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C. UN MEILLEUR RESPECT DE LA SUBSIDIARITE DOIT ETRE RECHERCHE.

Le maintien de la structure du budget communautaire laisse planer un doute sur l'effectivité de la volonté exprimée d'un meilleur ciblage des dépenses du budget européen.

L'objectif d'une concentration des moyens sur quelques grands objectifs est pourtant à rechercher en priorité comme gage d'économies pour les Etats membres, d'efficacité des interventions communautaires et de réserves de financement pour l'exercice de nouvelles compétences et pour l'élargissement de l'Union.

Il est en particulier indispensable d'éviter le saupoudrage des crédits dans le cadre de politiques conduites sans respect du principe de subsidiarité. Cette exigence s'applique tout particulièrement dans le domaine des politiques internes, la valeur ajoutée de l'intervention européenne pour soutenir la recherche n'apparaissant par exemple pas établie.

De la même manière, les actions structurelles tendent à dériver vers une politique européenne d'aménagement du territoire qui n'est pas prévue par les traités. L'objectif qui est le leur, une plus grande cohésion entre Etats, risque alors d'être perdu de vue.

Pourtant, la philosophie de la Commission est, en la matière, fort ambitieuse ; il ne s'agit pas seulement de rendre les écarts acceptables en permettant à chacun d'assumer ses différences, mais plutôt de réduire la dispersion des performances économiques, et d'égaliser les niveaux de développement.

Mais, les interventions structurelles ne servent pas cette ambition.

Si la cohésion doit favoriser le rapprochement entre les Etats membres, l'action de la Commission est fortement régionalisée, avec près de 75 % des moyens réservés aux régions, si bien qu'elle revient à promouvoir une vraie politique européenne d'aménagement du territoire. Or, une telle politique qui, finalement, n'a pas été consacrée par les traités et se substitue aux responsabilités des Etats, en contravention avec le principe de subsidiarité, peut apparaître comme partiellement contradictoire avec l'objectif de cohésion.
Il en va ainsi lorsqu'elle conduit à ménager l'octroi de crédits importants à des régions, certes défavorisées, mais appartenant à des Etats relativement prospères. Or, c'est évidemment ce qui se produit puisque la dispersion des PIB des régions européennes est beaucoup plus importante que celle des PIB des Etats. C'est aussi cette ambiguïté qui limite la dimension peu redistributive des fonds structurels.

A son tour, cette caractéristique ampute inévitablement les marges disponibles pour assurer la cohésion entre Etats membres.

A titre d'illustration, il est pour le moins paradoxal que l'Allemagne soit le deuxième bénéficiaire des fonds structurels.

Le défaut de ciblage convenable des actions structurelles s'accompagne en outre d'un saupoudrage des crédits, source de difficultés d'exécution, mais aussi gage de pertes en ligne puisqu'il apparaît évident que l'abondance de projets rime avec une décrue de l'intérêt global de l'ensemble.

On doit sans doute considérer que ces difficultés sont moins sensibles dans les pays en retard significatif de développement où des projets structurants s'imposent et où l'effet de levier de la dépense publique européenne peut être réel du fait d'un manque de capitaux publics ou privés. Certaines analyses macroéconomiques laissent d'ailleurs entendre, pour les seuls pays de la cohésion, que l'intervention structurelle européenne a pu, dans le passé, contribuer positivement à leur croissance pour à peu près 0,5 point de PIB. On remarquera toutefois que cette estimation est très inférieure aux montants transférés dans ces pays, signe que d'autres agents économiques "profitent" des allocations communautaires, et repose sur des conventions qui en conditionnent les résultats.

Aucune étude d'ensemble n'ayant été conduite pour les pays les plus développés, on ne peut que conjecturer sur l'efficacité de l'intervention communautaire dans ceux-ci. Cet exercice peu satisfaisant n'est, en tout cas, pas favorisé par les travaux des comités de suivi censés évaluer les programmes, mais dont les travaux relèvent pour l'essentiel de l'exercice de style.

Il existe cependant quelques indices utilisables pour porter une appréciation globale sur la politique de cohésion de la Communauté.

