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6 avril 1999 : Licenciements des salariés de plus de cinquante ans ( rapport - deuxième lecture )

 

Proposition de loi sur la limitation des licenciements des salariés de plus de cinquante ans

SOUVET (Louis)

RAPPORT 297 (98-99) - Commission des Affaires sociales


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Table des matières





N° 297

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 avril 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans,

Par M. Louis SOUVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11
ème législ.) : Première lecture : 1236, 1251 et T.A. 219.

Deuxième lecture : 1375, 1415 et T.A. 257.

Sénat : Première lecture : 114, 165 et T.A. 66 (1998-1999).

Deuxième lecture : 253 (1998-1999).



Travail.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Le mardi 6 avril 1999, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Louis Souvet sur la proposition de loi n° 253 (1998-1999), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans.

M. Louis Souvet, rapporteur,
a présenté les grandes lignes de son rapport (cf. exposé général).

La commission a ensuite examiné les amendements proposés par le rapporteur.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article premier qui assujettit à la " contribution Delalande " les ruptures de contrat de travail des salariés ayant adhéré à des conventions de conversion.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 2 qui soumet à la " contribution Delalande " les licenciements des salariés ayant refusé le bénéfice de la préretraite dans le cadre du FNE.

Elle a enfin adopté un amendement de suppression de l'article 3 qui rend applicables les dispositions de la présente proposition de loi à toutes les ruptures de contrat de travail intervenant à compter du 1er janvier 1999.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

En deuxième lecture, le 4 mars 1999, l'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à la proposition de loi tendant à limiter les licenciements des salariés de plus de cinquante ans, qu'elle avait adoptée en première lecture le 10 décembre 1998 et que le Sénat a rejetée le 9 février 1999.

Cette proposition de loi, déposée par M. Alain Belviso et les membres du groupe communiste et apparentés, vise à étendre le champ de la " contribution Delalande " due pour le licenciement d'un salarié de plus de 50 ans.

Elle soumet à cette contribution les ruptures des contrats de travail des salariés ayant adhéré à des conventions de conversion (article premier) et les licenciements des salariés ayant refusé le bénéfice de la préretraite dans le cadre du fonds national de l'emploi (FNE) (article 2).

Elle prévoit que ces dispositions seront applicables pour toutes les ruptures de contrat de travail intervenant à compter du 1er janvier 1999, c'est-à-dire de manière rétroactive (article 3).

Cette proposition de loi est présentée par le Gouvernement comme le complément indispensable du doublement -voire, dans certains cas du triplement- de la " contribution Delalande ", décidé par voie réglementaire à compter du 31 décembre 1998. En application du décret n° 98-1201 du 28 décembre 1998, le taux de cette contribution est désormais progressif de deux mois de salaire brut à 50 ans à douze mois de salaire brut à 56 et 57 ans. Il est ensuite dégressif à partir de 58 ans.

En première lecture, constatant que le Gouvernement attendait de la majoration et du doublement de la " contribution Delalande " 1,4 milliard de francs de recettes supplémentaires, votre commission avait été conduite à s'interroger sur la nature exacte de cette contribution : la " contribution Delalande " constituait-elle une contribution de dissuasion ou une contribution de rendement ?

Dans le premier cas, l'objectif consiste à dissuader, autant que possible, les licenciements des salariés : l'idéal serait donc que le produit de cette contribution soit quasiment nul, ce qui témoignerait de son efficacité.

Dans le second cas, la finalité est toute autre : il s'agit d'accroître le produit d'un prélèvement en majorant son taux et en élargissant son assiette.

Votre commission avait estimé que le Gouvernement semblait se faire peu d'illusions quant à l'efficacité réelle du nouveau dispositif et privilégiait avant tout le rendement financier de cette contribution.

Votre commission avait jugé que la présente proposition de loi reposait sur des fondements fragiles et contestables ; elle avait en effet considéré que les prétendus contournements de la " contribution Delalande " par les conventions de conversion ou par les refus de conventions de préretraite n'étaient pas prouvés.

Votre commission avait considéré que la simple constatation d'une augmentation de la part des salariés de plus de 50 ans dans les entrées en convention de conversion paraissait très insuffisante à démontrer un contournement massif et un abus généralisé justifiant une intervention du législateur.

Il lui avait en outre paru contradictoire de faire porter la " contribution Delalande ", qui procède d'une logique de sanction, sur les conventions de conversion qui ont précisément pour objectif de faciliter le reclassement du salarié dont le licenciement n'a pu être évité.

Votre commission avait regretté que le Gouvernement semble condamner l'utilisation de ces conventions pour les salariés âgés de plus de 50 ans et se satisfasse ainsi de l'exclusion définitive de ces salariés du marché du travail.

