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Projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

LARCHER (Gérard) ; BELOT (Claude) ; REVET (Charles)

RAPPORT 272 (98-99) - COMMISSION SPECIALE


Table des matières





N° 272

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 mars 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) chargée d'examiner le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE,

Par MM. Gérard LARCHER, Claude BELOT et Charles REVET,

Sénateurs.

TOME I : EXAMEN DES ARTICLES

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Jacques Bellanger, Jean-Paul Delevoye, Jean Huchon, Paul Masson, Jean-Pierre Raffarin, vice-présidents ; Mme Janine Bardou, MM. Gérard Le Cam, Bernard Piras, secrétaires ; Gérard Larcher, Claude Belot, Charles Revet, rapporteurs ; Jacques Baudot,
Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Georges Berchet, Roger Besse, Didier Borotra, André Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Bernard Cazeau, Léon Fatous, Bernard Fournier, Alfred Foy, François Gerbaud, Georges Gruillot, Pierre Hérisson, Daniel Hoeffel, Jean-Paul Hugot, Serge Lagauche, Gérard Miquel, Jacques Oudin, Jean-Marc Pastor, Jacques Peyrat,
Jean-Claude Peyronnet, Jean Puech, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Alain Vasselle.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11
èmelégisl.: 1071, 1288 et T.A. 244.

Sénat : 203 (1998-1999).



Aménagement du territoire.

AVANT-PROPOS

Mesdames,

Messieurs,

La politique d'aménagement du territoire tend à favoriser l'épanouissement individuel, familial et collectif de l'homme. Cette position de principe mérite d'être soulignée à titre liminaire. En effet, certains opposent la nature et les paysages à l'homme et aux activités humaines : les premiers seraient, selon eux, nécessairement victimes de l'action, voire de l'existence des seconds.

Telle n'est pas la conviction de la majorité des membres de votre Commission spéciale qui considère tout au contraire que l'homme est au centre et au principe de toute politique publique. Certes, il convient de considérer la nature comme un bien précieux en conciliant les activités humaines avec le respect du patrimoine et la préservation des ressources naturelles et paysagères. Pour autant, les politiques publiques ne doivent pas se fonder sur la défense illusoire d'une nature " originelle " qui, d'ailleurs, n'existe plus, ou peu, nombre de nos espaces dits naturels -à commencer par les forêts- ayant été créés ou transformés par la main de l'homme.

La politique d'aménagement du territoire doit donc procéder d'une démarche volontariste de reconquête et de développement territorial et être reconnue comme un enjeu majeur tant sur le plan économique que social et environnemental. C'est dans cet esprit qu'elle favorisera un développement équilibré et harmonieux du territoire, aussi bien en matière d'urbanisme et de logement que de création d'équipements publics. Les autres actions qui concourent à sa mise en oeuvre doivent répondre à ces objectifs et en découler.

La politique d'aménagement du territoire doit être, d'autre part, conduite de façon concertée entre l'Etat et les collectivités territoriales, afin de mieux répondre à l'aspiration des citoyens à vivre, en ville et dans le monde rural dans un meilleur cadre de vie.

Le Sénat, dont l'article 24 de la Constitution dispose qu'il " assure la représentation des collectivités territoriales de la République " a vocation à contribuer, de manière déterminante, à la définition des grands choix qui conditionnent l'aménagement et le développement durable du territoire. Pour votre Haute Assemblée, cette politique contribue à la cohésion territoriale et n'oppose pas le monde urbain au monde rural, pas plus qu'elle n'oppose région et département. Aussi, est-ce pour la France, dans sa diversité, pour assurer sa place en Europe que le Sénat a tenu à apporter sa contribution, dans un esprit positif.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. SUR LA PHILOSOPHIE...

Pour votre commission spéciale, la notion d'équipement reste d'actualité et ne peut être remplacée par une référence unique à la notion de services. Par ailleurs, le développement des régions rurales est bel et bien complémentaire du développement de la ville.

La France peut, en effet, développer un modèle original de développement fondé sur une urbanisation raisonnée et sur la valorisation des immenses ressources de son patrimoine rural.

1. Les schémas de services collectifs privilégient l'utilisation de l'existant sur la création de nouveaux équipements

Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire revient sur l'intitulé et le contenu des schémas sectoriels. Ces schémas prévus à l'article 10 de la loi du 4 février 1995 avaient pour mission de décliner le schéma national d'aménagement du territoire.

Les schémas de services collectifs diffèrent des schémas sectoriels sur deux points fondamentaux, ils ne donnent pas la priorité à la poursuite de l'effort d'équipement du territoire et ne seront pas examinés par le Parlement.

a) Des schémas qui privilégient la notion de services

Les schémas de services collectifs n'ont pas de caractère contraignant. Ils énoncent un ensemble de principes, d'objectifs et de procédures à mettre en oeuvre.

De façon générale, ils doivent inspirer les politiques publiques et les choix budgétaires. L'Etat doit en tenir compte dans les contrats conclus avec les collectivités territoriales, les établissements publics et les entreprises publiques. Il doit promouvoir également la prise en compte de ces schémas au niveau européen.

Ces schémas de services collectifs se démarquent des schémas sectoriels par une moindre référence à l'effort d'équipement. Ils s'inscrivent selon le Gouvernement dans une logique de demande plus que dans une logique d'offre. L'aménagement volontariste du territoire risque ainsi de céder le pas à des réalisations ponctuelles en fonction des desiderata de tel ou tel.

L'absence de coordination des schémas renforce l'autonomie de chacun d'eux et le risque d'inefficacité comme l'illustre la scission du schéma transport en un schéma voyageurs et un schéma marchandises.

Votre commission spéciale considère que la notion d'équipement est inséparable de celle d'aménagement du territoire et qu'elle peut être utilement complétée par celle de service. C'est pourquoi elle vous proposera d'adopter des " schémas directeurs d'équipements et de services " (SDES).

b) Des schémas qui ne sont pas soumis au Parlement

Les schémas sectoriels prévus par la loi du 4 février 1995 étaient adoptés par décret, mais ils constituaient la déclinaison du schéma national d'aménagement du territoire (SNADT) qui était quant à lui adopté par la loi.

La suppression du SNADT et le maintien de l'adoption par décret des schémas de services collectifs excluent de fait le Parlement du processus d'élaboration des dispositions permettant d'aménager le territoire.

La commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale avait souhaité une adoption des schémas par la loi.

C'est à contrecoeur que les députés ont voté le texte du Gouvernement.

Votre commission spéciale vous propose de réintroduire le Parlement dans le processus d'élaboration des schémas en recourant à la procédure des lois de plan qui prévoit l'adoption par la loi d'un rapport annexé. Ce rapport, amendable, n'a pas de valeur législative, mais il a une valeur politique qui permet d'assurer la prise en compte des choix du Parlement dans la rédaction finale des " schémas directeurs d'équipements et de services ".

2. Le projet de loi d'orientation continue à véhiculer des schémas anciens

Bien qu'il s'en défende parfois, le texte privilégie la thèse d'un entraînement de l'économie par les métropoles, de la ville comme lieu privilégié de la compétitivité internationale et rempart contre la mondialisation, alors que les zones rurales sont considérées comme des zones de handicaps à compenser et le plus souvent associées à la question des espaces naturels.

Présenté comme s'inscrivant dans une volonté de rupture avec la loi du 4 février 1995 jugée trop " ruraliste ", le projet de loi s'illustre souvent par une confusion entre urbanisation et progrès. L'innovation serait par essence urbaine, la ville est " le lieu où se crée l'essentiel de la richesse et de l'emploi ", le changement social global est identifié au passage à une société qualifiée d'urbaine. La grande agglomération est considérée comme le principal " référent identitaire " et l'objet prioritaire des politiques publiques.

La recomposition territoriale est d'abord recherchée au travers de la métropolisation, l'objectif de cohésion sociale dans le traitement de la question des questions difficiles.

Les schémas d'infrastructures confortent les réseaux urbains plus que la desserte du territoire.

La notion de développement durable exprimée par les inspirateurs du projet de loi n'est que faiblement esquissée et passablement confuse.

3. Les espaces ruraux sont aujourd'hui le théâtre d'une véritable mutation

La vocation de production de denrées alimentaires s'accompagne désormais d'usages nouveaux tournés vers l'accueil résidentiel, la pratique des loisirs, la gestion et la conservation de la nature.

La campagne apparaît, d'autre part, comme lieu d'une vie saine et équilibrée, d'une sociabilité et d'une solidarité de proximité, de participation active au débat social et à la vie citoyenne. La notion actuelle de qualité du cadre de vie intègre de plus en plus des dimensions qui sont propres au rural ou du moins qui sont plus faciles à satisfaire dans le milieu rural : logement plus grand, accession à la propriété, proximité de la nature, calme, sécurité pour les enfants.

Le fait que les territoires ruraux aient été progressivement désenclavés et mieux équipés contribue à rendre possible ce qui pouvait sembler être hier une utopie. La France dispose d'un réseau routier entretenu qui irrigue son territoire dans ses moindres recoins. Même incomplets, les réseaux à grande vitesse (autoroutes et TGV) ont considérablement rapproché les zones rurales des grands centres urbains (en dehors cependant de la partie sud du Massif Central).

Depuis trente ans, les commerces, les services privés et les services publics ont été profondément restructurés dans nombre de nos bourgs et de nos villages. Au total, nombre de zones rurales présentent aujourd'hui des conditions de vie quotidienne meilleures que par le passé. Il convient de les améliorer là où désertification, récession, vieillissement de la population sont des réalités.

Ces nouveaux usages se placent aussi dans une perspective internationale. Les migrations de retraite qui s'organisent de plus en plus à l'échelle de l'Europe offrent des opportunités incontestables. La France est la première destination mondiale du tourisme, c'est-à-dire d'une activité en forte croissance dont le développement est des plus prometteurs.

De nombreuses régions rurales, en s'appuyant sur des grands sites naturels et culturels, sur la spécificité préservée de leur patrimoine paysager et bâti, sur la vivacité de leur culture locale, sur la qualité et la notoriété des produits de leurs terroirs, peuvent devenir en tant que tel de hauts lieux d'un tourisme international, notamment européen. Rappelons que la France est la première destination mondiale du tourisme.

Les potentialités de développement du milieu rural sont accentuées par deux facteurs qui se confortent : le progrès des techniques qui accroît la mobilité individuelle et facilite l'échange d'informations et la nouvelle organisation du travail, qui libère du temps.

Les nouvelles technologies de communication et d'information permettent à chacun et en tous lieux de pouvoir échanger. Ceci ne permet pas seulement de favoriser les relations sociales mais également de délocaliser le travail (télétravail) et d'implanter certaines activité dans des régions rurales reculées. L'exemple de la délocalisation du centre de réservation d'American Airlines dans une île au nord de l'Ecosse doit être médité !

L'évolution du travail depuis le début du siècle se traduit par une réduction de la durée moyenne de la vie active sous l'effet conjoint d'une élévation de l'âge moyen d'entrée et d'une diminution de l'âge moyen de sortie, à laquelle s'ajoute l'allongement de la durée de la vie elle-même. De plus, le travail s'organise selon d'autres modalités et d'autres rythmes que dans le passé avec de nouvelles répartitions dans la semaine, dans l'année, dans le cours de la vie. Le travail devient de moins en moins lié au temps et à l'espace, et le temps libéré peut plus largement être utilisé à des déplacements.

Les phénomènes de multi-résidences qui se développent sont une illustration des perspectives offertes par la nouvelle organisation du travail. Les résidences secondaires que l'on croyait en voie de régression voient leur nombre augmenter à nouveau.

Face à ces évolutions, le modèle de concentration urbaine semble avoir montré sa fragilité et ses limites. C'est un fait : les dysfonctionnements urbains vont croissant et sont de moins en moins maîtrisés : congestion, manque à gagner dû au temps perdu dans les embouteillages, coûts fonciers augmentant régulièrement, baisse de la qualité de la vie, pollution.

Mais plus encore que l'argument économique, c'est peut-être un constat de " faillite sociale " qui est le plus inquiétant : l'existence d'un marché du travail diversifié n'empêche pas toujours le développement du chômage car l'attractivité des pôles dépasse dans certains cas leur capacité d'absorption.

La grande agglomération devient un lieu de fortes inégalités avec la ségrégation de ses quartiers, ses enclaves de pauvreté, ses riches et ses laissés pour compte. Autrefois agent d'intégration, elle fabrique aujourd'hui de l'exclusion sociale et l'on assiste à une montée de la violence, de l'insécurité pour les biens et les personnes, dont les événements actuels révèlent l'ampleur et la difficulté du traitement, mais dont nous voyons aussi qu'ils entraînent certaines volontés de réagir !

Enfin, le déficit de la citoyenneté dans les grandes villes est de plus en plus évident, la participation des habitants est en repli, et la gestion démocratique de la cité rencontre des difficultés.

Il n'est donc pas interdit de penser que la reconquête rurale peut constituer une alternative, et proposer, en conséquence, un nouvel équilibre à notre société devenue urbaine.

La population des communes rurales a commencé à se stabiliser au début des années soixante pour augmenter par la suite à un rythme supérieur à celui de la moyenne nationale. Dans les espaces périurbains, aux confins des agglomérations et des territoires ruraux, la balance des migrations devient favorable aux communes rurales qui accueillent plus d'habitants qu'elles n'en perdent.

Pour expliquer ce changement, il faut faire appel à diverses causes : d'abord le desserrement résidentiel périurbain, qui, avec la volonté des individus d'accéder à la propriété, concerne des territoires de plus en plus éloignés des villes : l'INSEE a identifié dans une nouvelle définition ces espaces, mi-ruraux mi-urbains, qui ne sont plus la banlieue, et qui accueillent des populations à la fois issues des centres-villes et des zones rurales. Mais le milieu rural s'inscrit dans des nouvelles mobilités résidentielles qui sont beaucoup plus larges, elles concernent des cadres, des jeunes ménages, des retraités, ceci y compris dans ses parties les moins denses comme dans les Alpes du sud, le Périgord ou certaines parties de la Lozère.

Accompagnant la décentralisation de leurs entreprises, des actifs changent de région, d'autres viennent tenter leur chance en créant leur propre activité dans le tissu rural, le développement du tourisme crée de nouveaux emplois.

On assiste dans le même temps à un redéploiement de l'" entrepreneuriat " autour de la très petite entreprise, dans une logique de localisation qui se révèle souvent déterminée par le choix d'un lieu agréable de résidence pour son promoteur.

En réponse à ces perspectives, les acteurs locaux s'associent de plus en plus pour bâtir des programmes de développement visant à renforcer l'attractivité de leur territoire et à promouvoir l'initiative économique et sociale. La montée de l'intercommunalité et le succès des politiques de pays ne constituent que quelques exemples du formidable mouvement qui est en train de rénover la France rurale.

Dans les autres grands pays développés, on enregistre des phénomènes semblables, parfois plus significatifs encore.

Aux Etats-Unis, 21 % de la population vit dans des zones rurales (non metro counties) qui couvrent plus de 80 % du territoire de la nation avec une densité moyenne de seulement 36 habitants par km². Alors qu'en 40 ans ce pays a perdu 5 millions de travailleurs agricoles, il a réussi à maintenir son potentiel d'emplois en s'engageant dans un large spectre d'activités dans l'industrie, les mines, le commerce, les services récréatifs et la participation à la gestion des grands espaces naturels. L'emploi s'est restructuré avec l'installation d'industries dans les zones rurales, avec le développement des espaces de loisir et de retraite, avec l'arrivée de gens insatisfaits des conditions de vie dans les grands centres. L'exemple de la Silicon Valley ou de l'installation des élites universitaires et du monde culturel à la campagne sont significatifs de cette tendance. Après un fléchissement des arrivées autour de 1980, on assiste à un rebond à partir de 1987, les gains migratoires des comtés non métropolitains l'emportant en pourcentage sur ceux des métropolitains.

Les comtés qui constituent des espaces récréatifs en raison de la place qu'y occupent les terres fédérales (parcs) connaissent plus particulièrement une forte croissance de l'emploi, le record étant détenu par ceux qui se sont spécialisés comme destination de retraite. Dans ces comtés, la population des plus de 65 ans s'est accrue de 45 % en 10 ans, entraînant celle des jeunes venus occuper les emplois de services répondant à leurs besoins (+60 %).

En Grande-Bretagne, les gains de population les plus élevés lors du recensement de 1991 ont été enregistrés dans les districts ruraux et reculés (remote and mainly rural), avec +6,5 % en 10 ans contre -8 % pour les principales villes et districts métropolitains. Le dernier inventaire des services ruraux a confirmé une grande stabilité de l'accès aux équipements et services nécessaires à la vie quotidienne dans les villages avec une amélioration sensible pour les crèches et les transports locaux. De nombreux travaux universitaires ont parallèlement montré l'attractivité des zones rurales pour les créateurs d'entreprises et les succès obtenus.

Le Gouvernement a mis en place une politique spécifique pour les " Rural development areas ", sous l'égide de la " Rural development Commission " qui dispose pour ce faire d'un budget annuel de 46 millions de livres. Dans le cadre d'objectifs qui concernent aussi bien le développement économique et social que l'amélioration des conditions de la vie rurale, le programme a consisté à financer des projets démonstratifs, et à réaliser des actions dans de nombreux domaines (transport rural, commerce de proximité, services pour la jeunesse, soutien à des projets d'entreprise, habitat).

En Allemagne, selon un rapport officiel, " la dynamique démographique la plus forte et la croissance relative la plus importante ont lieu dans les régions à dominante rurale avec une forte densité de population ". Notons que ce pays a su mettre en place un schéma national d'aménagement du territoire qui synthétise les approches sectorielles autour de la dynamique du système urbain, des relations villes-espace rural, des transports et de l'accessibilité.

4. Le milieu rural est, au même titre que la ville, un lieu de compétitivité qui dispose de nombreux avantages comparatifs

Certaines ressources rurales deviennent des biens rares (eau, air pur, biodiversité...) qui peuvent participer à une offre nationale -et internationale- de biens et de services au même titre que les villes.

Votre commission spéciale considère le milieu rural comme un lieu où l'exercice de la citoyenneté est plus actif, où la mise en oeuvre d'innovations sociales est plus aisée de même que l'intégration sociale des catégories en difficulté.

Il convient donc de proposer à la nouvelle génération un modèle plus équilibré où l'aménagement du territoire permettrait aux ruraux de réaliser sur place leurs projets et aux urbains qui le souhaitent d'avoir une véritable alternative pour leur lieu de vie. Doivent être en conséquence renforcés les dispositifs qui sont susceptibles :

- de mettre à niveau les équipements et services publics dans les territoires qui n'en disposent qu'insuffisamment ;

- de préserver la diversité des milieux ruraux ;

- de préserver les espaces naturels ;

- de renforcer l'attractivité et l'accessibilité des territoires ruraux ;

- de permettre aux acteurs locaux de construire leur propre projet de développement.

II. SUR LA PROCÉDURE...

A. LE CONTOURNEMENT DU PARLEMENT

Dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, le Premier Ministre a affirmé que le Parlement devait " pleinement exercer son rôle éminent au sein de nos institutions " et souhaité " associer étroitement la majorité à la conception de la politique suivie et respecter les droits de l'opposition ".

Làs, les conditions dans lesquelles le présent projet de loi d'orientation a été soumis au Parlement et la nouvelle politique d'aménagement du territoire ont été fixée ne laissent pas de susciter des interrogations sur la réelle volonté du Gouvernement de se conformer aux déclarations solennelles de son chef.

En modifiant unilatéralement les orientations de la politique d'aménagement du territoire d'une façon qui préjuge de la décision du Parlement et en imposant à celui-ci la procédure d'urgence pour la discussion d'un texte qui pose des principes applicables pour les vingt ans à venir, le Gouvernement conforte-t-il le " rôle éminent " qu'il prétend reconnaître au Parlement dans nos institutions ?

1. Le Gouvernement a préjugé des décisions du Parlement

Depuis son installation, le Gouvernement a profondément transformé la politique d'aménagement du territoire et ce de façon " unilatérale ", notamment lors de deux Comités interministériels d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) en décembre 1997 et en décembre 1998. C'est l'exposé des motifs du projet de loi d'orientation qui le précise : " le CIADT de décembre 1997 a décidé de la suppression du schéma national et son remplacement par des principes qui constituent les choix stratégiques de la politique nationale d'aménagement du territoire ainsi que de nouveaux schémas de services collectifs. "1(*)

C'est d'ailleurs dans ce contexte qu'alors même que la loi d'orientation n°95-115 du 4 février 1995 était en vigueur, le Gouvernement enjoignait aux préfets d'appliquer, à l'occasion de la préparation des contrats de plan Etat-régions, les principes fixés par une circulaire ministérielle du 17 juillet 1998. Aux termes d'une annexe de celle-ci : en effet , le CIAT du 15 décembre 1997 et le Comité interministériel à la ville du 30 juin 1998 ont  " déterminé de nouvelles orientations relatives à la politique d`aménagement du territoire et à la politique de la ville. Ces nouvelles orientations seront complétées au moyen des schémas de services collectifs en cours d'élaboration, dont le statut sera fixé de façon législative dans la loi pour l'aménagement durable du territoire (LOADT) qui sera débattue au Parlement prochainement ".

Ainsi, Mme la Ministre de l'aménagement du territoire a-t-elle implicitement demandé aux préfets, par voie de circulaire, d'ignorer les dispositions d'une loi en vigueur. Chacun appréciera, dans ces conditions, le respect que le Gouvernement porte " au rôle éminent du Parlement au sein de nos institutions ".

L'article 36 du projet de loi d'orientation propose encore la ratification de la décision d'abroger la déclaration d'utilité publique des travaux du canal Saône-Rhin plus d'un an après la publication du décret d'abrogation. Nul ne contestera au Gouvernement l'autorité que lui confère la loi pour déclarer ou non d'utilité publique ce type d'ouvrage. En revanche, on peut se demander pourquoi le Gouvernement n'a pas jugé utile de soumettre au Parlement -au moment où il abrogeait la déclaration d'utilité publique-, un projet de loi tendant à modifier l'article 36 de la loi Pasqua qui dispose toujours que " l'ensemble des travaux devra être achevé au plus tard en l'an 2010 ". En choisissant de s'abstenir, le Gouvernement a préféré faire l'économie d'un débat au Parlement !

2. L'urgence limite le dialogue entre les deux chambres

a) La déclaration d'urgence : une utilisation abusive de la procédure

En déclarant l'urgence sur le projet de loi d'orientation au prétexte du calendrier des contrats de Plan, le Gouvernement a choisi de " brider " le dialogue entre les deux assemblées. Le Parlement n'aura disposé que de quelque deux mois pour statuer sur un texte qui doit tracer les perspectives de la politique d'aménagement du territoire pour les vingt années à venir.

M. le Président du Sénat a d'ailleurs appelé l'attention de M. le Premier Ministre sur ce point.

Le temps n'aurait pourtant pas manqué au Gouvernement s'il avait voulu respecter la procédure ordinaire qui, aux termes de l'article 45 de la Constitution, consiste normalement en deux lectures dans chaque assemblée. Le texte du projet de loi initial a été enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 juillet 1998, près de six mois avant que celui-ci ne vienne en discussion devant l'Assemblée nationale et près de huit mois avant qu'il ne soit discuté par le Sénat.

La déclaration d'urgence sur les textes très importants tend d'ailleurs à devenir, pour le Gouvernement, un fâcheux penchant. Pour la seule session ordinaire 1998-1999, on relèvera ainsi, outre le présent projet de loi, le projet de loi sur l'intercommunalité, le projet de loi sur la Nouvelle-Calédonie, le projet de loi sur l'épargne et la sécurité financière et le projet de loi sur la modernisation et le développement du service public de l'électricité.

La démarche du Gouvernement sur ce point pose d'ailleurs peut-être une question d'ordre constitutionnel. Le second alinéa de l'article 45 de la Constitution qui dispose que : " Lorsque par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée, ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles [...] " n'a, selon votre commission spéciale, ni pour objet, ni pour effet, de rendre inopérant le premier alinéa de ce même article qui énonce que : " tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique ". Ainsi, la procédure d'urgence lèse-t-elle, selon nous, les droits du Parlement, dès lors qu'elle s'applique à un texte qui, en attente depuis huit mois, tend à porter effet pour une génération !

La nécessité de respecter une procédure normale de discussion parlementaire avec au moins deux lectures dans chaque assemblée n'était-elle pas, au demeurant, inscrite dans " l'inconscient " de Mme le Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement puisqu'à deux reprises, lors du débat à l'Assemblée nationale, cette dernière a fait référence implicite ou explicite à une " deuxième lecture " du texte (J.O. Débats Assemblée nationale - 3ème séance du 21 janvier 1999 - pages 326 et 327).

b) Cavaliers législatifs et artifices procéduraux

Depuis la publication d'un rapport sur La Poste, rédigé avec le groupe d'études sur l'avenir de La Poste et adopté par votre Commission des affaires économiques2(*) en octobre 1997, votre commission spéciale a appelé de ses voeux la discussion, avant la fin de l'année 1998, d'une grande loi d'orientation postale, afin de transposer la directive 97/67/CE du 15 décembre 1997 sur les services postaux.

Quelle ne fut pas sa surprise en constatant que le Gouvernement avait, par un amendement reprenant, à quelques ajustements près, le texte même de la directive précitée, inséré un article additionnel au projet de loi d'orientation. Cette combinaison permet à l'exécutif de faire l'économie d'un débat sur la situation de La Poste. Est-il loisible de penser que certaines échéances auraient davantage motivé le Gouvernement dans son entreprise que l'intérêt bien considéré de La Poste et de ses personnels ?

La Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT)3(*) a d'ailleurs fermement dénoncé la méthode gouvernementale.

Saisie pour avis, conformément à la loi, le 16 janvier 1999, par le Ministre chargé des postes et des télécommunications, d'un projet de " dispositions législatives de transposition de la directive européenne 97/67/CE du 15 décembre 1997 ", elle a appris, dans un deuxième temps, le 18 janvier 1999, la décision du Gouvernement de déposer un amendement au projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire pour opérer la transposition de cette directive postale, amendement reprenant des dispositions du texte soumis à l'examen de la CSSPPT.

La CSSPPT a donc dû se réunir en séance plénière le 19 janvier 1999 pour examiner ce dispositif. Comme l'indique son avis, publié le 20 janvier : " Elle a décidé de faire immédiatement savoir au Ministre :

qu'elle rejetait cette procédure qui priverait le Parlement d'un large débat sur l'ensemble de la question du service public postal, essentiel pour l'avenir de La Poste ;

qu'un engagement du Gouvernement de déposer et faire examiner au Parlement avant la fin de l'année 1999 un projet de loi globale de réglementation du secteur postal libérerait en revanche l'avis de la Commission et lui permettrait d'entrer dans la discussion des termes de l'amendement, l'urgence d'un vote étant évidente ;

qu'un tel engagement garantirait un cadre cohérent aux dispositions législatives partielles et permettrait surtout de poursuivre, avec tous les acteurs du secteur, la concertation nécessaire sur un sujet qui est au coeur du débat national sur le service public. "


Par lettre du 20 janvier 1999, le Ministre a informé la CSSPPT que " le Gouvernement a l'intention de procéder dans les meilleurs délais à la transposition complète de la directive européenne du 15 décembre 1997' et qu'il souhaite lui-même `à cette occasion proposer l'actualisation nécessaire de notre réglementation postale afin d'en assurer une bonne lisibilité' et que le Ministre a `proposé au Premier Ministre que le Gouvernement dépose à cet effet dans les mois qui viennent un projet de loi qui donnera aux activités postales un cadre juridique complet', ce qui `permettra de débattre de notre conception du service public et confortera la lisibilité de notre réglementation'. "

Le Président de la Commission supérieure a considéré que cette lettre du Ministre " suffisait pour permettre à la commission d'émettre un avis " et a, en conséquence, transmis au Gouvernement l'avis de la CSSPPT en date du 20 janvier 1999 sur les dispositions concernées par l'amendement.

Lors des débats à l'Assemblée nationale le 2 février 1999 sur l'article 15 bis du projet de loi d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire, le ministre chargé de la Poste et des télécommunication a déclaré que l'avant projet de loi annoncé était en réalité le même projet de dispositions législatives dont la CSSPPT avait déjà été saisie le 16 janvier.

Estimant que ces seules dispositions ne pouvaient suffire à atteindre les objectifs visés, la CSSPPT a alors estimé, dans un nouvel avis en date du 3 mars 1999 :Réunie en séance plénière le 3 mars 1999 pour débattre des modalités de transposition de la directive européenne 97/67/CE du 15 décembre 1997, la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications considère qu'elle n'a pas encore été saisie du projet de loi annoncé par le ministre dans sa lettre du 20 janvier 1999, qui " donnera aux activités postales un cadre juridique complet ". En conséquence, elle attend les nouvelles initiatives du Gouvernement pour formuler ses observations ".

Votre commission spéciale vous propose de supprimer l'amendement gouvernemental créant l'article 15 bis et de disposer qu'une loi d'orientation postale interviendra dans les six mois à compter de la promulgation de la présente loi.

L'intégration, par voie d'amendement, d'un article additionnel
 29-1 dans la loi n° 95-115 du 4 février 1995 consacré aux maisons de services publics en première lecture, à l'Assemblée nationale, relève de la même stratégie de " mécano législatif ".

Le développement des maisons de services publics a été initié par M. Dominique Perben. Il devait trouver une consécration législative dans le projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public. La discussion de ce texte a été interrompue par la dissolution mais l'essentiel des dispositions a été repris par M. Emile Zuccarelli dans le projet de loi sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration examiné en première lecture au Sénat le 10 mars 1999. Quel besoin le Gouvernement pouvait-il avoir d'inscrire au même moment deux dispositions proches dans deux textes différents ? Au-delà des risques de contradiction, de dispersion et de complexité excessive de la règle de droit, le Gouvernement a cherché à se prémunir contre une réaction hostile de l'Assemblée nationale à la rédaction initiale du paragraphe II de l'article 22 du présent projet de loi.

Cette rédaction prévoyait la possibilité, pour les communes ou les groupements de communes, de mettre à disposition des agences postales des locaux et des personnels, ceci sans compensation financière. Cette disposition consécutive à la fin du moratoire sur la fermeture des services publics, a fait l'objet d'un vif débat à l'Assemblée nationale et c'est pour éviter le rejet de cette disposition que le Gouvernement a " importé " le concept de maisons de services publics du projet de loi relatif à l'amélioration des relations entre les administrations et le public dans le texte relatif à l'aménagement du territoire. La manoeuvre est habile, mais elle n'en méritait pas moins d'être soulignée.

B. UNE LOI MAL APPLIQUÉE ?

Force est de constater, pour le déplorer, que la grande ambition du législateur de 1995 n'a pas porté encore tous ses fruits.

1. Les objectifs ambitieux de la loi " Pasqua-Hoeffel "

L'ambition du gouvernement : assurer l'égalité des chances sur le territoire français

Le projet de loi " Pasqua-Hoeffel " avait pour ambition de contribuer à assurer l'égalité des chances sur l'ensemble du territoire français. Il souhaitait à ce titre corriger les inégalités dues à un handicap géographique, moduler les charges en fonction de ce handicap et enfin réduire les écarts de ressources entre les collectivités locales.


Dans ce cadre, s'agissant des aspects financiers et fiscaux de cette politique d'aménagement et de développement du territoire ainsi revitalisée, il avait un triple objectif.

D'une part, régler le problème des " fonds financiers " en essayant de simplifier ceux existant. Leur multiplication avait fait perdre à la politique d'aménagement en lisibilité et il apparaissait nécessaire d'en créer de nouveaux correspondant aux priorités alors définies, notamment en matière de transport ou d'aide aux entreprises.

D'autre part, il souhaitait recourir à " l'instrument fiscal " dont l'utilisation avait été jusqu'alors jugée timide, notamment en mettant en place des exonérations fiscales " ad hoc " au profit d'entreprises nouvellement crées. Ces exonérations étaient assorties d'une compensation par l'Etat au profit des collectivités locales.

Enfin, s'agissant des finances locales, outre la mise en place d'études préalables spécifiques réalisées sous la forme de rapports du gouvernement au Parlement, il affichait, au sein de l'article 20 du projet de loi initial, sa volonté de réduire les écarts de ressources entre collectivités territoriales. Il prévoyait cependant pour cela, simplement, le dépôt d'un rapport formulant des " propositions tendant à définir des instruments permettant de mesurer les ressources et les charges des collectivités locales ".

.

Un enrichissement significatif grâce aux travaux du Sénat

Ces différents aspects financiers et fiscaux du projet de loi avaient été substantiellement aménagés et enrichis par notre Haute Assemblée, suivant en cela les travaux de la commission spéciale qui avait été alors constituée. Cette dernière avait en effet tenu à afficher son ambition qui était de profiter de l'occasion ainsi offerte pour " compléter et densifier " ce texte.


Elle avait, tout d'abord, tenu à réaffirmer de façon solennelle le caractère fondamental et primordial du principe de péréquation financière. " coeur du projet de loi " ainsi que la commission spéciale l'avait alors souligné, cette disposition érigeait ce principe en " objectif prioritaire de la politique d'aménagement du territoire ". La commission avait alors substantiellement contribué à diversifier et enrichir ladite notion en regrettant la prudence tant du gouvernement que de l'Assemblée nationale en ce domaine.

Elle avait repris la démarche menée par la Mission d'information sénatoriale sur l'aménagement du territoire en insistant " sur le caractère fondamental que revêt, à ses yeux, la reconnaissance et la mise en oeuvre du principe de péréquation financière ". Souhaitant que " la représentation nationale pose un principe nouveau, celui du droit des territoires et de ceux qui y vivent à l'égalité des chances ", elle avait alors défini, en faisant référence à l'exemple de l'Allemagne, une méthode originale basée sur une vaste concertation et le recours à des indicateurs spécifiques. Elle avait également prévu un calendrier qui fixait la mise en place de cette réforme dès 1997 ; l'objectif étant de la rendre totalement effective en 20104(*). Pour cela, votre Haute Assemblée avait prévu que le gouvernement dépose devant le Parlement avant le 2 avril 1996, un rapport complet présentant l'ensemble de ces questions. Ces propositions avaient été très largement retenues par l'Assemblée Nationale et, partant, figurent actuellement au sein de l'article 68 de la loi " Pasqua-Hoeffel ".

Parallèlement, la commission spéciale s'était attachée à accroître la portée des fonds à vocation économique alors mis en place. Elle avait à ce titre tenu à réorganiser la structure du projet de loi en définissant en son sein deux titres " ad hoc " : le titre III concernant les instruments financiers de l'Etat et le titre IV portant " dispositions spécifiques à certaines parties du territoire ".

Ainsi fut créé un fonds unique, fusionnant six fonds existant antérieurement et inscrits sur le budget de l'aménagement du territoire : le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Ce nouveau fonds était construit autour d'un double objectif : une action rapide et une grande souplesse d'utilisation au profit de la politique d'aménagement du territoire.

De même, afin de mettre en place une péréquation en matière de transport aérien, et cela dans le contexte de la déréglementation de ce marché résultant de l'évolution de la norme européenne, a été institué un Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) ainsi qu'une taxe due par les entreprises de transport public aérien5(*). Il concourt ainsi à " assurer l'équilibre des dessertes aériennes réalisées dans l'intérêt de l'aménagement du territoire ". Ses modalités de fonctionnement ont été fixées par le décret n° 95-698 du 9 mai 1995 modifié par le décret n° 97-292 du 28 mars 1997.

Il fut complété par le Fonds d'investissement des transports terrestres et voies navigables (FITTVN) qui était institué en tant que compte spécial du trésor par le projet de loi de finances pour 1995. Il devait assurer une véritable égalité des chances de développement à tous les territoires par le développement des infrastructures de transport et l'amélioration des moyens de communication. Pour sa part, le Fonds de gestion de l'espace rural (FGER) devait bénéficier prioritairement aux zones rurales caractérisées par la dégradation de leurs paysages en finançant tout projet d'intérêt collectif concourant à l'entretien ou à la réhabilitation de l'espace rural.

En outre, s'agissant des dispositions propres à certaines parties du territoire, le Fonds national de développement des entreprises (FNDE) avait vocation à intervenir dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire. Il devait, à ce titre, distribuer des prêts personnels aux entrepreneurs et octroyer également des garanties notamment en matière d'emprunts contribuant à la mobilisation de l'épargne de proximité en faveur des petites et moyennes entreprises.

Enfin, la commission s'était attachée à veiller à la mise en place de dispositifs fiscaux visant à instaurer des exonérations fiscales spécifiques notamment au profit d'entreprises nouvellement créées et cela dans un but d'aménagement du territoire. Peuvent ainsi être citées les dispositions de l'article 44 qui modifient l'article 44 sexies du code général des impôts et constituaient notamment en un allégement d'impôt sur les bénéfices en faveur des entreprises nouvellement crées dans certaines zones fragiles. Cette exonération fiscale doit bénéficier aux entreprises créées jusqu'au 31 décembre 1999. Votre commission spéciale vous proposera de la proroger jusqu'au 31 décembre 2006, date de la fin de la programmation européenne des fonds structurels et des contrats de plan Etat-Région.

2. Un premier bilan décevant

Les objectifs que s'était alors fixés le législateur étaient ambitieux mais raisonnables. Ils reposaient sur un très large travail préparatoire effectué notamment par le Sénat au cours de plus de cinq années de réflexion, et de concertation. Or, les premiers résultats sont décevants, qu'il s'agisse de la mise en place de ces fonds ou, surtout, de la péréquation financière.

Force est, en effet, de constater pour le regretter, que les gouvernements, notamment depuis 1997, n'ont pas été toujours à la hauteur des enjeux et de la tâche que lui avait assignée le législateur. Ainsi les avancées du CIADT d'Auch en avril 1997 ont été, dès décembre 1997, remises pour partie en cause.

Des fonds éloignés de leur objectif initial

Votre commission spéciale tient tout d'abord à faire état du bilan mitigé de la mise en place des fonds crées en 19956(*). Non seulement le FNADT voit la part de ses crédits régulièrement diminuer, mais les quatre fonds crées par la loi de 1995 connaissent des destins contrastés.

L'érosion des crédits du FNADT relevée par notre collègue Roger Besse se traduit ainsi pour 1999 par la diminution des dotations sur les deux chapitres qui l'abondent, qu'elles figurent au titre IV ou au titre VI. Elles s'élèvent respectivement à 294 millions de francs et 1.080 millions de francs en crédits de paiement (en baisse de 2%).

Votre commission spéciale évoquera également la mise en place laborieuse du FNDE destiné à développer l'emploi et à favoriser le maintien et la création des petites entreprises dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire ; son application comme le relevait notre collègue Jean Pépin fut " décevante par rapport aux intentions du législateur ". Ainsi, les orientations tracées par le CIADT d'Auch du 10 avril 1997, et consistant enfin, à le doter d'un milliard de francs de crédits sur deux ans, n'ont pas été suivies d'effets par le gouvernement issu des élections législatives de 1997 qui, lors du CIADT du 15 décembre 1997, a fixé sa dotation pour 1998 à 200 millions de francs !

De plus, les objectifs qui lui sont désormais assignés par le gouvernement ne correspondent qu'imparfaitement à la volonté initiale du législateur. La lettre de l'article 43 de la loi qui dispose que le FNDE " accorde des prêts " n'est pas respectée, de même s'agissant de la possibilité pour lui de rembourser les frais d'étude et de suivi des participations prises par les sociétés régionales de capital-risque dans les petites sociétés. Se trouve ainsi diluée au sein de ce fonds, parmi d'autre préoccupations, sa priorité qui était l'aménagement du territoire. Les zones rurales et les zones de redynamisation urbaine, expressément citées par la loi n'apparaissent plus explicitement au risque de voir ce fonds s'écarter de sa vocation première qui est l'aménagement du territoire par le développement et le rééquilibrage en faveur du milieu rural. Votre commission spéciale est conduite à douter de la volonté effective du gouvernement de mettre en oeuvre ce fonds, conformément aux objectifs que le législateur avait fixés.

Pareil constat est également valable s'agissant du FITTVN au sujet duquel votre commission des affaires économiques avait fort opportunément et justement préconisé le recentrage de ses missions au profit des seules opérations d'aménagement du territoire7(*). Il convient, par ailleurs, de s'interroger sur la compatibilité des actions menées par ce fonds, notamment avec les dispositions communautaires prescrivant désormais à chaque mode de transport un financement équilibré.

Parallèlement si le FGER destiné à soutenir les actions concourant à l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles en voie d'abandon voyait ses crédits fixés à 500 millions de francs en loi de finance initiale pour 1995, la dotation proposée pour ce fonds en 1998 n'était que de 140 millions de francs et aucun crédit ne figure en loi de finances pour 1999, eu égard à la volonté du gouvernement de les intégrer au sein du dispositif contractuel proposé aux agriculteurs : le contrat territorial d'exploitation (CTE).

Dans ce cadre, des assurances doivent, à tout le moins, être apportées quant à la pérennité du financement des opérations FGER, qui paraissait à notre collègue Roger Besse " loin d'être assurée ".

