, avait précisé, en ces termes, les
principes qui guideraient l'élaboration de ce texte d'application :
"
L'extension du pouvoir de verbalisation des agents de police
municipale en matière de circulation routière me semble devoir
s'inspirer de trois idées simples.
"
Tout d'abord, les agents de police municipale doivent pouvoir
verbaliser les infractions qui mettent en cause la sécurité
routière appréciée essentiellement à
l'échelon communal. Cela exclut, par exemple, les voies à grande
circulation ou les autoroutes.
"
Ensuite, certaines infractions doivent être laissées
à la police et la gendarmerie nationales, soit parce qu'elles touchent
au domaine délictuel, soit parce qu'elles entraînent la mise en
oeuvre de procédures administratives ou pénales connexes
particulièrement lourdes et techniquement complexes.
"
Enfin, il doit être clair qu'une sanction ne peut varier selon
la qualité de l'agent verbalisateur, sauf à porter atteinte au
principe de l'égalité devant la loi. L'infraction qui pourra
être verbalisée par un agent de police municipale devra donc
entraîner toutes les conséquences de droit qui y sont
attachées, soit au bénéfice du contrevenant -par exemple,
le paiement de l'amende forfaitaire minoritaire- soit à son
détriment -par exemple, la suspension de permis de conduire ou le
retrait d'un certain nombre de points
. "
En première lecture, le Sénat avait approuvé cette
extension de compétences. On rappellera que la faculté de dresser
des procès-verbaux avait été préconisée dans
la plupart des réflexions antérieures. Elle figurait tant dans le
projet de loi présenté en 1993 par M. Paul Quilès que
dans celui déposé en 1995 par le Gouvernement de
M. Edouard Balladur.
Quant à la faculté de sanctionner certaines infractions au code
de la route, elle paraît cohérente avec la vocation des policiers
municipaux à assurer une police de proximité, même si sa
reconnaissance aurait probablement pu résulter d'une simple disposition
réglementaire, sauf à considérer un souci de
cohérence avec l'article 14 du projet de loi qui autorise des
agents de police municipale à relever l'identité des
contrevenants en cas d'infraction au code de la route.
Le Sénat avait, par ailleurs, approuvé la suppression par
l'Assemblée nationale du renvoi à un décret en Conseil
d'Etat pour fixer les "
conditions et limites
" dans
lesquelles les agents de police municipale seraient habilités à
dresser des procès-verbaux. Une telle disposition, d'un
intérêt pratique douteux, traduisait une tentation forte de
l'Etat de se réserver la possibilité de retirer sa portée
à cette nouvelle prérogative reconnue aux policiers municipaux.
En outre, le Sénat avait souhaité préciser, au
deuxième alinéa de l'
article L. 2212-5
, que les
agents de police municipale devaient exercer leurs fonctions
sur le
territoire communal
.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a jugé
superfétatoire cette adjonction dans la mesure où une
précision de même nature figure déjà au
troisième alinéa de l'
article L. 2212-5
.
Dès lors qu'il n'y a pas d'ambiguïté sur l'affirmation de
cette règle, votre commission des Lois vous propose d'accepter cette
suppression.
Enfin, dès la première lecture, l'Assemblée nationale et
le Sénat avaient été d'accord pour supprimer le
paragraphe
II
du présent article qui, traduisant une
suspicion
marquée à l'égard des polices
municipales, précisait que les moyens dont disposaient ces
dernières seraient "
limités à ce qui est
nécessaire à l'accomplissement de leurs missions
".
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois
vous propose d'adopter l'article premier
sans modification
.
Article 2
(art. L. 2212-6 du code
général des collectivités
territoriales)
Élaboration d'un règlement de
coordination
Cet
article tend à insérer un
article L. 2212-6
dans
le code général des collectivités territoriales, afin de
prévoir que le préfet et le maire de la commune dotée
d'une police municipale devront édicter conjointement un
règlement de coordination.
En première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu que
le maire et le préfet devraient édicter conjointement un
règlement
de coordination,
conforme
à un
règlement type, qui préciserait la nature des missions
confiées aux agents de police municipale.
L'Assemblée nationale avait réduit de cinq à
trois
agents de police municipale, le seuil à partir duquel un tel
règlement devrait être élaboré.
En outre, selon sa rédaction de première lecture, à
défaut d'accord entre le maire et le préfet, ce dernier pourrait
édicter seul
le règlement, après avis du procureur
de la République et de la commission consultative des polices
municipales, instituée par l'article 3 du projet de loi. Tant que
le règlement n'aurait pas été signé, les missions
de police municipale n'auraient pu s'exercer que de jour -entre 6 heures
et 23 heures (7 heures et 20 heures dans le projet de loi
initial)- à l'exception des gardes statiques de bâtiments
communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et
réjouissances organisées par l'autorité communale.
Enfin, l'Assemblée nationale avait précisé que quel que
soit l'effectif de leurs services de police municipale, les communes pourraient
demander l'édiction d'un règlement.
En première lecture, sur la proposition de votre commission des Lois, le
Sénat avait, en premier lieu, rétabli le seuil de
cinq
agents prévu par le projet de loi initial pour
l'élaboration obligatoire d'un document de coordination.
Ce seuil aurait, en effet, pour conséquence de soumettre à la
nouvelle obligation
573
communes dotées d'une police
municipale mais regroupant
70 % des
effectifs.
En dessous de ce seuil, les maires des communes concernées resteraient
libres de demander l'élaboration d'un document de coordination.