S'agissant des refus de préretraites FNE, votre commission avait constaté que les affirmations concernant d'éventuels abus ne reposaient pas davantage sur des éléments précis. Elle avait souligné que sur une moyenne de 20.000 entrées en préretraite FNE chaque année, le nombre de refus était extrêmement faible et portait sur une soixantaine de salariés par an seulement.

Après avoir relevé que le refus du salarié pouvait, dans certains cas, être motivé par une indemnisation au titre de l'assurance chômage plus avantageuse que la préretraite, votre commission avait estimé que le nombre des refus susceptibles de résulter d'une éventuelle pression de l'employeur était, dans l'hypothèse la plus pessimiste, de l'ordre de quelques dizaines à peine.

Dans ces conditions, votre commission s'était interrogée sur le bien-fondé d'une intervention du législateur pour réprimer un nombre effectif d'abus qui devait vraisemblablement se compter sur les doigts d'une seule main...

Votre commission avait jugé inacceptable le procès d'intention fait aux entreprises, globalement considérées par les initiateurs de cette proposition de loi comme ayant un comportement frauduleux.

Elle avait estimé que la proposition de loi ne semblait répondre qu'à des considérations très politiques et visait avant tout, pour le Gouvernement qui avait demandé l'inscription de ce texte à l'ordre du jour prioritaire du Sénat, à conforter la cohésion de sa majorité.

Votre commission avait dénoncé la logique de sanction et d'accroissement des charges des entreprises qui animait cette proposition de loi. Là où des dispositifs positifs, dynamiques et imaginatifs étaient nécessaires, la proposition de loi ne mettait en place que des mesures pénalisantes et contraignantes pour les entreprises.

Elle avait exprimé la crainte que cette proposition de loi, qui entendait préserver l'emploi, ne constitue en définitive un véritable frein à l'emploi, notamment pour les salariés âgés de 45 à 50 ans.

Votre commission s'était enfin interrogée sur la cohérence de la politique que mène le Gouvernement en matière d'emploi des salariés les plus âgés. Elle avait souligné qu'il était paradoxal d'augmenter la " contribution Delalande ", afin de sanctionner les entreprises qui licencient des salariés âgés de plus de 50 ans, tout en encourageant simultanément certaines entreprises à rajeunir leur pyramide des âges par des départs massifs et anticipés de salariés " âgés ".

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission avait proposé au Sénat d'adopter trois amendements de suppression des trois articles de cette proposition de loi.

L'adoption par le Sénat de ces amendements, le 9 février 1999, a conduit au rejet de la proposition de loi.


Délibérant, en application de l'article 109 de son Règlement, sur le texte qu'elle avait adopté en première lecture, l'Assemblée nationale n'a pas souhaité modifier ce texte en deuxième lecture.

A cette occasion, ni le Gouvernement, ni le rapporteur n'ont apporté d'éléments nouveaux permettant de justifier le bien-fondé de cette proposition de loi et susceptibles de faire évoluer la position adoptée par le Sénat en première lecture.

En outre, aucune réponse n'a été apportée aux interrogations concrètes formulées par votre commission.

Votre commission avait par exemple jugé que la rédaction retenue par l'article premier de la proposition de loi concernant la participation financière de l'entreprise aux conventions de conversion était pour le moins imprécise et pouvait s'interpréter de deux façons : soit, la référence se faisait sur la base de l'article D. 322-2 du code du travail, qui détermine la participation de l'entreprise au sens large du terme, préavis du salarié y compris, soit l'interprétation se faisait plus stricte et la participation de l'entreprise se limitait au forfait de 4.500 francs.

Sur ce point, aucune précision n'a été donnée par le Gouvernement.

Votre commission s'était également inquiétée de l'affectation des 1,4 milliard de francs de recettes supplémentaires que le Gouvernement attend de la majoration et de l'extension de la " contribution Delalande ". Alors que l'UNEDIC est, en application de l'article L. 321-13 du code du travail, le seul bénéficiaire des sommes prélevées au titre de la " contribution Delalande ", le Gouvernement avait indiqué, par la voix de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, que ces recettes supplémentaires iraient à l'Etat si les partenaires sociaux se refusaient à améliorer l'indemnisation du chômage des salariés précaires.

Sur ce point également, le Gouvernement n'a apporté aucune précision quant à ses intentions.

Enfin, votre commission avait souligné les problèmes pratiques et les risques de contentieux que ne manquerait pas de soulever l'entrée en vigueur rétroactive de la loi au 1er janvier 1999.