L'évolution des crédits du FGER

(en millions de francs)


Année

LFI

Annulation

crédits

Report

Crédits

année n-1

Crédits

ouverts

1995

500

164

-

335

1996

388

170

284

502

1997

150

145

303

308

1998

140

10

127

257

1999

0

-

-

-

S'agissant du FPTA8(*) qui est financé par le biais d'une taxe unitaire sur les billets des passagers embarqués en France métropolitaine et qui permet de subventionner certaines liaisons structurellement non rentables dans le respect de la réglementation communautaire, il convient de noter la persistance d'un taux de consommation des crédits relativement faible, inférieur à 60 % pour la période s'étendant du 1er janvier 1995 au 15 septembre 19989(*). A ce titre, il semble nécessaire que, conformément au rapport remis au gouvernement par M. Henri Martre, puissent être réexaminées les conditions de fonctionnement, notamment dans le sens d'un élargissement et d'un assouplissement de ses critères d'éligibilité. De même, la taxe d'aéroport mise en place par la loi de finances pour 1999 pénalisera plus lourdement les passagers embarquant sur les petits aéroports que sur ceux des aéroports à grand trafic. Elle risque en conséquence d'avoir des effets contreproductifs en matière d'aménagement du territoire.

Votre commission spéciale ne méconnaît cependant pas les particularités propres à ce fonds et qui peuvent en perturber l'accomplissement des tâches fixées par la loi. De même, les modalités d'obtention et les coûts des droits d'accès aux différents créneaux horaires sur les plates-formes aéroportuaires constituent autant de contraintes particulièrement lourdes.

La péréquation financière remise en cause

Enfin et surtout, votre commission spéciale ne peut que s'étonner des conditions dans lesquelles a été, de facto, écarté le principe de péréquation financière posé par l'article 68 de la loi " Pasqua-Hoeffel ". Conçu comme le coeur du projet de loi, le principe se trouve actuellement en situation de " quasi-oubli ".

La mise en place de ce principe ambitieux sur lequel votre Haute Assemblée avait fort longuement et complètement travaillé reposait notamment, en premier lieu, sur le dépôt avant le 2 avril 1996, d'un rapport devant le Parlement. Celui-ci n'a pas été à ce jour déposé malgré la volonté affichée par le législateur en général, et votre Haute Assemblée en particulier. Ainsi l'aspect le plus novateur sur lequel le plus grand effort de travail et de réflexion avait été accompli n'est pas appliqué, en raison du non-respect de l'obligation légale qui incombait au gouvernement de déposer le dit rapport et constituait à ce titre la première phase de la mise en place d'une véritable péréquation financière, révolutionnaire par son contenu et son ambition.

Ce principe, qui constituait un des objectifs majeurs de la politique d'aménagement du territoire, n'a pu être mis en oeuvre, sans que le Gouvernement ne fournisse d'explications ou d'indications convaincantes sur ses intentions en ce domaine.

Il ne peut y avoir, en effet, de rééquilibrage sans péréquation. C'est l'une des convictions fortes de votre commission spéciale.

EVOLUTION DES CRÉDITS
(en millions de francs)


 

1995

1996

1997

1998

1999

FNADT

 
 
 
 
 

Titre IV

411

326

294

294

294

Titre VI

1 398

1 223

1 155

1 100

1 080

FPTA
(dépenses)

-

65

134

81

80

FITTVN
(dépenses)

2 000

3 050

3 100

3 900

3 930

FGER

500

388

150

140

-

FNDE

-

-

-

200

?

III. ASSURER LA COMPLÉMENTARITÉ DES ÉQUIPEMENTS ET DES SERVICES

A. LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

Le projet de loi initial était marqué par une vision trop exclusivement centrée sur les services, qui se traduisait par la création de schémas de services collectifs. Ceux-ci ne prenaient, pas assez en compte, le problème posé par le manque d'équipements dans un certain nombre de régions. En effet, le projet de loi postulait que l'équipement du territoire était quasiment réalisé.

Une telle affirmation ne peut, à l'évidence, recueillir l'assentiment de votre commission spéciale. Celle-ci constate d'ailleurs que des députés appartenant à tous les groupes politiques ont, après le Conseil économique et social, fait part d'une préoccupation analogue. En conséquence, même s'il est indispensable de mieux utiliser l'existant avant d'investir -ce qui va de soi- il n'est pas envisageable de condamner les parties les moins équipées du territoire à la stagnation dès lors que d'autres, mieux dotées, verraient leurs besoins d'ores et déjà satisfaits.

Les travaux et les auditions auxquelles a procédé votre commission spéciale ont montré qu'en matière d'équipements de transport, cette question était particulièrement d'actualité. Un certain nombre de grands équipements destinés à mieux insérer notre territoire dans les flux d'échanges européens demeurent indispensables. Il en va ainsi, notamment, du franchissement des Alpes et des Pyrénées et des investissements de capacité dans le domaine ferroviaire qui sont en particulier destinés à faire sauter les noeuds saturés tels que le contournement de Paris, de Bordeaux, de Chambéry ou de Nîmes-Montpellier. Il faut noter qu'aujourd'hui la France est à l'écart des corridors européens.

En matière autoroutière, la même constatation s'impose. Votre commission d'enquête sur les grandes infrastructures d'aménagement du territoire avait d'ailleurs montré, voici un an, que par rapport à l'Europe du Nord ou avec l'Allemagne, la France était loin d'être suréquipée en matière autoroutière. Il reste donc toujours d'actualité de constater, comme le faisait votre commission spéciale dans le rapport intitulé Fleuve, Rail, Routes : pour des choix nationaux ouverts sur l'Europe que " le postulat désenclavement égale développement économique n'a rien perdu de sa validité ".

Les travaux de votre commission spéciale ont également montré les limites de la coopération de l'Etat et des collectivités locales s'agissant de la construction d'autoroutes et de routes nationales. Il est clair qu'un certain nombre de travaux de construction de liaisons autoroutières ou routières sont bloqués ou ralentis par le manque de moyens financiers émanant de l'Etat. Or, dans un certain nombre de cas spécifiques, les collectivités territoriales seraient disposées à faire un effort supplémentaire afin de mener à bien la réalisation de ces investissements.

Sans préjuger de la solution technique a apporter à ce difficile problème, votre commission spéciale considère que l'Etat doit proposer aux collectivités territoriales en question une palette de solutions techniques et financières de nature à leur permettre d'intervenir plus efficacement. C'est ainsi qu'il serait utile d'engager une réflexion approfondie sur l'éventualité de faciliter l'attribution de la maîtrise d'ouvrage déléguée aux collectivités désireuses de mener à bien ces travaux. De même, il serait nécessaire d'envisager de rendre éligible au fonds de compensation de la TVA les dépenses des collectivités locales au titre des fonds de concours contribuant à la réalisation de tels investissements. Il serait enfin souhaitable de leur permettre de mettre en oeuvre les formes de péages ou de concession propres à permettre le financement des ouvrages, et de souscrire des emprunts sur de longues échéances, afin de profiter de taux d'intérêt particulièrement peu élevés.

D'un point de vue général, votre commission spéciale juge souhaitable de faire figurer le terme " d'équipements " aux côtés de celui de " services " dans les schémas directeurs, afin de traduire leur vocation à concilier l'offre et la demande.

B. LES INFRASTRUCTURES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

S'agissant du schéma directeur d'équipements et de services de l'information et de la communication, votre commission spéciale, qui vous propose d'y apporter trois amendements (voir supra, commentaire de l'article 15), souhaite revenir un instant sur la question -cruciale aux yeux de votre Haute Assemblée- de la couverture territoriale par la téléphonie mobile.

En 1996, lors de la discussion de la loi n°96-659 de réglementation des télécommunications, votre Haute Assemblée, à l'initiative de la Commission des Affaires économiques, avait souhaité renforcer la contribution de ce secteur d'activité -et notamment de la téléphonie mobile- à l'aménagement du territoire.

Le Sénat, s'il avait soutenu le principe d'une exemption partielle du financement du service universel pour les opérateurs de téléphonie mobile, instaurée par l'Assemblée nationale, l'avait toutefois subordonnée, à l'initiative de votre rapporteur, rapporteur du projet de loi, à un engagement de leur part d'un accroissement de leur zone de couverture.

Le Sénat avait aussi introduit, à l'initiative de votre rapporteur, une disposition demandant un rapport au Gouvernement sur la couverture du territoire -et non seulement de la population- par les réseaux de téléphonie mobile, et détaillant les moyens nécessaires à la couverture des zones peu peuplées.

Ce rapport, qui vient d'être remis au Parlement10(*), et dont le contenu est détaillé sous le commentaire de l'article 15 du présent projet de loi, formule des propositions intéressantes pour permettre la couverture des zones (10% du territoire et 1,4 % de la population) qui ne sont, au sens du rapport, pas susceptibles d'être couvertes, à court terme, par le seul jeu du marché.

Ces propositions ont été examinées avec la plus grande attention par votre commission spéciale.

Toutefois, compte tenu tant de leur coût que de la mise en service prochaine des services de communication personnelle par satellite, sans " zone d'ombre territoriale ", et conformément à l'avis, en la matière, de la CSSPPT11(*), votre commission spéciale a considéré que ces propositions pourraient trouver une traduction législative plus appropriée dans le cadre du " rendez-vous " fixé au Parlement, au moins une fois tous les quatre ans et donc d'ici à 2000, par la loi de réglementation des télécommunications.

Ce délai aura permis de faire le bilan de l'apport à la couverture du territoire des technologies satellitaires, qui dépendra, en grande partie, de la tarification mise en place par les opérateurs satellitaires.

IV. LES ORIENTATIONS GÉNÉRALES DE LA COMMISSION SPÉCIALE

A. RÉINTRODUIRE LE PARLEMENT DANS L'ÉLABORATION DES DOCUMENTS D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

1. L'adoption des schémas directeurs d'équipements et de services par la loi

La nécessité d'un examen des schémas collectifs par le Parlement a recueilli l'assentiment d'une majorité de députés. Seul un effort de persuasion particulièrement insistant a permis au Gouvernement d'obtenir que le Parlement soit, de fait, exclu du processus d'élaboration des schémas de services collectifs.

Votre commission spéciale vous propose de réintroduire le Parlement, et donc la démocratie, dans le processus décisionnel.

Le schéma national d'aménagement du territoire ayant été abandonné, votre commission spéciale vous propose de reprendre la procédure des lois de plan et de prévoir que les schémas directeurs d'équipements et de services sont adoptés par la loi à travers un rapport annexé et ensuite mis en oeuvre par décret. Il s'agit là d'un progrès certain par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale.

2. Le rôle des délégations parlementaires

La carence du pouvoir réglementaire à mettre en place le groupement d'intérêt public d'observation et d'évaluation de l'aménagement du territoire doit être constatée.

Votre commission spéciale vous proposera d'accepter la création de délégations parlementaires à l'aménagement du territoire, prévue par l'Assemblée nationale. Elles seront chargées d'exercer cette indispensable mission d'observation et d'évaluation des politiques d'aménagement du territoire.

Ces délégations pourront en outre, comme l'a prévu l'Assemblée nationale, rendre un avis à la demande du Gouvernement sur les projets de décret mettant en oeuvre les schémas directeurs dont la création vous sera proposée.

Une nouvelle rédaction de l'article 8 bis tend à clarifier le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale et à mieux assurer le lien nécessaire entre ces délégations et les commissions permanentes.

B. RENFORCER LA DIMENSION EUROPÉENNE DU TEXTE POUR UNE MEILLEURE INTÉGRATION DE LA FRANCE DANS L'UNION EUROPÉENNE

1. La politique structurelle européenne : un enjeu essentiel d'aménagement du territoire

Une importance désormais majeure

La compétence en matière d'aménagement du territoire n'a jamais été reconnue aux institutions européennes par les textes fondateurs. Le Traité de Rome mentionnait, dans son préambule, l'objectif de développement harmonieux et de réduction des écarts existants entre les régions, même s'il n'avait pas mis en place de politique spécifique pour atteindre cet objectif. Aujourd'hui, au terme de quarante années de construction communautaire, la politique régionale européenne représente le deuxième poste de dépense de l'Union, derrière la politique agricole commune.

Après l'Acte unique, qui a officialisé la politique régionale comme une compétence communautaire à part entière, par l'insertion dans le Traité de Rome d'un nouveau chapitre intitulé " cohésion économique et sociale " aux articles 130A à 130E, dans le but " de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté ", ce sont les réformes de 1988 et 1993 qui ont donné leur forme actuelle aux " fonds structurels " (FEDER, FSE, Feoga-Orientation) et au fonds de cohésion.

Comme le détaillait le remarquable rapport de notre collègue Jean-Pierre Raffarin12(*) sur la proposition de résolution sur la réforme de la politique structurelle européenne, les fonds structurels ont vu leur budget augmenter et leur mode d'action s'enrichir considérablement ces dernières années :

QUELQUES DONNÉES SUR LA POLITIQUE STRUCTURELLE EUROPÉENNE

 La politique régionale européenne est désormais la deuxième poste de dépense de l'Union européenne (plus du tiers du total du budget communautaire), après la politique agricole commune, qui en représente désormais moins de la moitié.

C'est aussi le plus évolutif.

Le montant des crédits qui lui est alloué est considérable : il s'élève, pour la période 1994-1999, à près de 141,5 milliards d'écus13(*) (valeur 1992) et l'avant-projet de budget communautaire pour 1999 lui accorde 39 milliards d'euros de crédits d'engagements pour cette seule année.

Les propositions de cadrage financier pour le budget communautaire pour la période 2000-2006 de la Commission dans " Agenda 2000 " (exprimées en écus 1997) montrent elles aussi la montée en puissance budgétaire de la politique structurelle :

PROPOSITIONS DE CADRAGE FINANCIER DE LA COMMISSION
POUR 2000-2006

(en milliards d'écus 1997)

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2006
en %

Agriculture

43,3

44,1

45,0

46,1

47,0

48,0

49,0

50,0

43,67 %

Actions structurelles

dont adaptations passées

36,1

1,8

35,2

36,0

38,8

39,8

40,7

41,7

42,8

37,38 %

Autres

18,4

18,2

18,8

20,2

20,3

20,8

21,3

21,7

18,95 %

Total crédits d'engagement

97,8

97,5

99,8

105,1

107,1

109,5

112,0

114,5

100 %

Source : Agenda 2000

 Les instruments de la politique régionale européenne se sont diversifiés. Les objectifs actuels des fonds structurels sont les suivants :

Objectifs à vocation régionale (les cartes sont présentées en annexe du présent rapport) :

objectif 1 : promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement

objectif 2 : reconvertir les zones en déclin industriel

objectif 5b : promouvoir le développement des zones rurales vulnérables

objectif 6 : prendre en compte le particularisme des zones arctiques semi-désertiques (Suède et Finlande).

- Objectifs à vocation nationale :

objectif 3
 : lutter contre l'exclusion du marché du travail et faciliter l'insertion professionnelle des jeunes

objectif 4 : faciliter l'adaptation des travailleurs aux mutations industrielles et à l'évolution des systèmes de production

objectif 5a : accompagner l'évolution des structures agricoles et de la pêche.

Source : Rapport précité n° 88 de M. Jean-Pierre Raffarin, Sénat, 1998.

Au-delà de la seule politique régionale, un schéma de développement de l'espace communautaire (SDEC) a été présenté en 1997, en vue de " renforcer la coopération " et de " faire converger les efforts des Etats membres en matière d'aménagement du territoire européen14(*) ". Ce schéma doit faire l'objet d'un examen par les ministres de l'aménagement du territoire, à Postdam les 14 et 15 mai prochains.

Une réforme lourde d'enjeux

La Commission européenne a présenté, dans le document " Agenda 2000 ", ses propositions de réforme de la politique structurelle communautaire pour la période 2000-2006, autour des objectifs de concentration des aides, de décentralisation de leur gestion et de réduction du nombre d'objectifs.

La Commission propose de retenir les trois objectifs suivants :

l'objectif 1 serait, comme c'est déjà le cas, consacré aux régions en retard de développement, mais le critère de PIB par habitant inférieur au seuil de 75 % de la moyenne communautaire serait entendu strictement15(*). Cet objectif devrait concentrer les 2/3 des dotations ;

l'objectif 2 serait destiné aux régions en reconversion économique et sociale, qu'elles soient industrielles ou de services, rurales, urbaines ou dépendantes de la pêche. La population résidant dans les zones éligibles à l'objectif 2 ne devrait pas dépasser 18 % du total de la population de l'Union ;

- l'objectif 3 -le seul objectif horizontal et non régional- tendrait au développement des ressources humaines. Il serait destiné à intervenir en dehors des zones éligibles aux objectifs 1 et 2.

Soulignons, en outre, qu'en vertu du règlement sur le développement rural, le FEOGA section garantie contribuerait au financement du développement rural, sur tout le territoire.

Votre commission spéciale ne s'étendra pas sur les enjeux et les modalités de cette réforme, et de celle des zonages européens, qui ont été remarquablement analysés par nos collègues Yann Gaillard pour la délégation pour l'Union européenne16(*) et Jean-Pierre Raffarin, rapporteur de la Commission des Affaires économiques17(*) pour la résolution adoptée par le Sénat sur ce sujet.

Votre commission spéciale se contentera d'une actualisation des éléments analysés par ce rapport, au vu des développements les plus récents.

D'après les informations apportées par M. Eneko Landaburu Illaramendi à votre commission spéciale, le sommet de Berlin, tenu dans la 4ème semaine de Mars, devrait aborder ce point, un compromis étant susceptible de se dessiner, autour d'une enveloppe globale de 210 milliards d'euros alloués pour la période, à la politique régionale, contre 240 initialement proposés par la Commission (en comptant le fonds de cohésion).

2. Les propositions de la commission spéciale

Votre commission spéciale souhaite améliorer la cohérence et la coordination, en matière d'aménagement du territoire, entre la politique nationale et communautaire.

Elle juge à cet égard que le projet de loi manque de vision européenne et ne pose qu'insuffisamment le principe de l'intégration du territoire français à l'Union européenne. Au-delà des simples concordances de calendrier des programmations communautaire et régionale, c'est en vain qu'on cherchera le souffle d'une volonté politique résolument tournée vers l'Europe.

N'assiste-t-on pas au contraire de la part de l'Etat, à la tentation de s'approprier les fonds européens, " renationalisant " ainsi des crédits qui lui font défaut, sur le plan interne ? Votre commission spéciale estime que cette tentative hégémonique ferait régresser la construction communautaire.

Votre commission spéciale vous proposera plusieurs amendements pour renforcer la dimension européenne du texte de loi, notamment aux articles "  de principe " 1 et 2, ainsi qu'en ce qui concerne les schémas directeurs d'équipements et de services.

Au-delà des affirmations de principe, deux modifications proposées par la Commission spéciale devraient être des outils actifs d'approfondissement de l'intégration européenne et de mise en cohérence entre le niveau national et européen d'aménagement du territoire.

Il s'agit, d'une part, des amendements que votre commission spéciale vous propose, respectivement à l'article 20 ter et après l'article 20 ter, qui visent à améliorer et à élargir les outils juridiques de coopération transfrontalière entre les collectivités locales françaises et leurs consoeurs de l'Union européenne.

Dans la logique du programme d'initiative communautaire transrégional et transfrontalier INTERREG, qui devrait voir ses crédits significativement augmenter sur la période 2000-2006, il s'agit, selon les mots du directeur général de la DG XVI M. Eneko Landaburu Illaramendi, entendu par votre commission spéciale, sur le programme INTERREG : " d'effacer les frontières, qu'elles soient maritimes ou terrestres ".

Cette coopération entre collectivités de l'Union européenne, souhaitée par votre commission spéciale, et notamment M. Charles Revet, devra, bien entendu, s'opérer dans la limite de leurs compétences respectives et en accord avec les engagements internationaux de la France.

D'autre part, votre commission spéciale estime que la traduction législative qu'elle vous propose du rôle de " collectivité chef de file " introduit par la loi " Pasqua-Hoeffel " de 1995 s'inscrit dans la ligne d'une meilleure efficacité de l'action publique en vue de l'insertion européenne.

En effet, de l'aveu même du directeur général de la commission chargé des politiques structurelles européennes, la lenteur française à consommer les crédits de la politique régionale européenne tient non seulement à l'absence de contrepartie nationale de la part de l'Etat et à la difficulté pour les territoires de " monter " des dossiers éligibles, mais aussi au manque de coordination des différents niveaux de collectivités territoriales et d'administrations françaises.

Votre commission spéciale estime que l'organisation des collectivités autour d'un chef de file aurait ainsi toute sa pertinence, notamment dans la perspective de l'intégration européenne.

C. DONNER UNE TRADUCTION LÉGISLATIVE À LA NOTION DE COLLECTIVITÉ  CHEF DE FILE

La notion de collectivité chef de file, mise en avant par la loi d'orientation du 4 février 1995 sur l'initiative du Sénat, n'a, à ce jour, pas reçu de traduction législative.

Pourtant force est de constater que cette notion conserve toute sa pertinence pour clarifier les conditions d'exercice des compétences, tout particulièrement dans le domaine de l'aménagement du territoire et du développement économique.

Votre commission spéciale vous proposera, en conséquence, un article additionnel prévoyant la désignation d'une collectivité chef de file pour des actions communes menées par la voie conventionnelle par les collectivités et leurs groupements en matière d'aménagement du territoire et de développement économique.

La mise en oeuvre de cette notion ne modifiera pas la répartition actuelle des compétences entre les collectivités territoriales.

La collectivité chef de file aura un rôle de coordination de la programmation et de l'exécution de ces actions communes. En outre, les parties à la convention pourront décider de lui confier les responsabilités du maître d'ouvrage. Un cahier des charges annexé à la convention pourra également définir les moyens communs de fonctionnement nécessaires à la réalisation de ces actions.

Votre commission spéciale entend affirmer son attachement à l'application du principe de subsidiarité dans le choix de la collectivité qui sera choisie par la convention pour exercer cette mission de coordination.

Elle a, par ailleurs, jugé nécessaire de désigner dans la loi la collectivité qui sera, en principe, chef de file pour des actions communes à la région et aux départements. Les parties à la convention auront néanmoins la faculté, en fonction du contexte local, de désigner un autre chef de file.

Sauf stipulation contraire, pour des actions communes à la région et au département, la région sera la collectivité chef de file des actions d'intérêt régional, le département exerçant la même mission pour le développement local et la promotion des solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.

D. MIEUX ADAPTER L'APPROCHE DES PAYS ET DES AGGLOMÉRATIONS AUX RÉALITÉS LOCALES

1. Confirmer les pays comme espaces de projets

Votre commission spéciale entend réaffirmer un certain nombre de principes directeurs auxquels la réussite des pays est subordonnée :

- le rôle déterminant de l'initiative locale dans la réussite des projets de développement ;

- la nécessité de conserver une très grande souplesse à la réglementation en la matière afin de prendre en compte la diversité locale ;

- le pays doit être un espace pour la définition et la mise en oeuvre d'un projet de développement commun à plusieurs collectivités. Il ne saurait avoir pour finalité de prendre en charge les compétences déjà assurées par les structures existantes.

Elle vous soumettra, en conséquence, une nouvelle rédaction de l'article 19 qui a pour objet de :

- rétablir une procédure de constatation des pays qui paraît préférable à la procédure très lourde de reconnaissance prévue par le projet de loi. La procédure de constatation associerait le département ainsi que le président du conseil régional pour avis ;

- prévoir l'association des milieux économiques et sociaux à l'élaboration de la charte du pays ;

- mieux souligner que la charte du pays est l'expression d'une communauté d'intérêts économiques et sociaux ainsi que le cas échéant des solidarités entre la ville et l'espace rural (formulation de la loi du 4 février 1995 qui avait été prévue par le Sénat) ;

- supprimer le conseil de développement qui ne paraît pas conciliable avec la volonté affichée de ne pas faire du pays une nouvelle structure se superposant aux structures existantes ;

- supprimer la formule du groupement d'intérêt public lors de la conclusion du contrat particulier au contrat de plan, le recours aux formules intercommunales classiques ou au syndicat mixte paraissant mieux adaptées et de nature à assurer une indispensable sécurité juridique.

2. Les agglomérations : pour un assouplissement du dispositif proposé

Il faut déplorer que le Gouvernement propose au Parlement de traiter dans deux projets de loi distincts (aménagement du territoire, intercommunalité) la question des agglomérations.

Ainsi, la question des seuils est évoquée dans le présent projet de loi alors même qu'elle sera débattue dans le cadre du projet de loi sur l'intercommunalité qui en fait l'une des conditions de création des nouvelles communautés d'agglomération lesquelles bénéficieront d'incitations financières très fortes dans le cadre de la DGF.

Votre commission spéciale vous proposera de prévoir que les départements seront associés à l'élaboration du projet d'agglomération. Elle vous suggérera également d'assouplir le dispositif proposé.

Ses propositions ne sauraient, cependant, préjuger des décisions que le Sénat sera appelé à prendre lors de l'examen du projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération communale qui prévoit, notamment, la création de communautés d'agglomérations.

E. PROTÉGER LES ESPACES PÉRIURBAINS ET LUTTER CONTRE LA CÉSURE ENTRE VILLE ET CAMPAGNE

Les espaces périurbains sont une zone-frontière entre les zones urbanisées et l'espace rural. Ils subissent le contrecoup de la coexistence d'une urbanisation conquérante et du délicat maintien des exploitations agricoles traditionnelles : 52 % de leur superficie sont consacrés à l'agriculture, ce qui correspond à 10 % de la surface agricole utile.

La pression foncière qui s'y exprime en permanence résulte de l'afflux des constructions neuves de logements, d'infrastructures de communication et de zones d'activités en tout genre, attirés par le prix moins élevé du terrain. Or, neuf millions de Français -15 % de la population- résident dans ces espaces où se trouvent également un certain nombre de zones urbaines sensibles relevant de la " politique de la ville ".

Au même titre que l'espace rural et les espaces qui subissent des reconversions industrielles, et tout comme les départements d'outre-mer et les espaces ultra-périphériques, les espaces périurbains doivent faire l'objet d'une politique spécifique.

Or, votre commission spéciale constate et regrette que le projet de loi ne contienne que quelques dispositions éparses les concernant. C'est pourquoi elle vous proposera, au lieu de ces éléments lacunaires, l'adoption d'une série d'articles additionnels tendant à protéger, à requalifier et à embellir les espaces périurbains dont le développement plus harmonieux constitue l'une des conditions de l'équilibre territorial de la France.

1. Les espaces périurbains, " oubliés " du projet de loi transmis au Sénat

Alors que la protection de l'environnement en général et l'action des parcs naturels régionaux, en particulier, font l'objet de plusieurs dispositions importantes, les espaces périurbains sont, pour ainsi dire, réduits à la portion congrue dans le projet de loi d'aménagement et de développement durable du territoire transmis au Sénat.

Certes, tous ne sont pas caractérisés par un intérêt écologique remarquable, et tous ne sont pas irrémédiablement endommagés. Cependant, nombre d'entre eux subissent une dégradation qui, pour être rampante, n'en est pas moins quasi irréversible. Or, si le projet tend presque à surprotéger les espaces naturels, il prévoit trop peu de mesures de protection spécifique pour les abords des villes. C'est là une lacune qui se traduit dans plusieurs de ses dispositions.

Les espaces périurbains sont visés, en premier lieu, au titre des choix stratégiques définis à l'article 2 qui évoque la nécessité d'un soutien aux territoires en difficulté, et notamment aux " territoires urbains destructurés ou très dégradés cumulant des handicaps économiques et sociaux ".

L'article 5 alinéa 3 dispose, en deuxième lieu, que le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire définit notamment les principaux objectifs relatifs au " développement harmonieux des territoires urbains, périurbains et ruraux [...] et la réhabilitation des territoires dégradés ".

L'article 20 évoque, quant à lui, la conclusion de contrats de ville destinés à mettre en oeuvre de façon concertée, " des politiques territorialisées de développement solidaire et de requalification urbaine " qui ne sont pas sans lien avec la situation d'espaces périurbains à proximité desquels se trouvent des " grands ensembles " conçus par des architectes inspirés, pour la plupart, par la " Charte d'Athènes ".

Sur ce sujet, la principale disposition du projet de loi, a été adoptée à l'initiative de Mme Nicole Bricq (amendement n° 735) afin de régler selon ses termes mêmes le " cas concret " des Boucles de la Marne et de l'Ourcq qui " pourrait avoir une valeur exemplaire pour les espaces périurbains de même nature dans les grandes agglomérations ".

L'avant-dernier alinéa de l'article 19 du projet de loi, qui résulte de l'adoption de l'amendement n° 735 précité dispose que :

" Lorsque la charte de pays vise en priorité à préserver et requalifier le patrimoine paysager et culturel et à conforter les espaces agricoles et forestiers de territoires soumis à une forte pression d'urbanisation et d'artificialisation, le pays peut être classé par arrêté préfectoral, sur proposition du ou des conseils généraux, en " espace régional de reconquête paysagère ". Dans ce cas, les documents d'urbanisme des collectivités ayant adopté la charte de pays doivent être compatibles avec les orientations fondamentales de l'organisation spatiale exprimées par cette charte ".

Au cours du débat, Madame la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement s'est déclarée : " favorable à la proposition de retenir ces zones particulières comme des espaces régionaux de reconquête paysagère devant faire l'objet d'une attention particulière de l'Etat. Cela [lui] paraissant indispensable si l'on veut favoriser de réels efforts de requalification urbaine, paysagère et culturelle dans un tel périmètre "18(*).

Votre commission spéciale se réjouit de cette prise de conscience tout en soulignant que, sur ce sujet, la réflexion du Sénat a précédé celle de l'Assemblée nationale et du Gouvernement puisqu'elle s'est efforcée de dépasser les problèmes posés par un cas particulier pour tirer des enseignements généraux et préconiser des solutions applicables sur tout le territoire.

2. Les propositions de la commission spéciale

Votre commission spéciale estime que le traitement des problèmes des espaces périurbains nécessite la mise en oeuvre d'un dispositif spécifique. Elle souhaite, en outre, considérant que la politique foncière constitue le fondement de la " durabilité ", stabiliser les documents d'urbanisme et favoriser la pérennisation de l'agriculture, notamment en zone périurbaine.

Elle vous recommandera, en conséquence, de créer un nouvel outil les " terroirs urbains et paysagers " destinés à catalyser les efforts des collectivités locales et de l'Etat dans les territoires soumis à une forte pression foncière urbaine.

Elle souhaite que ces terroirs urbains et paysagers jouent un rôle analogue à celui des PNR, tout en permettant de mettre en oeuvre des actions de requalification dans les territoires dégradés.

Elle vous proposera, également, afin de limiter l'instabilité chronique des plans d'occupation des sols, de ne permettre -sauf circonstances particulières- leur révision dans les dix ans qui suivent leur entrée en vigueur, que dans les communes dotées d'un schéma directeur.

Enfin, votre commission spéciale vous proposera deux mesures importantes afin de favoriser le maintien de l'agriculture dans ces zones. L'une est spécifique à l'Ile-de-France. Elle tend à prévoir que dans l'espace couvert par le SDRIF, les schémas directeurs et les plans d'occupation des sols devront prévoir des espaces présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation. L'autre tend à exempter les départements de l'obligation d'ouverture au public sur les terrains achetés au titre de la protection des espaces naturels sensibles, dès lors que ces terrains, situés dans les zones naturelles du POS sont loués à bail par des exploitants agricoles agréés par une SAFER et respectant un cahier des charges.

F. INTRODUIRE LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE

Votre commission spéciale en est convaincue, seul le développement d'activités nouvelles permettra de revitaliser les zones rurales et de reconquérir les banlieues.

Pourtant, le projet de loi est muet sur cette question. Certes, il ne supprime pas les outils, importants, mis en place en 1995. Pour autant, c'est en vain que l'on y cherchera un vrai second souffle pour le développement économique des territoires, à l'heure où l'emploi est pourtant la première préoccupation des Français.

1. Le développement économique, un oubli remarqué du projet de loi

Renvoyant au projet de loi sur les interventions économiques des collectivités locales -dont on attend toujours le dépôt- le Gouvernement a tout bonnement choisi d'évacuer la dimension économique de son texte sur l'aménagement du territoire.

Ce choix est critiquable. Il révèle une conception trop limitée de l'aménagement du territoire, duquel serait absent le développement territorial. Il a été regretté par de nombreux observateurs.

La position du Conseil économique et social

Dans son avis, présenté par M. Jean-Claude Bury, sur l'avant-projet de loi, le Conseil économique et social affirmait d'ailleurs19(*) qu'" il aurait souhaité que l'emploi soit érigé au rang de priorité :

- par la modernisation et le soutien au développement des systèmes productifs cohérents ;

- par l'appui aux initiatives locales et par le développement d'activités existantes et nouvelles. " (...)


Le conseil " note également que d'autres enjeux stratégiques ne sont pas traités de façon approfondie, par exemple le développement des activités productives et la création d'emplois, l'articulation entre industrie et recherche, le rôle des services publics... ".

Plus loin20(*), le même avis estime que " la place légitime faite aux préoccupations environnementales ne doit pas l'être au détriment du développement économique et de la croissance, qui restent essentiels pour la création d'emplois ".

Votre commission spéciale s'associe à cette analyse.

Les observations de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris


Dans ses observations sur le projet de loi d'aménagement et de développement durable du territoire, adopté le 10 septembre 1998, la Chambre de commerce et d'industrie de Paris estimait, elle aussi, que ce dernier " comporte quelques oublis : les besoins de l'économie sont insuffisamment pris en compte, alors que les entreprises constituent le principal moteur du développement économique du territoire ".

Le groupe de travail " Nouvelles entreprises et territoires " de la Commission des Affaires économiques

Soucieuse du développement économique territorial, la Commission des Affaires économiques a constitué un groupe de travail " Nouvelles entreprises et territoires21(*) ", présidé par notre collègue Jean-Pierre Raffarin, et dont le rapporteur est notre collègue Francis Grignon. Ses travaux ont conduit au dépôt d'une proposition de loi22(*) tendant à favoriser la création et le développement des entreprises sur les territoires. Si cette proposition de loi contient des dispositions à caractère national pour stimuler la création et le développement d'entreprises, en matière de financement, d'environnement juridique, ou de promotion institutionnelle des PME, elle consacre également un titre au développement économique territorial.

Comme le fait remarquer le groupe de travail :

" Comment penser, en effet, l'avenir des territoires et des quartiers sensibles sans le développement économique ? Comment ne pas voir qu'une " sanctuarisation " de nos zones rurales les priverait de toute vitalité et qu'une métropolisation excessive de nos villes ne ferait qu'asphyxier davantage des lieux, déjà parfois trop denses, où s'accumulent alors les problèmes ?

Comment passer à côté de cette chance offerte, grâce aux nouvelles technologies, d'un développement mieux réparti, plus durable et plus harmonieux ? "23(*)

2. Les propositions de la commission spéciale

Votre commission spéciale tient à souligner la qualité et l'originalité de la réflexion du groupe de travail et l'intérêt qui s'attache à chacune des mesures proposées.

Avec l'appui des travaux réalisés par nos collègues, votre commission spéciale vous propose d'insérer dans le présent projet de loi un volet additionnel consacré au développement économique des territoires.


Reprenant la proposition de loi précitée n° 254 dont votre commission spéciale a précisé certains des dispositifs fiscaux prévus, il s'agit de drainer l'épargne des particuliers vers les territoires avec la mise en place de fonds communs de placement de proximité ; d'inciter à la mise en réseau des entreprises au sein d'un territoire et de favoriser les transmissions d'entreprises pour maintenir l'activité dans les zones privilégiées d'aménagement du territoire.

En outre, votre commission spéciale vous propose un amendement tendant à proroger, jusqu'à 2006, les mesures fiscales incitatives mises en place pour les entreprises dans les zones privilégiées d'aménagement du territoire, jusqu'en décembre 1999, par la loi " Pasqua-Hoeffel " et le pacte de relance pour la ville.

Après un très long débat au cours duquel sont notamment intervenus, outre MM. Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet, rapporteurs, et M. Jean François-Poncet, président, Mme Janine Bardou, MM. Jacques Bellanger, Léon Fatous, François Gerbaud, Pierre Hérisson, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Gérard Le Cam, Paul Masson, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin et Alain Vasselle, la commission spéciale a adopté, les représentants du groupe socialiste votant contre et ceux du groupe communiste s'abstenant, le présent projet de loi d'orientation modifié par les amendements exposés dans l'examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er -

Définition de la politique d'aménagement
et de développement durable du territoire

Le premier article du projet de loi n° 1071 définit les principes de la politique d'aménagement du territoire. Il prévoit de modifier substantiellement la rédaction du premier article de la loi n° 95-115 d'orientation du 4 février 1995.

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI N° 95-115 DU 4 FÉVRIER 1995

" Préambule " de la loi " Pasqua-Hoeffel ", l'article premier de ce texte fixe un triple objectif à la politique d'aménagement du territoire :

- " assurer à chaque citoyen l'égalité des chances sur l'ensemble du territoire " ;

mettre en valeur " et assurer le développement équilibré du territoire de la république " ;

réduire les " écarts de ressources " entre collectivités locales, " compte tenu de leurs charges ".

Trois moyens doivent permettre d'atteindre ces objectifs :

" la correction des inégalités des conditions de vie " liées à la situation géographique ;

" La compensation des handicaps territoriaux " ;

" la fixation des dispositions dérogatoires modulant les charges imposées à chacun ".

Cette politique est déterminée au niveau national par l'Etat, et conduite par lui en association avec les collectivités locales, dans le respect des principes de libre administration et de décentralisation. L'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements doivent, en outre, inciter les personnes physiques et morales relevant du droit privé, à participer à sa réalisation.

Partie intégrante et déterminante de la politique d'aménagement du territoire, la politique des services publics est déterminée par l'Etat qui fixe, selon la loi n° 95-115 précitée :

l'implantation des administrations " ;

" les conditions d'accès à distance aux services publics " ;

" la localisation des investissements publics qui relèvent de sa compétence " ;

" les obligations des établissements, organismes publics et entreprises nationales placées sous sa tutelle et chargés d'un service public ".

L'économie générale de cet article, modifiée substantiellement par le projet de loi initial, a été considérablement enrichie lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale.

B. LE PROJET DE LOI INITIAL

Composé de sept alinéas, le texte proposé par le premier article du projet de loi initial pour l'article premier de la loi du 4 février 1995 fixe d'une part les objectifs et les principes de la politique d'aménagement du territoire (alinéas 1 à 3), détermine les autorités compétentes pour les appliquer en confiant cette mission à l'Etat et aux collectivités locales (alinéa 4) avant de définir la notion de " choix stratégiques " qui doivent gouverner cette matière à l'avenir (alinéas 5 à 7).

Objectifs et principes de la politique d'aménagement du territoire

Observations liminaires sur l'intitulé du projet de loi.

Alors que la loi du 4 février 1995 précitée fait -explicitement- référence à l'aménagement et au développement du territoire, le titre de l'avant-projet de loi transmis par Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement au Conseil économique et social, au printemps 1998, ne mentionnait plus que l'aménagement durable du territoire.

La notion de " développement " avait bel et bien disparu de l'intitulé du texte gouvernemental !

Comme le soulignait M. Jean-Claude Bury dans l'avis présenté au Conseil économique et social, l'emploi alternatif, dans ce texte, des termes de " développement " et d'" aménagement " était source de confusion car :

" [...]  si la conception de développement durable est bien définie (dans la mesure où il s'agit d'harmoniser la politique environnementale avec la politique économique et sociale en tenant compte des ressources naturelles mais aussi matérielles et immatérielles et des conditions du développement ultérieur) celle d'un aménagement durable [...] paraît moins claire. Un tel aménagement pourrait, en effet, laisser supposer qu'aucune évolution ne serait susceptible d'intervenir après qu'il ait été réalisé, figeant ainsi pour une longue période la structure territoriale du pays. "24(*)

Le Gouvernement s'est rendu à cet argument inspiré par le bon sens. Il a finalement placé son projet de loi d'orientation sous la double référence à l'aménagement et au développement durable du territoire.

Aux termes de l'article 1er du projet de loi initial, la politique d'aménagement et de développement durable du territoire vise à permettre un " développement intégrant " :

" le progrès social ;

- " la protection de l'environnement ;

- " l'efficacité économique ".


Il prévoit d'atteindre ces objectifs tout en :

" créant des conditions favorables à l'emploi ;

" accroissant la justice sociale ;

" réduisant les inégalités territoriales ;

" préservant les ressources et les milieux ;

" renforçant la coopération entre l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes publics et les acteurs économique et sociaux du développement " ;

" concourant à :

. l'intégration des populations ,

. aux solidarités entre citoyens ;

. à l'unité de la nation.


" en participant à la construction européenne et en contribuant : "

" à la compétitivité de la France ;

" à l'affirmation de son identité culturelle ;

" à la qualité de ses milieux de vie ;

" à la pérennité de ses ressources " .

Autorités compétentes pour conduire la politique d'aménagement du territoire

Le projet de loi prévoit, comme la loi du 4 février 1995, que la politique d'aménagement du territoire est " déterminée au niveau national par l'Etat " et qu'elle est " conduite par celui-ci et par les collectivités territoriales dans le respect des principes de la décentralisation ".

Ce projet introduit cependant deux innovations par rapport au texte de 1995 puisqu'il prévoit :

- la consultation préalable des partenaires intéressés, sans toutefois en préciser les modalités ;

- l'association des citoyens à l'élaboration et à la mise en oeuvre de cette politique ainsi qu'à l'évaluation des projets qui en découle.