Plus profondément, le Sénat -suivant les analyses de votre
commission des Lois- avait estimé que le choix d'un acte
unilatéral pour établir cette coordination ne permettait pas de
mettre en oeuvre une logique de
partenariat équilibré
entre l'Etat et les communes concernées. Il traduisait même une
forme de suspicion à l'égard des polices municipales et
-au-delà- des maires eux-mêmes.
C'est pourquoi, le Sénat avait prévu la conclusion par le maire
de la commune concernée et le préfet d'une
convention
de
coordination, après avis du procureur de la République. Cette
convention devrait s'appuyer sur les clauses d'une convention type
déterminée par décret en Conseil d'Etat.
Confortant cette logique de partenariat que seule une convention peut exprimer,
le Sénat avait supprimé la faculté reconnue au
préfet d'édicter seul un règlement de coordination.
S'agissant du contenu de ce document de coordination, le Sénat avait
préféré à la rédaction peu satisfaisante de
l'Assemblée nationale, la rédaction initiale du projet de loi
qu'il avait néanmoins aménagée.
Enfin, contre l'avis de votre commission des Lois, sur la proposition de notre
collègue Christian Demuynck, le Sénat avait
précisé qu'à défaut de convention, les missions de
police municipale ne seraient pas modifiées.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale s'est ralliée
à la position du Sénat fixant à
cinq agents
de
police municipale le seuil à partir duquel un document de coordination
devrait être obligatoirement élaboré.
Après que sa commission des Lois eut reconnu par la voix de son
rapporteur, M. Jacky Darne, que la formule du règlement de coordination
pouvait apparaître "
abrupte
" et que "
le
régime juridique d'un règlement conjoint n'est pas d'une
stabilité à toute épreuve
", l'Assemblée
nationale a retenu une "
formule de moyen terme
".
Dans un premier temps, le maire et le représentant de l'Etat seraient
invités à conclure une
convention de coordination
conforme
à une convention type approuvée par décret en Conseil
d'Etat.
Le contenu de cette convention serait comparable à celui envisagé
par l'Assemblée nationale en première lecture pour le
règlement de coordination. Elle devrait déterminer la nature des
missions confiées aux agents de police municipale et les lieux dans
lesquelles celles-ci s'exercent. Elle devrait également préciser
"
l'organisation des relations et les modalités de transmission
d'informations entre la police municipale et la police ou la gendarmerie
nationales
".
Mais à défaut d'accord dans un délai de six mois, le
représentant de l'Etat pourrait
édicter seul
un
règlement de coordination, après avis du procureur de la
République et de la commission consultative des polices municipales.
Cette même disposition s'appliquerait en cas de dénonciation
unilatérale de la convention ou en cas de non respect de ses clauses,
pour quelque raison que ce soit.
Tout en relevant que l'Assemblée nationale a pris en partie en compte
les observations du Sénat, votre commission des Lois constate
néanmoins que la nouvelle rédaction qu'elle a retenue
n'est
pas satisfaisante
.
D'une part, la volonté de privilégier une souplesse de
négociation entre partenaires égaux au niveau local doit conduire
à écarter toute tentation d'enfermer strictement la discussion
locale dans un cadre prédéfini. C'est pourquoi, la convention de
coordination doit pouvoir s'appuyer sur les clauses d'une convention type sans
devoir lui être en tout point "
conforme
". Tel est
l'objet du
premier amendement
que vous propose votre commission des Lois.
D'autre part, en prévoyant que la convention devra préciser la
" nature des missions "
confiées aux agents de police
municipale, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale
entretient une confusion regrettable. En effet, les missions confiées
aux services de police municipale sont fixées par
l'article L.
2212-5
du code général des collectivités territoriales
que complète l'article premier du projet de loi. C'est pourquoi, votre
commission des Lois vous soumet un
deuxième amendement
qui
rétablit sur ce point la rédaction adoptée par le
Sénat en première lecture qui s'inspirait elle-même du
projet de loi initial.
Enfin, la faculté reconnue au représentant de l'Etat
d'édicter unilatéralement, à défaut d'accord pour
passer une convention, un règlement de coordination apparaît
quelque peu vexatoire pour les maires qui engageront la discussion locale
" sous la menace " de l'édiction d'un acte unilatéral.
Elle s'accorde mal avec le souci de promouvoir un partenariat
équilibré entre l'Etat et les communes concernées. En
outre, elle apparaît inutile, les conséquences éventuelles
de l'absence de convention sur les activités des services de police
municipale constituant une incitation très forte à la recherche
d'un accord. Votre commission des Lois vous propose, en conséquence, un
troisième amendement
qui supprime la faculté pour le
représentant de l'Etat d'édicter unilatéralement un
règlement de coordination.
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, rétabli la restriction des
activités des polices municipales -qu'elle avait adoptée en
première lecture- tant que le document de coordination n'a pas
été élaboré. Dans un tel cas, les missions de
police municipale ne pourraient s'exercer qu'entre
6 heures
et
23 heures
, à l'exception des gardes statiques des
bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies,
fêtes et réjouissances organisées par la commune.
Votre commission des Lois considère que cette restriction est
justifiée dans ce cas précis en raison des inconvénients
qui pourraient résulter de l'absence d'un dispositif assurant la
coordination entre les services, ne serait-ce que pour la
sécurité des personnels
eux-mêmes. Elle vous propose
d'accepter la plage horaire prévue par l'Assemblée nationale.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 2
ainsi
modifié
.