Le premier d'entre eux est que les écarts entre les PIB par habitant des régions d'Europe ne se sont pas réduits dans la période récente.
Cet indice n'est certes pas entièrement significatif puisqu'on peut aussi bien estimer que la dispersion aurait été encore plus grande sans les interventions européennes. Mais il révèle que l'objectif de cohésion retenu par la Commission n'a pas été atteint.

Enfin, un dernier indice tiré de la comparaison entre le niveau des fonds communautaires en points de PIB et leur effet sur la croissance du PIB tel qu'estimé par les études disponibles, paraît démontrer des pertes de substance. Celles-ci peuvent être dues à des erreurs d'analyse, mais on doit sans doute aussi y voir la manifestation que les agents économiques des pays bénéficiaires ne sont pas les seuls à profiter du financement européen. Il reste que l'évaporation ainsi constatée, évaluée parfois autour de 35 % des interventions, devrait faire l'objet d'un recensement exhaustif.

Un recentrage des dépenses permettrait enfin d'éviter d'accumuler des difficultés d'exécution des crédits.

Le montant important des crédits restant à engager et la croissance des engagements restant à liquider témoignent d'un calibrage excessif des différentes politiques de l'Union.

Engagements relatifs aux crédits restant à liquider au 31 décembre 1997

Classification par rubriques des perspectives financières

(en millions d'écus)

RUBRIQUES

2. ACTIONS STRUCTURELLES

3. POLITIQUES INTERNES

4. ACTIONS EXTERIEURES

5. DEPENSES ADMINISTRATIVES

TOTAL GENERAL

EXERCICES1

Montant

%

Montant

%

Montant

%

Montant

%

Montant

%

Avant 1988

201,367

0,6

23,221

0,3

79,937

0,6

 
 

304,525

0,6

1988

129,963

0,4

10,792

0,1

42,990

0,3

 
 

183,745

0,3

1989

86,812

0,3

28,580

0,4

92,382

0,7

 
 

207,774

0,4

1990

54,058

0,2

24,127

0,3

72,551

0,6

 
 

150,736

0,3

1991

208,141

0,6

71,171

1,0

144,084

1,1

 
 

423,396

0,8

1992

522,154

1,6

130,084

1,8

341,344

2,7

 
 

993,582

1,9

1993

2.399,177

7,4

246,487

3,4

695,328

5,5

 
 

3.340,992

6,4

1994

705,924

2,2

451,019

6,2

1.025,190

8,1

 
 

2.182,133

4,2

1995

2.496,335

7,7

947,335

13,0

2.280,606

18,1

0,079

8,2

5.724,355

10,9

1996

7.079,976

21,7

1.910,953

26,2

3.277,919

26,0

0,034

3,6

12.268,882

23,4

1997

18.716,179

57,4

3.453,934

47,3

4.573,015

36,2

0,848

88,2

26.743,977

50,9

TOTAUX

32.600,087

 

7.297,701

 

12.625,346

 

0,962

 

52.524,096

 

1. Exercices au cours desquels les engagements ont été contractés.

Source : Compte de gestion et bilan financier afférents aux opérations du budget de l'exercice 1997. Commission européenne


Cette situation débouche sur des pratiques budgétaires dangereuses. L'une d'entre elles consiste à inscrire en fin de période de programmation le solde des crédits d'engagement non utilisés au titre des actions structurelles en raison du statut du plafond d'engagement de ces actions considéré comme un objectif de dépenses. Dénoncée à l'occasion du budget pour 1999, elle laisse sceptique quant à la qualité des engagements qui peut en résulter.

Une autre d'entre elles consiste à sous-administrer un volume toujours plus grand de dépenses dont la gestion confiée à des intermédiaires supposerait un contrôle plus vigilant.

*

* *

En bref, tout aurait milité pour faire des perspectives financières 2000-2006 l'occasion d'une révision des " services votés " du budget communautaire.

Cette occasion n'a pas été saisie si bien que le budget sera susceptible de continuer sur une trajectoire qui aurait dû être, au vu des ses imperfections et des défis à relever, corrigée.

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