Votre commission spéciale souhaiterait obtenir des précisions sur les conditions pratiques dans lesquelles ces diverses consultations seront mises en oeuvre par un Gouvernement qui, ainsi qu'il l'a déjà relevé ci-dessus dans l'exposé général du présent rapport, choisit de discuter -selon la procédure d'urgence- un texte fondamental pour la vie de la nation au cours des vingt prochaines années. D'un point de vue plus général, votre commission spéciale estime que la consultation des citoyens -dans des conditions indéterminées- ne saurait se substituer à l'examen par le Parlement, représentant démocratique des citoyens, des objectifs et des moyens de la politique d'aménagement du territoire.

Mise en oeuvre des " choix stratégiques "

Définition

La création du concept de " choix stratégiques " constitue également une innovation du projet de loi. Etablis pour les vingt années à venir, ces choix stratégiques ont, selon l'exposé des motifs25(*) : " vocation à définir les orientations des politiques publiques qui concourent à l'aménagement et au développement durable du territoire. "

Leur contenu est défini à l'article 2 du projet. Les objectifs qu'ils fixent se traduisent, en effet, dans les schémas de services collectifs élaborés par décret visés à cet article.

Comme on le constate, le Parlement est donc privé du droit de regard sur les objectifs qui figurent dans les schémas de services collectifs. Son rôle se borne, selon le projet de loi initial, à fixer les choix stratégiques. Votre commission spéciale reviendra, en commentant l'article 2 du projet de loi, sur une situation qu'elle juge ne pouvoir accepter.

Le dernier alinéa du texte de l'article 1er prévoit, en outre, que les choix stratégiques et les objectifs énoncés dans les schémas de service collectifs " offrent un cadre de référence pour l'action " :

- des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

- des agglomérations ;

- des pays ;

- des parcs naturels régionaux.

Votre commission spéciale souhaiterait obtenir du Gouvernement des éclaircissements sur la valeur normative du " cadre de référence " précité, à laquelle il ne connaît pas d'équivalent dans notre droit positif.

Le texte porte enfin que les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) doivent être compatibles avec les schémas de services collectifs, sans préciser la sanction du non-respect de ce principe de compatibilité.

Rôle de l'Etat dans la mise en oeuvre des choix stratégiques

Le sixième alinéa du texte confie à l'Etat le soin de veiller au respect des choix stratégiques et des objectifs qui en procèdent à l'occasion de :

- l'ensemble de ses politiques publiques ;

- l'allocation des ressources budgétaires ;

- la signature des contrats conclu avec les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements et organismes publics, les entreprises nationales, et toute autre personne morale publique ou privée, en particulier les contrats de plan conclu avec les régions.

Le texte prévoit enfin que l'Etat favorise la prise en compte de ces choix et de ces objectifs dans la politique européenne de cohésion économique et sociale. Comme les précédents, ce principe n'est assorti d'aucune sanction.

La nécessaire dimension européenne

Le même article premier évoque enfin la dimension européenne de l'aménagement du territoire en indiquant que la politique d'aménagement du territoire :

s'inscrit au sein d'un ensemble européen cohérent et solidaire (article premier, alinéa 1er) ;

participe à la construction de l'Union européenne.

Pour votre commission spéciale, l'évocation de la dimension européenne de l'aménagement du territoire constitue une avancée. Cependant, elle tient à souligner que les implications européennes de l'aménagement du territoire français ne peuvent être essentiellement appréhendées que par le biais des grandes infrastructures et des réseaux de communication trans-européens, référence qui fait défaut dans l'article premier du projet. On peut aussi considérer que certains principes de durabilité appliqués à divers milieux (fleuves, air,) ont une dimension européenne à cause de l'importance environnementale de ces milieux.

C. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'économie générale de cet article a été assez substantiellement transformée par l'adoption de plusieurs amendements tendant à préciser les grands principes sur lesquels repose la politique d'aménagement et de développement durable du territoire.

Les deux premiers alinéas du texte transmis au Sénat résultent d'un amendement n°237 de MM. Philippe Duron, rapporteur de la commission de la production et des échanges et de MM. Jean-Michel Marchand et Félix Leyzour, sous-amendé par M. Jean-Claude Lenoir (n°576).

Cet amendement tend à mettre en exergue trois objectifs de la politique d'aménagement du territoire :

l'unité de la nation ;

- la solidarité entre les citoyens ;

et l'intégration des populations.

Les deux sous-amendements de M. Jean-Claude Lenoir, adoptés avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement précisent, d'une part, que la politique d'aménagement du territoire est mise en oeuvre " au sein d'un ensemble européen cohérent et solidaire " et, d'autre part, que le développement qu'elle poursuit doit être " équilibré " pour " l'ensemble du territoire national ".

Le premier alinéa du texte initial, devenu le troisième alinéa du texte transmis au Sénat, a également fait l'objet d'un amendement n° 238 de MM. Philippe Duron, rapporteur, et Jean-Michel Marchand, sous-amendé par M. Jean-Claude Lenoir (n° 1151). Il a été adopté à l'unanimité. Cet amendement prévoit de faire figurer, à côté des dispositions initiales qui définissent les objectifs de la politique d'aménagement du territoire :

- d'une part, la nécessité d'un " égal accès des citoyens aux services publics " ;

- d'autre part, la réduction des écarts de richesse entre les collectivités territoriales par une péréquation de leurs ressources en fonction de leurs charges et par une modulation des aides publiques.

Le sous-amendement proposé par M. Jean-Claude Lenoir prévoit, quant à lui, de " favoriser l'égalité des chances entre les citoyens en assurant en particulier à chacun d'entre eux un égal accès au savoir ".

A l'initiative de M. Félix Leyzour et des membres du groupe communiste, l'Assemblée nationale a adopté, à l'unanimité, un amendement n° 511 tendant à insérer deux alinéas insistant sur la dimension économique de l'aménagement du territoire. Le premier précise que cette politique " crée les conditions favorables à un développement :

- de l'emploi ;

- de l'activité économique ;

- de la solidarité des entreprises avec leur territoire d'implantation ".

Le second, qui, sous-amendé par M. Patrick Ollier, a été également adopté à l'unanimité, dispose que, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement présentera un rapport " étudiant la possibilité de mettre en place des " fonds régionaux pour l'emploi et le développement. "

Dans l'esprit de son auteur, cet amendement tend à limiter le recours des petites et moyennes entreprises, qui n'ont pas accès au marché financier, aux banques. C'est pourquoi, il serait, selon lui, envisageable que des " fonds d'aide publique à l'emploi incluant des fonds structurels européens, soient convertis en fonds de bonification à des taux d'intérêts incitatifs pour les crédits à moyen et long terme ".

Un amendement (n° 239) présenté par le rapporteur a enfin inséré dans le quatrième alinéa, des précisions relatives :

- à la contribution de la politique d'aménagement du territoire à la construction de l'Union européenne ;

- à la consultation des régions et des départements.

Le même amendement précise enfin que cette politique :

- contribue à la compétitivité économique de la France ;

- " favorise l'égalité des chances entre les citoyens et le bien-être et l'épanouissement de sa population ;

- " affirme son identité culturelle ;

- préserve la diversité et la qualité de ses milieux ainsi que la pérennité de ses ressources.

D. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE

Sur le projet de loi initial

Votre commission spéciale constate que la rédaction proposée par le projet de loi pour le premier article de la loi d'orientation du 4 février 1995, sans être opposée à l'esprit qui a inspiré ses rédacteurs, avait opéré des modifications qui affaiblissaient ce texte. La réduction des inégalités territoriales n'y occupait, en particulier, plus la place maîtresse qui lui revenait initialement.

Votre commission spéciale est également préoccupée par le risque d'une confusion entre politique d'aménagement du territoire et politique de l'environnement.

En revanche, la référence à la dimension européenne de la politique d'aménagement du territoire, constitue une avancée.

La réduction des inégalités : un impératif catégorique et de primauté absolue.

A trop mettre en avant la nécessaire -l'indispensable- protection de l'environnement, le projet de loi pourrait perdre de vue le but principal de l'aménagement du territoire qui consiste à réduire les inégalités entre les territoires et leurs habitants. Or, le premier alinéa de l'article 1er ne cite qu'en troisième lieu la réduction des inégalités territoriales, -après- la protection de l'environnement. L'économie générale du texte initial opposait d'ailleurs presque l'aménagement du territoire à la protection de l'environnement, comme si ces deux politiques étaient nécessairement concurrentes alors qu'elles peuvent être complémentaires.

Le Sénat, auquel la constitution confie la mission de représenter les collectivités territoriales de la République, dans leur diversité, est particulièrement sensible à la nécessité de réduire les inégalités territoriales. Le Conseil économique et social partage d'ailleurs la même préoccupation. Il notait dans son avis précité : " [...] la réduction des inégalités entre les différentes zones et la revitalisation des espaces ruraux passent d'abord par la mise en oeuvre de leur développement, le souci de mettre fin à la seule logique redistributive étant d'ailleurs affirmé par l'exposé des motifs du texte de loi. "

Pour votre commission spéciale, l'impératif de développement économique va de pair avec l'indispensable développement durable. La représentation nationale ne peut se satisfaire d'une politique qui consacrerait les déséquilibres existants au motif qu'il faudrait " sanctuariser " les espaces ruraux qui deviendraient d'abord " naturels ".

En outre, votre commission spéciale considère que dans certaines parties du territoire, le développement durable implique de mettre en oeuvre une réelle politique de reconquête et de requalification. Or, si la politique de l'environnement -du Gouvernement- tendait essentiellement à " geler " les sites à protéger elle méconnaîtrait encore largement la nécessité de requalifier certains espaces en déshérence, à commencer par les espaces victimes d'activités industrielles mal maîtrisées ou abandonnées, ou encore les espaces périurbains " colonisés ", segmentés, hachés par les constructions désordonnées et les voies de communication. Votre commission spéciale reviendra sur ce point dans son commentaire à l'article 2.

Un risque de confusion entre développement durable et politique de l'environnement.

La place de l'environnement dans l'aménagement durable du territoire mériterait également d'être clarifiée. En effet, la lecture du projet de loi montre que dans l'esprit de ses rédacteurs, une confusion pourrait exister entre la notion de développement durable et celle de protection de l'environnement. Or, ces deux concepts ne se recouvrent pas.

Le développement durable est, comme le soulignait le rapport Brundtland (1987) " un mode de développement qui répond aux besoins du présent tout en préservant les besoins des générations futures ". Votre commission spéciale est très sensible à la nécessité de faire entrer l'idée de " durabilité " dans le processus d'élaboration des politiques et des choix publics et de la diffuser dans l'opinion publique. Elle a, d'ailleurs, récemment montré tout l'intérêt de l'appliquer à la gestion des espaces périurbains26(*), et préconisé l'élaboration de plans de développement durable dans ces espaces.

Votre commission spéciale juge cependant indispensable de faire litière des lieux communs et du " prêt à penser " qui obscurcissent la question du développement durable du territoire. Cette notion n'est pas une " formule magique ", un sortilège qu'il suffirait d'invoquer pour résoudre tous les problèmes ! Il s'inscrit dans une perspective dynamique et tend à proportionner les investissements par rapport aux besoins, à minimiser les atteintes portées au patrimoine et, d'un point de vue général, à préserver l'héritage transmis aux générations futures et à évaluer au préalable les conséquences des décisions d'aménagement. Aucun parti, aucune politique, ne peuvent, en outre, prétendre avoir le " monopole " du développement durable qui doit être une préoccupation partagée par tous les Français.

Or, le projet de loi est marqué par une conception par trop " environnementaliste " de la " durabilité ". Il mentionne la nécessité de préserver la " qualité des milieux de vie et la pérennité des ressources " françaises, sans pour autant souligner l'obligation de réaliser des arbitrages - qui sont pourtant indispensables - entre les droits et besoins des citoyens actuels et ceux des générations à venir.

Le Conseil économique et social avait d'ailleurs souligné les dangers d'une vision excessivement " environnementaliste " de l'aménagement du territoire. Dans son Avis, précité, M. Jean-Claude Bury soulignait :

" Le Conseil économique et social regrette également que l'avant-projet de loi donne souvent l'impression de privilégier l'existant, son amélioration et sa répartition, au détriment d'une réflexion sur le contenu d'une offre renouvelée en fonction de l'évolution des besoins. Il considère que si les équipements déjà réalisés méritent d'être optimisés, cet objectif ne doit pas conduire à l'abandon de toute politique de construction d'infrastructures et d'équipements nouveaux lorsque ceux-ci sont nécessaires notamment pour terminer le maillage des zones en difficulté et assurer leur raccordement aux grands réseaux.

Il approuve le souci d'améliorer la qualité de vie, de préserver les ressources naturelles et de favoriser les modes de transports non polluants. Il estime néanmoins que la place légitime faite aux préoccupations environnementales (en particulier dans les schémas de services collectifs et en milieu rural), ne doit pas l'être au détriment du développement économique et de la croissance, qui restent essentiels pour la création d'emplois "27(*).


Pour votre commission spéciale ces observations demeurent, toutes choses égales par ailleurs, applicables au projet de loi transmis au Sénat.

Prise en compte des aspirations des citoyens

Votre commission spéciale observe enfin plusieurs " glissements sémantiques " qui dénotent l'attachement du Gouvernement à " rompre avec les conceptions dirigistes qui font l'impasse sur l'aspiration des individus à participer à l'élaboration de leur propre avenir ", selon les termes-mêmes de l'exposé général28(*).

C'est ainsi qu'alors que le premier alinéa de la loi " Pasqua-Hoeffel " mentionnait la " solidarité nationale " comme l'un des objectifs de la politique d'aménagement du territoire, le projet de loi initial évoque :

- les " solidarités entre les citoyens " (alinéa 2) ;

- la contribution des " acteurs sociaux du développement " (alinéa 1er) ;

l'association des citoyens à son élaboration, à sa mise en oeuvre ainsi qu'à l'évaluation des projets qui en découlent (alinéa 4).

Votre commission spéciale s'interroge sur le statut et les conditions de désignation des " citoyens " qu'évoque le projet de loi car dans une démocratie qui repose sur le suffrage universel, les élus sont précisément désignés pour opérer des choix et des arbitrages dont ils ont à rendre régulièrement compte devant le corps électoral. Si la vie associative est un des maillons essentiels de la vie collective la structurant, y permettant d'y dégager des solidarités, elle n'est pas une véritable référence démocratique que seul le suffrage universel avec ses règles permet d'exprimer.

Sur le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale

Votre commission spéciale tient à souligner que le texte adopté par l'Assemblée nationale intègre plusieurs amendements qui correspondent à des préoccupations analogues à celles qu'il a émises au sujet des lacunes du projet de loi initial. Elle constate d'ailleurs que les députés ont explicitement réintégré, par voie d'amendements, les principes essentiels de la loi du 4 février 1995 que le Gouvernement avait fait disparaître et, notamment :

- la nécessité d'un développement équilibré de l'ensemble du territoire national (alinéa 3) ;

- l'importance d'une réduction des écarts de richesses entre collectivités grâce à la péréquation (alinéa 4) ;

l'égalité des chances et l'égal accès aux services publics sur l'ensemble du territoire (alinéa 4).

Votre commission spéciale constate que, sur ces sujets, l'esprit de la loi de 1995 reste parfaitement d'actualité et qu'il trouve une nouvelle expression dans le texte transmis au Sénat.

Parmi les innovations votées par l'Assemblée, certaines méritent d'être soulignées. Tel est le cas de la référence à la place de notre territoire dans l'Union européenne. En revanche, la commande d'un rapport sur la mise en place de fonds régionaux pour l'emploi est inutile, selon votre commission spéciale, qui vous proposera une série de dispositions d'ordre économique plus substantielles. Votre commission spéciale vous demandera, par conséquent, de supprimer le 6e alinéa du texte transmis.

Votre commission spéciale vous propose de conserver le texte voté par l'Assemblée nationale, sous réserve de l'adoption de quelques amendements destinés à l'enrichir sans en bouleverser l'économie générale, afin :

- de souligner, ainsi que votre commission spéciale l'a indiqué dans l'exposé général du présent rapport, que la finalité de cette politique est de favoriser l'amélioration des conditions de vie des citoyens et de contribuer à leur épanouissement individuel familial et collectif (1er alinéa) ;

- d'expliciter le concept de " durabilité " et de faire figurer la politique foncière au nombre de celles qui contribuent à la réalisation de la politique d'aménagement du territoire (1er alinéa) ;

- de faire référence à la réduction des inégalités territoriales comme principal moyen pour permettre le développement équilibré (alinéa 2) ;

- de supprimer la référence au rapport sur la création de fonds régionaux pour l'emploi (alinéa 6) ;

- de faire référence à l'insertion du territoire dans l'Union européenne, notamment par l'intermédiaire des réseaux de transport (alinéa 7) ;

- enfin, d'opérer deux modifications de portée rédactionnelle (alinéa 8 et dernier alinéa), destinées à remplacer la référence aux " schémas de services collectifs " par celle aux " schémas directeurs d'équipements et de services ", et au schéma directeur des territoires ruraux et des espaces naturels par coordination avec les articles 2 et 9 du projet de loi qui modifient respectivement les articles 2 et 10 de la loi n° 95-115 d'orientation du 4 février 1995.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 2 -

Définition des choix stratégiques qui inspirent la politique d'aménagement durable et de développement du territoire

Composé de deux paragraphes " I " et " II ", le deuxième article du projet de loi définit le régime juridique des " choix stratégiques " précités.

Son premier paragraphe tend à donner un nouvel intitulé au chapitre 1er du titre Ier de la loi du 4 février 1995, par un souci de coordination.

Son second paragraphe définit, quant à lui, le régime juridique des choix stratégiques d'aménagement et de développement durable du territoire. Il abroge la rédaction initiale du second article de la loi n° 95-115 d'orientation, du 4 février 1995 relatif au schéma national d'aménagement et de développement du territoire.


A. RAPPEL DES DISPOSITIONS RELATIVES AU SCHÉMA NATIONAL D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (SNADT)

Contenu du SNADT.

Le schéma national d'aménagement et de développement durable du territoire prévu par le deuxième article de la loi d'orientation du 4 février 1995 précitée constituait l'une des pièces maîtresses de ce texte. Il devait :

- fixer les orientations fondamentales en matière d'aménagement du territoire, d'environnement et d'aménagement durable ;

- établir les principes régissant la localisation des grandes infrastructures de transport, des grands équipements et des services collectifs d'intérêt national ;

- déterminer la manière dont les politiques de développement économique, social, culturel, sportif, d'éducation, de formation, de protection de l'environnement, du logement et d'amélioration du cadre de vie concourent à la réalisation de ces orientations et à la mise en oeuvre de ces principes ;

- énoncer les principes appliqués par l'Etat en matière de logement, d'implantation des administrations et de localisation des investissements publics.

Le schéma devait également tenir compte de l'organisation du territoire en fonction des bassins de vie, des pays et des réseaux de ville, ainsi que :

des solidarités interdépartementales, interrégionales et européennes et des spécificités et handicaps de chaque territoire ;

- de la nécessité de concilier le développement économique, la préservation des espaces, milieux et ressources naturels.

Votre commission spéciale tient à souligner que le texte de l'article 2 de la loi du 4 février 1995 faisait explicitement référence à la nécessité de concilier le développement durable, la préservation de l'environnement et des ressources. C'est donc de façon quelque peu excessive que le projet du Gouvernement tend à présenter sa conception de l'aménagement et de développement durable du territoire comme " fondatrice ".

Procédure d'élaboration du SNADT

Les principes

Le projet de SNADT établi par le Gouvernement devait faire l'objet d'une vaste concertation en étant soumis, pour avis :

- aux régions ;

- aux départements ;

- aux principales organisations représentatives des communes urbaines et rurales et des groupements de communes.

Mais l'essentiel est que le projet de SNADT devait être élaboré dans un délai d'un an à compter du 5 février 1995 et être approuvé par une loi.

Votre commission spéciale estime que cette disposition était essentielle puisqu'elle permettait à la représentation nationale de trancher des questions fondamentales pour l'aménagement du territoire.

Le SNADT était susceptible d'être précisé par des schémas sectoriels pris par décret, notamment en ce qui concernait :

- l'enseignement supérieur ;

- la recherche ;

- les équipements culturels ;

- les infrastructures relatives aux différents modes de transport ;

- les télécommunications.

Leur mise en oeuvre

Le Gouvernement de M. Alain Juppé a conduit la procédure préalable à l'élaboration du projet de SNADT. Après un travail initial effectué dans les régions sous la direction des présidents de conseils régionaux et des préfets, le Commissariat Général du plan et les différents ministères avaient fourni les éléments nécessaires à la réflexion des cinq commissions thématiques, présidées par des parlementaires issus de chacune des assemblées29(*), et respectivement consacrées :

- au développement économique à l'emploi et à la population ;

- aux réseaux et aux territoires ;

- au développement rural ;

- à l'environnement et au développement durable ;

- aux villes, à l'organisation des territoires et aux services collectifs.

Après la publication des propositions de ces commissions thématiques, fin 1996, le Gouvernement de M. Alain Juppé a présenté 1997, un avant projet de schéma national, destiné à servir de base de discussion aux instances mentionnées par l'article 2 précité.

Depuis lors, plus rien.

A la fin de sa déclaration de politique générale prononcée le 19 juin 1997, M. Lionel Jospin ne mentionnait d'ailleurs, comme pour mémoire, que la mise en chantier d'une révision de la loi d'orientation du 4 février 1995 afin que " toutes les dimensions -écologiques, culturelles et économiques- du développement soient prises en compte dans les régions ".

L'annonce de ce programme préludait à la préparation du projet de loi soumis à l'examen du Sénat.

B. LES " CHOIX STRATÉGIQUES " PROPOSÉS PAR LE GOUVERNEMENT

Le second paragraphe de l'article 2 précité se compose de trois parties distinctes. La première (alinéas 1er à 5) dresse la liste des choix stratégiques. La seconde précise les priorités que poursuit l'Etat dans la mise en oeuvre de ces choix (alinéas 6 à 9). La troisième énumère les différents schémas de services qui seront explicités dans le projet de loi (alinéas 10 à 17).

La politique d'aménagement et de développement durable du territoire repose sur quatre choix stratégiques :

" le renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne ;

- " l'organisation d'agglomérations participant au développement des bassins de vie et d'emploi qui les entourent, fondée sur l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, des services et de la fiscalité locale ainsi que sur la gestion économe de l'espace ;

- " le développement local au sein de pays représentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, fondé en particulier sur la mise en valeur des potentialités des territoires ruraux ;

- " le soutien des territoires en difficulté, notamment les territoires ruraux en déclin, les zones en reconversion industrielle, les régions insulaires et les départements d'outre-mer ".


En outre, l'Etat favorise la mise en oeuvre de ces choix stratégiques en assurant :

" la mobilisation des services publics en faveur d'un égal accès aux savoirs, à la santé, à la culture, à l'information, aux transports et à un environnement de qualité, en utilisant notamment les ressources offertes par les technologies de l'information et de la communication ;

- " un soutien aux activités économiques, différencié en fonction de leur localisation sur le territoire ;

- " une gestion à long terme des ressources naturelles et des équipements dans le respect des principes énoncés par l'article L.200-1 du code rural ".


Enfin, cet article dresse la liste des schémas de services collectifs, dont l'article 9 du projet de loi initial précise qu'ils seront établis par l'Etat, c'est-à-dire -dans l'esprit du Gouvernement- par décret.

Il s'agit des schémas :

- de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

- des services culturels ;

- des services sanitaires ;

- de l'information et de la communication ;

- du schéma multimodal de transport de voyageurs et du schéma multimodal de transport de marchandises ;

et enfin des schémas :

- de l'énergie ;

- des espaces naturels et ruraux.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté dix-neuf amendements à cet article. Il en résulte que le nombre des " choix stratégiques " définis par le " II " de l'article passe de 8 à 12.

Parmi les nouveaux thèmes évoqués ou précisés pour les choix stratégiques figurent des dispositions tendant à harmoniser les politiques publiques.

Il en va ainsi :

" du renforcement des complémentarités des politiques publiques locales assurées par l'Etat, les régions, les départements, les communes et leurs groupements ; " (" II " alinéa 4 qui résulte d'un amendement n° 202 de la Commission dont le dispositif était également proposé par un amendement n° 512 de M. Leyzour et des membres du groupe communiste républicain et citoyen ; un amendement n° 521, présenté par M. Lenoir, Mme Bassot, MM. Nicolin, Gatignol, Forissier, Blanc et Meylan, un amendement n° 969 présenté par M. Leroy.

- de la mise en cohérence de la politique nationale d'aménagement du territoire avec celle mise en oeuvre au niveau européen " ; (" II " alinéa 9 qui résulte d'un amendement n° 585 de M. Lenoir).

La mise en oeuvre d'une politique des services publics active constitue également un nouveaux choix stratégique puisque l'Etat assure : " la présence et l'organisation des services publics, sur l'ensemble du territoire national, dans le respect de l'égal accès de tous les citoyens à ces services [...] notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation, de la culture, de l'information et des télécommunications, de l'énergie, des transports, de l'environnement et de l'eau. " (" II " alinéa 10 introduit dans le projet de loi par un amendement n° 513 de M. Leyzour) 

La notion de développement économique est également fortement soulignée par la référence :

au développement économique local, dans le cadre des " pays ". En effet, le développement " favorise, au sein des pays, [...] la mise en valeur des potentialités du territoire. ", (" II " alinéa 4, résultant de l'amendement n° 1154 présenté par M. Bonrepaux).

- à l'organisation d'agglomérations " favorisant le développement économique (" II " alinéa 5, qui résulte également de l'amendement n° 1154 de M. Bonrepaux, précité).

La présence des services publics évoquée ci-dessus, doit permettre, quant à elle, " de favoriser l'emploi, l'activité économique " (" II " alinéa 10 précité).

La nécessité d'une solidarité territoriale est également évoquée. C'est ainsi qu'un amendement du rapporteur (" II ", alinéa 12) prévoit une " juste péréquation des ressources publiques, afin de réduire les inégalités entre les territoires ".

A côté de la péréquation, la complémentarité des territoires urbains et ruraux, qui contribue au développement local est mentionnée. Elle procède de la " solidarité des territoires ruraux et urbains organisés dans le cadre des bassins d'emploi ". (" II " alinéa 4).

L'Assemblée nationale a également souligné l'importance d'une prise en compte différenciée de la situation de chaque territoire.

Plusieurs amendements (n° 242 de la Commission, n° 806 de M. Quentin, n° 244 de M. Hoarau) ont ainsi souligné que le soutien accordé par l'Etat aux territoires en difficulté devrait également concerner : (" II " alinéa 6) :

- certains territoires de montagne, les territoires urbains destructurés ou très dégradés, cumulant des handicaps économiques et sociaux ;

- certaines zones littorales ;

- les régions ultra-périphériques françaises.

Dans le même esprit, l'Assemblée a prévu au " II ", alinéa 7, " la correction des inégalités spatiales et la solidarité nationale envers les populations et intervenant de façon différenciée " en fonction des problèmes :

- de chômage,

- d'exclusion,

- de désertification rurale,

- des besoins locaux d'infrastructures de transports, de communications, de soins et de formation (amendement de la Commission et de M. Leyzour n°245).

Le soutien aux initiatives économiques, différencié en fonction de leur localisation sur le territoire, (" II ", alinéa 11) devra être poursuivi " sur la base de critères d'emploi et de développement d'activités " et compte tenu des zonages (amendements n° 247 des mêmes auteurs et n° 586 de M. Lenoir).

L'Assemblée nationale a fait référence, outre le respect des principes fixés par l'article L.200-1 du code rural, au respect de ceux qui résultent de l'article L.110 du code de l'urbanisme qui dispose :

" Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans la cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace ".

Alors que son projet de loi initial ne prévoyait pas de consultation du Parlement sur les schémas sectoriels, le Gouvernement a, au cours de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, proposé un réexamen des orientations stratégiques cinq ans après la promulgation de la loi. A cette occasion, la ministre a souligné qu'elle ne demandait pas un blanc-seing pour les vingt ans à venir. L'Assemblée a, finalement, adopté un sous-amendement n° 1193 de M. Leyzour tendant à ce que l'examen du projet de loi relatif aux orientations stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire ait lieu de façon périodique, au plus tard deux ans avant l'échéance des contrats de plan Etat région. Ce projet de loi, précise le texte adopté, compte-tenu d'un sous-amendement n° 1192 de M. Leyzour " permettra un réexamen des choix stratégiques et des conditions de leur mise en oeuvre dans les schémas de services collectifs ".

Ainsi, le Parlement pourrait-il indirectement, à l'occasion de l'examen de ce projet de loi, examiner les schémas de services, à l'aune de la mise en oeuvre des choix stratégiques.

D. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE

Sur la " philosophie " du projet de loi initial

Votre commission spéciale émet des réserves sur la théorie d'une inéluctable " métropolisation " qui sous-tend le dispositif de l'article 2.

Il estime que les principes relatifs aux " agglomérations " sont trop flous. Comme il l'a souligné dans son commentaire du premier article, il juge nécessaire de favoriser une dynamique de développement dans les territoires en difficulté. Enfin, d'un point de vue plus général, il considère que les priorités de mise en oeuvre des choix stratégiques méritent d'être redéfinies.

La métropolisation n'est pas inéluctable.

Votre commission spéciale émet des réserves sur les orientations définies par le premier des choix stratégiques qui vise le renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne.

En effet, même s'il peut paraît souhaitable que des pôles de développement situés en province atteignent la " masse critique " nécessaire à l'expression de leur vocation européenne et internationale, votre commission spéciale craint que l'expansion de ce que la Datar appelait naguère des " métropoles d'équilibre " ne s'effectue au détriment des villes moyennes. Le rapport qu'avec votre Président et certains de nos collègues, il avait fait en 1994, au nom de la mission d'information sur l'aménagement du territoire et la reconquête de l'espace rural et urbain avait d'ailleurs souligné ce danger. Il notait : " la politique des métropoles d'équilibre constitue le type même de la " non-politique ", la Datar agitant d'autant plus le label " métropole d'équilibre " qu'elle n'avait pratiquement rien à leur offrir. [...] Ne favoriser, en France, que nos grandes agglomérations (toutes situées, sauf Paris, à la périphérie de notre territoire) aboutirait à augmenter les risques de fracture territoriale, en accélérant la désertification rurale et l'extension des banlieues "30(*).

Le renforcement des " pôles de développement " est-il autre chose que la poursuite de la politique des métropoles d'équilibres, par d'autres moyens ? Le Gouvernement affirme comme une vérité d'évidence que le mouvement de " métropolisation " sensible à l'échelle du monde se poursuivra inéluctablement dans notre pays. Or, l'exposé général du présent rapport a montré qu'à côté d'une tendance à l'accroissement de la taille des villes qui touche, en premier lieu, les pays du tiers-monde, une analyse plus fine, conduite dans les pays développés, permet d'observer un mouvement inverse d'émigration des villes vers l'espace rural, lequel concerne, en particulier, les classes les plus aisées de la société dans les pays les plus développés. C'est ainsi qu'aux Etats-Unis les comtés non métropolitains enregistrent des flux migratoires positifs depuis 1987, supérieurs à ceux que connaissent les comtés métropolitains.

Un phénomène analogue est observé en Grande-Bretagne où les districts les plus ruraux ont vu leur population croître de +6,5 % de 1981 à 1991, tandis que les principales zones urbaines voyaient leur population se réduire, en moyenne, de 8 %.

L'inévitable développement des agglomérations.

Votre commission spéciale émet un jugement attentif sur les intentions qui inspirent le second choix stratégique précité qui concerne l'organisation des agglomérations.

Il tient, cependant, à souligner le caractère trop flou de son dispositif qui évoque, pêle-mêle, le développement des bassins de vie autour des agglomérations, l'intégration des populations, la solidarité dans la répartition des activités, les servitudes, la fiscalité locale et la gestion économe de l'espace. Il estime que cet inventaire vide de sa substance la notion même de choix " stratégique ".

Le troisième choix stratégique, qui met en avant la contribution des pays au développement local des territoires ruraux n'appelle, dans sa rédaction initiale, pas d'observation de la part de votre commission spéciale.

Pour une dynamique du développement rural

Il n'en va pas de même du quatrième des choix stratégiques proposé par le projet de loi pour venir en aide aux territoires en difficulté. Le Sénat ne saurait accepter que la seule alternative offerte aux territoires ruraux à certaines zones de montagne ou à des zones littorales, aux zones en reconversion industrielle, aux régions insulaires et aux départements d'outre-mer, soit celle d'un " soutien ", vague dans sa formulation.

Pour votre commission spéciale, la politique en faveur des espaces en difficulté doit être fondée sur la notion dynamique et positive du développement et non pas sur celle de " soutien " comme s'ils étaient voués à la déshérence et à la déréliction. Le Sénat s'est d'ailleurs déclaré attaché à la notion de " discrimination positive " -l'adjectif est ici aussi important que le substantif- dont le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité à notre loi fondamentale. Or, le concept même de discrimination positive se distingue de celui de " soutien " (qui peut confiner à l'impuissance).

Les priorités de mise en oeuvre des choix stratégiques

Les priorités assignées à l'Etat lors de la mise en oeuvre des choix stratégiques concernent respectivement : la mobilisation des services publics, le soutien aux initiatives économiques, la gestion à long terme des ressources et des équipements. Chacune d'entre elles appelle des observations de la part de votre commission spéciale.

Il souhaiterait, en premier lieu, obtenir du Gouvernement des précisions sur la nature de la " mobilisation des services publics " en faveur d'un égal accès au savoir, à la santé, à la culture et à un environnement de qualité. Il désirerait, en particulier, savoir comment cette " mobilisation " -qui n'est pas sans rappeler certains slogans un peu désuets- est possible dans le cadre de la levée du moratoire sur la fermeture des services publics qu'a annoncé le Gouvernement et connaître ses modalités dans ce cadre nouveau depuis 1993.

Votre commission spéciale estime, en outre, que quoiqu'en dise le projet de loi, les " ressources offertes par les nouvelles techniques de l'information et de la communication (NTIC) " seront d'un secours limité pour assurer seules le rééquilibrage du territoire. Il serait utile que le Gouvernement illustre, sur ce sujet, son propos de divers exemples précis et concrets. Le Sénat est particulièrement favorable au développement de ces techniques qui ne sauraient épuiser, à elles seules, les ressources de la politique d'aménagement du territoire.

Votre commission spéciale note que le " soutien aux activités économiques " que préconise le texte, de façon différenciée en fonction de leur localisation sur le territoire, ne lui apparaît ni plus approprié, ni plus précis que le " soutien " que le Gouvernement entend accorder aux zones en difficulté dans des conditions particulièrement floues. Il regrette cette approche.

Enfin, votre commission spéciale s'étonne que dans la rédaction proposée par le Gouvernement, l'article 2 de la loi du 4 février ne mentionne plus les équipements structurant que comme un " pis aller " et sous réserve des dispositions de l'article L.200-1 du code rural, qui dispose : 

" La protection des espaces naturels et des paysages, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent et la protection des ressources naturelles contre toutes les causes de dégradation qui les menacent sont d'intérêt général.

Il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du patrimoine naturel dans lequel il vit. Les activités publiques ou privées d'aménagement, d'équipement et de production doivent se conformer aux mêmes exigences.

La réalisation de ces objectifs doit également assurer l'équilibre harmonieux de la population résidant dans les milieux urbains et ruraux. "


Votre commission spéciale estime qu'une telle vision des équipements est par trop malthusienne et rétrograde. Elle postule, en effet, que leur réalisation serait nécessairement contraire à la préservation de l'environnement et qu'aucune conciliation ne serait possible entre ces deux impératifs.

Elle repose, en outre, sur l'axiome que l'essentiel des espaces non urbanisés ne sont des espaces " naturels " alors même qu'à de rares exceptions, l'ensemble du paysage français -à commencer par ses forêts- a été peu à peu façonné et transformé par l'homme.

Observations sur les modifications au texte initial adoptées par l'Assemblée nationale

Votre commission spéciale est sensible à l'esprit de la plupart des modifications apportées au texte initial lors de son examen par l'Assemblée nationale. Pour autant, elle estime que leur présentation nuit parfois à la lisibilité du dispositif finalement adopté.

Votre commission spéciale considère que la référence à l'article L.110 du code de l'urbanisme constitue une réelle avancée. En effet, ce texte procède d'une démarche équilibrée entre une volonté de protection du territoire, qualifié de " patrimoine commun de la nation " destiné à être " géré de façon économe ", et la nécessité de l'aménager afin " d'assurer, sans discrimination, aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transport répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources ". Il vous proposera, en conséquence de conserver cette référence dans le dispositif de l'article 2.

Votre commission spéciale s'étonne enfin du contenu de l'amendement du Gouvernement, sous-amendé par M. Leyzour tendant à insérer un " III " relatif au réexamen par le Parlement des choix stratégiques opérés lors du vote de la loi. Le Conseil Constitutionnel a, dans plusieurs décisions (n° 76-73, DC du 28 décembre 1976 et n° 78-102 DC du 17 janvier 1979) rappelé clairement que la loi fondamentale interdisait aux parlementaires d'enjoindre au Gouvernement de déposer un projet de loi. Or, le paragraphe " III " précité dispose que le " le Gouvernement soumettra au Parlement un projet de loi [...] ". La constitutionnalité de cette formule semble donc très contestable. En outre, l'économie même du dispositif contient une contradiction interne. Le Gouvernement ne souhaite pas soumettre les schémas de services au Parlement lors de leur élaboration. Or, le " III " précité prévoit que le projet de loi déposé au plus tard deux ans avant l'échéance des contrats de plan " permettra un réexamen des choix stratégiques et des conditions de leur mise en oeuvre dans les schémas de services collectifs ". Ainsi, le Parlement pourrait donner un avis en 2003 -si les contrats de plan quinquennaux sont signés en l'an 2000- sur les schémas de services dont le texte ne lui permet pas de valider le contenu en 1999 ! Comme le soulignait M. Patrick Ollier, au cours du débat devant l'Assemblée nationale : " Le Gouvernement dépose un amendement qui prévoit que, dans cinq ans, le Parlement aura le droit de réexaminer les choix stratégiques sur lesquels il n'aura pas son mot à dire cette année ! "31(*).

L'ensemble de ces motifs conduisent votre commission spéciale à proposer au Sénat de modifier la rédaction proposée pour l'article 2 de la loi d'orientation du 4 février 1995.

Propositions de modification

Votre commission spéciale considère qu'il est envisageable d'abandonner la formule d'un " schéma national ", tout en conservant l'esprit qui avait inspiré ses créateurs.

Le SNADT prévu par le 2e article de la loi Pasqua repose sur quatre idées-force :

 des principes consacrés solennellement par le législateur ;

 leur traduction dans des schémas organiques ;

 l'évaluation des résultats obtenus à la suite de leur mise en oeuvre ;

 le réexamen périodique de ces principes par le Parlement.

Sur la base de ces quatre idées-force, votre commission spéciale vous propose d'apporter, dans un premier paragraphe, une clarification à la liste des choix stratégiques en en conservant la substance.

Le texte qu'elle vous soumet, distingue, dans un premier paragraphe, en reprenant les grandes catégories définies dans la loi d'orientation du 4 février 1995 :

- la mise en oeuvre de l'égalité des chances ;

- le développement équilibré du territoire ;

- la réduction des écarts de ressource.

Votre commission spéciale estime qu'il est possible de définir à l'occasion du vote du projet de loi portant modification de la loi du 4 février 1995, les choix stratégiques qui président à la mise en oeuvre de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire.

Un second paragraphe précise que les modalités d'association du Parlement à l'élaboration des schémas destinés à se substituer aux schémas de services collectifs sont définies aux articles 8 bis (délégations parlementaires) et 9 (modalités d'adoption des " schémas directeurs d'équipements et de services ") du projet de loi.32(*) Un troisième paragraphe précise les modalités d'évaluation de ces dispositifs, tandis que le dernier paragraphe détermine les modalités de réexamen des " choix stratégiques ".

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 3 -

Coordination

Cet article prévoit, par coordination, de remplacer, dans toutes les dispositions législatives, les références au schéma national d'aménagement et de développement du territoire par des références aux schémas de services collectifs.

Votre commission spéciale vous propose, également par coordination, de substituer la référence aux schémas directeurs d'équipements et de services collectifs et au schéma des territoires ruraux et des espaces naturels à celle de schémas de services collectifs.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 4 -

Conseil national de l'aménagement
et du développement du territoire (CNADT)

Cet article a principalement pour objet de créer une commission permanente au sein du CNADT qui sera chargée de conduire une évaluation des politiques d'aménagement et de développement durable du territoire. Il aménage par ailleurs certaines des compétences exercées par ce Conseil.

Le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire du territoire (CNADT) a été conçu comme une instance permettant aux acteurs de la politique d'aménagement du territoire de se rencontrer et de dialoguer.

Il convient cependant de ne pas perdre de vue le rôle central joué en ce domaine par le Parlement en général, et le Sénat en particulier ainsi qu'en témoignent la qualité et l'ampleur des travaux réalisés par notre Haute assemblée en matière d'aménagement du territoire.

I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT


Voué à remplacer le Conseil national de l'aménagement du territoire (CNAT) crée par le décret n° 91-293 du 19 mars 199133(*), le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) a été mis en place par l'article 3 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 qui a précisé les principes relatifs à sa composition, ses compétences ainsi que les moyens qui lui sont dévolus pour exercer sa mission.