Article 3
(art. L. 2212-7 du code
général
des collectivités territoriales)
Institution d'une commission
consultative des polices municipales
Cet
article institue auprès du ministre de l'intérieur une commission
nationale consultative des polices municipales, dont il fixe la composition. Il
insère à cet effet un
article L 2212-7
dans le code
général des collectivités territoriales et prévoit
un décret en Conseil d'Etat pour en définir les modalités
d'application.
Cette commission serait consultée dans plusieurs hypothèses
envisagées par le projet de loi : la vérification d'un
service de police municipale (article 4), la définition des normes
techniques intéressant les équipements (article 8).
En première lecture, l'Assemblée nationale avait également
prévu sa consultation lorsque le représentant de l'Etat envisage
d'édicter seul un règlement de coordination (articles 2 et
18).
Le Sénat, pour sa part, avait étendu son champ de
compétences en ce qui concerne la vérification des services de
police municipale (article 4) et en matière de déontologie
(article 9).
Dans le projet initial, cette commission était composée pour une
moitié de représentants de l'Etat et pour l'autre moitié,
à parts égales, de représentants des maires et des agents
de police municipale. Le président en était désigné
par le ministre de l'intérieur.
En première lecture, l'Assemblée nationale avait accru la
représentation des maires et celle des agents de police municipale par
rapport à celle de l'Etat en égalisant à
un tiers
la proportion des sièges revenant à chaque catégorie de
membres (représentants de l'Etat, des maires et des agents de police
municipale). Elle avait de plus réservé la présidence de
la commission à un maire élu en son sein. Elle avait
également prévu que les représentants des agents de police
municipale seraient désignés par les organisations syndicales
représentatives des fonctionnaires territoriaux.
Le Sénat avait, pour sa part, apporté trois séries
d'aménagement à ce dispositif afin de :
- donner, en cas de partage égal des voix,
voix
prépondérante
au maire qui présidera la
commission ;
- préciser que les représentants des maires siégeant
à la commission doivent être
maires de communes disposant d'une
police municipale
, seuls ceux-ci étant en effet concernés par
les questions susceptibles d'être évoquées devant la
commission consultative ;
- assurer la
représentation effective des agents de police
municipale
en précisant que les représentants des policiers
municipaux seraient réellement des agents de police municipale, et non
des personnes extérieures au cadre d'emploi et mandatées pour le
représenter.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a souscrit aux deux
premières modifications, tout en précisant que les
représentants des maires seraient désignés par les
associations représentatives d'élus locaux. Elle a, en revanche,
supprimé la dernière, la considérant en contradiction avec
les principes de droit commun régissant la
représentativité syndicale.
Votre commission des Lois considère qu'il est inutile de préciser
dans la loi que les maires seront désignés par les
associations représentatives d'élus locaux
. Elle observe
de surcroît que la formulation adoptée pourrait conduire à
faire désigner les représentants des maires par des associations
d'autres élus locaux ou par des associations de maires ne regroupant pas
l'ensemble des communes. Elle vous propose donc de
supprimer cette
adjonction
.
Votre commission des Lois vous propose de plus de reprendre l'amendement
adopté en première lecture imposant une
représentation
effective des agents de police municipale
.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 3 ainsi modifié.
Article 4
(art. L. 2212-8 du code
général des collectivités
territoriales)
Vérification des services de police municipale
Cet
article insère dans le code général des
collectivités territoriales un
article L. 2212-8
qui
prévoit la vérification de l'organisation et du fonctionnement
d'un service de police municipale.
En première lecture, l'Assemblée nationale avait prévu que
cette vérification pourrait être demandée par le maire, par
le préfet ou par le procureur de la République. La
décision de procéder à cette vérification serait
prise par le ministre de l'Intérieur, après avis de la commission
consultative des polices municipales, créée par l'article 3
du projet de loi. C'est également au ministre de l'Intérieur
qu'il reviendrait d'en arrêter les modalités, après
consultation du maire. A cette fin, le ministre de l'Intérieur pourrait
faire appel à un service d'inspection placé sous son
autorité, c'est-à-dire l'inspection générale de
l'administration ou à l'inspection générale de la police
nationale. L'Assemblée nationale avait, en revanche, supprimé la
faculté pour le ministre de l'Intérieur de s'adresser au service
d'inspection du ministère de la Défense. Elle avait, enfin,
prévu la transmission au maire de la copie des conclusions de la
vérification et supprimé le renvoi -au demeurant inutile-
à un texte réglementaire d'application.
Le Sénat, outre une clarification de la rédaction
proposée, avait étendu à la commission consultative des
polices municipales la faculté de demander cette vérification.
Il avait, par ailleurs, habilité les services d'inspection
générale de l'Etat à procéder à cette
vérification. Cette habilitation ayant une portée
générale, le ministre de l'Intérieur pourrait, si
nécessaire, avoir recours à l'inspection générale
de la gendarmerie nationale dont le concours pourrait, dans certains cas,
être fort utile.
Le Sénat avait également prévu la transmission des
conclusions de la vérification au maire de la commune concernée,
et lorsque la demande n'émane pas de celui-ci, à la commission
consultative des polices municipales, au représentant de l'Etat dans le
département et au procureur de la République.
En deuxième lecture, tout en souscrivant à la clarification
formelle du dispositif, l'Assemblée nationale est revenue sur les
modifications de fond introduites par le Sénat.