L'Assemblée nationale n'a pas tenu compte de cette observation et a rejeté un amendement présenté par M. Bruno Bourg-Broc, député de la Marne, prévoyant précisément que la présente loi n'entrerait en vigueur qu'à compter de sa date de publication.

Dans ces conditions, pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose de maintenir la position adoptée par le Sénat en première lecture.

Elle vous propose de supprimer les trois articles de ce texte et de rejeter par conséquent la proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Assujettissement à la " contribution Delalande " des ruptures de contrats de travail des salariés de plus de cinquante ans ayant adhéré à une convention de conversion

Cet article insère un nouvel alinéa dans l'article L. 321-13 du code du travail afin de prévoir que la " contribution Delalande " est due également pour chaque rupture de contrat de travail intervenue du fait de l'adhésion d'un salarié à une convention de conversion.

Cet alinéa précise en outre que le montant de cette cotisation tient compte de la participation de l'entreprise au financement de la convention de conversion. Cette disposition vise, selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, à permettre au pouvoir réglementaire de moduler de manière spécifique le montant de la cotisation dans ce cas : le montant de celle-ci pouvant être d'autant plus réduit que la participation de l'entreprise au financement de la convention de conversion est importante.

Cet article avait été supprimé par le Sénat en première lecture. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a repris sans modification le texte qu'elle avait adopté en première lecture.

Pour sa part, votre commission a rejeté cette sanction collective qui frapperait la totalité des entreprises. Elle a en effet jugé qu'aucun élément précis ne permettait de conclure aujourd'hui à un contournement massif par les entreprises de la " contribution Delalande " par l'utilisation du dispositif de la convention de conversion.

Elle s'est refusé en outre à condamner l'utilisation des conventions de conversion, qui peut constituer un outil précieux d'aide au reclassement, pour les salariés âgés de plus de 50 ans.

Elle a considéré par conséquent que la véritable origine de cet article -et de l'ensemble de la proposition de loi- tenait davantage à des impératifs politiques -visant à assurer la cohésion de la majorité gouvernementale- qu'à de réels motifs de fond.

Elle a enfin exprimé la crainte que cet article, qui entendait préserver l'emploi, ne constitue en définitive un véritable frein à l'emploi, notamment pour les salariés âgés de 45 à 50 ans.

Pour ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 2
Assujettissement à la " contribution Delalande " des licenciements de salariés ayant refusé le bénéfice d'une préretraite ASFNE

L'avant-dernier alinéa de l'article L. 321-13 du code du travail prévoit que l'employeur qui conclut avec l'Etat une convention d'allocation spéciale du FNE et qui en propose le bénéfice aux salariés concernés est dispensé du versement de la " contribution Delalande ".

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 321-13 du code du travail afin de prévoir que la " contribution Delalande " n'est pas due dans le cas où le salarié bénéficie d'une allocation spéciale de préretraite du FNE.

Cette nouvelle rédaction de l'alinéa signifie a contrario que le refus par le salarié de la proposition de préretraite assujettit l'employeur au versement de la " contribution Delalande ".

Cet article avait été supprimé par le Sénat en première lecture. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a repris sans modification le texte qu'elle avait adopté en première lecture.

Votre commission a relevé que les affirmations des initiateurs de la proposition de loi concernant d'éventuels abus liés aux préretraites FNE n'étaient étayées par aucun élément précis.

Elle a souligné que le nombre des refus de préretraite FNE était extrêmement faible : il concerne une soixantaine de salariés par an pour un total de plus de 20.000 entrées annuelles en conventions d'ASFNE. Après avoir constaté que le refus du salarié pouvait, dans certains cas, être motivé par une indemnisation au titre de l'assurance chômage plus avantageuse que la préretraite, votre commission a estimé que le nombre des refus susceptibles de résulter d'une éventuelle pression de l'employeur était, dans l'hypothèse la plus pessimiste, de l'ordre de quelques dizaines à peine.

Dans ces conditions, votre commission s'est refusé à une intervention législative destinée uniquement à sanctionner quelques très rares abus éventuels.

Elle vous propose par conséquent d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 3
Date d'application des articles premier et 2

Cet article prévoit que les articles premier et 2 sont applicables pour toutes les ruptures de contrat de travail intervenant à compter du 1er janvier 1999, c'est-à-dire de manière rétroactive, au 1er janvier 1999.

Cet article avait été supprimé par le Sénat en première lecture. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a repris sans modification le texte qu'elle avait adopté en première lecture.

Par coordination avec les amendements qu'elle propose aux articles premier et 2 de la présente proposition de loi, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Elle considère de surcroît que cet article introduit une rétroactivité qui poserait en pratique de redoutables problèmes d'application et serait vraisemblablement source de nombreux contentieux.