Il s'agissait de prendre acte de la mise en place d'un schéma national d'aménagement et de développement du territoire. Ainsi que votre commission spéciale l'avait alors relevé, " dès lors que le schéma national doit être élaboré en tenant compte de l'avis des collectivités territoriales, il est indispensable de prévoir une enceinte où les différents points de vue pourront s'exprimer à tous les stades de la procédure ". Il appartenait donc au CNADT de mettre en place au niveau national une large concertation, cette tache étant confiée au niveau régional aux Conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire (CRADT).

A. LA COMPOSITION DU CNADT

Le décret n° 95-1066 du 29 septembre 1995, modifié par le décret n° 96-43 du 17 janvier 1996 a, dans le respect des principes posés par le premier alinéa du I de l'article 3 de la loi précitée, fixé le nombre de ses membres, défini sa composition ainsi que ses principales règles de fonctionnement.

Composé outre le Premier Ministre, de 52 membres parmi lesquels ne figure aucun représentant de l'Etat, il a été procédé à son installation par ce dernier le 5 février 1996, jour anniversaire de la publication de la loi d'orientation.

Aux termes du décret modifié précité, le CNADT comprend actuellement 8 parlementaires (4 sénateurs et 4 députés), 6 présidents de conseil régional, 6 présidents de conseil général et 6 maires.

Y siègent également le président du Conseil économique et social, 4 représentants des conseils économiques et sociaux régionaux, et 3 représentants des chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie et de métiers.

Par ailleurs, 12 représentants d'organismes syndicaux, 3 représentants d'associations familiales, culturelles et sportives ainsi que 3 représentants d'associations de protection de l'environnement, des activités touristiques ou compétents en matière d'aménagement du territoire y figurent.

En outre, le second alinéa de l'article 4 du décret n° 95-1066 précité dispose que le CNADT " peut former en son sein des groupes de travail et faire appel pour leur fonctionnement à la collaboration de personnalités extérieures au conseil ". Selon les informations communiquées à votre commission spéciale ces groupes avaient notamment travaillé à l'élaboration du schéma national d'aménagement et de développement du territoire (SNADT).

B. LES COMPETENCES DU CNADT

Fixées par le II de l'article 3 précité, les compétences du CNADT sont de quatre types :

1. Les avis et suggestions

Le CNADT formule des avis et des suggestions sur la mise en oeuvre de la politique d'aménagement et de développement du territoire par l'Etat, les collectivités territoriales et l'Union européenne.

2. L'association à l'élaboration des projets de SNADT et de schémas sectoriels

Il est associé à l'élaboration et donne également son avis sur les projets de schéma national d'aménagement et de schémas sectoriels.

3. La consultation

Il est consulté sur la mise en oeuvre du SNADT et associé à son évaluation lors de son réexamen tous les cinq ans. De même il est également consulté sur les projets de directives territoriales d'aménagement et de lois de programmation.

Il peut également être consulté sur les schémas de réorganisation des services de l'Etat et il doit dès sa constitution l'être " obligatoirement " sur la détermination des zones prioritaires d'aménagement du territoire.

4. L'auto-saisine

Il peut se saisir de toute question relative à l'aménagement et au développement du territoire.

Par ailleurs le CNADT peut se faire assister par les services de l'Etat pour les études nécessaires à l'exercice de sa mission et tous les avis formulés sont publics.

II. LE TEXTE DU PROJET DE LOI INITIAL

A. LA COMPOSITION DU CNADT

Le présent article vise à permettre au Ministre chargé de l'aménagement du territoire de présider le CNADT en l'absence du Premier Ministre. Il s'agit ainsi selon l'exposé des motifs du projet de loi " d'assurer la sécurité juridique de ses délibérations " en partant du constat que le Premier ministre ne pouvait pas toujours présider les délibérations du CNADT. Ainsi le CNADT a tenu, à ce jour, cinq réunions depuis son installation et les quatre dernières ont été présidées par la Ministre de l'aménagement du territoire.

Il s'agit ainsi de mettre le droit en conformité avec la pratique.

Cet article a également pour objet de supprimer la disposition prévoyant que la désignation des ses membres, conformément aux principes figurant au premier alinéa de l'article 334(*) se fait " dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ". En effet, il est prévu qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions d'application de l'ensemble de l'article et non plus seulement des seules dispositions relatives à sa composition.

B. LES COMPETENCES DU CNADT

Le 2° de cet article vise à une nouvelle rédaction du II de l'article 3 précité.

1. Les avis et suggestions 

Ils portent désormais non plus sur " la mise en oeuvre " mais sur " les orientations et les conditions de mise en oeuvre " de la politique d'aménagement et de développement durable " du territoire par l'Etat, les collectivités locales et l'Union européenne. Est ainsi introduite et précisée la notion de " développement durable du territoire " à laquelle le gouvernement est attaché.

2. L'association à l'élaboration des schémas de services collectifs ( SSC ) 

Le CNADT est associé à l'élaboration et donne son avis sur ces projets35(*), comme c'était le cas dans le régime antérieur avec le SNADT. Cette disposition tire les conséquences du remplacement du SNADT par les SSC.

Conformément au souhait de votre commission de modifier leur dénomination " Schémas directeurs d'équipements et de services ", un amendement de cohérence rédactionnelle vous sera proposé. En opérant ce changement de dénomination, votre commission ne réfute en rien la logique qui sous-tend ce projet et s'inspire des besoins de la population en terme de services. Elle estime simplement cette logique inséparable de la construction d'équipements.

Il ressort par ailleurs des déclarations de Madame la ministre lors de la discussion de ce texte à l'Assemblée nationale que la commission permanente du CNADT, qui fonctionne déjà de façon informelle, a par ailleurs également contribué à l'élaboration des cahiers des charges de ces schémas de services collectifs36(*).

3. La consultation

Il reste compétent s'agissant des projets de directives territoriales d'aménagement (DTA) et des lois de programmation pour lesquels il émet un avis mais il n'est plus consulté, de façon facultative, sur les schémas de réorganisation des services de l'Etat prévus par le II de l'article 25. De même, il n'est plus obligatoirement consulté sur les zones prioritaires d'aménagement du territoire qui figurent au chapitre II du titre V de la loi de 1995.

4. L'auto-saisine

Il continue à pouvoir se saisir de toute question relative à l'aménagement et au développement durable du territoire selon une formulation proche de celle figurant dans le texte de la loi de 1995.

C. LA CREATION D'UNE COMMISSION PERMANENTE

Il s'agit ici de mettre en place une équipe réduite et permanente jouant un rôle directif dans le cadre du dialogue qui doit s'instaurer entre les différents partenaires concernés par la politique d'aménagement et de développement du territoire.

Ces dispositions ne figuraient pas dans l'avant projet de loi. D'après son exposé des motifs, il revenait en effet à un décret en Conseil d'Etat de doter le CNADT d'une commission permanente et de lui procurer de nouvelles ressources de fonctionnement. Votre commission spéciale se félicite que ces dispositions figurent dans le présent projet de loi et soient donc soumises pour leur examen à la représentation nationale même si cela la conduit à s'interroger sur la valeur juridique de ces dispositions : législative ou réglementaire ?

Le 3° alinéa de cet article prévoit en effet la création d'une commission permanente visant à développer le suivi de la politique d'aménagement. Cette commission comprend selon des modalités non explicitement précisées " des représentants de toutes les composantes " du CNADT, c'est à dire, et selon les mêmes proportions, des élus et des représentants des milieux socio-professionnels ou du monde associatif. C'est un élément destiné à accroître la participation à ses travaux des représentant des sphères d'activité économique et sociale, auquel votre commission spéciale est favorable dans la mesure où il ne s'effectue par aux dépens des représentants des élus.

Cette commission permanente a pour mission, dans le cadre des orientations fixées par le Conseil, de procéder à " l'évaluation des politiques d'aménagement et de développement durable du territoire " et de lui en rendre compte. Cette évaluation relevait jusqu'alors d'autres instances, jugées lourdes et pas assez opérationnelles par le rapporteur de l'Assemblée nationale37(*). Par ailleurs, par délégation du Conseil, elle peut donner un avis sur les affaires soumises à l'examen de celui-ci.

De même, selon les informations communiquées à votre commission spéciale, la commission permanente bénéficierait de crédits budgétaires prélevés sur ceux du FNADT : 800.000 francs auraient été prévus pour le développement des études et 200.000 francs au titre du fonctionnement. Par ailleurs une chargée de mission de la DATAR serait spécifiquement affectée au CNADT.

D. DISPOSITIONS DIVERSES

Un décret du Conseil d'Etat détermine les conditions d'application de l'ensemble du présent article et non plus des seules dispositions relatives à sa composition.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a pas modifié de façon significative le contenu de cet article. A l'exception d'adjonctions purement rédactionnelles, ses principaux apports sont les suivants :

A. LES COMPETENCES DU CNADT

1. L'association à la révision des SSC

S'agissant de l'association à l'élaboration des SSC, à l'initiative de la commission, le CNADT est par ailleurs également expressément associé à " leur révision ". Cette révision est prévue " au plus tard un an avant l'échéance des contrats de plan Etat-Régions "38(*). La précision a semblé, malgré tout, nécessaire au rapporteur alors que celui-ci dans son rapport écrit n'y semblait pas favorable compte tenu de " sa trop grande rigidité et son inefficacité puisque la consultation prévue ne se traduit pas par un avis conforme ".

De ce fait, est supprimée par cohérence rédactionnelle la disposition prévoyant que le CNADT est " périodiquement consulté sur la mise en oeuvre " et associé à l'évaluation lors du réexamen du SNADT comme c'était le cas dans la rédaction antérieure de la loi de 1995. Est ainsi comblée comme le reconnaissait en séance le rapporteur " une petite lacune du texte ".

2. Transmission chaque année au Parlement d'un rapport

Le rapport annuel concerne la " mise en oeuvre de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire ". Il permet de compléter utilement en ce domaine l'information de la représentation parlementaire et contribue à réintroduire le Parlement au coeur de la politique d'aménagement du territoire.

B. LES MOYENS DU CNADT

L'Assemblée nationale a tenu à ce que soit expressément prévu que, comme précédemment, le CNADT peut se faire assister par les services de l'Etat " pour les études nécessaires à l'exercice de sa mission ". Cette précision est apparue opportune afin de souligner le caractère obligatoire de cette aide, qui semble indispensable au bon fonctionnement de cette institution.

C. LA CREATION D'UNE COMMISSION PERMANENTE

Il a été précisé que la commission permanente " rend compte devant lui (le CNADT) " de l'évaluation des politiques d'aménagement et de développement qu'elle peut mener en fonction des orientations fixées par celui-ci. Il s'agit selon le rapporteur " simplement d'être plus explicite que ne l'était le texte ".

A l'initiative de la commission spéciale, il a été précisé que l'évaluation menée par la commission permanente n'était pas exclusive d'autres évaluations menées par d'autres organismes . La commission permanente conduit donc " une évaluation " et non plus " l'évaluation " des politiques d'aménagement et de développement durable du territoire.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LA COMPOSITION DU CNADT

La possibilité pour le CNADT d'être présidé par le Ministre de l'aménagement du territoire en l'absence du Premier ministre devrait contribuer à la sécurité juridique des délibérations de cette instance et doit à ce titre être retenue.

S'agissant des règles relatives à la composition du CNADT et qui sont fixées par voie législative, elles n'ont pas été modifiées. Reste donc maintenu le principe selon lequel il est composé " pour moitié au moins " d'élus nationaux ou locaux, mais également de " représentants des activités économiques ".

Votre commission spéciale n'entend pas revenir sur cet équilibre, tel qu'il a été fixé dans la loi du 4 février 1995. Elle tient cependant à rappeler qu'il appartiendra au pouvoir réglementaire d'en fixer les conditions d'application par un décret en Conseil d'Etat.

Or il ressort des débats à l'Assemblée nationale que le gouvernement entend " accroître la représentativité du CNADT " en procédant à " l'élargissement de la représentation des acteurs économiques et sociaux et à l'entrée du monde associatif ", ainsi que le soulignait le rapporteur39(*).

Votre commission n'est pas opposée par principe à une telle disposition même si il lui apparaît nécessaire de rappeler les éléments suivants.

Il convient, d'une part, de confirmer le principe de la participation des élus qui doivent au moins représenter la moitié de membres du CNADT. D'autre part, votre commission spéciale s'inquiète des conséquences que pourrait avoir un " élargissement de la représentation des acteurs économiques et sociaux ". S'il se réalisait à effectif inchangé, il contribuerait à exclure certains des membres actuels. S'il devait se traduire par l'adjonction de nouveaux représentants, il accroîtrait alors très significativement le nombre des représentants siégeant au sein du CNADT qui est déjà de 52 et, partant, pourrait nuire à l'efficacité de ses travaux.

Enfin, il ne peut que rappeler le contenu de l'avis du CES en ce domaine qui regrettait, notamment, de ne pas être représenté, de façon institutionnelle.

Ainsi, celui déclarait souhaiter " vivement que soit évitée toute confusion entre les missions de ces instances (le CNADT et les CRADT) et celles exercées par le CES national et d'autre part par les CES régionaux. Si elle apprécie que puisse être instaurée en matière d'aménagement du territoire une rencontre régulière entre les élus politiques et les responsables socioprofessionnels qui s'expriment généralement de façon parallèle, elle souhaite que soient préservées et renforcées les missions des assemblées consultatives déjà existantes. Elles seules sont habilitées à donner un avis aux exécutifs nationaux et régionaux, par la Constitution s'agissant de notre Assemblée et par les textes législatifs dans le cas des CES régionaux. Elle demande donc que les rôles respectifs du CNADT et des CRADT soient davantage axés sur l'information et la concertation ".

Il rappelait également que pour le CES " les missions du CNADT doivent être orientées de manière à ce qu'il constitue une instance à vocation d'information et de concertation entre élus et socioprofessionnels ".

Votre commission estime donc qu'il relève de la compétence du gouvernement dans le respect des principes posés par la loi de 1995 de faire évoluer le cas échéant, le nombre des représentants des milieux socio professionnels siégeant au sein du CNADT, tout en favorisant la représentation institutionnelle de ceux-ci, notamment au travers du CES ou des organismes consulaires. Elle souhaite par ailleurs, que cette modification qui s'effectuera par voie réglementaire ne nuise pas à l'efficacité et au bon fonctionnement d'une telle institution.

En tout état de cause, nonobstant la présence d'élus au sein du CNADT, seul le Parlement, de par sa composition, est en mesure de se prononcer de façon pleinement légitime sur la politique d'aménagement, son contenu et son devenir.

B. LES COMPETENCES DU CNADT

De façon générale, votre commission spéciale ne peut que se féliciter pour la qualité des débats et de la concertation réalisée au sein du CNADT, en raison de la présence d'élus, qu'ils soient nationaux ou locaux. Pareil jugement ne lui paraît cependant pas toujours relever de l'évidence, s'agissant des autres catégories de représentants...

Il n'est donc pas opposé à l'extension de ses compétences même s'il tient à souligner le rôle central et primordial que doit nécessairement jouer la représentation nationale dans la définition, le suivi et l'évaluation des politiques menées en matière d'aménagement et de développement durable du territoire.

A ce titre, il est favorable à la disposition prévoyant que le CNADT puisse se saisir de toute " question relative à l'aménagement et au développement durable du territoire " qui figurait dans le précédent projet de loi et a été reprise dans le texte actuellement soumis à votre Haute assemblée. Ainsi n'estime-t-il pas nécessaire que soit maintenues les dispositions prévoyant explicitement, la consultation du CNADT sur " les schémas de réorganisation des services de l'Etat " ou sur la délimitation des zones prioritaires d'aménagement du territoire, puisque ces chefs de compétence sont " absorbés " par le pouvoir d'autosaisine qui est le sien. S'agissant en l'espèce de la délimitation de ces zones, il convient cependant de veiller à ce que la consultation du CNADT s'opère de façon claire et complète.

De ce fait, votre commission si elle est favorable à ce que le CNADT puisse être également consulté sur la définition des procédures contractuelles entre l'Etat, les collectivités territoriales, organismes et entreprises signataires, y compris celles relatives à la mise en oeuvre des fonds européens, estime qu'il n'est pas indispensable de faire figurer cette mention explicitement, au risque d'alourdir le texte du présent article.

Par ailleurs, s'agissant de l'élaboration des SSC votre commission spéciale est conscient de la nécessité d'y associer le CNADT, mais tient à réaffirmer en ce domaine les prérogatives qui sont celles de la représentation parlementaire, le Parlement ne devant être réduit en la matière au simple rôle d'une chambre d'enregistrement.

Il lui apparaît également qu'il convient de faire figurer explicitement, au nombre des missions du CNADT, celle de veiller à la cohérence de la politique d'aménagement avec les politiques mises en place par l'Union européenne. Il vous proposera à ce titre d'adopter un amendement en ce sens. Il importe, à ce titre, que soit renforcée la cohérence devant exister entre les zonages nationaux et ceux définis au niveau européen.

De même, il semble, pour des questions de cohérence rédactionnelle, opportun de faire figurer au sein du présent article les dispositions prévoyant que le CNADT est informé des décisions relatives à l'attribution des crédits du FNADT, telles qu'elles figurent actuellement au sein de l'article 22 ter de ce projet. Seront ainsi regroupés au sein de l'article 3 de la loi de 1995 qui traite du CNADT, l'ensemble de ses pouvoirs.

Au nombre des compétences du CNADT, figure également celle de mener, au travers de sa commission permanente " une évaluation des politiques d'aménagement et de développement durable du territoire ", compétence qui relevait précédemment du groupement d'intérêt public (GIP). Votre commission tient à déplorer vivement que ce GIP n'ait jamais été mis en place rendant nécessaire pour le gouvernement d'envisager sa suppression. Or, ce groupement constituait une des novations introduites par votre Haute Assemblée au sein de la loi de 1995 et devait contribuer à mener, de façon indépendante, une telle mission d'évaluation.

Le fait de la confier à la commission permanente constitue un moindre mal, qui reste néanmoins acceptable dans la mesure où cette évaluation ne sera pas du ressort exclusif du CNADT, mais pourra également, et tout naturellement, être effectuée par le Parlement, notamment au sein des délégations parlementaires créées à cette fin.

Les méthodes récentes de fonctionnement du CNADT pourraient cependant conduire votre commission spéciale à s'interroger sur l'utilité réelle de cette instance. Il apparaît ainsi, au sens propre, peu admissible que lors de la réunion tenue le 16 mars 1999, les membres siégeant au sein du CNADT et en l'espèce les élus, n'aient pu examiner longuement ni même conserver la carte des " zonages PAT ". A défaut d'éléments précis sur ces zonages, votre commission spéciale vous invite à vous reporter au document joint en annexe, afin d'obtenir ou de tenter d'obtenir des précisions supplémentaires...

Votre commission spéciale tient d'autant plus à s'élever contre cette pratique qu'elle espère purement " accidentelle ", qu'elle pourrait nuire à la crédibilité-même du CNADT.

C. LA COMMISSION PERMANENTE DU CNADT

Selon les informations communiquées à votre commission spéciale, cette commission existerait déjà de façon informelle. Elle fonctionnerait au sein du CNADT depuis 1997 et résulte d'un accord tacite entre ses membres. La présente disposition ne fait donc qu'officialiser une pratique déjà existante. Elle se serait ainsi dernièrement réunie le 8 septembre 1998 et aurait élu à cette occasion comme président, M. Robert SAVY président du conseil régional du Limousin.

En créant une telle commission permanente, il s'agit de pallier le faible nombre des réunions du CNADT et de mettre en place une structure plus souple et réduite, et donc plus opérationnelle. Le rôle qui lui est ainsi confié a été jugé " essentiel " par le rapporteur de l'Assemblée nationale dans la mesure où l'évaluation des politiques d'aménagement est " devenue particulièrement importante avec le développement de la contractualisation ".

Confier l'évaluation de ces politiques au CNADT au travers de sa commission permanente apparaît donc devoir constituer une initiative intéressante eu égard à sa composition comprenant des élus et des représentants des milieux socioprofessionnels. Il convient cependant de rappeler que celle-ci ne doit pas empiéter sur les prérogatives qui sont celles de la représentation parlementaire, notamment grâce aux délégations parlementaires nouvellement créées à cet effet.

Au plan des principes votre commission spéciale s'étonne cependant de la procédure consistant à faire ratifier a posteriori par la représentation nationale des dispositions qui, si elles ont recueilli une large approbation au sein du CNADT, ont néanmoins déjà été mises en oeuvre de façon tacite.

S'agissant de sa composition, il lui apparaît indispensable de rappeler que cette commission comprend " des représentants de toutes ses composantes ". Doivent donc impérativement continuer à y figurer, pour moitié au moins, des élus.

D. LES MOYENS DU CNADT

Figure dans le texte de la loi de 1995, la disposition selon laquelle le CNADT peut se faire assister par les services de l'Etat " pour les études nécessaires à l'exercice de sa mission ". Cette précision s'agissant du CNADT était alors apparue nécessaire afin de souligner le caractère obligatoire de cette aide, qui est indispensable au bon fonctionnement de cette institution.

Il apparaît donc opportun à votre commission spéciale que soit explicitement visée également la commission permanente, afin qu'elle puisse bénéficier d'une telle aide. Elle vous proposera un amendement rédactionnel en ce sens.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 5 -

Schéma régional d'aménagement et
de développement du territoire (SRADT)

Cet article modifie le contenu ainsi que les modalités d'élaboration des SRADT

Malgré le changement d'articulation générale résultant du remplacement du SNADT par huit schémas de services collectifs (SSC), les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire institués par l'article 6 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et insérés au sein de l'article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat demeurent. Ils voient, cependant, leurs orientations modifiées.

I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT

La mise en place des SRADT par la loi du 4 février 1995 a permis de confirmer le rôle de la Région en matière d'aménagement du territoire, d'autant plus que l'Etat n'est pas associé à son élaboration qui relève de la compétence du seul conseil régional. Le schéma régional était alors conçu selon M. Yves Morvan comme " un document d'orientation à long terme souhaitant fixer des orientations fondamentales beaucoup plus que comme un document de stricte planification "40(*).

A. LA DEFINITION DU SRADT

Trois grandes missions lui ont été conférées.

Il " exprime les orientations fondamentales en matière d'environnement, de développement durable, de grandes infrastructures de transport, de grands équipements et de services d'intérêt régional ".

Dans la loi de 1995, cinq orientations étaient donc limitativement énumérées :

- l'environnement,

- le développement durable,

- les grandes infrastructures de transport,

- les grands équipements,

- les services d'intérêt général.

Par ailleurs, il " veille à la cohérence des projets d'équipement avec les politiques de l'Etat et des différentes collectivités territoriales dès lors que ces politiques ont une incidence sur l'aménagement et la cohésion du territoire régional ".

Enfin, il " prend en compte les orientations du SNADT. Il prend également en compte les projets d'investissement de l'Etat, ainsi que ceux des collectivités territoriales et des établissement ou organismes publics lorsque ces projets ont une incidence sur l'aménagement du territoire de la région ".

B. LA PROCÉDURE D'ELABORATION DU SRADT

Le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire est élaboré et approuvé par le conseil régional au terme d'une procédure permettant d'y faire participer à des degrés divers et selon des modalités distinctes tant les élus, que les représentants institutionnels des milieux économiques et sociaux ou, in fine, le public.

Il est ainsi " élaboré et approuvé par le conseil régional après avis des conseils généraux des départements concernés et du Conseil économique et social régional ".

De plus, les " départements, les communes chefs-lieux de département ou d'arrondissement, les communes de plus de 20.000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme sont associés " à son élaboration ainsi que, le cas échéant, " les deux communes les plus peuplées du département " ne répondant pas aux critères définis ci-dessus. Cette association à l'élaboration se traduit par la formulation d'observations.

Par ailleurs, le projet de schéma régional " avant son adoption motivée par le conseil régional " est " mis pour consultation, à la disposition du public pendant deux mois ". Celui-ci dispose alors tant des avis émis que des observations qui ont pu être formulés lors de l'élaboration du schéma.

C. DISPOSITIONS DIVERSES

Tous les cinq ans, le SRADT fait l'objet d'une évaluation et d'un réexamen selon des modalités qui ne sont toutefois pas expressément explicitées.

En outre, il est prévu que le plan régional " arrête en matière d'aménagement et de développement du territoire, les priorités à mettre en oeuvre pour la réalisation du schéma régional pour une durée de cinq ans ".

Le contrat de plan Etat-région " tient compte des orientations retenues par le schéma régional " ainsi que, le cas échéant par les schémas interrégionaux, que ceux-ci concernent " l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral " ou le " développement et la protection de la montagne ". En effet, en l'état actuel du droit en vigueur, tel qu'il résulte des articles L. 4251-1 à L. 4251-4 du code général des collectivités territoriales le plan de la région après son adoption est adressé au ministre chargé du plan. Sur son rapport, " le Gouvernement apprécie la compatibilité des plans des régions entre eux ainsi qu'avec le plan de la nation ". Seules peuvent alors être prévues par le contrat de plan Etat-région et par les contrats particuliers pris pour son exécution les " actions compatibles avec les objectifs du plan de la nation ".

Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. Il s'agit du décret du 30 mai 1997.

D. BILAN DE LA MISE EN PLACE DES SRADT

Dans l'ensemble il apparaît que les réflexions menées par les régions ont difficilement abouti : l'Auvergne, la Basse Normandie, le Languedoc Roussillon et le Midi-Pyrénées sont les plus avancées, mais aucun schéma régional n'a été à ce jour définitivement adopté. Il convient cependant de relever que si juridiquement aucun SRADT à ce jour n'a été finalisé, les régions ont néanmoins effectivement accompli un important travail en ce domaine.

II. LE PROJET INITIAL DU GOUVERNEMENT

Selon l'exposé des motifs de l'avant-projet de loi, " la modification du statut des SRADT permet de relancer la décentralisation " même si celui-ci " n'est pas en lui-même un document prescriptif ". Néanmoins dans la mesure où est supprimé le SNADT, le Conseil économique et social dans son avis a regretté "  la suppression des dispositions qui assuraient la cohérence des projets d'équipements régionaux avec les politiques de l'Etat dès lors que celles-ci avaient une incidence sur l'aménagement du territoire régional ". Se pose alors la question récurrente de la mise en cohérence de ces différents schémas régionaux. De même n'est pas réglée la question de la sanction d'une éventuelle non-compatibilité du SRADT par rapport aux schémas de services collectifs41(*).

A. LA DEFINITION DU SRADT

Le Gouvernement entend renforcer le caractère contraignant du schéma régional sans pour autant lui donner explicitement de valeur normative ou prescriptive. Il précise également son ambition qui est de s'inscrire dans le " moyen terme ".

En conséquence, le schéma régional n'" exprime " plus, mais " fixe les orientations fondamentales à moyen terme du développement durable du territoire régional "42(*), notion qui constitue désormais l'un des objectifs majeurs poursuivis en ce domaine par le gouvernement et qui est explicitée au sein de l'article premier du présent projet de loi.

A ce titre, l'objet du schéma n'est plus limitativement fixé. Aussi selon le rapporteur de l'Assemblée nationale " la région se voit donc accorder une très grande latitude pour l'élaboration de son schéma ". En effet, ce schéma définit notamment :

" les principaux objectifs relatifs à la localisation des grands équipements et des services d'intérêt régional ",

- " le développement harmonieux des agglomérations ",

- la protection et la mise en valeur de l'environnement, des sites et des paysages naturels et urbains ",

- " la réhabilitation des territoires dégradés ".


Dans ce cadre, le contenu matériel du SRADT est désormais défini par le législateur et comprend trois éléments 43(*):

- un document d'analyse prospective,

- une charte d'aménagement et de développement durable du territoire régional,

- des documents cartographiques qui sont " assortis " à la charte précitée.

Par ailleurs, comme dans la loi du 4 février 1995, est explicitée son articulation, avec les autres projets et notamment en l'espèce avec les SSC qui ont désormais vocation à remplacer le SNADT.

Cette articulation est une donnée essentielle
et un élément central compte tenu de la valeur indicative et non prescriptive des SRADT, notamment par rapport aux différents documents d'urbanisme, schémas directeurs et plans d'occupation des sols. Il est ainsi prévu au titre de ce caractère indicatif et non prescriptif du schéma régional qu'il peut " recommander la mise en place d'instruments d'aménagement, d'urbanisme ou de protection de l'environnement, tels qu'un schéma directeur, un parc naturel régional, une directive territoriale d'aménagement ou un schéma de mise en valeur de la mer ".

A ce titre, il " doit être compatible avec les schémas de services collectifs ". Cette formule tient compte de la substitution de ces derniers au SNADT dans la mesure où dans la rédaction issue de la loi de 1995, le SRADT " prend en compte les orientations du SNADT ". A ce titre, Madame la Ministre avait tenu à relever qu'elle n'y voyait " pas de bouleversement majeur dans la méthode qui vous est proposée./ La formule que nous proposons est la seule à même d'assurer cette cohérence. "44(*). Il apparaît en effet à votre commission qu'il n'existe pas une différence de degré entre les deux rédactions mais seulement une nuance rédactionnelle. Elle vous proposera, par un amendement de cohérence rédactionnelle, de substituer la dénomination de " schéma directeur d'équipements et de services " à celle de SSC.

Parallèlement se pose alors la question des schémas régionaux qui seraient en voie d'adoption selon la formule antérieure de la loi de 1995, et de leur devenir ainsi que cela a été évoqué en commission à l'Assemblée nationale. En l'espèce il s'agissait du schéma de la région Auvergne qui devait être adopté au début de cette année. Comme le souligne M. Christian Estrosi, " les assemblées régionales ont déjà beaucoup travaillé et avec l'article 5 nous allons perdre un temps considérable. / A cause de cette disposition, nous allons prendre un retard considérable par rapport à nos partenaires européens "45(*).

B. LA PROCEDURE D'ELABORATION DU SRADT

L'architecture générale n'est pas globalement modifiée, qu'il s'agisse de l'élaboration ou de l'approbation qui relèvent toujours de la compétence du conseil régional, de la procédure d'avis, de la formulation d'observations ainsi que de l'association du public.

Dans l'avant-projet cependant, il était prévu de faire évoluer de façon substantielle cette procédure, et notamment de l'élaborer " en association avec l'Etat ". Cette dernière formulation reprenait les préconisations du rapport Morvan précité mais n'a pas été retenue. La " non-association " de l'Etat à son élaboration est alors la conséquence du caractère indicatif et non prescriptif du schéma régional.

Ainsi que le relève le rapporteur de l'Assemblée nationale, les schémas, compte tenu de leur absence de caractère normatif sont donc " des documents indicatifs tirant leur force de la qualité de la concertation dont ils sont issus ". Ce point a d'ailleurs été implicitement confirmé lors des débats à l'Assemblée nationale par Madame la Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement46(*).

Cependant quelques aménagements à cette architecture globale ont été apportés. Outre les départements, les communes de plus de 20.000 habitants ou groupements de communes, y sont désormais explicitement associés sous la forme d'observations qui seront communiquées au public lors de sa consultation, in fine47(*) :

- " les agglomérations, les pays, les parc naturels régionaux,

- " les représentants des activités économiques et sociales et des associations ".

Comme l'a relevé en séance publique le rapporteur de l'Assemblée nationale, " le fait d'introduire les associations dans les différentes instances de l'aménagement du territoire constituait une des originalités de ce texte "48(*).

Par voie de conséquence une modification rédactionnelle est également apportée afin de prendre en compte ces nouveaux acteurs, en substituant à la notion de collectivités associées celle de personnes associées.

C. DISPOSITIONS DIVERSES

S'agissant de la procédure de révision qui n'était pas explicitement précisée dans la loi de 1995, il est désormais indiqué que celle-ci aura lieu tous les cinq ans et se fera " selon la même procédure que celle fixée pour son élaboration ". Ce parallélisme des formes conduit donc à y faire participer toutes les personnes associées, dans la rédaction initiale du projet de loi, à son élaboration c'est à dire les agglomérations, pays, parcs naturels régionaux ainsi que les représentants des activités économiques et sociales des associations.

Est par ailleurs supprimée la disposition qui prévoyait que le plan de la région arrêtait en matière d'aménagement et de développement du territoire les priorités à mettre en oeuvre pour la réalisation du schéma régional. Cette suppression doit être appréciée en liaison avec l'article 7 du présent projet de loi qui dispose que le plan de la région est constitué par le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire. Le plan de région se voit ainsi supprimé en tant que tel pour être désormais constitué par le SRADT.

Il est également précisé que le contrat de plan Etat-région " contribue à la mise en oeuvre " et non plus " tient compte " des orientations retenues par le schéma régional ou les schémas interrégionaux, ce qui constitue a priori un changement de perspective et de l'ordre des priorités. Cette différence de rédaction vise à mettre en oeuvre un lien plus étroit et fort entre le CPER et le SRADT, d'autant plus que ce dernier tient désormais lieu de plan de la région.

Par ailleurs, cet alinéa prévoit que la " mise en oeuvre de la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne est coordonnée avec les orientations du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire ". L'insertion de cette nécessaire dimension européenne dans la politique d'aménagement du territoire et son articulation avec les politiques nationales constitue, ainsi que votre commission spéciale avait déjà tenu à le relever, une avancée susceptible de pouvoir être intégrée au texte de la loi de 1995. Cette rédaction affirme cependant l'antériorité des politiques d'aménagement conduites au plan régional en prévoyant qu'il revenait à la politique européenne d'être cordonnée avec les orientations du SRADT, et non l'inverse.

Aussi, votre commission spéciale vous proposera une nouvelle rédaction de cette disposition qui lui apparaît plus opératoire car précisant que " les orientations du SRADT s'insèrent dans la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne ".

En outre le SRADT vaut schéma des transports au sens de la loi " LOTI " de 1982.

Est enfin maintenu le décret en Conseil d'Etat chargé de déterminer les modalités d'application de cet article et notamment ainsi que l'a indiqué en séance publique Madame la Ministre, les dispositions relatives à la désignation des représentants des activités économiques et sociales ainsi que des associations qui participent à l'élaboration des schémas régionaux.

III. LE TEXTE ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

A. LE CONTENU DU SRADT

Lors de son examen par l'Assemblée nationale, y ont été apportés des précisions et des développements qui n'ont cependant pas modifié substantiellement le fond du projet de loi initial.

Ces ajouts concernent deux point précis.

Il s'est agi en premier lieu de préciser le statut des documents cartographiques qui constituent dans le projet de loi, outre le document d'analyse prospective et la charte d'aménagement et de développement durable un des trois éléments matériels constitutifs du schéma régional. L'articulation de ces documents cartographiques avec la charte a été précisée et amplifiée. Les documents cartographiques perdent de leur autonomie pour être rattachés explicitement et directement à la charte régionale49(*) et " exprimer " ainsi le projet d'aménagement et de développement durable du territoire régional.

D'autre part, et de façon quelque peu contradictoire avec la préoccupation initiale contenue dans le projet de loi qui entendait en définir seulement et " notamment les principaux objectifs ", cette liste qui se voulait limitative à l'origine a été développée au risque de perdre de sa cohérence et, partant, de son effectivité.

Ainsi dans la rédaction transmise à votre Haute assemblée, le schéma régional définit désormais notamment " les principaux objectifs relatifs à  la localisation des grands équipements, des infrastructures et des services d'intérêt régional, ainsi qu'au développement des projets économiques porteurs d'investissements et d'emplois,  le développement harmonieux des territoires urbains, périurbains et ruraux, la protection et la mise en valeur de l'environnement des sites, des paysages et du patrimoine naturels et urbains et la réhabilitation des territoires dégradés, et prend en compte la dimension interrégionale et transfrontalière " !

B. LA PROCÉDURE D'ÉLABORATION

Les dispositions du projet de loi initial n'ont été modifiées qu'à la marge50(*).

S'agissant de l'association de nouveaux acteurs, en l'espèce les représentants des associations, à l'élaboration et le cas échéant à la révision du schéma régional il a été précisé que lesdites associations devaient être " agréées ", c'est à dire répondre à des critères objectifs définis par la réglementation51(*).

Cette précision traduit vraisemblablement la crainte de l'Assemblée nationale devant " l'irruption " prévisible de ces nouveaux acteurs qui sont par ailleurs représentés de façon institutionnelle au travers des conseils économiques et sociaux régionaux et, à ce titre, sont conduits à formuler des avis, et non de simples observations, au moment de l'élaboration de ces schémas. Il serait donc opportun d'en revenir à une rédaction plus " serrée " de la liste des acteurs appelées à formuler des observations.

En tout état de cause Madame la Ministre a indiqué que les dispositions relatives aux représentants des activités économiques et sociales et des associations " seront déterminées par le décret d'application prévu en fin d'article " laissant ainsi une vaste latitude d'action au détenteur du pouvoir réglementaire.

C. LA PROCÉDURE DE REVISION

La périodicité de l'évaluation-révision du schéma régional a été précisée : elle est calquée par souci de cohérence et de logique sur celle des schémas de services collectifs. Dans la rédaction de la loi de 1995, cette révision avait lieu tous les cinq ans.

D. DISPOSITIONS DIVERSES

Par un amendement de précision rédactionnelle, il a été précisé que le SRADT " intègre " et non plus " vaut " schéma des transports au sens de la loi " LOTI " de 1982.

Il lui est également possible de " recommander la mise en place d'instruments d'aménagement, et de planification, d'urbanisme ou de protection de l'environnement, tels qu'un schéma directeur, un parc national régional, une directive territoriale d'aménagement ou un schéma de mise en valeur de la mer ".

L'introduction de cette notion devrait permettre selon les auteurs de l'amendement " d'introduire la planification dans ce texte sur l'aménagement du territoire au côté des outils traditionnels d'aménagement. Cette mise en perspective, dans la durée, des choix qui sont opérés et leur prise en considération dans le temps sont extrêmement importantes ".

IV. LES OBSERVATIONS DE LA COMMISSION SPÉCIALE

De façon générale, votre commission spéciale s'étonne de l'absence de caractère normatif de nombre des dispositions du présent article. En le lisant elle a souvent le sentiment de se situer au sein de l'exposé des motifs et non dans le corps même du dispositif juridique de ce texte !

A. LA PROCEDURE D'ELABORATION

Se pose de façon récurrente la question de la participation des représentants des activités économiques et sociales ainsi que des associations aux CRADT, présence à laquelle le Conseil économique et social n'est pas favorable. Ainsi dans son avis précité, il " souhaite vivement que soit évitée toute confusion entre les missions de ces instances (le CNADT et les CRADT)) et celles exercées par le CES national et d'autre part par les CES régionaux ".

Il vous est donc proposé d'accepter le principe de la présence de représentants des activités économiques et sociales même s'il convient de rappeler que ceux-ci y sont déjà associés par l'intermédiaire de représentants du Conseil économique et social régional qui participent à ladite élaboration. Celui-ci a en effet par nature, vocation à assurer de façon institutionnelle une telle représentation. Il vous sera cependant proposé d'y mentionner explicitement, au titre des représentants des activités économiques et sociale, les organismes consulaires. Ceux-ci ont en effet pleinement droit à y figurer, ayant déjà été reconnus par le législateur.

D'autre part, il apparaît que l'association de représentants " des associations " à l'élaboration des SRADT pêche à un double titre. Non seulement cette formulation est floue et peu précise, mais elle risque, à ce titre, de perturber le bon déroulement de la procédure d'élaboration des SRADT, contrairement à l'objectif initial fixé par le gouvernement.

Votre commission spéciale tient à relever à ce titre que lors de l'examen de ces dispositions à l'Assemblée nationale, les arguments avancés tant par le gouvernement que par le rapporteur n'ont pas permis de lever effectivement ces ambiguïtés. Ainsi la précision apportée quant à la nécessité pour les associations d'être " agréées " même si elle n'est guère opérante traduit, malgré tout la prise de conscience de ce risque par nos collègues députés.

En conséquence il vous propose d'accepter d'associer les associations à l'élaboration des schémas régionaux en adoptant pour cela une nouvelle rédaction de cet alinéa. Il vous demande pour cela de ne retenir que les associations agréées qui auront été désignées à cette fin par le conseil économique et social régional.

B. L'ARTICULATION DU SRADT AVEC LES AUTRES DOCUMENTS

Votre commission spéciale tient à relever que deux difficultés existent quant à l'articulation du SRADT et des SSC. En effet, la somme des SSC ne constitue pas nécessairement un schéma national cohérent, ce qui peut créer un problème de juxtaposition, ainsi que l'avait fort justement relevé le CES dans son avis évoquant à ce titre un " risque d'éclatement de la communauté nationale et d'aggravation de la fracture territoriale et sociale "52(*).

De même, si des SRADT existent déjà ou sont en voie d'élaboration avancée, comment assurer ou maintenir la cohérence entre ceux régis par la loi de 1995 et ceux qui sont prévus par le présent texte ? Enfin, il convient de rappeler qu'en égard au caractère indicatif de ces documents, aucune disposition ne vient sanctionner, le cas échéant, la non-compatibilité de ceux-ci avec les schémas de services collectifs.

Par ailleurs, il a été expressément précisé que le SRADT veillait à la cohérence des programmes d'équipement avec les politiques de l'Etat et des différentes collectivités territoriales dès lors que ces politiques ont une incidence sur l'aménagement et la cohésion du territoire régional.

Cette disposition vient conforter celle qui figurait déjà dans la loi de 1995 et précisait que le SRADT " prend également en compte les projets d'investissement de l'Etat, ainsi que ceux des collectivités territoriales et des établissements ou organismes publics lorsque ces projets ont une incidence sur l'aménagement du territoire de la région ".