Elle a ainsi supprimé la faculté pour la commission consultative
des polices municipales, de demander la vérification, sa commission des
Lois ayant fait observer que cette faculté donnerait à cette
commission un caractère hybride et qu'il serait très difficile de
fixer sur quelles bases elle pourrait motiver sa demande de vérification.
Votre commission des Lois vous propose, au contraire, par un
amendement
,
de rétablir cette faculté qui est de nature à conforter le
rôle de la commission consultative.
De même, sa commission des Lois ayant jugé que la formulation
retenue par le Sénat avait un champ d'application beaucoup plus flou,
l'Assemblée nationale a restreint l'habilitation accordée au
ministre de l'Intérieur au recours aux seuls services d'inspection
générale placés sous son autorité.
Enfin, elle a rétabli l'envoi au ministre des résultats de la
vérification, en prévoyant qu'une copie serait adressée au
maire, au préfet et au procureur de la République.
Votre commission des Lois vous suggère, par un
amendement
de
confirmer sur ces deux points les solutions retenues par le Sénat en
première lecture.
En premier lieu, il importe essentiellement d'habiliter par la loi des services
d'inspection de l'Etat à intervenir dans les services d'une
collectivité locale. La rédaction retenue par le Sénat
permettra, si nécessaire, au ministère de l'intérieur
d'utiliser les services de l'inspection générale de la
gendarmerie nationale.
En second lieu, il paraît logique que les conclusions de la
vérification soient directement adressées au maire -lequel pourra
demander lui-même cette vérification- et en outre, lorsque la
demande n'émane pas de lui, à la commission consultative des
polices municipales, au représentant de l'Etat dans le
département et au procureur de la République.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 4
ainsi
modifié.
Article 5 bis
(art. L. 2213-17 du code
général des collectivités territoriales)
Suspension
et révocation des gardes champêtres
Cet
article -inséré par le Sénat en première lecture
sur la proposition de nos collègues Bernard Seillier et François
Trucy- a pour objet de compléter
l'article L. 2213-17
du code
général des collectivités territoriales afin de
préciser les modalités de suspension et de révocation des
gardes champêtres communs à plusieurs collectivités.
Dans sa rédaction actuelle,
l'article L. 2213-17
précité prévoit que les communes peuvent avoir un ou
plusieurs gardes champêtres, plusieurs communes pouvant employer un ou
plusieurs gardes champêtres en commun.
L'article 37 de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la
protection de l'environnement a, par ailleurs, permis à une
région, un département ou un groupement de communes ou un
établissement public chargé de la gestion d'un parc naturel
régional de recruter un ou des gardes champêtres, dont la
nomination est prononcée conjointement par les maires concernés
et par le responsable de l'exécutif assurant la gestion du parc.
En revanche, la même loi n'a prévu aucune disposition
spécifique concernant la suspension ou la révocation des
intéressés. Or
l'article L. 414-23
du code des
communes prévoit, pour sa part, que les gardes champêtres peuvent
être suspendus ou révoqués par le maire.
Considérant qu'il y avait un risque de contradiction entre ces
dispositions, nos collègues ont jugé souhaitable de
préciser les modalités de suspension et de révocation des
gardes champêtres conjoints à plusieurs collectivités.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a supprimé cet
article additionnel, après que le ministre de l'intérieur eut
fait valoir que cette disposition ne correspondrait pas à l'objet de la
loi et que le décret d'application prévu par la loi du 2
février 1995 n'avait pas encore été publié à
ce jour en raison de deux difficultés sérieuses qu'il a
exposées en ces termes :
"
Tout d'abord, l'article 37 de la loi précitée renvoie
nécessairement à une appréciation particulièrement
délicate de la frontière entre les compétences
données aux groupements de communes et celles des maires qui, je le
rappelle, sont seuls investis de pouvoir de police.
" Cette difficulté est encore accrue par le fait que cet article
donne compétence pour recruter des gardes champêtres à des
catégories de collectivités qui n'ont rien à voir avec les
traditionnels pouvoirs de police, c'est à dire les départements,
les régions, les groupements de communes. L'intervention des
départements et des régions dans ce domaine constituerait
d'ailleurs, d'une certaine manière, une mise en tutelle des communes,
peu compatible avec les principes de la décentralisation(...).
" C'est dans ce contexte qu'il faut rechercher le contenu qui pourrait
être raisonnablement donné au décret selon un dispositif
qui devrait strictement borner le rôle du groupement par rapport aux
compétences de police des maires. C'est un travail difficile, qui n'a
pas encore été fait. Il ressortit d'ailleurs au ministère
de l'agriculture, lequel pourra utilement bénéficier des conseils
de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du
ministère de l'intérieur.
"
Votre commission des Lois peut difficilement accepter que
l'énoncé de difficultés juridiques, certes réelles,
puissent fonder la carence du pouvoir réglementaire dans l'application
de la loi.
En outre, elle observe que la combinaison des différentes dispositions
susénoncées peut effectivement conduire à des
contradictions fâcheuses.
C'est pourquoi, elle vous soumet un
amendement
rétablissant
l'article 5 bis dans sa rédaction issue des travaux du Sénat en
première lecture.
Article 5 ter
(art. L. 2512-16 du code
général des collectivités
territoriales)
Constatation d'infractions par les personnels de la ville
de Paris
Cet
article, adopté en première lecture par le Sénat, sur
proposition de M. Jean Chérioux et contre l'avis du Gouvernement,
habilitait les agents de sécurité de la ville de Paris, ainsi que
les personnels des parcs et jardins, à constater certaines infractions.