En outre, est également affinée l'articulation avec le contrat de plan Etat-Régions. En effet, il contribue désormais à la mise en oeuvre, et non plus " tient compte " des observations du SRADT, ainsi que, le cas échéant, du schéma littoral ou du schéma " massif montagneux ". Dans ce cadre, a été expressément prévue l'association à la négociation des CPER, des collectivités locales qui cofinanceraient des programmes. Cet élément constitue un ajout auquel votre commission ne peut être que favorable.

Il convient enfin de se féliciter de la coordination prévue entre les politiques nationales et la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne. Ainsi que cela a été déjà évoqué, votre commission vous proposera un amendement rédactionnel consistant à mieux articuler ce lien, les politiques nationales " s'insérant " dans la politique européenne.

C. LE CONTENU DU SRADT

Votre commission spéciale vous propose une nouvelle rédaction du contenu du SRADT. Il s'agit tout à la fois d'en préciser la rédaction au plan formel mais également d'afficher un certain nombre de préoccupations qu'elle estime insuffisamment prises en compte ou développées dans le texte actuel du projet de loi.

Il vous est ainsi proposé de distinguer plus nettement entre la définition des principaux objectifs et celle des autres notions comprises dans le schéma régional.

De ce fait, il serait notamment précisé s'agissant des grands équipements qu'ils doivent être " industriels et commerciaux " et que, en cohérence avec l'article 22, les services d'intérêt régional " doivent concourir au maintien d'une activité de service public dans les zones en difficulté ". Cette prise en considération de ces zones doit se lire en liaison avec l'article 2 du présent projet de loi qui vise lesdites zones. A ce titre, la politique d'aménagement doit notamment compenser les handicaps territoriaux et réduire les écarts de ressources.

Par ailleurs en liaison avec les dispositions qui seront proposées par votre commission spéciale en matière de création et de développement des entreprises, il vous est proposé de faire figurer la notion de développement économique territorial au nombre des objectifs devant être contenus dans le SRADT.

Enfin, outre des modifications purement rédactionnelles, il serait réaffirmé que le schéma régional prend en compte la dimension interrégionale et transfrontalière.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter le présent article ainsi amendé.

Article 5 bis -

Mise en oeuvre de schémas interrégionaux

Cet article crée et définit le contenu ainsi que la portée des schémas interrégionaux d'aménagement du territoire

I. L'ETAT ACTUEL DU DROIT


Lors de l'examen de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, il a été mis en place deux schémas interrégionaux d'aménagement : le premier concerne le littoral et le second la montagne.

L'article 40 A de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral prévoit que les conseils régionaux des régions littorales limitrophes peuvent coordonner leur politique du littoral et élaborer à cette fin un schéma interrégional de littoral. Il doit veiller à la cohérence des projets d'équipement et des actions de l'Etat et des collectivités locales qui ont des incidences sur l'aménagement ou la protection du littoral et cela dans le respect des orientations du schéma national d'aménagement (SNADT) et de celles des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire ( SRADT).

La loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne a été également modifiée et complétée afin d'associer le comité de massif à l'élaboration des orientations du schéma interrégional de massif créé par la loi du 4 février 1995. Ces schémas sont élaborés et approuvés conjointement par les conseils régionaux après consultation du comité de massif. Ils concernent des massifs qui s'étendent sur plusieurs régions et font à ce titre l'objet d'un schéma interrégional. Ils s'inspirent de considérations voisines de celles ayant conduit à la mise en place du schéma littoral. Cela permet ainsi aux régions de montagne d'élaborer en commun des politiques interrégionales de massif grâce à des schémas " ad hoc " sur lesquels les comités de massif seront consultés. Ces documents doivent comme pour le schéma interrégional de littoral respecter les orientations définies tant par les schémas régionaux que par le schéma national d'aménagement et de développement du territoire.

II. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

Cet article est issu d'un amendement qui, dans une rédaction proche, avait été initialement repoussé lors de son examen en commission, car le rapporteur estimait qu'il faisait double emploi avec des dispositions existant déjà pour le littoral et la montagne. Le rapporteur s'est par la suite déclaré favorable au principe général posé par l'amendement qui a été finalement adopté en séance publique.

Cette disposition vise à permettre l'élaboration " parallèlement et en cohérence " avec les schémas régionaux (SRADT), de schémas interrégionaux d'aménagement et de développement pour des territoires qui " justifient une approche globale et concertée de leur aménagement et de leur développement ".

Leur élaboration se fait à l'initiative de l'Etat ou des régions concernées et leur mise en oeuvre est assurée par des conventions conclues entre l'Etat et les régions concernées ou par les contrats de plan Etat-région.

En séance publique, la commission y a été finalement favorable ainsi que le Gouvernement, alors que des dispositions semblables avaient été préalablement repoussées car jugées trop précises ou faisant référence à des éléments déjà évoqués par les lois " montagne " ou " littoral ".

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La disposition ainsi adoptée " va dans la bon sens " et rejoint une préoccupation souvent exprimée, tenant notamment à la prise en compte insuffisante, voire inexistante, de la dimension interrégionale53(*) par le présent projet de loi.

De ce fait il a été déjà précisé au sein de l'article 5 relatif au SNADT par voie d'amendement émanant en séance du rapporteur, que ce schéma " prend en compte la dimension interrégionale et transfrontalière ". Votre commission spéciale a été favorable à cette adjonction.

Cet article poursuit un double objectif.

Il vise, d'une part, à étendre le dispositif des schémas interrégionaux en définissant pour cela un principe à caractère général et, d'autre part, à donner un fondement législatif aux schémas interrégionaux en mettant en place à cette fin un concept " ad hoc ".

Il s'agit ainsi de contribuer à mettre en place une politique d'aménagement qui ne s'arrête pas aux frontières administratives et puisse développer les synergies des politiques régionales. Comme le relevait M. Patrick Ollier, " de la même façon que le pays peut être assis sur plusieurs départements, voire plusieurs régions, nous proposons dans une sorte de parallélisme des formes, de rendre possible la mise en oeuvre de schémas interrégionaux d'aménagement "54(*).

Il est cependant prévu que ces schémas sont élaborés à l'initiative de l'Etat ou des régions concernées, alors que les deux schémas interrégionaux déjà existant le sont à la seul initiative des conseils régionaux. Par souci de cohérence et afin d'éviter une éventuelle concurrence entre l'Etat et les régions, il vous sera proposé de préciser que ceux-ci ne pourront être élaborés qu'à la seule initiative des régions.

Par ailleurs leur mise en oeuvre est assurée en liaison avec l'Etat au moyen de conventions entre l'Etat et les régions concernées ou par les contrats de plan Etat région.

Votre commission spéciale souhaiterait, s'agissant de ces schémas interrégionaux que soit également réaffirmée leur insertion dans l'espace européen à l'image de ce qui existe déjà pour les schémas régionaux. Elle vous proposera en conséquence un amendement dans ce sens précisant que lesdits schémas doivent être compatibles avec les politiques de coopération interrégionale mises en place par l'Union européenne.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi amendé

Article 6 -

Conférence régionale de l'aménagement et
du développement du territoire (CRADT)

Cet article modifie la composition de la CRADT et précise certaines de ses compétences.

Mise en place par la loi du 4 février 1995 et insérée au sein de l'article 34 de la loi du 7 janvier 1983, la Conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire (CRADT) est le " pendant " régional du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire ( CNADT ).

Il en existe une dans chaque région ainsi que dans la collectivité territoriale de Corse.

I. L'ETAT DU DROIT

Ainsi que votre commission spéciale l'avait alors relevé, la CRADT a été voulue comme " une instance collégiale où se trouvent représentés, l'Etat, les exécutifs des collectivités territoriales, ainsi que le conseil économique et social régional. Elle aurait pour mission d'examiner les conditions de mise en oeuvre du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire./ Il convient ... d'assurer dans chaque région un parallélisme avec le conseil national d'aménagement du territoire "55(*).

A. LA COMPOSITION DU CRADT

Fixée dans ses principes par l'article 6 de la loi du 4 février 1995 précitée et insérée au sein de l'article 34 de la loi du 7 janvier 1983, elle a été précisée par le décret du 2 novembre 1995 conformément à la dernière phrase du 2eme alinéa de cet article qui dispose que " ses membres sont désignés par décret en Conseil d'Etat ".

Elle est composée :

- de représentants de l'Etat : le préfet de région, les préfets de département, le ou les recteurs, le Trésorier-payeur-général ;

- de représentants de l'exécutif de la région : le président du conseil régional, et trois membres ou plus (selon le nombre de départements dans la région) de la commission permanente du conseil régional ;

- de représentants des exécutifs départementaux : le président du conseil général de chaque département;

- de représentants des exécutifs communaux et des groupements de communes compétents en matière d'aménagement et d'urbanisme : deux représentants désignés par l'association des maires de chacun des départements composant la région.

Elle comprend ainsi de 15 à 53 membres au plus, selon le nombre de départements qui composent la région (de deux à huit). Ses membres sont désignés dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Elle est co-présidée par le représentant de l'Etat dans la région et le président du conseil régional.

S'agissant de la collectivité territoriale de Corse, par analogie avec ce qui est prévu ci-dessus, y siègent le représentant de l'Etat, le président du conseil exécutif, les présidents des conseils généraux, des représentants des communes et groupements de communes compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme ainsi que le président du conseil économique, social et culturel de Corse. De même, elle est co-présidée par le représentant de l'Etat en Corse et le président du conseil exécutif.

B. LE FONCTIONNEMENT

Elle exerce deux types de compétences :

D'une part, elle examine " les conditions de mise en oeuvre du SRADT ". A cette fin, elle " se réunit au moins une fois par an sur un ordre du jour déterminé conjointement " par ses deux co-présidents.

D'autre part, " elle est consultée sur les schémas régionaux ou interrégionaux qui concernent de manière directe ou indirecte, dans la région les services publics ainsi que les services privés participant à l'exercice d'une mission de service public ".

II. LE PROJET DE LOI INITIAL

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, il convient de " redynamiser ces CRADT qui peuvent assurer une meilleure concertation entre élus et socioprofessionnels ".

Il rappelle pour cela que nombre de ces instances ne se sont pas ou très peu réunies : dans les régions PACA et Aquitaine, il n'y a pas eu de réunion ; dans les régions Alsace, Centre, Franche-Comté, Limousin, Nord-Pas-de-Calais et Basse Normandie ne s'est tenue que la réunion constitutive. S'agissant des autres régions, seule la Bourgogne, la Picardie et Poitou-Charentes ont tenu deux réunions.

Ainsi modifiée la CRADT pourrait donc exercer un rôle plus important et devrait donc disposer des compétences " ad hoc ". C'est l'objet de la mise en place de formations spécialisées ainsi que de l'extension de son rôle à la consultation préalable sur le SRADT, les SSC ainsi que sur les DTA.

A. LA COMPOSITION

La modification proposée a un double objet :

- remplacer le Président du CES régional par des " représentants " du conseil économique et social régional,

- étendre sa composition, à l'image de ce qui est pratiqué pour la CNADT, à des représentants " des pays, des agglomérations, des parcs naturels régionaux et des activités économiques et sociales et des associations ". Par parallélisme, ce changement serait étendu à la collectivité territoriale de Corse. La volonté du gouvernement est de " redynamiser " les CRADT et ainsi de favoriser la concertation entre élus et socioprofessionnels, ce qui devrait être le gage d'une élaboration concertée du SRADT et, partant, de son application effective.

B. LE FONCTIONNEMENT

1. Les formations spécialisées

A l'image de la commission permanente mise en place au sein du CNADT, il est prévu d'instituer au sein des CRADT des " formations spécialisées " qui se réunissent au moins une fois par an sur un ordre du jour déterminé conjointement par les deux co-présidents, c'est à dire par le représentant de l'Etat dans la région et le président du conseil régional.

Ainsi que l'a indiqué Madame la Ministre lors des débats à l'Assemblée nationale, avec ces formations spécialisées " c'est permettre à des groupes de travail ou des commissions d'instruire des dossiers particuliers qui seront ensuite présentés lors des séances plénières de la CRADT. Je pense, par exemple, à des groupes de travail thématiques sur l'examen des schémas de service collectifs "56(*).

2. L'extension du champ de la consultation

La CRADT reste consultée sur les schémas régionaux ou interrégionaux qui concernent les services publics et les services privés qui participent à l'exercice d'une mission de service public.

Mais, cette compétence consultative est étendue57(*). La CRADT est consultée sur le SRADT, les SSC et les Directives territoriales d'aménagement, à l'image de ce qui a été mis en place pour le CNADT. Cette fonction de consultation en amont vient compléter celle existant déjà et consistant pour elle à se réunir au moins une fois par an afin d'examiner en aval, " les conditions de mise en oeuvre du SRADT ".

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

Les modifications apportées sont limitées et consistent uniquement à aménager, à la marge, les règles concernant la composition, et en l'espèce à préciser le statut des associations devant siéger au sein des CRADT.

A . LA COMPOSITION

S'agissant de la collectivité territoriale de Corse, il a été précisé que les associations siégeant au sein des CRADT doivent être " agréées " sans que cela ait été également prévu pour les régions " de droit commun ".

B. LES COMPETENCES

Elles n'ont pas été modifiées ou étendues. Néanmoins lors des débats, certains députés craignaient que l'accroissement des missions du CRADT ne se fasse aux dépens des Conseils économiques et sociaux régionaux. Madame la Ministre s'est déclarée consciente de ce risque de " doublon ".

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE

A . LA COMPOSITION

Votre commission spéciale partage le souhait de faire évoluer la composition des Conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire afin d'en parfaire la représentativité et, partant, d'en accroître le rôle d'institution de dialogue.

Sur le principe, elle est favorable à ce qu'y siègent des représentants tant des agglomérations, des pays, que des parcs naturels régionaux. Il en est de même s'agissant des représentants des activités économiques et sociales même s'il convient de rappeler que ceux-ci y participent déjà par l'intermédiaire de représentants du Conseil économique et social régional. Celui-ci a en effet par nature pour vocation d'assurer une telle représentation.

Il lui apparaît cependant que l'extension à des représentants " des associations " pêche à un double titre. Non seulement cette formulation est floue et peu précise, mais elle risque, à ce titre, de perturber le bon déroulement des travaux des CRADT contrairement à l'objectif initial fixé par le Gouvernement.

Votre commission spéciale tient à relever à ce sujet que lors de l'examen de ces dispositions à l'Assemblée nationale, les arguments avancés tant par le gouvernement que par le rapporteur n'ont pas permis de lever effectivement ces ambiguïtés. Ainsi la précision apportée par nos collègues députés quant à la nécessité pour les associations d'être " agréées " bien qu'elle ne soit guère opérante traduit cette crainte de voir se diluer l'efficacité des CRADT. On peut, en outre, s'étonner que le recours à ces associations agréées n'ait été envisagé que pour la seule collectivité territoriale de Corse et non pour l'ensemble des autres régions. Cet " oubli " reflète probablement la précipitation dans laquelle semble avoir été adoptée une telle disposition.

Compte tenu de ces éléments, et fort de certaines expériences déjà pratiquées au niveau local, votre commission spéciale vous proposera d'entériner un nouveau mode de composition de ces CRADT qui respectent pleinement les principes énoncés ci-dessus. Elle entend ainsi organiser cette conférence autour de deux collèges : le collège des exécutifs et le collège consultatif chargé de l'assister et dans lequel siégeraient les représentants de la société civile élargie.

Cette formule originale permet ainsi d'associer ces représentants de la société civile tout en ne lésant pas les élus locaux, ainsi que les représentants de l'Etat qui, outre les représentants des groupements de communes, des syndicats mixtes et du CES régional, conservent, in fine, le pouvoir décisionnel. En effet, eux seuls siègent au sein du collège exécutif. Le collège consultatif regroupe les représentants des associations agréées, compétentes en matière d'aménagement, d'urbanisme ou de protection de l'environnement, des universités et des organismes consulaires. L'interface entre ces deux collèges est assuré par le représentant de l'Etat qui est le seul à siéger dans les deux collèges.

Par ailleurs, la rédaction proposée qui fait siéger dans le collège des exécutifs les représentants des exécutifs " des groupements de communes compétents en matière d'aménagement ou d'urbanisme, des syndicats mixtes " n'exclut pas, de facto, les représentants des exécutifs des agglomérations, ainsi que ceux des pays ou des parcs naturels régionaux. En effet, la gestion de ces derniers est désormais confiée à un syndicat mixte58(*), tandis que les pays, conformément à l'article 19 du présent projet tel que rédigé par votre commission spéciale, pourront être constitués en syndicat mixte ou en établissement public de coopération intercommunale.

En tout état de cause, il apparaît nécessaire de lutter contre l'inflation du nombre des membres composant ces conférences régionales et, partant, de ne pas en limiter l'efficacité. Elles comprennent actuellement déjà entre 15 et 53 membres selon le nombre de départements, soit une moyenne de prés de 7 membres par département !

Un élément doit également être confirmé et conforté : la co-présidence de ces commissions par le préfet de région et le président du conseil régional. Cela permet le cas échéant à ce dernier de disposer d'un droit de veto et maintient donc le pouvoir des élus sur lesdites conférences.

B. LES FORMATIONS SPECIALISEES

La mise en place de ces formations spécialisées se réunissant au moins une fois par an permettra d'améliorer opportunément les conditions de fonctionnement des CRADT et de pallier un manque existant à ce jour.

C. LES MISSIONS

L'extension du champ de la compétence de ces commissions répond à une demande très largement exprimée. Votre commission vous proposera d'adopter un amendement de cohérence rédactionnelle prenant acte de la substitution à la dénomination de " schémas de services collectifs " de celle de " schémas directeurs d'équipements et de services ".

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé

Article 7 -

Plan de la région

Cet article prévoit que le plan de région est désormais constitué par le SRADT

I. LE DROIT EXISTANT


Le plan de région a été institué par la loi n° 82-563 du 29 juillet 1982 et codifié au sein de l'article L.4251-1 du code général des collectivités locales.

Il " détermine les objectifs à moyen terme du développement économique, social et culturel de la région " ( premier alinéa de l'article du code général des collectivités territoriales précité) pour une période de 5 ans, soit la période d'application du Plan de la nation.

Par ailleurs, le plan de la région prévoit les programmes d'exécution mis en oeuvre par la région soit directement, soit par voie contractuelle avec l'Etat, d'autres régions, les départements ou les communes, les entreprises publiques ou privées ou toute autre personne morale (second alinéa de l'article L.4251-1).

En outre, les articles L. 4251-2 à L.4251-4 du code général des collectivités territoriales précisent les modalités de l'élaboration du plan de la région, ainsi que celles des contrats de plan souscrits par la région avec l'Etat59(*). Figurent ainsi dans le plan de la région, l'objet et la portée du contrat de plan que la région propose de souscrire avec l'Etat. Il peut également prévoir l'existence de contrats de plan souscrits en commun avec d'autres régions. Après leur adoption les plans de région sont adressés au ministre chargé du plan. Sur son rapport, " le Gouvernement apprécie la compatibilité des plans des régions entre eux ainsi qu'avec le plan de la nation ". En conséquence, seules peuvent être prévues par le contrat de plan Etat-région et par les contrats particuliers pris pour son exécution les " actions compatibles avec les objectifs du plan de la nation ".

Ces dispositions législatives ont été appliquées de façon inégale par les différentes régions ; selon les informations communiquées à votre commission spéciale, moins de la moitié des régions disposeraient aujourd'hui d'un tel document.

II. LE PROJET DE LOI INITIAL

Il est prévu de supprimer en tant que tel le plan de la région puisque désormais " le plan de la région est constitué par le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire ".

Cette disparition a déjà été anticipée par l'article 5 du présent projet de loi qui, en son 7°, supprime le 7eme alinéa de l'article 34 de la loi du 7 janvier 1983 qui prévoit que " le plan régional arrête en matière d'aménagement et de développement du territoire les priorités à mettre en oeuvre pour la réalisation du schéma régional pour une durée de cinq ans ".

Par cohérence sont également supprimés par le présent article les articles L. 4251-2 à L. 4251-4 du Code général des collectivités locales qui concernent le plan de la région.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement cet article a été complété afin que la rédaction du second alinéa de l'article L 4251-1 du CGCT précité soit modifiée alors que le projet de loi initial prévoyait sa suppression.

Dans le texte actuellement en vigueur, le plan de la région " prévoit les programmes d'exécution mis en oeuvre par les régions soit directement soit par voie contractuelle avec l'Etat, d'autres régions, les départements ou les communes, les entreprises publiques ou privées ou toute autre personne morale ".

Désormais, dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale, le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire ( SRADT ) qui a été substitué au plan de la région " fixe les orientations mises en oeuvre par la région soit directement, soit par voie contractuelle avec l'Etat, d'autres régions, les départements les communes ou leurs groupements, les entreprises publiques ou privées, les établissements publics ou toute autre personne morale ".

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE

Votre commission spéciale tient à relever que le Conseil économique et social, dans son avis précité, a déploré la suppression du plan de la région, relevant que le SRADT et le plan régional n'avaient en effet pas la même nature ni le même horizon temporel.

De même le rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale soulignait que le SRADT est établi à moyen terme comme les SSC c'est à dire pour environ vingt ans, alors que le plan de la région était un outil de programmation établi sur cinq ans. De même, lors des débats à l'Assemblé nationale, M. Ollier avait indiqué que, en supprimant le plan de région, c'est un élément de la notion de planification qui est ainsi écarté et que disparaissait alors " un élément de référence absolument indispensable pour une vision à long terme, que ce soit au niveau national ou au niveau local régional "60(*).

Ces deux outils, plan de région et SRADT, seraient ainsi selon M. Ollier des " notions complémentaires ". Le plan s'évalue dans le cadre du temps alors que le SRADT, lui, concerne l'espace et l'aménagement du territoire. Il s'étonne donc pour la regretter, de cette confusion rappelant en effet que les compétences respectives du Plan et de la DATAR coexistent au plan national sans difficulté.

Il convient cependant de rappeler que le contenu du SRADT a été modifié. Ce schéma ainsi rénové permettra de s'acquitter de cette tâche notamment en raison de son nouveau contenu : un document prospectif, une charte d'aménagement assortie de documents cartographiques, qui exprime le projet d'aménagement et de développement durable du territoire. Aussi le remplacement du plan de la région par le SRADT peut être accepté dans la mesure où ce dernier est également un document élaboré dans la perspective de moyen terme, à 20 ans, et disposant d'une orientation spatiale.

En égard à ce changement de contenu, le SRADT a, de facto, le caractère d'un plan.

Le présent article vise à lui donner la valeur juridique d'un plan de la région.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter conforme cet article

Article 8 -
(Chap. V et art. 9 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995)

Suppression du groupement d'intérêt public d'observation
et d'évaluation de l'aménagement du territoire

Cet article tend à abroger le chapitre V de la loi d'orientation du 4 février 1995 qui, composé du seul article 9, crée un groupement d'intérêt public d'observation et d'évaluation de l'aménagement du territoire.

Issu d'une initiative du Sénat, ce groupement d'intérêt public a été chargé de recueillir des informations et des données nationales et internationales sur l'aménagement et le développement du territoire.

Le législateur lui a également confié la tâche de recenser les expériences de développement local, de les traiter et de les diffuser aux utilisateurs publics et privés.

Par ailleurs, ce groupement d'intérêt public devait évaluer les politiques d'aménagement et de développement du territoire. La faculté lui était, en outre, ouverte de charger le comité des finances locales de recueillir les données nécessaires sur la situation et l'évolution des finances locales.

Souhaitant la mise en place d'une véritable capacité d'expertise indépendante, la commission spéciale du Sénat -constituée pour l'examen du projet de loi qui aboutit à la loi d'orientation du 4 février 1995- avait d'abord envisagé la création d'un observatoire national de l'aménagement et du développement du territoire.

Point n'est besoin, en effet, de souligner l'utilité d'une instance qui rassemblerait les informations aujourd'hui dispersées et qui assurerait ainsi une synergie entre les différentes institutions ou organismes. Elle permettrait de mieux répondre à l'exigence de prospective sans laquelle la détermination puis la conduite d'une politique d'aménagement du territoire efficace ne peuvent être envisagées.

Ce fut, en définitive, le groupement d'intérêt public qui résulta des débats parlementaires. Cette formule, certes moins ambitieuse, aurait pu néanmoins présenter un grand intérêt.

Les travaux préparatoires de la loi d'orientation du 4 février 1995 mettent en évidence que cette nouvelle instance n'a pas été conçue en opposition avec les structures déjà existantes. Différents organismes mènent en effet des études très utiles pour éclairer les décisions en matière d'aménagement du territoire, qu'il s'agisse de ceux du groupe d'études et de réflexion interrégional (GERI), de l'INSEE ou de la DATAR. De même, la commission européenne -à travers sa direction des politiques régionales (DG XVI)- a développé une fonction de documentation et de recensement des actions menées dans les Etats membres en matière d'aménagement du territoire.

Les assemblées parlementaires -dans leur double mission législative et de contrôle- jouent également un rôle éminent dans l'évaluation des politiques d'aménagement du territoire. Le Sénat -représentant des collectivités territoriales aux termes de l'article 24 de la Constitution- veille avec une vigilance particulière à toutes les questions qui intéressent la vie de nos collectivités locales.

Le Conseil économique et social exerce pour sa part une mission d'information et d'évaluation très utile, notamment travers sa section de l'aménagement du territoire et des économies régionales.

S'inscrivant dans ce cadre, le groupement d'intérêt public devait donc renforcer les moyens d'information et d'évaluation existants.

On notera que la loi d'orientation du 4 février 1995 (article 75) a parallèlement prévu la création, au sein du comité des finances locales, d'un observatoire des finances locales dont les travaux sont d'ores et déjà très utiles.

Chargé des missions rappelées ci-dessus, le groupement d'intérêt public d'observation et d'évaluation de l'aménagement du territoire devait être composé de représentants du Parlement, des collectivités territoriales, des groupements de communes, des administrations de l'Etat, des associations nationales techniquement compétentes et du comité des finances locales. Des personnalités qualifiées devaient également y participer.

Or, le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 9 de la loi d'orientation du 4 février 1995 n'a, à ce jour, jamais été pris.

Les missions d'évaluation sont transférées au conseil national d'aménagement et de développement du territoire, par l'article 4 du projet de loi.

L'Assemblée nationale a, en outre, créé des délégations parlementaires à l'aménagement du territoire (article 8 bis). Ces délégations seraient dotées d'une mission permanente d'évaluation et d'une mission consultative plus immédiate concernant les schémas de services collectifs. Cette fonction ne pourrait néanmoins s'exercer qu'à la demande du Gouvernement. Elle doit être rapprochée des dispositions insérées à l'article 2 du projet de loi -à l'initiative du Gouvernement- qui prévoit le dépôt d'un projet de loi, au plus tard deux ans avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions. Il s'agit, en effet, par ces nouvelles dispositions de compenser au moins partiellement la suppression du rôle décisionnel du Parlement, rôle qui avait été clairement affirmé par la loi d'orientation du 4 février 1995.

Votre commission spéciale ne peut accepter cette éviction du Parlement. Elle ne peut donc accepter que la création de délégations parlementaires puisse constituer une alternative satisfaisante. C'est pourquoi, elle vous a proposé de rétablir l'intervention du Parlement dans la définition des grands choix en matière d'aménagement du territoire.

Tout en prenant acte, pour le déplorer, de l'absence de constitution du groupement d'intérêt public, elle vous suggérera de veiller à ce que les missions qui étaient confiées à cet organisme soient prises en charge dans le cadre des délégations parlementaires dont l'Assemblée nationale a souhaité la création.

Ce n'est que sous le bénéfice de ces observations, qu'elle vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 8 bis (nouveau) -
(article 6 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958)

Création de délégations parlementaires à l'aménagement
et au développement durable du territoire

Résultant d'une initiative du rapporteur M. Philippe Duron, de M. Jean-Pierre Balligand et des membres du groupe socialiste, cet article additionnel tend à prévoir la constitution, dans chacune des deux assemblées, d'une délégation parlementaire à l'aménagement et au développement durable du territoire.

Ces délégations comprendraient chacune quinze parlementaires qui seraient désignés de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques.

La désignation interviendrait, en ce qui concerne les Députés, au début de chaque législature et pour la durée de celle-ci ; après chaque renouvellement partiel du Sénat, pour les Sénateurs. Un suppléant serait désigné dans les mêmes conditions, pour chaque titulaire.

Les présidents et vice-présidents de ces délégations seraient élus par celles-ci au début de chaque session ordinaire.

Ces nouvelles délégations seraient dotées d'une mission permanente d'évaluation et d'une mission consultative plus immédiate concernant les schémas de services collectifs.

S'agissant de la première de ces missions, les délégations devraient " sans préjudice des compétences des commissions permanentes ", évaluer la mise en oeuvre des politiques d'aménagement et de développement du territoire. Il leur reviendrait également d'informer les assemblées parlementaires sur les projets de schémas de services collectifs et l'exécution des contrats de plan.

Pour mener à bien cette mission d'information et d'évaluation, elles recueilleraient des informations et des données nationales et internationales sur l'aménagement et le développement du territoire ainsi que sur les expériences de développement local.

Il leur appartiendrait de traiter ces informations et données et de procéder à des évaluations.

Le Gouvernement serait tenu de leur communiquer tout document -quelle que soit sa nature- nécessaire à l'accomplissement de leur mission.

De manière plus immédiate, les nouvelles délégations exerceraient une fonction consultative sur les projets de décrets instituant les schémas de services collectifs, prévus par l'article 9 du projet de loi.

Cette fonction ne pourrait néanmoins s'exercer qu'à la demande du Gouvernement. Les délégations disposeraient du délai d'un mois pour se prononcer.

Le présent article apporte, par ailleurs, plusieurs précisions sur les modalités de fonctionnement et les procédures applicables :

- chaque délégation organiserait la publicité de ses travaux dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée ;

- les délégations pourraient se saisir elles-mêmes de toute question relative à l'aménagement du territoire, être saisies par le Bureau de l'assemblée concernée soit à son initiative soit à la demande de soixante députés ou quarante sénateurs mais aussi par une commission spéciale ou permanente ;

- elles établiraient un règlement intérieur, lequel serait soumis à l'approbation du Bureau de l'assemblée concernée ;

- les dépenses afférentes à leur fonctionnement seraient financées et exécutées comme dépenses des assemblées parlementaires.

Le présent article prévoit, enfin, qu'à titre transitoire, les premiers membres seraient désignés dans le délai d'un mois à compter de la publication de la loi.

Il doit être rapproché des dispositions insérées à l'article 2 du projet de loi -à l'initiative du Gouvernement- qui prévoit le dépôt d'un projet de loi, au plus tard deux ans avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions (cf. commentaire de l'article 2).

Il s'agit par ces nouvelles dispositions de compenser au moins partiellement la suppression du rôle décisionnel du Parlement, rôle qui avait été clairement affirmé par la loi d'orientation du 4 février 1995.

Votre commission spéciale vous a proposé de refuser cette éviction du Parlement de la définition des grands choix stratégiques de l'aménagement du territoire. Elle ne peut donc accepter que la création de délégations parlementaires puisse constituer une réponse satisfaisante à la question cruciale du rôle décisionnel du Parlement.

Elle vous proposera néanmoins d'accepter la création de ces délégations, afin que soit prise en charge la fonction d'observation et d'évaluation que le législateur de 1995 avait confiées au groupement d'intérêt public qui n'a malheureusement jamais vu le jour et qui est supprimé par l'article 8 du projet de loi (cf commentaire de l'article 8).

Elle vous soumet néanmoins un amendement donnant une nouvelle rédaction à l'article 8 bis.

Ces délégations ne sauraient être conçues en opposition avec le travail des commissions permanentes qui jouent pleinement leur rôle à la fois législatif et de contrôle. Tout au contraire, elles devront compléter l'activité des commissions permanentes en leur apportant les informations et des analyses susceptibles de nourrir leur réflexion. De même, ces délégations devront avoir un rôle complémentaire de celui des offices d'évaluation de la législation et des politiques publiques créés par deux lois du 14 juin 1996.

Afin de mieux marquer la complémentarité entre les nouvelles délégations et les commissions permanentes, votre commission spéciale vous propose d'exclure -comme c'est le cas pour les offices parlementaires d'évaluation- toute faculté d'autosaisine.

En revanche, la faculté de demander au Bureau de saisir les délégations doit être ouverte -à l'instar de ce qui est prévu pour les offices d'évaluation- aux présidents des groupes politiques.

Le choix de l'Assemblée nationale de fixer à quinze le nombre des membres de chacune de ces délégations doit être approuvé. Il s'accorde bien avec la mission d'observation et d'évaluation qui leur est confiée. il paraît néanmoins inutile de fixer une obligation de désigner des suppléants. Cette obligation n'a pas été prévue pour les offices d'évaluation de la législation et des politiques publiques.

Chaque assemblée ayant sa propre délégation, il n'apparaît, par ailleurs, pas nécessaire de mentionner dans l'ordonnance de 1958 que l'élection des présidents et vice présidents aura lieu au début de chaque session ordinaire, précision, qui n'existe pas pour les délégations à l'Union européenne. Des modalités différentes, comme c'est déjà le cas pour les commissions permanentes et les délégations à l'Union européenne, pourront ainsi être envisagées.

Chaque délégation établira son règlement intérieur qui semble pouvoir -à l'instar de ce qui est prévu pour les délégations européennes- ne pas être soumis à l'approbation du Bureau. De même, il n'apparaît pas indispensable de prévoir une mention spécifique relative à la publicité des travaux.

Quant aux missions qui seront exercées par ces délégations, votre commission spéciale vous propose de les étendre au-delà de la simple mise en oeuvre des politiques d'aménagement du territoire et de les charger en outre d'évaluer l'exécution des schémas directeurs dont elle vous a proposé la création.

Les délégations seraient compétentes, comme l'a envisagé l'Assemblée nationale, pour rendre des avis sur les projets de décrets relatifs à ces schémas. Néanmoins, fixer un délai d'un mois pour que les délégations se prononcent alourdirait inutilement la procédure et ne paraît en outre pas nécessaire.

Enfin, il n'est pas non plus nécessaire de fixer un délai pour la constitution de ces délégations, délai qui ne pourrait que susciter des difficultés selon la date de publication de la loi. Chaque assemblée tiendra vraisemblablement à les créer dans les meilleurs délais.

Votre commission spéciale vous propose l'article 8 bis dans la nouvelle rédaction qu'elle vous soumet.

Article 9 -
(article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) -

Remplacement des schémas sectoriels par les schémas
de services collectifs

Cet article a pour objet de modifier l'article 10 de la loi du 4 février 1995 afin de substituer des " schémas de services collectifs " aux précédents " schémas sectoriels ".

Alors que la précédente loi prévoyait l'adoption du schéma national par le Parlement, l'élaboration des schémas de services collectifs est renvoyée au seul domaine réglementaire.

I - L'ARTICLE 10 DE LA LOI N° 95-115 DU 4 FÉVRIER 1995


L'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 a prévu que les orientations du schéma national d'aménagement et de développement du territoire institué par l'article 2 de cette même loi devaient être précisées par des schémas sectoriels établis par décret dans un délai de dix-huit mois suivant la publication de la loi.

L'institution des schémas sectoriels nationaux a été défendue par la commission spéciale du Sénat chargée d'examiner le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire en 1994-1995. Celle-ci considérait qu'ils permettaient d'atteindre un triple objectif :

- mieux préciser le cadre législatif dans lequel devait s'inscrire le schéma national ;

- accroître les réflexions devant présider à la conception et à la mise en oeuvre du schéma national ;

- et fournir des documents d'application directement utilisables par les grandes administrations d'Etat concernées.

La mission d'information du Sénat sur l'aménagement du territoire avait proposé d'établir de tels schémas sectoriels dans quatre domaines : l'enseignement supérieur et la recherche, les équipements culturels, les infrastructures et les télécommunications.

Ce sont finalement six domaines qui ont été retenus par la loi du 4 février 1995 : enseignement supérieur et recherche, équipements culturels, organisation sanitaire, communication, télécommunications, infrastructures de transport.

II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT SUBSTITUE DES SCHÉMAS DE SERVICES COLLECTIFS AUX SCHÉMAS SECTORIELS

1. Une nouvelle démarche : les schémas de services collectifs


Le Gouvernement a décidé de revenir sur la déclinaison d'un schéma national d'aménagement du territoire (SNAT) en schémas sectoriels pour privilégier des schémas de services collectifs.

La référence, dans l'article 2 de la loi du 4 février 1995, au schéma national d'aménagement du territoire a été supprimée et l'article 9 du projet de loi a substitué les schémas de services collectifs aux schémas sectoriels.

Le Gouvernement a renoncé à l'élaboration d'un schéma national adopté par la loi, ce schéma ayant présenté de grandes difficultés de réalisation.

Les schémas de services collectifs sont établis par l'Etat ; ils sont élaborés dans une perspective à vingt ans et prennent en compte les projets d'aménagement de l'espace communautaire européen. Leur élaboration donne lieu à une concertation associant les collectivités territoriales, les organismes socioprofessionnels, les associations et les autres organismes qui concourent à l'aménagement régional.

Les schémas de services collectifs, en fixant les orientations des politiques publiques stratégiques pour l'aménagement et le développement du territoire, sont appelés à constituer le socle du nouveau dispositif voulu par le Gouvernement.

Le recours à la notion de " service " constitue un changement profond dans le contenu même de la politique d'aménagement du territoire. En privilégiant une meilleure utilisation des équipements existants sur le développement d'équipements nouveaux, le texte présenté par Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, donne l'impression d'établir un coup d'arrêt à la politique de " conquête du territoire " développée depuis les années 1960. Or, la France, qui dispose du territoire le plus étendu au sein de l'Union européenne est aussi parmi les pays qui rencontrent les plus fortes disparités de densités de population. Réduire ces disparités en favorisant une meilleure répartition des populations dans l'hexagone demeure un enjeu toujours actuel et de première importance.

Favoriser la notion de services par rapport à celle d'équipements revient, dans ces conditions, à privilégier une conception trop défensive de l'aménagement du territoire assez proche de celle de la conservation des espaces naturels. Votre commission spéciale vous proposera de lever cette ambiguïté afin que la politique d'aménagement du territoire demeure un outil au service des populations.

Le projet de loi prévoit l'élaboration de huit schémas de services collectifs :

·  Le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche

Ce schéma doit organiser le développement de l'offre de formation et une répartition équilibrée de la recherche national.



·  Le schéma de services collectifs culturels

Ce schéma doit définir les objectifs de l'intervention de l'Etat pour favoriser l'accès de tous aux biens, services et pratiques culturels et artistiques et prévoit le rééquilibrage de l'offre culturelle sur le territoire.

·  Le schéma de services collectifs sanitaires

Ce schéma aura pour but d'assurer un égal accès, en tout point du territoire, à des soins de qualité.

·  Le schéma de services collectifs de l'information et de la communication

Ce schéma aura pour objectif d'assurer le développement équitable des services d'information et de communication en tout point du territoire.

·  Les deux schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises

Ces schémas détermineront les différents objectifs de services aux usagers et leurs modalités de mise en oeuvre en répondant aux exigences économiques, environnementales et sociales du développement durable.

·  Le schéma de services collectifs de l'énergie

Ce schéma définira les conditions d'une programmation énergétique territoriale visant la maîtrise de la demande ainsi qu'une meilleure efficacité et de développement des énergies renouvelables.

·  Le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux

Ce schéma fixera les orientations fondamentales de la gestion, de la protection et de la mise en valeur des patrimoines naturels et ruraux.

Compte tenu des nouvelles orientations en matière de planification stratégique définies par le Gouvernement, ces schémas de services collectifs sont appelés à constituer le cadrage principal de la politique nationale d'aménagement et de développement du territoire.

2. Des schémas élaborés en trois temps

Le projet de loi prévoit que ces schémas devront être adoptés par décret avant le 31 décembre 1999.

Trois phases sont prévues dans l'élaboration des schémas :

·  Une première phase de cadrage, conduite au sein de l'administration centrale d'avril à septembre 1998, a déjà eu lieu. Cette phase pilotée pour chaque schéma par un comité stratégique présidé par le ministère technique en charge du schéma et associant outre la DATAR et le commissariat général au plan, les autres ministères concernés, devait permettre d'élaborer un document d'appui pour l'élaboration proprement dite du schéma et a été adressé aux préfets de région, aux recteurs pour ce qui les concernait, et pour certaines questions au préfet coordonateur de la phase déconcentrée.

Ce document devait comprendre au moins quatre types d'informations :

* des éléments de scénario d'évolution de la demande permettant d'élaborer des propositions sur une hypothèse à 20 ans ;

* des éléments de " contraintes ", budgétaires, réglementaires, etc. qui cadreront et limiteront le champ des possibles.

Ces deux premiers éléments constituaient le cadre général de l'élaboration des schémas :

* les objectifs de l'Etat, formulés sous forme d'orientations et d'enjeux assez globaux d'une part, de priorités (thématiques ou géographiques) en nombre limité d'autre part ;

* enfin, la méthode à suivre, au plan local pour l'élaboration de ces schémas (identification et classement des objectifs, description et méthode d'évaluation des projets, mode de classement des priorités, etc.).

·  Une seconde phase est en cours, d'octobre 1998 à avril 1999, afin d'élaborer au niveau déconcentré des propositions ayant vocation à entrer dans les schémas de services collectifs.