Le texte adopté permettait ainsi :
- aux agents de sécurité de la Ville de Paris de constater les
infractions au règlement des parcs et jardins et au règlement
général des cimetières ;
- à ces mêmes agents de constater les infractions aux
règles sanitaires visées à
l'article L. 48
du
code de la santé publique ;
- aux inspecteurs des parcs et jardins de la Ville, qui à l'heure
actuelle n'ont de compétences que dans les parcs et jardins, de
constater également les infractions au règlement
général des cimetières.
A l'heure actuelle,
l'article L. 2512-16
du code
général des collectivités territoriales permet aux seuls
inspecteurs des parcs et jardins de constater les infractions au
règlement des parcs et jardins, aux seuls inspecteurs de
salubrité de constater les infractions aux règles sanitaires,
visées à
l'article L. 48
du code de la santé
publique, aucun corps n'étant habilité à constater les
infractions au règlement général des cimetières.
Le corps des inspecteurs de sécurité, créé par
délibération du Conseil de Paris en 1991, postérieurement
à l'adoption de ces dispositions, n'est donc habilité à
constater aucune infraction.
L'Assemblée nationale a apporté plusieurs aménagements au
dispositif. Ne souhaitant pas mentionner dans la loi un corps
créé par simple délibération du Conseil de Paris,
elle a préféré viser de manière
générale les " agents de la ville de Paris chargés de
l'application du règlement des parcs et jardins et du règlement
sur les cimetières " pour leur permettre de constater les
infractions correspondantes. Elle a néanmoins exigé que ces
agents soient
agréés
par le procureur de la
République
et
assermentés
.
Elle a de plus refusé d'élargir à d'autres agents que les
inspecteurs de salubrité la possibilité de constater les
infractions aux règles sanitaires visées à
l'article
L. 48
du code de la santé publique (infractions au
règlement sanitaire départemental, aux mesures sanitaires
générales, aux mesures de vaccination, aux mesures de lutte
contre les épizooties et les épidémies, de
désinfection, aux prescriptions de salubrité des immeubles, aux
textes sur l'évacuation des eaux usées, aux déclarations
d'îlots insalubres...).
Le texte adopté par l'Assemblée nationale semble de nature
à résoudre les difficultés engendrées par la
création d'un corps d'inspecteurs de la sécurité relevant
d'un service autre que celui des parcs et jardins tout en permettant de faire
respecter le règlement général des cimetières. Il
apparaît par ailleurs que la Ville de Paris pourrait, par
délibération, donner aux inspecteurs de la sécurité
la qualité d'inspecteur de la salubrité, leur attribuant par la
même la possibilité de constater les infractions aux règles
sanitaires. Le texte transmis au Sénat répond donc aux objectifs
poursuivis par les auteurs de l'amendement.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 5 ter sans
modification
.
Article 6
(art. L. 412-49 du code des
communes)
Principes généraux du statut et agrément
des agents de police municipale
Cet
article précise le statut des agents de police municipale et les
conditions de leur nomination. A cet effet, il propose une nouvelle
rédaction de l'article
L. 412-49
du code des communes.
En premier lieu, il énonce explicitement que les agents de police
municipale sont des
fonctionnaires territoriaux
recrutés dans des
conditions fixées par leur statut particulier. Cette consécration
législative de l'intégration des agents de police municipale dans
la fonction publique territoriale
a été admise par les
deux assemblées qui n'ont apporté aucune modification aux
dispositions correspondantes.
En second lieu, le texte initial de l'article disposait que, nommés par
le maire, les agents de police municipale devaient être
agréés à la fois par le préfet et le procureur de
la République, et être assermentés.
Il ajoutait ainsi à l'obligation d'agrément des agents de police
municipale par le procureur de la République, déjà en
vigueur, celles de l'agrément par le préfet et de
l'assermentation. Il précisait que l'agrément pouvait être
retiré par le préfet ou le procureur de la République, le
maire ayant alors la faculté de proposer un reclassement dans un autre
cadre d'emploi, dans les conditions prévues, en cas d'inaptitude
physique, par les articles 81 à 86 de la loi statutaire du 26 janvier
1984.
Concernant
l'agrément
, l'Assemblée nationale avait, en
première lecture, apporté plusieurs modifications au texte du
projet de loi :
- s'agissant de
l'ordre chronologique
entre les agréments par le
préfet et le procureur de la République et la nomination par le
maire, elle avait précisé que les agréments devraient
intervenir avant la nomination par le maire pour éviter que ce dernier
ne nomme un stagiaire risquant de ne pas être agréé ;
- elle avait introduit une possibilité de
suspension temporaire
de l'agrément par le préfet ou le procureur de la
République ;
- elle avait prévu la
consultation du maire
avant toute
suspension ou retrait d'agrément ;
- elle avait
supprimé
la faculté pour le maire de proposer
à un agent dont l'agrément aurait été retiré
un
reclassement
dans les conditions applicables aux fonctionnaires
territoriaux reconnus inaptes physiquement.