Cette phase déconcentrée a trois objectifs :

- assurer un meilleur ancrage territorial des propositions, dès lors que ces schémas doivent s'attacher à des besoins existants ou en devenir ;

- favoriser à travers le pilotage unique du préfet (et conjointement du recteur pour le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche) la transversalité et le décloisonnement de l'exercice et donc une meilleure articulation entre les différents thèmes ;

- permettre une large association des partenaires territoriaux (élus, socioprofessionnels, associations, usagers...) aux propositions et aux choix qui seront faits.

Le Gouvernement considère que la qualité de la négociation doit constituer un élément déterminant pour le succès de cette démarche. Elle ne peut, dès lors, se borner à une simple consultation des partenaires locaux mais devra rechercher les formes appropriées permettant leur contribution et, dans toute la mesure du possible, leur adhésion aux propositions qui seront arrêtées (une cellule d'appui devrait être constituée à cet effet par la DATAR).

Cette phase déconcentrée devrait se dérouler en deux temps :

* d'abord une discussion sur les enjeux, les orientations et les principaux objectifs afin de ne pas dénaturer le sens de l'exercice de planification stratégique à moyen et long terme que constitue l'élaboration de ces schémas ; à ce stade une première synthèse, élaborée par l'autorité déconcentrée, sera transmise au comité stratégique ;

* dans un second temps seulement l'analyse des projets, le choix des priorités...

Compte tenu de la grande proximité entre l'exercice de planification et l'exercice de programmation, cette phase déconcentrée fera l'objet d'échanges fréquents entre une cellule issue du comité stratégique et le préfet coordonateur (ou-et ses chefs de projets locaux) afin de préparer l'exercice de programmation.

·  Enfin, une troisième phase (avril-mai 1999) est sensée permettre aux différents comités stratégiques d'arrêter, après synthèse et arbitrages des propositions des préfets coordonateurs, les projets de schémas de services collectifs soumis à décret en Conseil d'Etat.

3. Une démarche qui privilégie une meilleure utilisation des équipements existants au développement d'équipements nouveaux

Le recours à la notion de service illustre la volonté d'optimiser l'utilisation des équipements déjà existants de préférence à des créations ex nihilo.

· Le Gouvernement considère que la notion de schémas de services collectifs comporte trois innovations par rapport aux schémas sectoriels :

- elle prend en compte les domaines de l'énergie et de la gestion des espaces naturels et ruraux,

- elle dépasse les seuls objectifs d'équipements nouveaux pour élaborer des réponses en termes de services rendus,

- elle fait appel à une concertation avec les partenaires locaux.

Les grandes orientations de la politique nationale d'aménagement du territoire ont été arrêtées lors du comité d'aménagement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997. Quatre priorités ont été énoncées :

- restaurer la cohésion territoriale en veillant à réduire les inégalités spatiales ;

- proposer les orientations d'un développement durable conduisant la France vers un modèle de croissance soutenable ;

- contribuer à la compétitivité économique de la France en favorisant notamment le développement des métropoles régionales à vocation internationale et en recherchant une meilleure synergie des politiques publiques et des initiatives locales ;

- consolider la décentralisation.

·  Le débat du 10 décembre 1998 au Sénat sur l'aménagement du territoire a constitué une première occasion de confronter les intentions du Gouvernement au contenu des dispositions proposées.

Concernant notamment la dimension démocratique du nouveau texte, à travers le recours à des procédures de concertations, M. Jean François-Poncet, président de la commission des Affaires économiques, s'est inquiété61(*) que la suppression du schéma national d'aménagement du territoire ait pour conséquence la disparition de la consultation du Parlement. Il a observé que les schémas de services seraient certes débattus au niveau des régions mais que le Parlement n'aurait pas à en connaître.

Citant les propos de Mme Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, comme quoi " les schémas de services collectifs (partaient) des besoins de services et d'équipements et non de l'offre ou de la seule demande exprimée ", il s'est interrogé sur l'identité des acteurs les mieux à même d'exprimer ces besoins. Constatant qu'il s'agissait là de la vocation même du Parlement, il a demandé au ministre si elle accepterait que les schémas de services soient communiqués et débattus au Parlement.

III. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EXCLUT DE FAIT LE PARLEMENT DU PROCESSUS D'ÉLABORATION DES SCHÉMAS DE SERVICES MALGRÉ LE SOUHAIT DES DÉPUTÉS

·  Le rôle du Parlement dans l'élaboration des schémas de services collectifs a constitué l'essentiel de la discussion de l'article 9 à l'Assemblée nationale, comme un écho aux remarques du Sénat, lors du débat sur l'aménagement du territoire du 10 décembre 1998.

L'ensemble des membres de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale a considéré que le Parlement devait être réintroduit dans le dispositif.

Amendement n° 266 présentée par M. Duron, rapporteur, M. Marchand et M. Leyzour, adopté à l'unanimité par les membres de la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale

" Rédiger ainsi la première phrase du dernier alinéa du II de l'article 9 :

" Les schémas de services collectifs sont soumis au Parlement dans un projet de loi ".

De manière tout à fait remarquable, c'est à l'unanimité que la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale a adopté l'amendement n° 266 prévoyant que les schémas de services collectifs seraient soumis au Parlement dans un projet de loi.

La commission de la production et des échanges a également adopté plusieurs amendements prévoyant la consultation d'organismes spécialisés (commission supérieure du service public des postes et télécommunications, comité national de l'organisation sanitaire et sociale).

Lors du débat en séance publique, M. Georges Sarre, illustrant l'opinion de nombreux députés, a regretté que la démarche d'élaboration des schémas de service public ne prenne pas véritablement en compte l'accroissement quantitatif de cette offre62(*).

Il s'est interrogé sur les délais d'élaboration de ces schémas, certains n'ayant toujours pas vu le jour.

Il a pointé le risque d'un manque d'articulation et donc de cohérence entre les schémas de services collectifs et les plans pluriannuels de modernisation des administrations ou avec les contrats de plan Etat-régions. Le député de Paris a enfin déclaré qu'il ne lui semblait " pas légitime que le Parlement soit dessaisi, et ce pendant vingt ans, des décisions en matière d'aménagement du territoire "63(*) et qu'" un vote du Parlement sur un schéma national mettant en cohérence les schémas de services collectifs permettrait de résoudre le problème ".

Dans le même registre, M. Yves Coussain a déploré que " tout le monde (soit) consulté, les collectivités territoriales, les organismes socioprofessionnels, les associations, les autres organismes, les régions, le Conseil national, à l'exception du Parlement "64(*). M. Michel Bouvard a déclaré ne pas pouvoir imaginer que le Parlement ne soit à aucun moment saisi d'un programme d'ensemble d'infrastructures routières et ferroviaires, il a considéré que " les enjeux étaient trop importants pour que nous acceptions que les schémas soient mis en oeuvre par décret ".

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a déclaré que l'élaboration des schémas de services publics, " pierre angulaire du nouveau dispositif de planification territoriale souhaitée par le Gouvernement " était placée sous le signe de la confiance : " confiance en l'Etat, d'abord, pour définir, sur la base des choix stratégiques arrêtés à l'article 2, les grandes priorités nationales des huit politiques publiques fondamentales, celles-là mêmes que vous examinerez à chacun des huit articles suivants. Confiance aussi dans les acteurs dans les régions pour décliner territorialement, selon leurs besoins et leur expérience, ces objectifs nationaux. "65(*)

Ce faisant, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a confirmé explicitement à travers cet appel à la confiance, une tendance à dessaisir le Parlement de son pouvoir d'appréciation en matière d'aménagement du territoire au profit d'une simple procédure de consultation qu'illustre, par exemple, l'institution de délégations à l'aménagement du territoire.

Dans cette perspective, M. Patrick Ollier a souhaité que l'Assemblée nationale en revienne à la pratique qui veut que les choix stratégiques soient décidés par le Parlement et lui seul.

L'unanimité obtenue en commission a cependant été rompue en séance publique, M. Philippe Duron, rapporteur, ayant décidé de retirer son amendement n° 266 considérant qu'il était " devenu sans objet après l'instauration de la délégation et l'adoption de la disposition prévoyant qu'un projet de loi d'orientation (serait) soumis au Parlement deux ans avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions "66(*).

·  L'article 9, tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale, est par conséquent très en retrait de la rédaction adoptée par la commission de la production et des échanges.

Il rebaptise les schémas sectoriels prévus par la loi du 4 février 1995 en schémas de services collectifs en précisant que l'Etat doit s'assurer de leur cohérence.

Ces schémas, élaborés dans une perspective de vingt ans prennent en compte les projets d'aménagement de l'espace communautaire européen. Leur élaboration donne lieu à une concertation associant les collectivités territoriales, les organismes socioprofessionnels, les associations et les autres organismes qui concourent à l'aménagement régional.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit qu'après consultation des régions, du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire et des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire, ils sont adoptés par décret avant le 31 décembre 1999. Ils sont ensuite révisés dans les mêmes formes au plus tard un an avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions.

L'article 9 prévoit deux consultations spécifiques :

- le schéma de services collectifs de l'information et de la communication est adopté après avis rendu public de la Commission européenne du service public des postes et télécommunications ;

- le schéma de services collectifs sanitaires est adopté après avis rendu public de la section sanitaire du comité national de l'organisation sanitaire et sociale.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale pour cet article 9 ne peut être considéré comme satisfaisant. L'éviction de fait du Parlement du processus d'examen des schémas de services collectifs doit être revue, par ailleurs, la notion d'équipement doit être réaffirmée afin de donner de la substance à la politique d'aménagement du territoire.

IV. VOTRE COMMISSION SPÉCIALE VOUS PROPOSE DE REMETTRE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE AU CENTRE DE L'ACTION ET DU DÉBAT POLITIQUE

Remettre la politique d'aménagement du territoire au centre de l'action et du débat politique signifie insister sur la nécessité de poursuivre la politique d'équipement du territoire et réintroduire le Parlement dans le processus décisionnel.

Comme le déclarait M. Jean François-Poncet, président de la commission des Affaires économiques, lors du débat du 10 décembre 1998 au Sénat, sur l'aménagement du territoire : " si les schémas de services, poutre maîtresse du texte, n'étaient pas soumis au Parlement et si les besoins étaient arbitrairement évalués par une autorité administrative ou ministérielle, en fonction de préoccupations qui pourraient -qui sait ?- être partisanes, nous aurions tout lieu d'être inquiets, inquiets pour la démocratie. ".67(*)

La nécessité de soumettre ces schémas à l'examen du Parlement a été reconnue à l'unanimité par la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale. Seule la détermination du Gouvernement a permis de revenir sur une disposition que l'ensemble des députés considérait comme indispensable.

Par ailleurs, votre commission vous propose de revenir à une approche sectorielle pour la détermination des schémas d'équipement afin que ne soit pas négligée la nécessité de poursuivre l'effort de construction de nouvelles infrastructures, et ce, sans minorer ce que la conception de services apporte.

L'intitulé de " schémas directeurs d'équipements et de services ", que votre commission spéciale vous propose d'adopter, illustre cette double préoccupation.

Elle vous propose également, compte tenu de l'abandon d'une référence à un schéma national examiné par le Parlement, de prévoir que ces schémas sont soumis au Parlement dans un projet de loi avant d'être, ensuite, mis en oeuvre par décret.

Le schéma national voté par la loi prévu par la loi du 4 février 1995, décliné en schémas sectoriels édictés par décret, avait pour mérite de bien distinguer le domaine de la loi qui valide les grands principes, du domaine réglementaire plus attaché aux détails. Cette répartition n'étant plus possible, il est apparu préférable à votre commission spéciale de prévoir un vote du Parlement sur l'ensemble des schémas sectoriels à une édiction par décret qui aurait pu être comprise comme une démission du législateur.

Dans ces conditions, votre commission spéciale s'est interrogée sur le moyen le mieux à même d'associer procédure législative et réalisation de documents techniques comportant des cartes, schémas, tableaux... Il lui a semblé utile de s'inspirer de la procédure suivie pour l'adoption des lois de plan qui prévoit l'adoption par la loi d'un rapport annexé contenant toutes les dispositions techniques68(*).

L'ensemble des schémas d'équipements et de services pourrait tout à fait être rassemblé en un rapport annexé à un projet de loi. Le Parlement pourrait ainsi adopter les schémas sous réserve de modification de certains points du rapport. Les schémas deviendraient ainsi susceptibles d'être amendés.

Votre commission spéciale ne souhaite pas donner de portée normative à ce rapport annexé69(*), c'est pourquoi elle vous proposera de prévoir dans cet article 9 que la mise en oeuvre des schémas directeurs d'équipements et de services relèverait du décret, une fois le rapport adopté.

L'adoption du rapport annexé par la loi constitue en soi une procédure suffisamment solennelle pour que le Gouvernement tienne compte dans la rédaction des décrets de mise en oeuvre des modifications au rapport adoptées par le Parlement. Le rapport annexé a une valeur politique à défaut d'avoir une valeur normative.

La procédure de la loi de Plan apparaît comme particulièrement adaptée à la définition d'objectifs d'aménagement du territoire. C'est pourquoi votre commission spéciale vous proposera d'adopter un amendement de réécriture de l'article 9 inspiré de cette procédure particulière.

·  L'amendement présenté par votre commission spéciale modifie l'intitulé du chapitre V du titre premier de la loi du 4 février 1995, les schémas sectoriels cèdent la place aux " schémas directeurs d'équipements et de services ".

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 10 de la loi du 4 février 1995 prévoit que les schémas directeurs d'équipements et de services (SDES) sont élaborés par le Gouvernement dans une perspective de vingt ans à la suite d'une concertation associant tous les acteurs participant à l'aménagement du territoire et après consultation des régions, du Conseil national d'aménagement du territoire et des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire.

Les SDES doivent également tenir compte des projets d'aménagement de l'espace communautaire européen.

Enfin, l'amendement proposé par votre commission spéciale prévoit que les schémas directeurs d'équipements et de services (SDES) sont adoptés par la loi sous la forme d'un rapport annexé avant le 31 décembre 1999. Ce rapport peut être amendé par le Parlement. Une fois ce rapport adopté, ils font l'objet d'une mise en oeuvre par décret. Les SDES sont ensuite révisés dans les mêmes formes au plus tard un an avant l'échéance des contrats de plan Etat-régions.



Votre commission spéciale vous propose d'adopter l'article 9 tel qu'il résulte de la rédaction qu'elle vous a invité à adopter par amendement.

Article 10 -
(articles 11 et 12 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) -

Schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur
et de la recherche

Cet article a pour objet d'établir un schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche cohérent avec le plan Université du troisième millénaire (U3M).

I. LES ARTICLES 11 ET 12 DE LA LOI N° 95-115 DU 4 FÉVRIER 1995

L'article 11 de la loi du 4 février 1995
posait le principe d'un schéma de l'enseignement supérieur et de la recherche. L'article 12 définissait les principes applicables à l'enseignement supérieur et à la recherche et les modalités de leur mise en oeuvre. Il prévoyait que le schéma devrait organiser une répartition équilibrée des établissements d'enseignement supérieur sur le territoire national à travers notamment la création d'universités thématiques dans les villes moyennes.

Il prévoyait, pour les structures universitaires n'ayant pas le statut d'université, la possibilité d'accueillir des activités de recherche.

L'article 12 précisait que le schéma devait fixer les orientations permettant d'assurer le rayonnement international des pôles universitaires d'excellence.

Dans le cadre de la mission d'information sur l'aménagement du territoire, le Sénat avait insisté sur le rôle et l'importance des infrastructures intellectuelles avec comme objectif une meilleure répartition de la " matière grise " sur le territoire national. La mission d'information avait notamment proposé de réviser le schéma " Université 2000 " afin de l'orienter vers une répartition territoriale de la recherche selon la clé suivante : un tiers en Ile-de-France et deux tiers en province.

La mission d'information préconisait également la création d'universités de 3.000 à 5.000 étudiants, disposant de filières de formations créées en fonction des perspectives de recherche et de sortie professionnelle.

Elle appelait à l'implantation de " pôles universitaires " construits à partir des troisièmes cycles dans des villes de taille moyenne. Afin de permettre à ces structures de tendre vers l'excellence, il était suggéré de les spécialiser sur des créneaux très pointus pour le second et le troisième cycles.

La mission d'information du Sénat sur l'aménagement du territoire considérait l'essaimage des structures de recherche comme un corollaire à celui des équipements universitaires. Des actions particulières en direction des technopoles, des financements appropriés et des mesures tendant à favoriser l'accès des PME à la recherche étaient envisagés.

Il est à noter que certaines des préoccupations mentionnées précédemment figurent dans le plan Université du troisième millénaire (U3M). Il demeure par contre des interrogations quant au contenu précis du schéma et aux moyens financiers qui permettront son développement.

II. LE SCHÉMA DE SERVICES COLLECTIFS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE DOIT SERVIR DE SUPPORT À LA MISE EN OEUVRE DU PLAN UNIVERSITÉ DU TROISIÈME MILLÉNAIRE (U3M)

Le schéma " Université 2000 " était construit sur une logique quantitative qui ignorait l'aménagement du territoire et renforçait en fait les déséquilibres régionaux. Sa révision constituait donc une nécessité.

Le plan Université du troisième millénaire (U3M) doit répondre à plusieurs objectifs :

- améliorer la qualité des locaux existants,

- faciliter les conditions de travail et de vie des étudiants,

- favoriser l'intégration de l'université dans la ville,

- inciter à la construction de véritables réseaux universitaires grâce à l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Le déploiement des activités d'enseignement et de recherche en réseaux doit favoriser le rayonnement national et international des métropoles universitaires et permettre à chaque région de proposer une offre complète de formation.

Le maillage du territoire par les instituts universitaires de technologie (IUT) implantés dans des bassins d'emplois devrait favoriser les liens avec les entreprises.

L'article 10 voté par l'Assemblée nationale comporte deux paragraphes.

Le premier paragraphe de l'article 10 reprend les principaux objectifs du plan Université du troisième millénaire (U3M) :

- répartition équilibrée des services d'enseignement supérieur et de recherche sur le territoire national,

- développement de pôles à vocation internationale,

- offre de formation complète cohérente et de qualité au niveau interrégional,

- développement des liens entre formations techniques et professionnelles, valorisation de la recherche technologique,

- encouragement à l'essaimage de la recherche,

- définition d'objectifs de répartition géographique des emplois de chercheurs et d'enseignants-chercheurs,

- définition des moyens à mettre en oeuvre pour favoriser l'insertion professionnelle des étudiants et la formation en alternance.

Le second paragraphe de l'article 10 prévoit que la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire organise la concertation sur l'enseignement supérieur et la recherche afin d'assurer la répartition équilibrée des activités d'enseignement supérieur et de recherche, de promouvoir une meilleure articulation entre recherche publique et recherche privée et de favoriser les synergies avec le monde économique grâce à la formation en alternance, à la formation continue et au soutien de projets porteurs de développement économique.

Le débat à l'Assemblée nationale a été l'occasion de préciser la rédaction de l'article 10. Deux amendements identiques n°s 844 et 1037, l'un présenté par M. Michel Bouvard et certains de ses collègues, l'autre par M. Patrick Ollier et les membres du groupe du Rassemblement pour la République appartenant à la commission de la production, prévoyant que le schéma devait tenir compte des priorités nationales et régionales en termes d'emplois, ont été adoptés. L'objectif est d'assurer la meilleure adéquation possible entre les formations et les besoins de l'économie.

Deux autres amendements identiques, des mêmes auteurs que précédemment, prévoyant que le schéma valorise la formation continue, ont également été adoptés.

Un amendement n° 278 de M. Duron, rapporteur, a prévu que le schéma devait encourager un double processus d'essaimage à partir des centres de recherche, l'un de type fonctionnel vers le monde économique, l'autre de type géographique, entre sites ou entre établissements d'enseignement supérieur et de recherche, a été adopté. Un amendement n° 726 de M. Cohen et des membres du groupe socialiste a prévu que le schéma favoriserait la diffusion de l'information et de la culture scientifique et technique tandis qu'un amendement n° 282 de M. Duron, rapporteur, reconnaissait qu'une place particulière devait être reconnue à l'accueil des étudiants.

Par ailleurs, la rédaction du second paragraphe de l'article 9 a fait l'objet d'un amendement de M. Duron, rapporteur. Cette nouvelle rédaction insiste sur la nécessité de promouvoir une meilleure articulation entre recherche publique et recherche privée et de favoriser les synergies avec le monde économique.

III. VOTRE COMMISSION SPÉCIALE VOUS PROPOSE D'INSISTER SUR LA NOTION DE RESEAUX D'ETABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT ET DE RECHERCHE

Votre commission spéciale considère que la situation actuelle des localisations universitaires, comme les perspectives de moindre croissance du nombre des étudiants, plaident pour que soit désormais privilégier une meilleure répartition des enseignements supérieurs entre les métropoles régionales et les villes moyennes tout en assurant le renforcement des sites existants.

Dans cette perspective, le plan Université du 3ème millénaire (U3M) semble constituer une avancée par rapport au plan Université 2000. C'est pourquoi votre commission spéciale vous propose d'adopter globalement cet article 10 tel qu'elle vous incite à l'amender de manière à mieux prendre en compte la nécessaire adéquation entre les formations proposées et les priorités des politiques de l'emploi et de développement économique et la notion de réseaux d'établissements d'enseignement et de recherche.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter l'article 10 tel qu'il est modifié par l'amendement qu'elle vous a invité à adopter.

Article 11 -
(article 12 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) -

Articulation de la carte des formations supérieures et de la recherche
et du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur
et de la recherche

L'article 11 coordonne les dispositions existantes de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur et celles de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire avec l'article 10 du présent projet de loi.

Le premier paragraphe de l'article supprime la division de la section 1 du chapitre V du titre premier de la loi du 4 février 1995 en deux sous-sections. L'intégration de la recherche dans le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche avait rendu cette distinction inutile.

Le paragraphe II de cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 12 de la loi du 4 février 1995 afin de rendre compatible la carte des formations de l'enseignement supérieur avec le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

La carte des formations supérieures, arrêtée par le ministre de l'Education nationale et de l'enseignement supérieur, détermine les lieux de localisation des établissements, les habilitations à délivrer des diplômes nationaux et la répartition des moyens.

Au cours de la discussion à l'Assemblée nationale, M. Patrick Ollier a défendu deux amendements sur l'article 11 au cours de la séance publique. Le premier proposait de supprimer l'article, le second prévoyait une incitation financière de la part de l'Etat destinée à encourager les laboratoires privés à choisir une localisation conforme aux orientations du schéma national d'aménagement et de développement du territoire.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article de coordination sous réserve d'une modification rédactionnelle tendant à substituer, dans le texte proposé pour l'article 11 de la loi du 4 février 1995, les termes " schéma d'équipements et de services de l'enseignement supérieur et de la recherche " à ceux de " schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche ".

Article 12 -
(article 16 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) -

Schéma de services collectifs culturels

Cet article substitue au schéma des équipements culturels, prévu par l'article 16 de la loi du 4 février 1995, un nouveau schéma de services collectifs culturels.

I. LE SCHEMA DES EQUIPEMENTS CULTURELS PREVU PAR L'ARTICLE 16 DE LA LOI DU 4 FEVRIER 1995

L'article 16 de la loi " Pasqua-Hoeffel " a institué un schéma des équipements culturels afin de développer et de promouvoir les équipements culturels d'intérêt national, régional et local.

L'objectif de ce schéma est de parvenir dans un délai de dix ans à un rééquilibrage de l'action culturelle de l'Etat entre la région d'Ile-de-France et les autres régions.

Dans cette perspective, il prévoit que ces dernières bénéficient, au terme de ce délai, des deux tiers des crédits consacrés par l'Etat à l'action culturelle, soit une inversion de la proportion actuelle.

II. LE SCHEMA DE SERVICES COLLECTIFS CULTURELS PREVU PAR PROJET DE LOI

L'article 12 du projet de loi substitue au schéma d'équipements culturels, un " schéma de services collectifs culturels ", qui comme les sept autres schémas sectoriels du projet de loi a vocation à servir de référence à l'action de l'Etat dans ce domaine. Cette substitution s'accompagne d'un élargissement substantiel des objectifs des schémas.

Les paragraphes I et II de cet article modifient respectivement l'intitulé de l'article 16 de la loi " Pasqua-Hoeffel " et le corps de cet article.

Le premièrement du paragraphe II du texte proposé prévoit que le schéma de services collectifs culturels a, outre le rééquilibrage de l'intervention de l'Etat entre Paris et la Province, sept nouveaux objectifs.

Parmi ceux-ci, quatre objectifs constituent un rappel de ceux poursuivis par le ministère de la culture, à savoir :

- définir " les objectifs de l'Etat pour favoriser et développer la création ainsi que l'accès de tous aux biens, aux services et aux pratiques culturelles sur l'ensemble du territoire " ;

- prévoir " pour les organismes culturels qui bénéficient de subventions de l'Etat, des objectifs de diffusion de leurs activités ainsi que de soutien à la création " ;

- renforcer " la politique d'intégration par la reconnaissance de toutes les formes d'expression artistique et de pratiques culturelles ",

- et favoriser " l'usage des technologies de l'information et de la communication pour développer l'accès aux oeuvres et aux pratiques culturelles ".

Le cinquième objectif du texte est de définir les " actions à mettre en oeuvre pour assurer la promotion et la diffusion de la langue française, la sauvegarde et la transmission des cultures et langues régionales et minoritaires ". La référence à la langue française constitue un rappel de la politique de défense et de promotion de la langue française initiée par la loi n° 94-665 du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française, dite " loi Toubon ". Celle relative aux cultures et langues régionales et minoritaires s'inscrit notamment dans le contexte d'une éventuelle signature par la France de la charte européenne des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l'Europe.

Deux derniers objectifs sont, enfin, plus particulièrement marqués par le souci de l'aménagement du territoire :

- identifier " des territoires d'intervention prioritaire, afin de mieux répartir les moyens publics ",

- encourager " le développement de pôles artistiques et culturels à vocation nationale et internationale.

L'identification de territoires d'intervention prioritaire devrait permettre de concentrer les efforts et les moyens publics sur la réduction des inégalités et des déséquilibres constatés tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle régionale ou locale. Un atlas culturel du territoire devrait, à cet effet, mettre en relief des zones où la densité de l'offre culturelle est plus faible. Dans cette perspective, le ministère de la culture entend renforcer les outils nationaux et régionaux d'analyse statistique et cartographique de la vie culturelle permettant d'établir un constat raisonné et précis des inégalités culturelles.

L'organisation de pôles artistiques et culturels en région devrait, par ailleurs, être fondée sur l'existence de spécificités ou de vocations à conforter, liées au patrimoine ou à l'existence de telles structures artistiques ou culturelles. Il est ainsi envisagé de favoriser l'émergence de tels pôles grâce à des moyens financiers dans le cadre des contrats Etat-région, à des transferts de fonts patrimoniaux, en particulier muséographiques et à l'élaboration de stratégies coordonnées entre plusieurs établissements.

Le deuxièmement du paragraphe II de cet article remplace le troisième alinéa de l'article 16 de la loi du 4 février 1995 par deux nouveaux alinéas, qui composaient initialement l'article 13 du projet de loi.

Le premier alinéa confie à la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire (CRADT) le soin d'organiser la concertation en vue de mieux coordonner les politiques culturelles menées par l'Etat et les collectivités territoriales dans chaque région.

La culture est, en effet, un domaine où, en l'absence de répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales, chacune a une compétence générale. Aux termes de la loi n°63-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 63-8 du 7 janvier 1963 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, toute collectivité territoriale peut, en effet, librement créer des musées, des bibliothèques et des établissements d'enseignement public de la danse, de la musique, de l'art dramatique et des arts plastiques.

Etat et collectivités territoriales ont, dans ce cadre, développé chacun à leur niveau, des équipements culturels. Si les nombreux financements croisés ont imposé de fait une concertation, la majorité des initiatives se fait sans coordination entre les différents niveaux de décision.

Dans certains cas, cette situation conduit à multiplier des équipements aux objectifs identiques dans certaines zones alors qu'on assiste, par ailleurs, à des carences persistantes dans certains territoires ruraux ou périurbains.

Il n'apparaît, dès lors, pas inutile de prévoir un lieu de concertation pour contribuer à une meilleure coordination des politiques culturelles menées par les uns et les autres. Le choix du CRADT comme instance compétente semble justifié, compte tenu de sa composition.

Le second alinéa prévoit que les contrats passés entre l'Etat, les collectivités territoriales concernées et les organismes culturels qui bénéficient de subventions de l'Etat tiennent compte des objectifs consignés par le schéma de services collectifs culturels.

II. POSITION DE VOTRE COMMISSION

On ne peut, dans l'ensemble, que souscrire aux quatre premiers objectifs introduits par le projet de loi qui sont, en définitive, les objectifs de toute politique culturelle. L'égal accès de tous à la culture, la promotion de la création et de la diffusion des oeuvres de l'esprit sont, en effet, les raisons d'être de l'action de l'Etat et des collectivités territoriales dans ce domaine.

La définition des objectifs de la politique culturelle a, certes, évolué selon les époques, moins d'ailleurs sur le fond que dans le choix des mots et des références.

L'article premier du décret n° 59-889 du 24 juillet 1959 portant organisation du ministère de la culture rédigé par André Malraux disposait que " le ministère chargé des affaires culturelles a pour mission de rendre accessibles les oeuvres capitales de l'humanité, et d'abord de la France, au plus grand nombre possible de Français, d'assurer la plus vaste audience à son patrimoine culturel, de favoriser la création des oeuvres de l'art et de l'esprit qui l'enrichissent ". La définition du schéma de services collectifs culturels prévus par l'article 12, qui reprend pour une large part les termes utilisés pour définir les attributions de l'actuel ministre de la culture, témoigne de son époque en évoquant les " biens, services et pratiques culturelles " ou les " nouvelles technologies de l'information et de la communication ".

En ce qui concerne la promotion de la langue française et des langues régionales, l'attachement de votre commission au principe constitutionnel en vertu duquel la langue française est la langue de la République n'est pas exclusif d'une promotion des langues régionales. L'antagonisme entre l'unité nationale et la pluralité des cultures régionales paraît, en effet, aujourd'hui dépassé. L'inscription du développement des langues minoritaires parmi les principes qui doivent guider l'action de l'Etat appelle, en revanche, plus de réserves dans la mesure où l'objectif de l'intégration des minorités au sein de la République semble devoir primer devant la promotion des langues minoritaires, quelque soit, par ailleurs, leurs intérêts culturels et esthétiques.

Compte tenu des observations qui précèdent, il aurait été aisé de susciter un débat sur les termes les plus appropriés pour définir les objectifs d'une politique culturelle ambitieuse. Votre commission spéciale n'a cependant pas souhaité situer le débat à ce niveau.

Il observe, en revanche, qu'en définissant les objectifs du schéma de services collectifs culturels comme ceux de toute politique culturelle, l'aménagement du territoire, qui est la raison d'être de ce schéma, a été perdu de vue.

Il aurait été, certes, souhaitable que l'on puisse considérer la politique culturelle comme étant en soi une politique d'aménagement du territoire. Tel n'est malheureusement pas le cas. Quarante ans après la création du ministère de la culture, le déséquilibre entre Paris et la Province en témoigne. Alors que les territoires situés hors Ile-de-France regroupent 81 % de la population française, ils ne bénéficient toujours que de 42,2 % du budget global du ministère de la culture70(*).

C'est pour cette raison que le volet culturel de la loi du 4 février 1995 s'était concentré sur les équipements culturels et sur le rééquilibrage entre Paris et la Province. Les équipements culturels sont, en effet, les éléments structurant du territoire. Ils contribuent à faire de la politique culturelle une politique d'aménagement du territoire.

C'est, en effet, en créant des salles de spectacles, des écoles de théâtre, de musique ou de danse dans les zones dépourvues d'équipements culturels que les pouvoirs publics peuvent contribuer dans ces zones au développement d'activités culturelles et, partant, renforcer l'attractivité de ces territoires.

Le remplacement du schéma d'équipements culturels par un schéma de services collectifs culturels ainsi défini procède de l'idée que l'on substitue ainsi à une logique de l'offre une logique associant l'offre et la demande. Il convient d'observer que la mise en place d'un schéma d'équipements culturels suppose une évaluation des besoins des populations concernées. Un schéma d'équipements ne saurait, en effet, favoriser l'implantation de théâtres prioritairement là où il n'y a pas de public ou déjà une surabondance de l'offre. On ne saurait donc assimiler le schéma d'équipements culturels à une seule logique de l'offre.

Dans le domaine culturel, l'offre et de la demande sont, en effet, étroitement imbriquées. C'est parce qu'il y a une forte demande dans les grandes villes que les équipements culturels s'y concentrent. C'est aussi en raison de l'absence dans certaines zones d'un véritable réseau de services publics et d'enseignement des arts de la scène que ces pratiques y sont délaissées.

Dans cette étroite imbrication de l'offre et de la demande, on est, en revanche, fondé à penser qu'une politique d'aménagement du territoire est prioritairement une politique d'offre. Cette politique tend, en effet, à développer des activités culturelles dans les zones rurales ou les zones urbaines sensibles où elles avaient été délaissées faute d'infrastructures et non de répondre aux aspirations culturelles sans cesse renouvelées des populations des centres-villes des grandes agglomérations où l'offre publique et privée est déjà abondante.

Il convient, par ailleurs, d'observer que le texte proposé par l'article 12 participe d'une volonté d'énumération exhaustive de principes et d'objectifs dont la portée juridique est inégale. S'il est sans doute justifié d'indiquer dans un exposé des motifs que le schéma des services collectifs " s'appuie sur l'usage des nouvelles technologies de l'information et la communication pour développer l'accès aux oeuvres et aux pratiques culturelles ", ou qu'il " renforce la politique d'intégration ", il n'était peut-être pas indispensable d'introduire ces précisions, qui n'ont aucune portée normative, dans le corps même du dispositif législatif.

Ces observations ont conduit votre commission spéciale à recentrer les modifications proposées par l'article 12 du projet de loi pour l'article 16 de la loi " Pasqua-Hoeffel " sur un objectif d'aménagement du territoire.

Dans cette perspective, elle a adopté un amendement tendant à conserver les dispositions de l'article 16 relatives aux équipements culturels et au rééquilibrage entre Paris et la province et à ne retenir du projet de loi que les précisions selon lesquelles ce schéma identifie des territoires d'intervention prioritaire et encourage le développement de pôles artistiques et culturels à vocation nationale et internationale ainsi que les dispositions relatives à la coordination des politiques culturelles des collectivités territoriales.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 -
(article 16-1 de la loi n°95-115 du 4 février 1995) -

Coordination des politiques culturelles et mise en oeuvre du schéma de services collectifs culturels

L'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur, supprimé cet article après avoir inséré ces dispositions à l'article 12 du projet de loi afin que l'ensemble des dispositions du projet de loi relatives au schéma de services culturels figure dans le même article.

Votre commission spéciale vous propose de maintenir cette suppression

Article 14 -
(article 17 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) -

Schéma de services collectifs sanitaires

I. L'ARTICLE 21 DE LA LOI N° 95-115 DU 4 FÉVRIER 1995

L'article 21 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 prévoyait que le schéma national d'organisation sanitaire était arrêté dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article L. 712-5 du code de la santé publique.

Trois objectifs particuliers lui étaient assignés :

- assurer une répartition équilibrée de l'offre sanitaire ;

- accorder la priorité à la sécurité des soins ;

- veiller à l'égalité des conditions d'accès à ceux-ci sur l'ensemble du territoire et au maintien des établissements de proximité.

Les articles du code de la santé publique relatifs à la carte sanitaire
et au schéma d'organisation sanitaire

Art. L. 712-1 :

La carte sanitaire et le schéma d'organisation sanitaire ont pour objet de prévoir et de susciter les évolutions nécessaires de l'offre de soins, en vue de satisfaire de manière optimale la demande de santé.

A cette fin, ils sont arrêtés, dans les conditions fixées à l'article L. 712-5, sur la base d'une mesure des besoins de la population et de leur évolution, compte tenu des données démographiques et des progrès des techniques médicales et après une analyse, quantitative et qualitative, de l'offre de soins existante.

Cette analyse tient compte des rapports d'activité et des projets d'établissement approuvés.

La carte sanitaire et le schéma d'organisation sanitaire peuvent être révisés à tout moment. Ils le sont obligatoirement au moins tous les cinq ans.

Tous les trois ans, le ministre chargé de la santé remet au Parlement un rapport sur l'état de l'organisation et de l'équipement sanitaires.

Art. L. 712-2

La carte sanitaire détermine :

1° Les limites des régions et des secteurs sanitaires ainsi que celles des secteurs psychiatriques mentionnés par l'article L. 326 ;

2° La nature et l'importance :

a) Des installations nécessaires pour répondre aux besoins de la population, y compris les équipements matériels lourds et les structures de soins alternatives à l'hospitalisation et notamment celles nécessaires à l'exercice de la chirurgie ambulatoire ;

b) Des activités de soins d'un coût élevé ou nécessitant des dispositions particulières dans l'intérêt de la santé publique.

La nature et l'importance des installations et activités de soins mentionnées au 2° sont déterminées pour chaque zone sanitaire. Les zones sanitaires constituées, selon le cas, par un ou plusieurs secteurs sanitaires ou psychiatriques, par une région, par un groupe de régions ou par l'ensemble du territoire sont définies par voie réglementaire.

La liste des activités de soins mentionnées au b du 2° ainsi que les conditions d'implantation et les modalités de fonctionnement des installations où elles s'exercent sont précisées par voie réglementaire.

La liste des structures de soins alternatives à l'hospitalisation mentionnées au a du 2° est fixée par voie réglementaire.

Art. L. 712-3

Le schéma d'organisation sanitaire détermine la répartition géographique des installations et activités de soins définies à l'article L. 712-2 qui permettrait d'assurer une satisfaction optimale des besoins de la population.

Un schéma est établi pour chaque région sanitaire pour tout ou partie de ces installations ou activités ; toutefois, des schémas nationaux ou interrégionaux peuvent être établis pour certaines de ces installations et de ces activités de soins.

Art. L. 712-3-1

Pour chaque schéma d'organisation sanitaire, une annexe au schéma élaborée selon la même procédure détermine, compte tenu de la nature et de l'importance de l'ensemble de l'offre de soins existante au moment où il entre en vigueur et des objectifs retenus par le schéma, les créations, les regroupements, les transformations ou suppressions des installations et unités qui seraient nécessaires à sa réalisation.

Art. L. 712-3-2

En vue de mieux répondre à la satisfaction des besoins de la population tels qu'ils sont pris en compte par la carte sanitaire et par le schéma d'organisation sanitaire, les établissements de santé peuvent constituer des réseaux de soins spécifiques à certaines installations et activités de soins, au sens de l'article L. 712-2, ou à certaines pathologies.

Les réseaux de soins ont pour objet d'assurer une meilleure orientation du patient, de favoriser la coordination et la continuité des soins qui lui sont dispensés et de promouvoir la délivrance de soins de proximité de qualité. Ils peuvent associer des médecins libéraux et d'autres professionnels de santé et des organismes à vocation sanitaire ou sociale.

Les établissements de santé peuvent participer aux actions expérimentales visées à l'article L. 162-31-1 du code de la sécurité sociale.

La convention constitutive du réseau de soins est agréée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation.

Art. L. 712-3-3

Les communautés d'établissements de santé sont constituées, au sein d'un secteur sanitaire, entre établissements assurant le service public hospitalier, mentionnés à l'article L. 711-4.

Toutefois, une communauté d'établissements de santé peut être constituée entre des établissements relevant de plusieurs secteurs sanitaires d'une même région sanitaire, dès lors qu'ils sont situés dans le même pays au sens de l'article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

Les communautés d'établissements ont pour but de :

1° Favoriser les adaptations des établissements de santé aux besoins de la population et les redéploiements des moyens qu'elles impliquent ;

2° Mettre en oeuvre des actions de coopération et de complémentarité, notamment celles prévues par le schéma régional d'organisation sanitaire et son annexe ;

3° Répondre aux besoins de services de proximité non satisfaits dans le domaine médico-social, notamment pour les personnes âgées et les personnes handicapées.

Une charte fixe les objectifs de la communauté et indique les modalités juridiques de mise en oeuvre choisies par les établissements parmi celles fixées à l'article L. 713-12. La charte est agréée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation.

Art. L. 712-3-4

A l'issue d'un délai de trois ans à compter de la date de publication de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996, les établissements publics de santé qui n'ont adhéré à aucune communauté d'établissements sont tenus d'en justifier dans un rapport adressé au directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation.

Le directeur de l'agence peut, au vu des termes de ce rapport, mettre en oeuvre les dispositions prévues à l'article L. 712-20.

Art. L. 712-5

Les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent, après avis du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale institué par l'article L. 712-6, la carte sanitaire ainsi que le schéma d'organisation sanitaire lorsque cette carte ou ce schéma est national ou interrégional. Dans ce dernier cas, ils recueillent également l'avis des comités régionaux concernés.

Après avis du comité régional de l'organisation sanitaire et sociale, le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation arrête la carte sanitaire lorsque la zone sanitaire retenue pour son élaboration est un secteur, un groupe de secteurs ou une région, ainsi que le schéma régional d'organisation sanitaire.

Le schéma régional de psychiatrie est arrêté compte tenu des schémas élaborés au niveau départemental après avis des conseils départementaux de santé mentale mentionnés à l'article L. 326.

La carte ou le schéma arrêté dans les conditions prévues aux deuxième et troisième alinéas de cet article est susceptible d'un recours hiérarchique auprès du ministre chargé de la santé et de la sécurité sociale, qui se prononce après avis du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale.

La référence à l'article L. 712-5 du code de la santé publique dans l'article 21 de la loi n° 95-115 du 4 février est fondamentale. Elle signifie que les recommandations relatives aux préoccupations d'aménagement du territoire ne contredisent pas l'organisation et la détermination de la carte sanitaire telles qu'elles ont été définies par la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991 et par l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996.

Les trois objectifs mentionnés dans l'article 21 de la loi du 4 février 1995 étaient tout à fait en phase avec la philosophie présidant à la réorganisation des équipements sanitaires. En conditionnant le maintien des établissements de proximité à la priorité donnée à la sécurité des soins, l'article 21 de la loi du 4 février 1995 anticipait même sur la logique d'amélioration de la qualité des soins dans le respect des équilibres financiers qui constitue un des fondements de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996.

II. LE TEXTE PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT INSISTAIT SUR LA NÉCESSAIRE COHÉRENCE ENTRE LE SCHÉMA DE SERVICES COLLECTIFS SANITAIRES ET LES SCHÉMAS RÉGIONAUX D'ORGANISATION SANITAIRE

L'article 14 du projet de loi déposé par le Gouvernement à l'Assemblée nationale comportait deux paragraphes.

Le premier paragraphe modifie l'intitulé de la section consacrée au schéma d'organisation sanitaire de la loi du 4 février 1995 pour introduire la notion de schéma de services collectifs sanitaires.

Le second paragraphe réécrit l'article 17 de la loi du 4 février 1995 pour y inscrire les principes jusque là rassemblés à l'article 21 de la même loi.

Le premier alinéa proposé pour cet article 17 assigne deux objectifs principaux au schéma de services collectifs sanitaires :

- assurer un égal accès en tout point du territoire à des soins de qualité,

- promouvoir la continuité et la qualité des prises en charge en tenant compte des besoins de santé de la population, des conditions d'accès aux soins, de la sécurité et de l'efficience.

A moins de considérer que le précédent schéma n'avait pas pour objectif de répondre aux besoins de santé de la population, force est de constater que les principes directeurs du schéma de services collectifs sanitaires sont très proches des principes inscrits jusqu'à présent à l'article 21.

Le deuxième alinéa proposé pour cet article 17 précisait que le schéma était établi dans le respect du principe d'équilibre financier de la sécurité sociale. Cette disposition est importante puisqu'elle détermine le cadre et donc les limites dans lesquelles doit s'inscrire le schéma de services collectifs.

Le troisième alinéa proposé pour cet article 17 précise par ailleurs que le schéma est construit sur la base des schémas régionaux d'organisation sanitaire ainsi que des schémas nationaux et interrégionaux prévus aux articles L. 712-1 à L. 712-5 du code de la santé publique.

III. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A INTRODUIT UNE RÉFÉRENCE AU MAINTIEN DES ÉTABLISSEMENTS DE PROXIMITÉ TOUT EN SUPPRIMANT CELLE RELATIVE AU RESPECT DU PRINCIPE D'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Le débat à l'Assemblée nationale a été l'occasion pour les députés de s'interroger sur l'articulation du schéma de services collectifs sanitaires avec les schémas régionaux tels qu'ils résultent de la loi hospitalière du 31 juillet 1991 et de l'ordonnance du 24 avril 1996. M. Jean-Pierre Balligand a pu déclarer à cet égard que le schéma national ne constituait que " la simple addition des schémas régionaux d'organisation sanitaire (SROS) ".

Les députés ont souhaité revenir sur le deuxième alinéa prévoyant que le schéma national prévoyant que le schéma national était établi dans le respect du principe d'équilibre financier de la sécurité sociale. Dans le même temps, ils ont souhaité introduire dans le premier alinéa une référence au maintien des établissements de proximité.

Or, comme le déclarait Mme Dominique, Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, " le principe d'équilibre financier de la sécurité sociale a valeur constitutionnelle. Comme tel, il s'impose à l'ensemble des lois ordinaires, y compris celles relatives à l'aménagement du territoire "71(*). On peut, dès lors, s'interroger sur le sens de la suppression de l'alinéa relatif à l'équilibre financier : s'agit-il de supprimer une évidence que rien n'empêche pourtant de rappeler ou bien s'agit-il d'affirmer plus ou moins clairement que les considérations relatives à l'aménagement du territoire doivent primer sur celles relatives à l'équilibre financier de la sécurité sociale ?

Si la référence au principe d'équilibre n'était pas indispensable, sa suppression s'avère en fait lourde d'incertitudes.

Ce doute a été accentué par l'adoption de trois amendements identiques, nos 297, 856 et 1049 prévoyant que le schéma national prendrait en compte les SROS au lieu d'être construit sur leur base.

Il apparaît que les amendements adoptés à l'Assemblée nationale ont introduit une distance entre le schéma de services collectifs sanitaires et les schémas régionaux d'organisation sanitaire. L'existence d'un biais entre ces deux documents pourrait s'avérer comme extrêmement dommageable. Il existe un risque d'incohérence et donc d'inefficacité. Une déconnexion du schéma national des SROS pourrait leur enlever tout impact sur la réalité à moins de remettre en question l'équilibre financier de la sécurité sociale s'il devait constituer un obstacle à la gestion et à l'organisation de la carte sanitaire.

En conséquence, il semble indispensable de revenir sur la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale afin d'assurer une prise en compte des objectifs d'aménagement du territoire, ce que n'assure pas le texte adopté, dans le respect de l'équilibre financier de la sécurité sociale.

IV. VOTRE COMMISSION SPÉCIALE VOUS PROPOSE D'ARTICULER LA MISE EN OEUVRE DES OBJECTIFS D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE AVEC LES PRINCIPES QUI DÉTERMINENT LA RÉALISATION DES SROS

Les objectifs d'aménagement du territoire pour être atteints, doivent être intégrés par ceux-là même qui sont en charge de la programmation et de l'organisation des équipements. Il serait tout à fait regrettable d'aboutir à un schéma d'organisation sanitaire qui prendrait le contre-pied des SROS. Le schéma national d'organisation sanitaire doit au contraire s'inscrire délibérément dans la logique de l'équilibre financier afin d'influencer les choix " depuis l'intérieur ". La réalisation des objectifs d'aménagement du territoire en matière sanitaire doit être le fruit d'arbitrages à " enveloppe constante ". C'est ainsi seulement que pourra prendre concrètement sens la référence au maintien des établissements de proximité et à la correction des inégalités intra et interrégionales.

Dans ces conditions, votre commission spéciale vous propose d'adopter un amendement prévoyant une nouvelle rédaction de l'article 14.

Cette nouvelle rédaction réaffirme les principes du schéma national, rebaptisé " schéma directeur d'équipements et de services sanitaires " :

- assurer un égal accès en tout point du territoire à des soins de qualité ;

- corriger les inégalités intra et interrégionales en matière d'offre de soins ;

- promouvoir la continuité de la qualité des prises en charge compte tenu des besoins de santé de la population, des conditions d'accès aux soins et des exigences de sécurité et d'efficacité.

La rédaction de l'amendement prévoit que le schéma directeur d'équipements et de services sanitaires veille au maintien des établissements de proximité. Elle précise également que ce schéma est établi dans le respect du principe d'équilibre financier de la sécurité sociale.

La référence au maintien des établissements de proximité, compte tenu des exigences de sécurité et d'efficacité, constitue une précision essentielle. Elle traduit la prise en compte d'une dimension majeure de l'aménagement du territoire. Les zones rurales doivent pouvoir conserver ou développer des équipements sanitaires chaque fois que cela est possible, cela est également vrai de certaines zones urbaines sensibles.

A cet égard, la référence au principe d'équilibre financier de la sécurité sociale est tout aussi essentielle puisqu'elle inscrit la réalisation des objectifs d'aménagement du territoire dans le cadre budgétaire qui détermine la politique sanitaire.

Par ailleurs, l'amendement précise que le schéma directeur d'équipements et de services sanitaires favorise la mise en réseau des établissements de santé, assurant le service public hospitalier et le développement de la coopération entre établissements publics et privés. Il prévoit également que ce schéma vise à améliorer la coordination des soins en développant la complémentarité entre la médecine préventive, la médecine hospitalière, la médecine de ville et la prise en charge médico-sociale. Cet alinéa est repris d'un amendement adopté à l'Assemblée nationale.

Une question d'importance subsistait à l'issue de l'adoption de l'article 14 par l'Assemblée nationale, relative aux modalités d'établissement du schéma directeur d'équipements et de services sanitaires. L'article 9 prévoit que les schémas directeurs sont élaborés par le Gouvernement. Or, l'établissement de la carte sanitaire relève des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale après avis du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale. Par ailleurs, c'est le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation qui arrête le schéma régional d'organisation sanitaire (art. L. 712-5 du code de la santé publique). Il importe, dans un souci de cohérence et d'efficacité, que la réalisation du schéma directeur incombe aux autorités en charge de la politique sanitaire.

Dans ces conditions, l'amendement vous propose de prévoir que le schéma directeur d'équipements et de services sanitaires est construit sur la base de documents élaborés par les agences régionales d'hospitalisation après avis des conseils régionaux et des comités régionaux de l'organisation sanitaire et sociale. L'amendement de votre commission spéciale précise enfin que le schéma directeur doit être cohérent avec les schémas régionaux d'organisation sanitaire et les schémas nationaux et interrégionaux prévus aux articles L. 712-1 à L. 712-5 du code de la santé publique.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article dans la rédaction qui résulte de l'amendement qu'elle vous propose d'adopter.

Article 15 -
(article 20 de la loi n°95-115 du 4 février 1995) -

Schéma de services collectifs
de l'information et de la communication

Cet article substitue au schéma des télécommunications, prévu par l'article 20 de la loi du 4 février 1995, un schéma de services collectifs de l'information et de la communication, qu'il propose d'insérer à l'article 18 de la dite loi.

I - LE SCHÉMA DES TÉLÉCOMMUNICATIONS DE LA LOI DU 4 FÉVRIER 1995.


A. UNE INITIATIVE DE LA HAUTE ASSEMBLÉE POUR FAIRE ENTRER LE TERRITOIRE DANS LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION .

1. Les conclusions de la mission d'information sur l'aménagement du territoire

La mission d'information sur l'aménagement du territoire constituée au Sénat en 1992 avait, comme en témoignent les développements qu'elle y a consacré dans son rapport d'information72(*), remis en avril 1994, déjà saisi l'enjeu que représente l'avènement de la société de l'information pour l'aménagement du territoire. Elle considérait ainsi que les télécommunications seraient appelées à jouer un rôle aussi important dans l'avenir pour le développement des territoires que celui des infrastructures de transport.

2. Les débats de la loi n° 95-115

C'est d'ailleurs le Sénat, dont l'intérêt en matière de nouvelles technologies ne s'est pas démenti depuis, qui avait introduit, le 3 novembre 1994, à l'initiative de sa commission spéciale73(*), un article additionnel au projet de loi sur l'aménagement du territoire, fixant le cadre de l'élaboration d'un schéma des télécommunications.

La commission spéciale avait estimé :

" les télécommunications joueront, dans les économies post-industrielles du XXIè siècle, le rôle que les chemins de fer ont joué dans le développement industriel du XIXè siècle.

Or, les analyses menées actuellement dans le domaine des télécommunications tendent à démontrer que les réseaux à haut débit -dits aussi " autoroutes de l'information "- constituent un enjeu fondamental, tant au niveau économique qu'au niveau de l'aménagement du territoire. Si demain, dans l'espace rural, l'information circule sur des " chemins vicinaux " et non sur des " autoroutes ", les problèmes auxquels sont confrontés ces territoires ne seront pas résolus ".

C'est ainsi que, dans le prolongement du rapport remis au premier ministre par M. Gérard Théry sur les autoroutes de l'information, le dispositif proposé par la Haute Assemblée se fondait sur l'objectif ambitieux qu'à l'horizon 2015, les autoroutes de l'information soient accessibles à l'ensemble de la population.

Le dispositif était également inspiré par la conviction que, pour relever un tel défi, la France devait affirmer les valeurs de service public, dans le contexte réglementaire de l'époque d'un monopole des télécommunications.

Aussi, le troisième alinéa de l'article 7 terdecies issu des travaux du Sénat en première lecture, précisait-il quelques règles de méthode. Il était prévu que le schéma déterminerait les politiques industrielles et de recherche qui devraient être engagées et qu'il évaluerait les investissements nécessaires.

Le quatrième alinéa tendait à assurer, par une politique de tarification adaptée, l'égalité des conditions d'accès aux services de télécommunications et l'égalité des conditions de concurrence entre les opérateurs.

Le cinquième alinéa indiquait enfin que l'Etat pouvait favoriser la promotion de services utilisant les réseaux à haut débit au moyen, notamment, d'expérimentations. Cet alinéa avait été complété, lors des débats, par un amendement qui affirmait le principe d'un accès prioritaire des établissements et organismes éducatifs, culturels ou de formation aux autoroutes de l'information.

B. UNE VOLONTÉ CONFIRMÉE, À L'INITIATIVE DU SÉNAT, PAR LA LOI DU 26 JUILLET 1996 DE RÉGLEMENTATION DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

1. La position du Sénat sur l'apport des télécommunications à l'aménagement du territoire

Votre Haute Assemblée, fidèle à son souci constant de garantir l'équilibre harmonieux du territoire, a veillé, lors de l'examen de la loi de réglementation des télécommunications, à ce que l'ouverture à la concurrence de ce secteur ne soit pas l'occasion d'ouvrir une brèche dans l'indispensable exigence d'aménagement du territoire. La Haute Assemblée a, au contraire, contribué à son renforcement.

C'est ainsi qu'elle s'était félicitée74(*) des avancées dont l'ouverture à la concurrence du secteur s'accompagnait, au rang desquelles :

- la confirmation et l'organisation du financement mutualisé de la péréquation géographique assurant une tarification égale de l'abonnement et des communications en tous points du territoire, malgré une forte disparité des coûts de revient ;

- la baisse, organisée par la loi, des tarifs de communications téléphoniques à longue distance de France Télécom, favorable notamment à l'espace rural et aux zones peu denses ;

- les prescriptions de couverture du territoire, prévues aux cahiers des charges des opérateurs.

Mais la Haute Assemblée avait souhaité aller plus loin. Ainsi, si elle avait soutenu le principe d'une exemption partielle du financement du service universel pour les opérateurs de téléphonie mobile, instaurée par l'Assemblée nationale, elle l'avait toutefois subordonnée, à l'initiative de votre rapporteur, rapporteur du projet de loi, à un engagement de leur part d'accroissement de leur zone de couverture.

Le Sénat avait aussi introduit, à l'initiative de votre rapporteur, deux dispositions nouvelles en matière d'aménagement du territoire :

- l'une demandant un rapport au Gouvernement sur la couverture du territoire -et non de la population- par les réseaux de téléphonie mobile, détaillant les moyens nécessaires à la couverture des zones peu peuplées ;

- l'autre imposant que, dans les zones de revitalisation rurale et de redynamisation urbaine, le schéma national des télécommunications de la loi du 4 février 1995 détermine les conditions d'accès à des tarifs préférentiels des collèges, lycées et universités aux services de télécommunications les plus avancés. Le Sénat montrait ainsi son souhait de voir figurer au schéma directeur un accès privilégié aux technologies modernes pour les établissements d'enseignement des zones les moins favorisées de notre territoire.


Un rapport du Gouvernement au Parlement, rédigé en application de l'article 23 de la loi de réglementation des télécommunications, a d'ailleurs été déposé en juillet dernier, sur le bilan et les perspectives de la couverture territoriale par la téléphonie mobile.

Lors de l'élaboration de la loi de réglementation précitée, le législateur, et en particulier le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur, au nom de la commission des affaires économiques, avait en effet souhaité " assurer, à un terme rapproché, la couverture des zones faiblement peuplées du territoire ainsi que des routes nationales et d'autres axes routiers principaux, par au moins un service de radiotéléphonie mobile ou satellitaire ".

Votre rapporteur s'étendra donc quelque peu sur la question de la couverture géographique - et non uniquement en termes de population - par la téléphonie mobile et sa mise en oeuvre dans le cadre de la loi de réglementation des télécommunications.

2. Le rapport du Gouvernement sur le bilan de la couverture territoriale par la téléphonie mobile

Le rapport déposé en juillet 1998 par le Gouvernement présente tout d'abord le bilan de la couverture territoriale par les services mobiles. Il estime qu'au-delà des simples obligations de leurs cahiers des charges, en termes de couverture de la population, l'importance du niveau de couverture géographique dans l'argumentaire commercial des opérateurs les a conduits à un déploiement de leurs réseaux allant au-delà de leurs strictes obligations réglementaires.

Ainsi, le déploiement des réseaux de radiotéléphonie en France permet d'offrir un service en téléphonie 2 watts à 94 % de la population sur 70 % du territoire, à la mi-1997.

La couverture du territoire métropolitain par au moins un opérateur de radiotéléphonie GSM75(*), courant 1997, est estimée comme suit :

COUVERTURE GÉOGRAPHIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE EN 1997

PAR AU MOINS UN OPÉRATEUR MOBILE GSM EN FRANCE

Taux de couverture

Population

Territoire

Terminal 2 W ou 1 W

94 %

70 %

Terminal 2 W " car-kit "

97 %

82 %

Terminal 8 W

98 %

89 %

Source : SAGATEL pour le secrétariat d'Etat à l'Industrie, rapport précité.

Le rapport estime que le développement naturel du marché devrait conduire à une stabilisation à moyen terme de la couverture autour de 90 à 95 % de la population pour chaque opérateur, ce qui correspond à une couverture géographique de l'ordre de 75 % du territoire d'ici l'an 2000, soit un gain de l'ordre de 5 points de taux de couverture géographique par rapport à la couverture en 1997.

Compte tenu de la rapidité -que nul n'avait pu prévoir- de l'augmentation du taux de pénétration de la téléphonie mobile dans notre pays, à 20,7% au 16 mars 1999, soit plus de 12 millions d'abonnés76(*), il est fort probable que le taux de couverture géographique des trois quarts soit atteint encore plus rapidement que ne le prévoyait le rapport gouvernemental.

Le rapport permet ensuite d'identifier les zones non couvertes. Les 30 % du territoire non couverts en 1997 en téléphonie avec appareil de 2 Watts, se répartissent en deux ensembles de structures très différentes :

un ensemble diffus de zones de petite taille, de quelques km² à quelques dizaines de km², qui représente 3,5 % du territoire et moins de 1 % de la population. Le rapport précise que l'existence de zones diffuses correspondant à des " trous " de la couverture résulte plutôt de la qualité -ou de l'absence de qualité- du service offert par les opérateurs. Ceux-ci vont donc poursuivre leurs efforts d'amélioration et d'extension de la couverture dans ces zones qui ne se différencient guère, en terme de potentialité de marché, des territoires mieux couverts qui les entourent ;

" ensemble de zones non-couvertes plus structurées, ayant une plus grande dimension et une unité géographique réelle " ; la surface de chaque zone s'échelonne de 100 à 300 km² pour les plus petites à près de 9.000 km² pour la plus étendue.

Le rapport estime que la couverture de ces zones est un problème de nature très différente dans la mesure où il s'agit souvent de régions moins peuplées ou de nature physique plus difficile : montagnes, forêts, collines, zones marécageuses. Le rapport estime que la conjonction entre des coûts de couverture plus élevés et des perspectives de marché limitées signifient que ces zones ne devraient pas être couvertes par le simple jeu du marché et la volonté commerciale d'extension de couverture mise en oeuvre par les opérateurs, sauf quelques cas limités.

Votre commission spéciale ne peut évidemment pas rester insensible à un tel constat. Mais avant d'envisager de proposer à la Haute Assemblée de remédier, par des propositions précises, à de telles insuffisances du marché, elle a pris en considération les conséquences économiques et financières d'une telle démarche, ainsi que le contexte technologique actuel, avec la commercialisation prochaine des services satellitaires.

Le rapport du Gouvernement évalue le coût d'une couverture des zones d'ombre actuelles.


Le rapport s'appuie sur des modélisations technico-économiques tendant à identifier les coûts nécessaires à une extension de la couverture territoriale. La conclusion de cette évaluation économique, que le rapport assortit d'une illustration cartographique, est la suivante :

 5 points supplémentaires de couverture peuvent être atteints, comme cela a déjà été dit, grâce au simple jeu du marché. IL s'agit de zones qui seraient rentables pour les opérateurs et qui correspondent au niveau de complément de couverture qu'ils envisagent à l'horizon de l'an 2 000 ;

 7 points supplémentaires de couverture correspondent à des zones qui " pourraient devenir rentables dans quelques années à condition qu'un seul opérateur exploite cette zone ". Le développement spontané du marché peut conduire à de telles situations qui peuvent, en outre, être favorisées de façon plus volontariste. Le rapport estime " qu'un mécanisme d'exemption similaire à celui instauré par le Parlement en 1996 pourrait éventuellement permettre de prendre en charge le financement de la couverture géographique de ce deuxième niveau " ;

 8 points supplémentaires de couverture pourraient résulter d'une " coordination des opérateurs ", c'est-à-dire d'une " organisation de marché " visant à éviter la duplication des réseaux, assortie soit d'une aide à l'investissement, soit du comblement du déficit d'exploitation ;

 10 points résiduels de couverture nécessiteraient, pour être couverts, de très lourdes aides à l'investissement et à l'exploitation : 2,3 milliards de francs pour l'investissement et 1,2 milliard de francs pour couvrir le déficit d'exploitation, pour 10 % du territoire et 1,4 % de la population. Le rapport préconise de recourir, pour ces derniers points géographiques, à la couverture par les services de communication satellitaire.

Votre commission spéciale a examiné l'ensemble de ces propositions avec la plus grande attention. La loi de réglementation des télécommunications prévoyant, " au moins une fois tous les quatre ans ", donc en juillet 2000 au plus tard, une clause de rendez-vous avec le Parlement pour l'enrichissement du service universel des télécommunications, votre commission spéciale estime que leur éventuelle traduction législative y trouverait parfaitement sa place.

En outre, ce calendrier permettrait de prendre en considération les progrès de couverture qu'auront apporté, d'ici là, l'arrivée de nouveaux services, fonctionnant avec une technologie satellitaire : les services de communication personnelle par satellite (S-PCS).

L'objectif des S-PCS (tels Iridium, Globalstar, ou ICO) est de fournir, à l'échelle planétaire, au moyen d'une interconnexion entre satellites d'un même " réseau ", des services de télécommunications à destination de terminaux mobiles ou fixes, venant effacer les " zones d'ombre " de la couverture des services mobiles terrestres.

La " première génération " de services satellitaires, dont le coût d'abonnement est appelé à se réduire avec leur diffusion, offrira une gamme de services similaire à celle des réseaux mobiles terrestres : téléphonie, télécopie, transfert de données à bas débit.

Les principaux projets de ce type sont les suivants :

LES PRINCIPAUX PROJETS DE COUVERTURE SATELLITAIRE

Projets

Iridium

ICO

Globalstar

East

Groupes industriels de réfé-rence

Motorola

Inmarsat

Loral

Matra Marconi Space

Nombre de satellites

66

10

48

1

Couverture

mondiale

mondiale

mondiale

régionale

Date d'ouverture du service

1998

2000

1998

2001

Coût du projet en milliards de dollars

3

3

2,5

0,8

Source : Idate et opérateurs, tableau figurant dans le rapport annuel de l'Autorité de régulation des télécommunications.

La " deuxième génération " de projets satellitaires (tel Télédesic ou " Skybridge ") au tout début du prochain siècle, proposera des services dits " à large bande " permettant une vidéo communication et un accès à Internet à haut débit.

Cette position rejoint celle exprimée à ce sujet, tant par la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications ( CSSPPT) que par l'Autorité de régulation des télécommunications (ART).

3. La position de la CSSPPT et de l'ART

La CSSPPT


Saisie pour avis du projet de rapport du Gouvernement sur la couverture territoriale par la téléphonie mobile, la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT), dont votre rapporteur a l'honneur d'être membre, a elle aussi estimé que si la couverture de 100 % du territoire devait figurer au rang des obligations de service public, il convenait de pouvoir faire le bilan de l'apport des réseaux satellitaires à l'aménagement du territoire avant de mettre en place, le cas échéant, par la loi, des mécanismes de couverture totale du territoire par les réseaux hertziens.

La CSSPPT estimait notamment, dans son avis sur le rapport du Gouvernement précité :

" Le rapport présente différentes voies possibles pour élargir la couverture actuelle. Elles ont toutes leur intérêt et peuvent être expérimentées. Cependant, la CSSPPT considérerait comme contestable de recourir à un financement public après avoir choisi la logique concurrentielle. (...)

S'il est bien dans l'esprit du service public d'aboutir à une couverture totale du territoire, il faut rechercher tout autre moyen d'y parvenir avant de recourir aux fonds publics. Le rapport fait alors clairement apparaître qu'il convient d'attendre de pouvoir mesurer les effets de l'évolution des grands projets satellitaires et des technologies MMDS, en matière de coûts et de délais de mise à disposition du grand public.

Il paraît encore beaucoup trop tôt pour savoir quelle offre de services sera faite par les opérateurs participant à ces programmes ou utilisant leurs capacités. On peut cependant déjà supposer que les opérateurs privés continueront d'étendre leur réseau grâce aux satellites mais que, toujours pour des raisons de rentabilité, ils se limiteront à des zones à trafic dense. Un délai de deux ans paraît un moratoire raisonnable pour toute décision impliquant un financement public. "


Votre commission spéciale s'associe entièrement à cette analyse.

l'ART


L'Autorité de régulation des télécommunications chargée, aux termes de la loi, d'une mission d'aménagement du territoire, a quant à elle, jugé, dans son avis sur ce rapport, que :

"Les systèmes satellitaires (...) réaliseront instantanément une couverture complète du territoire. Grâce aux accords d'itinérance, les abonnés d'un opérateur terrestre muni de terminaux bi-modes pourront utiliser le réseau terrestre dans les zones de couverture et basculer sur le réseau satellitaire en dehors de celles-ci. Les systèmes satellitaires ne sont pas, comme le souligne le projet de rapport, exempts d'inconvénients. Néanmoins, ils permettront d'assurer la couverture des zones les moins denses. Le prix des services satellitaires (surcoût de terminal bi-modes, prix des communications) n'est pas encore connu précisément et dépendra du succès rencontré par les réseaux et de l'âpreté de la concurrence entre les différents consortiums. Ces éléments permettront le moment venu de déterminer la portion du territoire pour laquelle la couverture satellitaire peut être jugeé satisfaisante, et donc la portion du territoire dont la couverture terrestre doit être assurée. (...)

[l'ART] (...) Estime en conséquence que l'ensemble des éléments permettant d'apprécier l'opportunité de mettre en oeuvre un mécanisme de financement public de la couverture du territoire par les réseaux de téléphonie mobile, n'est pas disponible aujourd'hui.

Souligne en outre que le fait d'annoncer par anticipation la mise en oeuvre d'un tel mécanisme risque d'inciter les opérateurs à attendre les financements publics plutôt que d'étendre la couverture de leur réseau.

Juge donc prématuré de vouloir aujourd'hui se prononcer sur l'opportunité et les modalités d'une aide publique à la couverture des réseaux de téléphonie mobile. "


Cette ambition territoriale de la loi de réglementation des télécommunications de 1996, qu'il conviendra sans doute d'actualiser à l'occasion du " rendez-vous " quadriennal fixé par la loi, a été confirmée au CIAT d'avril 1997.

C. UNE AMBITION RÉAFFIRMÉE AU CIAT D'AUCH DU 10 AVRIL 1997

Conscient de l'importance essentielle des technologies de l'information pour l'aménagement du territoire, le Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) d'Auch du 10 avril 1997 avait décidé d'un volant de mesures pour leur développement sur le territoire, au travers notamment d'une généralisation de l'utilisation des techniques multimédia dans les établissements d'enseignement, accompagnée d'une mise en réseau des bibliothèques et du principe d'une forfaitisation des coûts de raccordement aux services en lignes pour les établissements d'enseignement.

L'avant-projet de schéma national d'aménagement et de développement du territoire, présenté à cette occasion, définissait, pour les télécommunications, les principes suivants :

AVANT PROJET DE SNADT : LES ORIENTATIONS POUR LES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Favoriser la poursuite de la baisse du facteur distance dans la tarification des télécommunications afin de faciliter l'implantation d'activités dans les zones peu denses et éloignées des grands centres urbains ;

D'ici l'an 2000, permettre l'accès des entreprises, des établissements universitaires, scolaires, hospitaliers, des guichets publics et des équipements culturels aux services avancés de télécommunication ;

D'ici à 2015, organiser la possibilité d'accès de l'ensemble des foyers à un réseau adapté aux applications multimédia interactives selon des conditions tarifaires et de qualité de service raisonnables ;

Mieux répartir les services publics sur l'ensemble du territoire grâce aux possibilités offertes par les téléservices et le télétravail ;

Améliorer la couverture du territoire par le téléphone mobile.

Source : Avant-projet de SNADT, dossier de presse du CIAT d'Auch.

II. LE SCHÉMA DE SERVICES COLLECTIFS DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION PROPOSÉ PAR LE PROJET DE LOI.

A. LE PROJET DE LOI

Le projet de loi supprime le schéma directeur des télécommunications et propose d'instaurer, en son lieu et place, un " schéma de services collectifs de l'information et de la communication ".

1. L'objet du schéma : un accès égal pour tous

Comme le définit le premier alinéa du texte proposé par le présent article pour l'article 18 de la loi du 4 février 1995, l'objet du schéma est de " fixer les conditions dans lesquelles est assurée l'égalité d'accès à ces services ".

2. Le champ d'application

L'utilisation du terme de " services de l'information et de la communication "


Le texte du projet de loi fait référence aux " services de l'information et de la communication ", qui recouvrent les services offerts au moyen des nouvelles technologies de l'information et de la communication, permettant de passer, par une même communication, de la voix, du son, des données et de l'image.

La fourniture de tels services est rendue possible par la " révolution numérique " qui a permis, par une numérisation des contenus des informations et par le recours à des techniques de compression de données et de traitement informatique, de démultiplier les débits de transmission.

Avec cette révolution, la frontière entre les télécommunications, l'informatique et l'audiovisuel s'estompe de plus en plus, d'après un scénario désormais qualifié de " convergence " de ces secteurs d'activité.

Les immenses potentialités offertes par le réseau Internet illustrent l'ampleur et la rapidité des changements à attendre des technologies de l'information.

Le volet public du développement des nouvelles technologies

Conformément aux principes fixés par le programme gouvernemental " Préparer l'entrée de la France dans la société de l'inform@tion ", ce schéma ne vise que le volet étatique du développement des nouvelles technologies. Dans ce programme d'action gouvernemental, on peut en effet lire, en préambule :

" La démarche du Gouvernement vise à distinguer nettement ce qui relève de l'action directe de l'Etat, comme la modernisation des services publics ou le développement des technologies de l'information et de la communication à l'école, des domaines dans lesquels l'Etat peut simplement donner l'exemple, inciter et sensibiliser les acteurs ".

En effet, depuis la " démonopolisation77(*) " du secteur des télécommunications par la loi de réglementation des télécommunications précitée du 26 juillet 1996, issue des décisions prises au niveau européen, avec le soutien non démenti des Gouvernements successifs de notre pays, les politiques industrielles des opérateurs privés en matière de développement des réseaux, d'offres de services et d'orientations tarifaires ne relèvent plus de l'Etat mais bien de leurs décisions propres.

La loi de réglementation a prévu que l'Etat fixe, toutefois, le cadre d'intervention de ces opérateurs. Ainsi, est-ce le ministre qui attribue, sur proposition de l'Autorité de régulation des télécommunications, les licences d'opérateurs, en fonction de cahiers des charges définis par la loi et ses décrets d'application.

L'Etat conserve également, en vertu de la loi78(*), la propriété directe de l'opérateur historique des télécommunications, chargé d'assurer le service universel sur tout le territoire.

3. Un schéma qui confirme des acquis importants

Le texte du projet de loi se contentait initialement, pour le schéma de services de l'information et de la communication, du contenu suivant :

" prévoir " des objectifs de développement de " l'accès à distance ", " notamment pour certains services publics " (3ème alinéa du texte proposé pour l'article 18 de la loi du 4 février 1995). Cette rédaction semblait faire référence notamment aux téléprocédures, c'est-à-dire à l'accès électronique aux services publics ;

- préciser les " objectifs de numérisation et de diffusion des données publiques " (3ème alinéa de l'article 18) ;

- déterminer " les moyens nécessaires " pour promouvoir l'usage des technologies de l'information et de la communication au sein des établissements d'enseignement scolaire et supérieur (dernier alinéa de l'article 18).

Pour chacune des trois missions du schéma, qu'il s'agisse du développement des téléprocédures, de la diffusion en ligne des données publiques ou de l'accès des établissements d'enseignement aux technologies de l'information.

Le projet de loi confirme en réalité des objectifs qui figurent déjà au rang des priorités nationales pour le développement et l'utilisation des nouvelles technologies et la réforme de l'Etat, sous l'impulsion des deux derniers Gouvernements. Un certain nombre de résultats ont déjà été obtenus en la matière, depuis 1996.

 Ainsi, pour le raccordement des établissements scolaires à Internet, à la rentrée de 1998, le ministre chargé de l'éducation nationale estimait que 82 % des lycées et 60 % des écoles étaient déjà reliés à Internet, grâce aux efforts importants des collectivités locales, que cet hommage leur soit ici rendu.

Pour soutenir l'équipement par les communes des écoles en matériels multimédia, le ministère de l'éducation nationale a affecté la somme de 500 millions de francs, pour un prêt à taux zéro, aux collectivités territoriales pour faciliter le raccordement de ces établissements.

En matière tarifaire, après la suspension, le 19 mai 1998, par le Conseil de la concurrence, de la première offre tarifaire d'accès des établissements d'enseignement à Internet présentée par France Télécom et homologuée par le Gouvernement malgré un avis défavorable de l'Autorité de régulation des télécommunications, le second " forfait scolaire Internet " de cet opérateur a été homologué en juillet 1998 -après avis favorable de l'Autorité de régulation des télécommunications-. Il s'agit d'un forfait79(*) téléphonique annuel de 4.890 francs toutes taxes comprises pour 380 heures de connexion à Internet destinées à un parc de 15 micro-ordinateurs au plus. En outre, France Télécom propose, en tant que fournisseur d'accès cette fois, un accès à Internet pour 850 francs par an (" Wanadoo " tarif écoles).

L'opérateur Cégétel (groupe Vivendi) propose lui aussi une offre aux établissements d'enseignement : " Internet écoles ", composé d'une part d'un accès à Internet et d'autre part d'un abonnement à un service de contenus. Cette offre est disponible sur tout le territoire métropolitain et à l'étranger, pour les écoles françaises, au prix de 850 francs par an ; les connexions étant tarifées au prix des communications locales (ou au moyen du forfait école susvisé de France Télécom à 4.890 francs par an pour 380 heures de connexion). Quant à l'offre de contenus de Cégétel, il s'agit d'un " bouquet " de contenus destinés à une utilisation en classe.

 Pour les téléprocédures et la diffusion en ligne des données publiques, les administrations de l'Etat ont, dès 1996, commencé à utiliser Internet comme moyen de diffusion des données publiques -même si le récent livre vert80(*) de la Commission sur le sujet, montre l'intérêt d'avancer encore d'avantage en la matière- aussi bien que d'accès des citoyens aux procédures administratives. Cet effort a été poursuivi et accéléré depuis, même si ce mouvement reste encore inabouti. Pour nombre de formalités administratives, il faut encore, en effet, bien souvent, imprimer le document électronique et le retourner par La Poste à l'administration.

En effet, si on peut définir, de façon générique, le terme de " téléprocédures " comme un échange dématérialisé de formalités entre les autorités publiques (ministères, services déconcentrés, organismes publics...) et leurs usagers, il existe en réalité des formes plus ou moins abouties de téléprocédures.

On peut distinguer 4 grandes étapes, suivant qu'il s'agit de :

obtenir les formulaires en ligne : l'usager peut afficher le formulaire sur son poste de travail relié à Internet et l'imprimer, mais il ne peut le remplir à l'écran ;

remplir les formulaires à l'écran : l'usager peut remplir son formulaire au clavier de son ordinateur, il est ensuite imprimé et doit être adressé à l'administration par voie postale ;

échanger des formulaires informatisés : l'usager remplit son formulaire au clavier, puis un message est généré au format EDIFACT et adressé par le réseau électronique à l'administration destinataire ;

avoir des formulaires " édifactés " en totalité.

On le voit, le texte proposé initialement par le présent article légitime et conforte le chemin parcouru.


B. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a introduit deux modifications au texte proposé pour l'article 18 de la loi du 4 février 1995.

La première précise la rédaction de l'objectif d'" accès à distance, notamment (...) en vue d'offrir certains services publics ", qui est transformé en objectif d'" accès à distance, prioritairement en vue d'offrir (...) un accès au service public, notamment par les téléprocédures ". La rédaction de l'article s'en trouve clarifiée.

La deuxième modification résulte d'un amendement du député François Brottes et du groupe socialiste de l'Assemblée nationale. Cet amendement, sous-amendé, a introduit dans le projet de loi une disposition visant à ce que le schéma définisse les " conditions optimales " pour l'utilisation des services des technologies de l'information et de la communication, notamment pour :

- la publiphonie (cabines téléphoniques) ;

- la téléphonie mobile ;

- les connexions à haut débit ;

- la diffusion des services audiovisuels et multimédia.

Votre commission spéciale considère que cette modification a permis un enrichissement important du texte, en faisant référence notamment à la téléphonie mobile et aux connexions à haut débit.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPÉCIALE

Votre commission spéciale a adopté trois amendements :

- un amendement qui intitule ce schéma, conformément à la volonté de votre commission spéciale de concilier la logique des services avec celle des équipements : " schéma directeur d'équipements et de services de l'information et de la communication " ;

- un amendement tendant à intégrer au schéma l'ensemble des technologies existantes en matière de connexions à haut débit (moyens terrestres, hertziens ou satellitaires) ;

- un amendement qui donne au schéma la mission de définir un accès prioritaire aux nouvelles technologies pour les centres de formation professionnelle initiale ou continue.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 bis (nouveau) -
(articles L.1 et L.2 du code des postes et télécommunications) -

Service universel postal et transposition de la directive 97/67/CE
du 15 décembre 1997 sur les services postaux

Cet article additionnel inséré par amendement du Gouvernement vise à transposer -partiellement- la directive du 15 décembre 1997, qui ouvre une partie des services postaux à la concurrence et définit un service universel postal.

I. L'OUVERTURE A LA CONCURRENCE DES SERVICES POSTAUX COMMUNAUTAIRES : UN PROCESSUS ENCORE EN COURS


A. LE LIVRE VERT SUR LE DÉVELOPPEMENT DU MARCHÉ UNIQUE DES SERVICES POSTAUX

Sous l'impulsion de la présidence française de la Communauté européenne, en 1989, et en vue d'harmoniser les services postaux des Etats-membres, la Commission européenne a publié, en 1992, un " Livre vert " sur le développement du marché unique des services postaux, en vue d'améliorer la cohésion interne de la communauté.

En février 1994, le Conseil des ministres de l'Union européenne adoptait une résolution invitant la Commission à promouvoir un service universel dans le domaine postal.

Une proposition de directive fut ainsi présentée par la Commission le 13 juin 1995.

B. LA DIRECTIVE 97/67/CE : UN DÉRAPAGE DU PROCESSUS D'OUVERTURE ENRAYÉ GRÂCE À UNE FORTE DÉTERMINATION FRANÇAISE

1. Une proposition d'abord inacceptable

La proposition de directive présentée par la Commission était d'inspiration très libérale : sous la pression active de certains Etats-membres81(*), aux postes résolument offensives sur les marchés européen et mondial, la proposition de directive entendait obtenir rapidement la libéralisation du publipostage et du courrier transfrontalier sortant, et, à compter du 31 décembre 2000, celle du courrier transfrontalier entrant.

Le publipostage peut être défini comme l'envoi d'un objet de correspondance constitué du même message à un nombre significatif d'adresses, à des fins publicitaires ou de marketing.

Le courrier transfrontalier est constitué par les envois postaux provenant des pays étrangers ou qui leur sont destinés. On distingue, dans cet ensemble, les envois postés dans le pays et expédiés à l'étranger (courrier transfrontière sortant) et les envois postés à l'étranger et acheminés à leurs destinataires qui se trouvent sur le sol national (courrier transfrontière entrant).

Or, comme le soulignait le rapport d'information présenté par votre rapporteur au nom de la Commission des Affaires économiques et du Groupe d'études sur l'avenir de La Poste : " Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique "82(*), en cas d'ouverture à la concurrence du publipostage, La Poste risquait de perdre non seulement des parts de marché sur ce secteur proprement dit, mais également sur la clientèle -particulièrement stratégique- des grandes entreprises et des banques, dans la mesure où il s'avère de facto impossible de faire la différence entre des messages personnalisés et des messages réellement " publipostés ".

Par ailleurs, la libéralisation du courrier transfrontalier sortant ne pouvait être envisagée avant que le problème des " frais terminaux "83(*) ne trouve de solution satisfaisante, pour éviter les détournements de trafic et les transferts indus de charge qu'entraîne la pratique du " repostage ", rendue possible par l'inadaptation du système international réglant les rémunérations des différentes postes en cas d'envois transfrontières.