Le Sénat avait apporté plusieurs modifications au dispositif
adopté par l'Assemblée nationale :
- dans un souci d'éviter un retour à une forme de tutelle du
préfet sur les services de police municipale
,
règle en
vigueur avant 1982, il avait
supprimé l'agrément par le
préfet
des agents de police municipale ;
- constatant que, avant la nomination de l'agent par le maire, les
intéressés n'avaient aucun lien juridique avec la commune,
rendant de ce fait impossible leur agrément, il était revenu
à l'ordre chronologique du texte initial prévoyant que la
nomination par le maire interviendrait
avant
l'agrément par le
procureur de la République ;
- dans le souci d'éviter la formation inutile d'un agent qui
n'obtiendrait pas l'agrément requis, il avait prévu que la
décision sur l'agrément devrait être prise dans un
délai de deux mois
après la demande effectuée par le
maire, et il avait instauré un système
d'agrément
tacite
à l'expiration de ce délai, le procureur de la
République ayant néanmoins la faculté de demander un
délai supplémentaire d'un mois.
- il avait supprimé
la possibilité de retrait temporaire de
l'agrément
considérant qu'il ne devait pas y avoir
d'interférence avec le pouvoir disciplinaire du maire, qui peut, en
vertu du chapitre VIII de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984,
prononcer une exclusion temporaire de fonctions.
- il avait rétabli
la faculté pour le maire de proposer le
reclassement
dans un autre cadre d'emploi d'un agent qui aurait fait
l'objet d'un retrait d'agrément, considérant que cette
faculté pouvait aider le maire à sortir de l'impasse où
pouvait le conduire un retrait d'agrément. Il avait néanmoins
précisé que ce reclassement
ne serait pas subordonné
à la demande de l'intéressé
, contrairement à ce
que prévoit le second alinéa de l'article 81 de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 en cas d'inaptitude physique.
En
deuxième lecture
,
l'Assemblée nationale
a admis
que la nomination des agents interviendrait avant l'agrément et a
accepté, sous réserve d'une modification rédactionnelle,
les dispositions adoptées par le Sénat concernant la
possibilité de reclassement dans un autre corps d'un agent dont
l'agrément aurait été retiré.
En revanche, elle a apporté plusieurs modifications au texte
adopté par le Sénat :
- elle a réintroduit
l'agrément des agents par le
préfet
, rétablissant ainsi le principe du double
agrément ;
- elle n'a
pas souscrit au système d'agrément tacite
proposé par le Sénat. Le rapporteur, tout en reconnaissant que ce
système,
" séduisant en apparence "
,
répondait à la préoccupation exprimée par
l'Assemblée nationale d'éviter qu'un maire n'ait à assumer
trop longtemps un agent qui ne serait finalement pas agréé, a en
effet jugé inopportun d'instituer un agrément tacite s'agissant
d'une fonction participant directement à la sécurité
publique ;
- elle a enfin rétabli la possibilité de
suspension
temporaire
de l'agrément par le préfet ou le procureur de la
République.
Votre commission des Lois estime que les conditions de nomination des agents
relèvent de la
libre administration des collectivités
locales
et qu'il convient d'y être particulièrement attentif.
Le Gouvernement justifie le
double agrément des agents de police
municipale
par le fait qu'ils ont à la fois des activités de
police administrative, impliquant l'agrément du préfet, et des
activités de police judiciaire, impliquant celui du procureur de la
République. Mais il est à craindre que l'agrément des
agents de police municipale par le préfet n'aboutisse en pratique
à une forme de
tutelle du préfet sur les services de police
municipale,
comme avant 1982
.
Lors de la première lecture, votre rapporteur avait rappelé que
l'article L. 412-49
du code des communes résultait de la loi
n° 82-213 du 2 mars 1982. Au cours de la discussion de
cette loi, il était apparu que la suppression des mécanismes
généraux de la tutelle pourrait faire naître,
marginalement, quelques risques concernant l'entrée en fonction, sans
contrôle extérieur à la commune, d'agents communaux
disposant d'un certain pouvoir de maintien de l'ordre. Il en était ainsi
des policiers municipaux et des gardes champêtres qui ont
été de ce fait soumis à l'agrément du procureur de
la République. L'intervention de ce dernier est apparu, selon les termes
même du rapporteur de l'Assemblée nationale de l'époque,
comme une "
garantie à la fois de l'honorabilité
des agents concernés et de l'impartialité du
contrôle
".
On peut donc continuer à s'interroger sur l'opportunité d'ajouter
aujourd'hui l'agrément du préfet à celui du procureur de
la République qui traditionnellement, doit permettre de s'assurer de
" l'honorabilité " d'un candidat.
Si cette conception traditionnelle est retenue par le texte, l'intervention du
préfet semble ne rien apporter de plus que celle du procureur. Elle
apparaît donc inutile. Si d'autres motifs que ceux touchant à
l'honorabilité du candidat pouvaient justifier les refus ou retraits
d'agrément, il est à craindre que le préfet ne puisse
bloquer tout recrutement dans un service de police municipale qui ne
fonctionnerait pas selon ses voeux, ce qui reviendrait à lui accorder
une tutelle de fait sur les services de police municipale.
Votre commission des Lois continue de considérer que l'agrément
des agents de police municipale par le préfet apparaît donc, au
mieux, comme étant inutile, et au pire, comme risquant de porter
atteinte à l'autonomie des communes.
Elle vous propose en conséquence de
supprimer à nouveau
l'agrément par le préfet des agents de police municipale.
Toujours pour éviter que la commune n'assume trop longtemps un agent
qui, en définitive, n'obtiendrait pas l'agrément, elle vous
proposera de rétablir le
système d'agrément tacite
adopté en première lecture, tout en portant de un à deux
mois le délai supplémentaire que peut demander le procureur de la
République, passé le premier délai de deux mois.