La libéralisation du courrier transfrontalier entrant aurait, quant à elle, entraîné des détournements de trafic supplémentaires et créé de facto une brèche dans le monopole postal.

Votre Haute Assemblée avait d'ailleurs dénoncé ce péril au travers du rapport : " Construire l'Europe postale dans le respect du service public ", présenté par notre collègue Gérard Delfau au nom de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne84(*), puis d'une résolution85(*), adoptée, sur proposition de la Commission des Affaires économiques, sur le rapport86(*) de notre collègue Pierre Hérisson.

2. Une détermination politique au plus haut niveau du côté français


Conscients des dangers pour La Poste de la proposition de la Commission, les responsables politiques de l'époque s'y étaient opposés avec une détermination sans faille.

Il s'agit d'abord du ministre en charge du secteur, M. François Fillon, mais aussi -sachons lui rendre cet hommage- du Président de la République qui a, au sommet européen de Dublin, en décembre 1996, abouti à un accord avec le chancelier allemand pour maintenir le publipostage et le courrier transfrontalier sortant sous monopole.

Cet accord, ou " compromis de Dublin ", a ensuite été traduit dans le texte de la directive, ce qui amenait votre rapporteur à affirmer, dans le rapport d'information précité, qu'il s'agissait d'un " cadre juridique équilibré " posant le principe d'une " ouverture progressive -mais inéluctable- "

En effet, grâce à ce compromis, le Gouvernement français a réussi, malgré l'opposition de plusieurs Etats-membres, à maintenir dans le domaine réservé à La Poste la publicité adressée (publipostage) et le courrier transfrontalier entrant, qui sont les deux segments les plus porteurs du marché du courrier à l'heure actuelle et qui représentent respectivement 7,7 milliards de francs et 2 milliards de francs de chiffre d'affaires.

Ainsi, sans le compromis réalisé in extremis à Dublin, la libéralisation aurait porté aux deux tiers la part du trafic courrier de La Poste exposé à la concurrence alors que grâce à lui elle ne porte que sur la moitié de ce trafic.

3. Un compromis final équilibré

Le texte de la directive du 15 décembre 1997, proche de la position défendue par la France, porte la trace du compromis final établi entre les Etats-membres.

En particulier, le 19e considérant indique qu'" il est raisonnable de permettre, à titre provisoire, que le publipostage et le courrier transfrontière puissent continuer d'être réservés [au prestataire du service universel postal] dans les limites de prix et de poids prévues ; que, à titre d'étape supplémentaire en vue de l'achèvement du marché intérieur des services postaux, une décision sur la poursuite de la libéralisation (...) devait être prise par le Parlement européen et le Conseil, au plus tard le 1er janvier 2000 ".

L'article 7 point 2 de la directive permet ainsi que " dans la mesure où cela est nécessaire au maintien du service universel, le courrier transfrontière et le publipostage peuvent continuer d'être réservés (...) ".

La directive prévoit que l'étape ultérieure de la libéralisation interviendra à compter du 1er janvier 2003.

C. VERS UNE DEUXIÈME ÉTAPE DANS L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE

1. La directive prévoit sa propre révision

Comme cela vient d'être indiqué, la directive prévoit dans son article 7 son propre calendrier de révision en vue d'une libéralisation accrue. Il est en effet prévu que :

- la Commission présentera une proposition dans ce sens " avant la fin de l'année 1998 ". Des premiers débats d'orientation ont déjà eu lieu à la Commission sur ce sujet, le commissaire Bangemann étant chargé de présenter la proposition de la Commission dans les semaines à venir ;

- Le Parlement et le Conseil devront aboutir à une décision " au plus tard le 1er janvier 2000 " en vue de " la poursuite de la libéralisation progressive et contrôlée du marché des services postaux, notamment en vue de la libéralisation du courrier transfrontière et du publipostage, ainsi que d'un nouveau réexamen des limites de prix et de poids, avec effet à compter du 1er janvier 2003 " ;

- la directive ne s'applique que jusqu'au 31 décembre 2004, en vertu de son article 27.

2. L'état des négociations communautaires

Un échange informel sur cette question a eu lieu lors du Conseil des ministres des télécommunications de l'Union européenne, le 27 novembre dernier.

A cette occasion, M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie, a fait état de la position suivante du Gouvernement français :

- l'objectif prioritaire de la directive à venir doit être de garantir en Europe un haut niveau de service postal, sur tout le territoire, accessible à tous ;

- une plus grande libéralisation ne peut être envisagée que sur le fondement d'études approfondies permettant d'en évaluer les impacts économiques, sociaux et en termes d'emploi, les études disponibles à ce jour étant insuffisantes de ce point de vue. En tout état de cause, une décision de libéralisation totale programmée serait à ce stade " tout à fait inadaptée ".

En outre, lors de son audition87(*) devant votre Commission spéciale, le ministre a précisé que nombre de nos partenaires européens pourraient souscrire à une démarche " prudente et pragmatique " proposée par la France. Il a souligné que le Parlement européen avait adopté une résolution insistant sur la nécessité de compléter et d'approfondir les études disponibles sur l'évolution du secteur postal, démarche qui rejoint la position française.

Votre commission spéciale souhaite -même si elle reste pour le moins sceptique- que le scénario " optimiste " évoqué par le ministre se réalise. Elle n'en est pas moins inquiète des intentions de la Commission, les services de M. Martin Bangeman étudiant actuellement la possibilité d'une libéralisation totale, soit en 2003, soit en 2005. La plus grande vigilance s'impose pour la rédaction en cours de cette proposition de directive.

Pour ce qui est de la directive, déjà adoptée, de décembre 1997, votre Commission spéciale estime que le procédé utilisé par le Gouvernement pour la transposer en droit national est, s'agissant d'un sujet de cette importance, contestable.

II. LA TRANSPOSITION EN DROIT FRANÇAIS : UNE MÉTHODE INACCEPTABLE

Si le texte proposé n'est pas, sur le fond criticable, la méthode employée est, quant à elle, inacceptable.

A. UN TEXTE DE TRANSPOSITION PEU CRITICABLE CAR CALQUÉ SUR CELUI DE LA DIRECTIVE EUROPÉENNE

1. Article L.1 du code des Postes et télécommunications : le service universel postal

a) Abrogation implicite des actuels articles L.1 et L.2 définissant le monopole postal actuel

Le présent article 15 bis propose une nouvelle rédaction pour les articles L.1 et L.2 du code des postes et télécommunications, abrogeant ainsi les anciennes rédactions relatives au monopole de La Poste sur le transport des lettres, paquets et papiers n'excédant par 1 kg, hormis :

- les sacs de procédure ;

- les papiers relatifs au service interne des entrepreneurs de transport ;

- les journaux, recueils, annales, mémoires et bulletins périodiques et les imprimés expédiés sous pli non cacheté.

Cette abrogation supprime donc le périmètre actuel du monopole de La Poste

b) Définition du service universel postal

La rédaction proposée par cet article pour l'article L.1 du code des postes et télécommunications définit le service universel postal.

Principes et objectifs du service universel postal

La rédaction prévoit que le service universel postal " concourt à la cohésion sociale et au développement équilibré du territoire ".

Cette phrase consacre deux dimensions essentielles du service public postal :

le rôle social du service public postal ;

- sa participation à l'aménagement du territoire.

Le texte applique à ce service universel les principes d'égalité, de continuité et d'adaptabilité qui sont, en droit public français, les trois éléments juridiques de définition du service public.

Le respect de ces trois principes fondamentaux est également assorti de la recherche de la meilleure efficacité économique et sociale ".

Le terme d'efficacité " sociale " a été ajouté par un sous-amendement à l'Assemblée nationale au texte proposé par l'amendement du Gouvernement.

Le service universel postal garantit, à tous les usagers, " de manière permanente et sur l'ensemble du territoire ", en application des principes de continuité et d'égalité, des services postaux " répondant à des normes de qualité déterminées ", à des " prix abordables " pour tous les utilisateurs

Cette définition des principes du service universel reprend à la fois la doctrine française -dégagée notamment par la jurisprudence administrative- et les termes de la directive qui stipulent (à l'article 3) que le service universel " correspond à une offre de services postaux de qualité déterminée, fournis de manière permanente en tous points du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs ".

Rappelons que la directive fixe, outre une garantie d'offre de services (cf. ci-dessous le contenu du service universel), les exigences suivantes en matière d'accessibilité et de qualité de service :

- les Etats-membres doivent prendre des mesures pour que la densité des points de contact et d'accès tienne compte des besoins des utilisateurs ;

- le service doit être assuré tous les jours ouvrables et au moins 5 jours par semaine ;

- pour le courrier transfrontalier, les normes de qualité suivantes s'imposent : acheminement en J+3 pour 85 % des envois et en J+5 pour 97 % des envois, les normes de qualité pour le courrier national relevant des Etats-membres (article 16 de la directive), mais devant être notifiées à la Commission, publiées et régulièrement contrôlées.

Notons à ce sujet que le contrat de plan entre l'Etat et La Poste, signé le 25 juin 1998, fixe à cet égard un objectif de 84 % de lettres acheminées en J+1 en l'an 2001 (contre 77,2 % réalisées en 1997).

 Contenu du service universel postal

Les services concernés

Le service universel postal comprend, d'après la rédaction du présent article, des offres de services nationaux et transfrontières :

d'envois postaux d'un poids inférieur ou égal à 2 kg. D'après l'article 2 point 6 de la directive, l'envoi postal englobe, outre l'envoi de correspondance, l'envoi de livres, de journaux, de catalogues, ou de colis ;

de colis postaux jusqu'à 20 kg ;

d'envois recommandés ;

d'envois à valeur déclarée.

Cette définition correspond à la définition du service universel donnée par l'article 3 point 4 de la directive, la limite de 20 kg étant le maximum autorisé pour les colis postaux (en vertu du point 5).

Notons que, par le biais du service universel, le service de l'envoi de colis se trouve expressément consacré comme partie intégrante du service public postal.

La fréquence du service

La directive stipule que le service universel garantit " tous les jours ouvrables et pas moins de cinq jours par semaine " au minimum " une levée " et " une distribution au domicile de chaque personne physique ou morale " ; hors " circonstances ou conditions géographiques jugées exceptionnelles par les autorités réglementaires nationales ".

L'amendement présenté par le Gouvernement indiquait que le service universel postal serait assuré " tous les jours ouvrables sauf circonstances ou conditions géographiques exceptionnelles ".

Après un débat à l'Assemblée nationale, le terme de " conditions géographiques exceptionnelles " a été supprimé, le ministre ayant précisé en séance qu'il était censé s'appliquer, dans la volonté des rédacteurs du texte, à des particularismes géographiques prononcés tels que le cirque de Mafate, à La Réunion, où l'on ne peut effectivement pas se rendre tous les jours pour distribuer le courrier.

Il ne peut s'agir de remettre en cause la " postalisation " du pays, c'est-à-dire l'unité territoriale résultant du fait que les courriers de même nature sont acheminés au même prix quelle que doit la localisation de l'envoyeur, celle du destinataire et quelle que soit la distance entre les deux. Cette " postalisation " implique une péréquation géographique des tarifs du courrier prévue à l'article 3 du cahier des charges de La Poste et rappelée à l'article 1-4 du contrat de plan.

L'articulation avec le service public postal

La notion de service universel postal s'articule avec le service public postal de la façon suivante : le service universel postal fait partie intégrante du service public des envois postaux, qui comprend également le service public du transport et de la distribution de la presse.

La modification proposée de l'article 2 de la loi précitée du 2 juillet 1990 permet cette imbrication de notions, sur le modèle des relations entre le service universel et le service public des télécommunications.

2. Article L.2 du code des postes et télécommunications : les services réservés pour le financement du service universel

a) La Poste, prestataire du service universel postal

L'amendement du Gouvernement au projet de loi dispose que La Poste est le " prestataire du service universel ". Cette formulation reprend les termes de la directive.

Il conviendrait d'ailleurs de préciser qu'il s'agit du service universel postal, pour le distinguer du service universel des télécommunications régi par le même code des postes et télécommunications.

Conformément aux dispositions de l'article 19 de la directive, l'opérateur postal est soumis, en vertu du texte de l'amendement du gouvernement, pour ce service universel, à des obligations en matière de :

- qualité de services ;

- traitement des réclamations des utilisateurs ;

- dédommagement en cas de perte, vol, détérioration ou non respect de la qualité du service, mais, d'après le projet de loi, seulement pour " des prestations déterminées ".

Le projet de loi précise en outre que La Poste est soumise à " des obligations comptables et d'information spécifiques ".

Par " obligations comptables ", il faut entendre les obligations détaillées aux huit points de l'article 14 de la directive relatif à la comptabilité analytique des prestataires du service universel postal : comptabilités distinctes des secteurs réservés et non réservés d'une part et des services faisant ou non partie du service universel d'autre part ; règles de répartition des coûts, notamment communs, entre services réservés et non réservés ; notification à la Commission et vérification des systèmes de comptabilité analytique employés.

Toutes ces obligations visent à rendre transparents les coûts des différents services et à éviter que des subventions croisées du secteur réservé au secteur non réservé puissent " affecter défavorablement les conditions de concurrence " (28e considérant de la directive).

D'après les informations communiquées à votre commission spéciale par l'administration, le décret d'application du présent article traitera en conséquence :

- de la séparation des comptes suivant la nature des services,

- des modalités de calcul et d'imputation des coûts,

- des conditions de vérification des impôts,

- de la récapitulation et de la description des informations devant être fournies par le prestataire de service universel aux services de l'Etat.

b) Les services réservés au financement du service universel postal

 Les possibilités offertes par la directive

Pour le financement du service universel postal, la directive propose deux outils, qui ne sont pas exclusifs l'un de l'autre :

celui de l'article 7 : dans la mesure où cela est nécessaire au maintien du service universel, des services sont susceptibles d'être réservés, en vue de son financement, au prestataire du service universel postal ;

celui de l'article 9 : afin d'assurer la sauvegarde du service universel postal, lorsqu'il découle de ce service une charge financière inéquitable pour le prestataire du service universel, un fonds de compensation peut être mis en place.

La possibilité de définir des " services réservés "

Comme l'a rappelé la jurisprudence le la Cour de justice des Communautés européennes (notamment dans l'arrêt " Corbeau " du 19 mai 1993), le droit communautaire autorise les subventions croisées opérant " une compensation entre les secteurs d'activité rentables et des secteurs moins rentables et justifie, dès lors, une limitation de la concurrence " dans la mesure où elle s'avère nécessaire pour permettre à l'entreprise investie d'une mission d'intérêt général d'accomplir celle-ci.

Sur ce fondement, le principe de services réservés au financement des activités moins rentables se trouve justifié, sous réserve de l'application d'un principe de proportionnalité entre services réservés et coûts résultant des activités moins rentables.

L'article 7 de la directive définit donc un périmètre maximal de services susceptibles d'être réservés au prestataire du service universel, suivant une logique définie au considérant 16 de la directive : " Considérant que le maintien d'un ensemble de services susceptibles d'être réservés, conformément aux règles du Traité et sans préjudice de l'application des règles de concurrence, apparaît justifié pour assurer le fonctionnement du service universel dans des conditions d'équilibre financier ".

Le principe, mais surtout l'étendue, des services susceptibles d'être réservés a longtemps été un point d'achoppement majeur lors de la négociation de la directive. Ce n'est que grâce à l'engagement du chef de l'Etat français, M. Jacques Chirac, que le compromis de Dublin, déjà mentionné, a retenu le périmètre actuel des services réservables à l'opérateur de service universel, qui inclut le publipostage et le courrier transfrontières, dans des limites de prix et de poids.

Une telle faculté implique que soit évalué le coût du service universel. Le surcoût dû aux obligations de service universel représente, en effet, la charge financière de la fourniture de services non rentables que le prestataire de service doit néanmoins supporter du fait des obligations de fourniture du service universel, à un coût abordable, à tout usager, quelle que soit sa localisation, dans des conditions qui ne seraient pas économiquement viables.

L'instauration d'un fonds de compensation

L'autre mécanisme de financement du service universel prévu par la directive est celle d'un fonds de compensation, qui s'apparente au fonds de financement du service universel des télécommunications mis en place à l'article L.35-3 du code des postes et télécommunications par la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 précitée pour le financement d'une partie (et, à terme, de la totalité) des coûts nets du service universel confié à France Télécom.

Seuls les prestataires de service universel pourraient bénéficier des soutiens du fonds, mais ils auraient, pour ce faire, à apporter la preuve d'un tel besoin de financement.

En effet, l'article 9 point 4 de la directive encadre strictement la possibilité d'instaurer ce fonds de compensation :

- son existence doit être nécessaire à la " sauvegarde du service universel " ;

- le prestataire du service universel doit subir une " charge financière inéquitable " ;

- les principes de transparence, de non discrimination et de proportionnalité doivent s'appliquer.

L'amendement gouvernemental a choisi, pour financer le service universel, de mettre en place des services réservés à La Poste.

En effet, comme l'a indiqué à votre Commission spéciale le ministre lors de son audition, compte-tenu de la faible ouverture à la concurrence que consacrera la transposition de la directive, ce mécanisme aurait été, dans un premier temps, à son sens inadapté.

Les services réservés par le projet de loi

Le deuxième alinéa du texte proposé par le présent article pour l'article L.2 du code des postes et télécommunications définit les services réservés à La Poste. Il s'agit :

a) des services nationaux et transfrontières d'envois de correspondance, y compris le publipostage, d'un poids inférieur à 350 grammes et dont le prix est inférieur à cinq fois le tarif applicable à un envoi de correspondance du premier échelon de poids de la catégorie normalisée la plus rapide ;

Ce périmètre du monopole postal correspond au maximum autorisé par la directive, conformément au souhait exprimé par la Commission des Affaires économiques et le groupe d'études sur l'avenir de La Poste dans le rapport d'information précité : " Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique ".

A la demande de votre commission spéciale, l'administration a indiqué qu'une étude économique, confiée à un cabinet de consultants extérieurs, a montré qu'il convenait ? dans le cas français, de retenir un tel périmètre.

En vertu de ce périmètre de services réservés, seuls sont ouverts à la concurrence les envois de plus de 350 grammes ou 5 fois le tarif de base.

Le montant du chiffre d'affaires des services réservés s'élèverait à environ 44,9 milliards de francs (soit les trois quart du chiffre d'affaires courrier) alors que le courrier transporté par La Poste concerné par l'ouverture à la concurrence représenterait 1,3 milliard de francs, soit 2,2 % du chiffre d'affaires total des envois postaux, compte tenu des activités déjà soumises à la concurrence. Les lettres recommandées (voir ci-dessous, b)) représentent quant à elles un chiffre d'affaires de 3,65 milliards de francs, soit 6,1 % du chiffre d'affaires total.

L'assemblée nationale a introduit à l'amendement gouvernemental un ajout proposé par l'avis rendu par la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT), tendant à préciser que les services réservés incluent tous les envois de correspondance qu'il s'agisse de courrier " accéléré ou non ".

Cette rédaction est reprise de celle de l'article 7 point 1 de la directive. Elle n'est pas à proprement à parler indispensable puisque le secteur réservé est d'ores et déjà strictement défini par une limite de prix et de poids, qui sont les seuls critères pertinents pour définir le champ des services réservés.

b) du service des envois recommandés dont l'utilisation est prescrite par un texte légal ou réglementaire. Ces services sont réservés à La Poste en vertu de l'article 8 de la directive, qui laisse aux Etats-membres la latitude d'organiser conformément à la législation nationale, le service d'envois recommandés utilisé dans le cadre de procédures judiciaires ou administratives.

3. Coordination et mise en cohérence avec les dispositions de la loi du 2 juillet 1990 sur l'organisation du service public de La Poste

Le paragraphe II du présent article 15-bis modifie l'article L.7 du code des postes et télécommunications qui dispose que La Poste n'est tenue à aucune indemnité pour perte d'objet de correspondance ordinaire, pour y insérer la phrase : " sans préjudice des dispositions de l'article L.2 ". En effet, comme cela a déjà été dit, le texte proposé par cet article pour l'article L.2 impose à La Poste, prestataire du service universel, une obligation de dédommagement pour " des prestations déterminées ".

Le paragraphe III est de coordination entre la nouvelle rédaction proposée par le présent article pour l'article L.2 et les articles L.17, L.20 et L.28 du code des postes et télécommunications, qui concernent respectivement les sanctions pénales relatives à l'infraction du monopole postal, la constatation des délits et contraventions aux dispositions de l'article L.1 actuel et le pouvoir de poursuite en la matière du ministre chargé des postes et télécommunications.

Le paragraphe IV modifie l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications relatif au service public du courrier, du transport et de la distribution.

La nouvelle rédaction articule le service universel et le service public postal :

- le " service public des envois postaux " remplace celui du courrier, ce qui consacre indirectement le service public des colis ;

- le service universel postal et le service public du transport et de la distribution de la presse en sont des composantes.

Le paragraphe V modifie le troisième alinéa de l'article 2 de la même loi en insérant le terme " d'envois postaux " au nombre des missions de La Poste à assurer dans le respect des règles de concurrence.

Le paragraphe VI insère, à l'article 8 de la même loi, relatif au cahier des charges de La Poste, des dispositions pour inclure dans son objet le service universel postal.

B. UN MANQUE D'ÉGARDS INACCEPTABLE POUR LE SERVICE PUBLIC POSTAL

1. La transposition aurait dû s'opérer dans le cadre d'une véritable " loi d'orientation postale "

Votre commission spéciale ne reprendra pas en détail les développements du rapport d'information précité " Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique ", qui conservent toute leur pertinence.

Il se contentera de rappeler ici la méthode que proposaient à cette occasion, en octobre 1997, soit il y a près de 18 mois, la Commission des Affaires économiques et le groupe d'études sur l'avenir de La Poste pour transposer la directive : celle d'une véritable loi d'orientation postale.

Le rapport estimait en effet : " la directive est [...] une chance pour la France qui a obtenu, dans la droite ligne du Compromis de Dublin passé entre le Président Chirac et le Chancellier Kohl, que cette étape essentielle dans la réalisation du marché postal européen se réalise sur la base d'une " démonopolisation " progressive et non brutale.

Notre pays devra valoriser cet acquis et définir un service public à la fois ambitieux et évolutif
 ".


Dans cette optique, il fixait le contenu souhaitable de la loi d'orientation postale :

La France devra mettre à profit toutes les marges de flexibilité ouvertes aux Etats-membres par le projet de directive. Elle ne saurait cependant se satisfaire d'une simple transposition -même a maxima- des dispositions de cette directive, par le biais d'une loi qui ne ferait que traduire cette dernière.

Elle doit aller au-delà d'une telle transposition et fixer, au travers d'une véritable loi d'orientation postale, un cadre ambitieux d'évolution du service public postal. [...]

Cette loi d'orientation postale devrait avoir pour ambition [...] de :

- fixer les contours du monopole de La Poste afin qu'au-delà du périmètre défini pour le service universel européen, elle continue à satisfaire à ses obligations en termes d'aménagement du territoire et de transport de la presse ;

- assurer un meilleur respect de ce monopole ;

- enrichir le monopole de façon à valoriser les compétences de La Poste dans le domaine des nouvelles technologies et à moderniser le service public ;


- fixer le cadre d'évolution du réseau postal. "

Le rapport estimait en outre que :

L'échéance qui s'impose ainsi à nous doit servir l'ambition que nous caressons pour La Poste. Saisissons cette opportunité pour tracer dans la loi d'orientation postale, dès 1998, les voies qui permettront à La Poste de relever ses défis et d'aborder avec optimisme le XXIe siècle.

Si nous nous contentions de parcourir la moitié du chemin, tant les postiers que l'ensemble de nos concitoyens seraient fondés à nous reprocher de n'avoir pas -telle l'autruche- voulu voir la réalité des choses. Nous n'en avons pas le droit
 ".

Le rapport appelait de ses voeux l'adoption de la loi d'orientation postale dès 1998.

Eu égard aux perspectives ambitieuses mais réalistes tracées par notre Haute assemblée pour La Poste, on mesure mieux le caractère discutable de la méthode employée par le Gouvernement !

2. Un débat public confisqué

Votre commission spéciale ne peut que déplorer vivement la méthode -pour le moins expéditive- employée par le Gouvernement pour assurer la transposition de la directive postale, par amendement gouvernemental à un texte, examiné en urgence, qui a -c'est un euphémisme- un tout autre objet !


Elle regrette que l'occasion soit ainsi enlevée à la représentation nationale d'avoir un débat à la hauteur de son attachement au service public postal.

Votre commission spéciale estime que ni l'aménagement du territoire -réduit à cette occasion à l'état de fourre-tout législatif- ni le service public postal n'ont à gagner à ce mélange des genres. Quant à l'argument de la date butoir du 10 février 1999 pour effectuer la transposition, il n'a que peu de prise sur les membres de votre Haute assemblée qui réclament depuis 17 mois l'adoption d'une loi d'orientation postale !

Comme votre commission spéciale l'indiquait dans l'exposé général du présent rapport, la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT) saisie de ce sujet, a, d'ailleurs, dans une délibération du 20 janvier, déclaré " rejeter " la procédure employée par le Gouvernement qui " priverait le Parlement d'un large débat sur l'ensemble de la question du service public postal, essentiel pour l'avenir de La Poste "88(*), position réaffirmée à l'occasion d'un débat le 3 mars de la CSSPPT sur ce sujet.

Votre commission spéciale s'associe entièrement à cette critique. Elle ne peut, en effet, que refléter un manque d'ambition -ou de détermination ?- pour notre opérateur postal. Pourquoi, en effet, transposer " à la sauvette " la directive postale et présenter, simultanément, un projet de loi de transposition de la directive " électricité ", dont la date butoir de transposition (19 février 1999) est pourtant sensiblement la même ?

Ou doit-on s'attendre à ce que, allant jusqu'au bout de sa logique, le Gouvernement présente, à l'occasion de la lecture au Sénat du présent projet de loi, un amendement de transposition de la directive électricité et, pourquoi pas, des autres directives en attente de transposition ?

Votre commission spéciale a adopté un amendement qui réécrit cet article additionnel et dispose qu'une loi d'orientation postale interviendra dans les six mois à compter de la promulgation de la présente loi.

Refusant d'adopter cet article additionnel qui empêche qu'un vrai débat ait lieu au Parlement sur l'avenir de La Poste, votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article additionnel dans une rédaction modifiée.

ANNEXE N° 1 -

LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES
PAR LA COMMISSION SPÉCIALE

I. AUDITIONS

- M. Emile ZUCCARELLI, Ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation

- M. Christian PIERRET, Secrétaire d'Etat à l'industrie

M. Didier LALLEMENT, Directeur général des collectivités locales au ministère de l'Intérieur


- M. Jean-François HERVIEU, Président de l'Assemblée permanente des Chambres d'Agriculture (APCA)

- M. Jean GUILLOT, Directeur adjoint des transports terrestres au ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement

- M. DUPORT, Préfet de la région Ile de France

- M. Christian LEYRIT, Directeur des routes au ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement

M. Laurent Van DEPOELE, Directeur du développement rural à la Commission européenne (DG VI) 

M. Eneko LANDABURU ILLAREMENDI, Directeur général de la politique régionale et de la cohésion à la Commission européenne (DG XVI)

Mme Dominique VOYNET, Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

II. AUDITIONS PRIVEES DE M. Gérard LARCHER

- Mme Bettina LAVILLE, Conseiller auprès du Premier ministre

- M. Stéphane BOUILLON, Conseiller technique auprès du Premier ministre

- M. Jean-Louis GUIGOU, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale

- M. Dominique PARTHENAY, Conseiller à la DATAR

- M. Jean-François COLLIN, Directeur de cabinet de Mme Dominique Voynet

- M. Guy HANNEBIQUE, Conseiller technique au cabinet de Mme Dominique Voynet

- M. Gilles CHEYROUZE, Conseiller technique chargé des relations avec le Parlement au cabinet de Mme Dominique Voynet

- M. Gérard VINCENT, délégué général de la Fédération hospitalière

III. DEPLACEMENTS

- Visite dans les Yvelines, de Coignières, Elancourt, Plaisir et Poissy, le 9 mars 1999 en compagnie de M. le président Jean FRANÇOIS-PONCET et de M. Michel SOUPLET, rapporteur de la loi d'orientation agricole devant le Sénat.

- Rencontre avec M. RÉGNAULT, conseiller général de Plaisir et MM. GUIOMAR et BLANC, Bergerie nationale de Rambouillet

ANNEXE N° 2

CARTES DES ZONAGES FRANÇAIS ET EUROPÉENS ACTUELS
ANNEXE N° 3 -

CARTE DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS
AGENDA 2000 POUR LA PÉRIODE 2000-2006
TABLEAU COMPARATIF




1 Assemblée nationale, projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire n°1071, page 9.

2 Sénat : " Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique ", Rapport n°42, 1997-1998, 469 pages.

3 Président : Jacques Guyard, Député. Vice-Présidents : Alain Gouriou, Député, Pierre Hérisson, Sénateur. Membres : Jean Besson, François Brottes, Jacques Desallangre, Gabriel Montcharmont, Gérard Terrier, Députés ; Gérard Delfau, Pierre Laffitte, Gérard Larcher, Jean-Marie Rausch, René  Trégouët, François Trucy, Sénateurs. Personnalités qualifiées : Louis Boulet, Nicolas Curien, Marie-Anne Frison-Roche.

4 A l'achèvement de la réforme préconisée, en 2010, les ressources corrigées des charges devaient se situer à l'intérieur d'une " fourchette " allant de 80 à 120% d'un moyenne établie au niveau national.

5 En droit, ainsi que votre commission l'avait rappelé, il n'y avait alors aucune relation entre cette taxe et ce fonds. L'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 prévoit en effet que l'affectation d'une recette budgétaire à une dépense " ne peut résulter que d'une disposition de la loi de finances, d'initiative gouvernementale ".

6 Sur l'ensemble de ces questions, on se reportera avec grand profit aux travaux de nos collègues Roger Besse et Jean Pépin dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 1999 (Rapport n° 66 - Tome III annexe 4 et avis n° 68 - Tome XI).

7 Sur le devenir des grands projets d'infrastructure et, en particulier le FITTVN, la commission d'enquête sénatoriale a apporté une contribution majeure en formulant de nombreuses propositions (rapport n°479 ; 1997-1998).

8 Celui-ci a été transformé par la loi de finances pour 1999 en un Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

9 Cette situation résulte principalement de l'existence d'importants reports provenant d'exercices antérieurs : pour 1999 ils s'élèvent à 125,7 millions de francs, soit plus du double du montant de taxe prévu, 51 millions de francs. Pour un total de ressources estimé à 176,7 millions de francs en 1999 les dépenses prévues représentent 80 millions de francs.

10 Rapport du Parlement, juillet 1998.

11 Commission supérieure du service public des postes et télécommunications.

12 Au nom de la Commission des Affaires économiques, Sénat, n° 88, 1998

13 Hors fonds de cohésion, 159,7 milliards d'écus avec le fonds de cohésion.

14 Voir la fiche d'information sur le SDEC de la DGXVI, parue en septembre 1998, lettre " Info Regio ", page 1.

15 Sauf pour les régions du Nord de l'Europe, anciennement objectif 6.

16 Rapport d'information, 1997 : " Agenda 2000 : quelle politique régionale pour une Europe élargie ? ".

17 Rapport n° 88 de M. Jean-Pierre Raffarin, Sénat, 1998-1999.

18 JORF, l'Assemblée nationale, 3ème séance du 2 février 1999, page 824.

19 Page 5

20 Page 7

21 Composé de MM. Althapé, André, Arnaud, Mme Bardou, MM. Barraux, Bécot, Bellanger, Berchet, Bizet, Boyer, Courteau, Deneux, Dussaut, Emin, Ferrand, Flandre, François-Poncet, Gérard, Gerbaud, Grignon, Mme Heinis, MM. Hérisson, Herment, Huchon, Lassourd, Le Grand, Lejeune, Lemaire, Moinard, Natali, Pépin, Piras, Raffarin, Revet, Rinchet, Soucaret. A noter que MM. Bellanger, Courteau, Dussaut, Lejeune, Piras et Rinchet ne sont toutefois pas signataires de la proposition de loi du groupe de travail.

22 Proposition de loi n° 254, Sénat 1998-1999.

23 Extrait de l'exposé des motifs de la proposition de loi n° 254, Sénat 1998-1999.

24 Conseil économique et social, Avis présenté par M. Jean-Claude Bury les 7 et 8 juillet 1998, page 7.

25 Projet de loi n° 1071, 1998-1999, page 8.

26 Cf., Les terroirs urbains et paysagers, pour un nouvel équilibre des espaces périurbains. Rapport, Sénat, n° 415, 1997-1998. Paris, 1998, 156 pages.

27 Avis précité page 7.

28 Page 5.

29 Il s'agissait de MM. Arnaud Cazin d'Honincthun, Jean François-Poncet, Patrick Ollier, Jean-Pierre Balligand et de votre rapporteur.

30 Sénat, Rapport n° 343, 1993-1994, tome 1, page 75.

31 Journal Officiel, Assemblée nationale, 3è séance du 21 janvier 1999, page 322.

32 L'article 8 bis du projet de loi modifie l'article 6 sexies de l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées parlementaires et l'article 9 du projet de loi donne une nouvelle rédaction à l'article 10 de la loi n°95-115 d'orientation du 4 février 1995.

33 Le CNAT comprenait 50 membres : 13 représentants de l'Etat, 13 élus titulaires de mandats nationaux ou locaux, 12 représentants des activités économiques et sociales et 12 personnalités qualifiées nommées sur proposition du ministre chargé de l'aménagement du territoire. Il était présidé par le Premier ministre ou le ministre chargé de l'aménagement du territoire. Il était consulté sur les projets de loi élaborés dans ce domaine et pouvait être consulté sur les projets de programme, plans et directives d'aménagement national ainsi que sur les projets de schémas directeurs nationaux d'équipement. Il élaborait tous les deux ans un rapport sur l'état du territoire.

34 Il est composé pour " moitié au moins de membres des assemblées parlementaires et de représentants élus des collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi que de représentants des activités économiques, sociales, familiales, culturelles et associatives et de personnalités qualifiées ".

35 Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le CNADT a déjà mis en place depuis juin 1998 trois commissions thématiques sur les projets de SSC.

36 " Elle nous a notamment beaucoup aidés au moment de l'élaboration des cahiers des charges des schémas de services collectifs " in JO Débats AN 26 janvier 1999 p. 375

37 In rapport présenté par M. Duron n° 1288, tome I, page 83.

38 Article 9 du présent projet de loi.

39 Dans ce dernier cas, s'agissant de l'entrée du monde associatif, ce point n'est pas exact: les représentants des activités associatives sont en effet déjà mentionnés dans la loi de 1995.

40 In " Eléments en vue d'un éventuel changement de statut des SRADT ", rapport à Madame la Ministre de l'aménagement du Territoire et de l'Environnement, 1998.

41 Votre commission sans réfuter la logique de ce projet vous proposera de les dénommer " schémas directeurs d'équipements et de services ".

42 Dans l'avant projet de loi, il était prévu que " le SRADT exprime les orientations fondamentales en matière d'environnement, de développement durable et d'aménagement durable du territoire régional ".

43 Ce contenu matériel du SRADT s'inspire des conclusions du rapport Morvan précité.

44 In JO Débats AN - 26 janvier 1999- p.391.

45 In JO Débats AN - 26 janvier 1999 - p.390.

46 Elle indiquait en effet : " Nous avions à un moment envisagé la possibilité d'aller au delà des dispositions de l'article 34 de la loi du 4 février 1995 pour fixer un caractère prescriptif à ces schémas régionaux./ Ce qui me paraît essentiel, aujourd'hui, c'est de faire en sorte que le partenaire de l'Etat dans le travail de négociation des contrats de plan puisse animer la concertation régionale avec les autres partenaires de l'aménagement et du développement de ce territoire régional ".In JO Débats AN - 26 janvier 1999 - p.385

47 Le rapporteur de l'Assemblée nationale estime à ce titre que " la consultation est considérablement élargie ".

48 In JO Débats AN - 26 janvier 1999 - p.393

49 A l'initiative du rapporteur, afin " d'alléger " le texte, la " charte d'aménagement et de développement durable du territoire régional " est devenue la " charte régionale ".

50 Il est ainsi significatif qu'ait été repoussé sans débat ou intervention, un amendement de M. Quentin prévoyant comme le préconisait le rapport Morvan, que l'Etat soit associé à l'élaboration du schéma régional. In JO Débats AN - 26 janvier 1999 - p.392. Il se serait agi en l'espèce d'une modification substantielle de la nature et de la portée de ces schémas.

51 M. Bouvard y voyait " une garantie sur le sérieux de la contribution que le milieu associatif peut apporter à ces procédures contractuelles ".In JO Débats AN - 26 janvier 1999 - p.393.

52 In avis présenté par M. Bury p.12

53 Ce constat est également valable s'agissant de la dimension transfrontalière !

54 In JO Débats Assemblée nationale 26 janvier 1999 p.402.

55 Il avait à ce titre relevé que des instances de même nature s'étaient déjà réunies localement antérieurement à l'adoption de la loi de 1995, mais qu'il convenait néanmoins de légiférer en ce domaine.

56 In JO Débats AN 26 janvier 1999 p. 411

57 Lors de l'examen en séance publique, il a été explicitement précisé par le rapporteur ainsi que par la ministre que, en ce domaine, ces avis étaient purement consultatifs.

58 Article L.244-2 du code rural.

59 Ces articles sont abrogés par le présent article.

60 In JO Débats AN 26 janvier 1999 p.412

61 JO Débats Sénat, séance du 10 décembre 1998, p. 6240.

62 M. Georges Sarre, JO Débats AN, 3ème séance du 26 janvier 1999, p. 426.

63 M. Georges Sarre, JO Débats AN, 3ème séance du 26 janvier 1999, p. 427.

64 Idem, p. 427.

65 Idem, p. 428.

66 JO Débats Sénat 3ème séance du 26 janvier 1999, p. 435.

67 J.O. Débats Sénat, séance du 10 décembre 1998, p 6240.

68 Voir à cet égard la rédaction de l'article 1er de la loi n° 83-1180 du 24 décembre 1983 définissant les moyens d'exécution du 9ème plan de développement économique, social et culturel (deuxième loi de plan) : " article premier - Est approuvé le rapport annexé à la présente loi relatif au 9ème plan de développement économique, social et culturel de la Nation (deuxième loi de plan), sous réserve que... "

69 La commission spéciale ne remet pas en question la jurisprudence du Conseil d'Etat, confirmée récemment, sur la question de la valeur législative des rapports annexés. A travers deux arrêts du 19 février 1999, M. Rouquette et autres et Confédération nationale des groupes autonomes de l'enseignement public, le Conseil d'Etat a pu rappeler " qu'ainsi d'ailleurs que le confirment les débats parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi du 10 juillet 1989, le rapport annexé à celle-ci n'est pas revêtu de la valeur normative qui s'attache aux dispositions de la loi ; qu'ainsi les mentions de ce rapport ne peuvent être regardées comme conférant un fondement légal aux dispositions réglementaires contestées. "

70 Avis présenté au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi de finances pour 1999, par M. Philippe Nachbar, sur les crédits du ministère de la culture.

71 JO Débats Assemblée nationale, 2ème séance du 27 janvier 1999, p. 508.


72 Rapport n° 343, Sénat 1993-1994, Président Jean François-Poncet, rapporteurs : Jean Huchon, Roland du Luart, Louis Perrein et votre rapporteur.

73 Voir le rapport n° 35 fait par votre rapporteur au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, Sénat 1994-1995.

74 Voir le rapport n° 389 de votre rapporteur sur le projet de loi de réglementation des télécommunications au nom de la Commission des Affaires économiques. Sénat 1995-1996

75 Global System for Mobile communication : norme utilisée notamment par Itinéris et SFR

76 Source : Observatoire des mobiles, mars 1999,données disponibles sur le site Internet de l'ART

77 Terme qu'avait suggéré votre rapporteur dans son rapport d'information de 1996, au nom de la Commission des Affaires économiques : " L'avenir de France Télécom : un défi national ".

78 Loi n° 96-660 sur l'entreprise nationale France Télécom du 26 juillet 1996.


79 Ce forfait couvre le raccordement au réseau téléphonique, l'abonnement téléphonique et le coût des communications vers le fournisseur d'accès Internet que l'établissement scolaire a choisi.

80 Livre vert sur " L'information émanant du secteur public : une ressource clef pour l'Europe. Livre Vert sur l'information émanant du secteur public dans la société de l'information ". COM (98), 585 final.


81 Parmi lesquels Les Pays-Bas et le Royaume-Uni, comme le détaille le rapport d'information : " Sauver la Poste : devoir politique, impératif économique ".

82 Sénat, n° 42, 1997-1998.

83 Rémunération que les postes se versent entre elles pour les échanges internationaux de courrier
.

84 Rapport Sénat n° 135, 1995-1996.

85 N° 129, Sénat 1995-1996.

86 Rapports Sénat n° 346 et 367, 1995-1996.

87
Audition commune avec la Commission des Affaires économiques et le groupe d'études sur l'avenir de la Poste, le 3 mars dernier.

88 Voir le document : Avis sur un projet de " dispositions législatives de transposition de la directive européenne 97/67/CE du 15 décembre 1997 ", adopté le 20 janvier 1999
.