L'agrément sera donc réputé délivré à
l'expiration d'un délai de deux mois, ou de quatre mois si le procureur
le demande. Ces délais semblent, compte tenu des moyens de communication
modernes, largement suffisant pour obtenir une décision.
L'ordre public où les libertés individuelles ne seraient
nullement en cause dans la mesure où le texte prévoit la
possibilité de retrait de l'agrément à tout moment. Par
ailleurs il faut prendre en compte le fait que les agents sont encadrés
et que les autorisations d'armement leur sont attribuées nominativement
par le représentant de l'Etat.
Pour éviter tout risque d'interférence avec le pouvoir
disciplinaire des maires, votre commission des Lois vous propose
également de
supprimer à nouveau la possibilité de
suspension d'agrément temporaire
par le préfet.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 6 ainsi modifié.
Article 7
(art. L. 412-51 du code des
communes)
Armement des agents de police municipale
Cet
article tend à ajouter un
article L. 412-51
dans le
code des communes, afin de préciser les conditions dans lesquelles les
policiers municipaux peuvent porter une arme.
Dans sa rédaction initiale, il posait le principe selon lequel les
agents de police municipale ne pouvaient être armés. Toutefois,
des exceptions à ce principe étaient admises
" lorsque,
dans des circonstances particulières, les conditions d'exercice de leurs
fonctions le justifient, et sur autorisation nominative délivrée
par le préfet à la suite d'une demande motivée du
maire ".
La délivrance de cette autorisation était
néanmoins subordonnée à l'existence d'un règlement
de coordination prévu par l'article 2 du projet de loi.
En première lecture, l'Assemblée nationale avait souhaité
affirmer davantage encore le principe selon lequel
" les agents de
police municipale ne sont pas armés "
.
Elle avait, par ailleurs, subordonné l'autorisation du port d'arme
à la nature des fonctions. Enfin, elle avait fait
référence aux seules armes de
quatrième
ou de
sixième
catégorie.
Sur la proposition de votre commission des Lois, le Sénat avait choisi,
de manière pragmatique, de permettre l'armement des agents de police
municipale lorsque la nature de leurs interventions ou les circonstances le
justifient. Cette autorisation serait donnée nominativement par le
représentant de l'Etat dans le département sur demande
motivée du maire. Cependant, l'autorisation ne pourrait être
délivrée en l'absence de la convention de coordination que le
Sénat avait par ailleurs prévue à l'article 2 du
projet de loi.
Considérant que la classification actuelle apparaissait largement
obsolète et en décalage par rapport aux nomenclatures retenues au
niveau européen, le Sénat avait supprimé toute
référence aux catégories d'armes dont le port pourrait
être autorisé.
Il avait renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le soin de
préciser, par type de mission, les circonstances et les conditions dans
lesquelles les agents de police municipale pourraient porter une arme.
Ce même décret devait déterminer les catégories et
types d'armes susceptibles d'être autorisés, leurs conditions
d'acquisition et de conservation par la commune et leurs conditions
d'utilisation par les agents.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a renoncé
à afficher un principe de non armement. Elle a néanmoins retenu
une rédaction restrictive en exigeant deux critères cumulatifs
tenant à la nature des fonctions et aux circonstances là
où le Sénat avait prévu des critères alternatifs.
Elle a, par ailleurs, rétabli la mention des armes de
quatrième
et
sixième
catégorie.
Tout en relevant que les positions des deux assemblées sont
désormais moins éloignées, votre commission des Lois vous
propose néanmoins
deux amendements
, afin de rétablir la
rédaction adoptée par le Sénat en première lecture
qui :
- de manière pragmatique, permet l'armement des agents de police
municipale lorsque soit la nature de leurs interventions soit les circonstances
le justifient ;
- prohibe cet armement en l'absence de convention de coordination ;
- supprime la référence aux catégories d'armes
pouvant être autorisées par le représentant de l'Etat, dans
la mesure où la nomenclature actuelle paraît largement
obsolète et en décalage avec les nomenclatures retenues au niveau
européen ;
- rétablit cette même référence dans le
décret d'application prévu au dernier alinéa du
présent article, lequel devra être envisagé dans le cadre
d'une réflexion plus globale sur la classification en matière
d'armement et chercher à promouvoir une approche réaliste
privilégiant l'adéquation de l'armement aux missions et aux
circonstances auxquelles sont confrontés les agents de police municipale
et non pas des références à des catégories ou
à des types artificiels.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 7
ainsi
modifié
.
Article 8
(art. L. 412-52 du code des
communes)
Identification et équipement des agents de police
municipale
Cet
article prévoit l'harmonisation de l'identification et de
l'équipement des polices municipales sur tout le territoire national et
impose le port de la carte professionnelle et de la tenue pendant le service.
Il insère à cet effet un
article L. 412-52
dans le code
général des collectivités territoriales.
Le texte initial prévoyait que la tenue, la signalétique et les
équipements auraient des
caractéristiques identiques
pour
l'ensemble des polices municipales et seraient de nature à
n'entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police ou
la gendarmerie nationales. Ces caractéristiques et les normes techniques
des équipements devaient être déterminées par
décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la commission
consultative des polices municipales.
En première lecture,
l'Assemblée nationale avait
remplacé le renvoi à un décret en Conseil d'Etat par celui
à un décret simple et avait décidé que les tenues
et équipements seraient
identiques
dans toutes les communes
plutôt que présentant des caractéristiques identiques.
Le Sénat, n'ayant pas souhaité contraindre l'ensemble des
communes à adopter des tenues et équipements identiques sur tout
le territoire, a simplement précisé qu'ils devraient
présenter des caractéristiques telles qu'ils ne pourraient
entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police ou la
gendarmerie nationales.
Il a de plus réattribué à un
décret en Conseil
d'Etat,
plutôt qu'à un décret simple, la
détermination des caractéristiques et des normes des
équipements.
En
deuxième lecture, l'Assemblée nationale
a
complété le texte du Sénat par la nécessité
d'une «
identification commune à tous les services de
police municipale
» des tenues et équipements et a de
nouveau prévu l'intervention d'un décret simple.
L'Assemblée nationale a donc abandonné le principe de
l'identité des tenues et équipements pour adopter la notion
"
d'identification commune
" qui laisse une marge de manoeuvre
aux maires tout en permettant une claire identification des polices
municipales. Votre commission des Lois vous propose de souscrire sur ce point
à la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.
En revanche, votre commission des Lois vous propose à nouveau, compte
tenu de l'importance que revêt pour les communes la définition des
caractéristiques et des normes techniques des équipements, de
revenir à un décret en Conseil d'Etat
pour leur
détermination.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 8 ainsi modifié
.
Article 10
(art. L. 441-1 du code des
communes)
Application du projet de loi en Alsace-Moselle
L'article 10 du projet initial soumettait
entièrement
l'Alsace-Moselle au régime de droit commun en matière de police
municipale. A cet effet, il réécrivait
l'article L. 441-1
du code des communes qui, à l'heure actuelle, exclut explicitement
l'application en Alsace-Moselle des articles
L. 412-49
et
L.
414-24
du code des communes relatifs respectivement à la nomination
et à la suspension ou révocation des agents de police municipale.
Le régime de nomination et de révocation des agents actuellement
applicable en Alsace-Moselle résulte de
l'article L. 441-3
du
code des communes disposant que ces agents sont nommés par le maire et
peuvent être suspendus ou révoqués dans les conditions
prévues pour les agents permanents à temps complet.
L'alignement de l'Alsace-Moselle sur le droit commun résultant de
l'article L. 412-49 dans sa rédaction issue de l'article 6 du
présent projet (nomination par le maire, agrément par le
préfet et le procureur de la République et assermentation)
impliquait donc l'abrogation de cet
article L. 441-3
, ce qui
était réalisé à l'article 11 du projet initial.
La nouvelle rédaction de l'article
L. 441-1
proposé par le
projet initial énonçait que les dispositions du livre IV du code
des communes sont applicables dans les départements du Bas-Rhin, du
Haut-Rhin et de la Moselle, «
sous réserve des dispositions
prévues au présent chapitre
», les exceptions
visées ne concernant plus que le recrutement et la révocation des
gardes champêtres (
art. L. 441-2
) ainsi que le paiement
des pensions par les communautés urbaines
(
art. L. 441-4
).
En première lecture, l'Assemblée nationale n'avait pas
modifié cet article.
Le Sénat avait, à l'initiative de M. Daniel Hoeffel et
contre l'avis de votre commission, préféré maintenir en
Alsace-Moselle le régime actuel de nomination, sans agrément, des
agents par le maire. A cet effet, il avait exclu l'application en
Alsace-Moselle des deuxième à quatrième alinéas de
l'article L. 412-49 résultant de l'article 6 du projet de loi.
En
deuxième lecture, l'Assemblée nationale
est revenue
à la rédaction du texte initial.
Votre commission des Lois vous propose d'accepter l'alignement de
l'Alsace-Moselle sur le droit commun.
Elle vous propose donc d'adopter
l'article 10
sans modification.
Article 11
Abrogations
Cet
article procédait à l'abrogation des articles
L. 412-49-1
,
L. 414-24
et
L. 441-3
du code des communes.
En première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté
cet article sans modification.
Le Sénat n'avait quand à lui accepté que l'abrogation de
l'
article L. 414-24
, relatif à la suspension et la
révocation des agents de police municipale par le maire.
Sur proposition de M. Jean-Paul Amoudry, il avait ainsi refusé
l'abrogation
de
l'article L. 412-49-1
rendant possible la
délivrance d'un agrément temporaire à des personnes, non
armées, chargées d'assister les agents de police municipale dans
les communes touristiques pendant la saison. Cet article résulte de
l'article 75 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative
à l'emploi dans la fonction publique, lui même issu d'un
amendement déposé par M. Dominique Bussereau à
l'Assemblée nationale. Dans les faits, cette disposition n'a pas
été appliquée.
Sur amendement de M. Daniel Hoeffel, adopté contre l'avis de votre
commission, le Sénat avait également refusé, en
cohérence avec la position adoptée à l'article 10 du
présent projet, d'abroger
l'article L. 441-3
concernant la
procédure actuelle de nomination et de révocation des agents de
police municipale en Alsace-Moselle.
En deuxième lecture, l'Assemblée nationale
est revenu au
texte initial de l'article.
Votre commission des Lois vous propose, de
refuser
, comme en
première lecture,
d'abroger l'article L.
412-49-1
concernant l'agrément temporaire d'assistants non-armés dans les
communes touristiques, aucune autre solution n'étant pour l'heure
offerte aux maires de ces communes.
Votre commission vous propose d'adopter
l'article 11 ainsi
modifié.