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28 avril 1999 : Honduras ( rapport - première lecture )

 

Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Honduras sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements

DURAND-CHASTEL (Hubert)

RAPPORT 321 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





N° 321

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 avril 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Honduras sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements,

Par M. Hubert DURAND-CHASTEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 212
(1998-1999).



Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation de l'accord sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Tegucigalpa le 28 avril 1998 entre la France et le Honduras.

Cet accord comporte des dispositions très voisines de celles des quelque quatre-vingts textes analogues qui lient déjà la France à des pays tiers. Il s'agit donc d'un dispositif extrêmement classique que votre commission des affaires étrangères a déjà eu, à de multiples reprises, l'occasion d'exposer.

Présenté au Parlement en même temps que deux autres accords analogues conclus avec le Guatemala et le Nicaragua, l'accord signé avec le Honduras illustre la volonté de notre pays de renforcer nos relations avec l'Amérique centrale, ainsi que l'a récemment illustré le déplacement effectué dans la région par notre Président de la République au mois de novembre dernier.

Bien que sévèrement touché par l'ouragan Mitch qui a entraîné des destructions importantes à l'automne dernier, le Honduras s'efforce de moderniser ses structures économiques et pourrait offrir des perspectives d'investissement qui ne sauraient être négligées par nos entreprises. Au-delà des aspects économiques, l'accord s'inscrit dans une politique générale de renforcement des liens entre l'Europe, et en particulier la France, avec l'Amérique latine.

Votre rapporteur effectuera une rapide présentation du Honduras et de ses relations avec la France avant de détailler le dispositif de l'accord d'encouragement et de protection réciproques des investissements.

I. LA SITUATION POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE DU HONDURAS

Situé à l'est du Guatemala et bordé au sud est par le Nicaragua et au sud par le Salvador, le Honduras constitue un territoire de 112 000 km2 avec une façade maritime principale sur la Mer des Caraïbes et un étroit accès à l'océan Pacifique au sud.

Le Honduras compte 5,9 millions d'habitants, dont 775 000 dans sa capitale, Tegucigalpa. Il est indépendant depuis 1821.

A. LA VIE POLITIQUE DU HONDURAS

1. La politique intérieure

Si, à la différence de ses voisins, le Honduras n'a pas connu de guerre civile, il a vécu de 1963 à 1981 une longue période de pouvoir militaire, interrompue de novembre 1971 à décembre 1972 par une brève parenthèse démocratique.

Le Honduras a connu ses premières élections démocratiques en 1981. La Constitution de 1982 a instauré un régime de type présidentiel.

Le Chef de l'Etat est élu au suffrage universel pour un mandat de 4 ans. Le Congrès, lui aussi élu pour 4 ans, compte 128 députés.

Le mandat du Président Reina (1994-1997) a été marqué par la mise en oeuvre d'un programme de " démilitarisation " de l'Etat (création de la police judiciaire civile, suppression du service militaire obligatoire, transfert de la force de sécurité publique à l'autorité civile) et par une volonté de pacifier la vie politique, notamment au travers de l'installation d'un Conseil national de convergence comportant des représentants de l'opposition et de la société civile et chargé de mener un débat public permanent sur les sujets d'importance nationale. Le Président Reina souhaitait également engager une " révolution morale " afin de lutter contre la corruption et la fraude fiscale et de réformer le système judiciaire. Cette volonté politique n'a malheureusement pas freiné l'impact croissant du trafic de drogue sur la vie politique et économique du pays.

Les élections générales du 30 novembre 1997 ont confirmé la prédominance des deux partis traditionnels de droite, le parti libéral, qui conserve la majorité au Congrès avec 67 députés sur 128, et le Parti National (55 députés). L'unification démocratique, parti de gauche, ne compte qu'un seul député mais a conquis quelques municipalités.

L'élection présidentielle organisée à la même date a vu la victoire de M. Carlos Roberto Florès, ancien Président du Congrès.

Le Président Florès a achevé la démilitarisation du pouvoir en transférant au chef de l'Etat le commandement en chef des armées. Il a lui aussi entrepris de lutter contre la corruption et le clientélisme en réformant le code pénal mais le Honduras souffre toujours d'institutions judiciaires et policières peu solides.

2. Le Honduras sur la scène régionale

La chute du régime sandiniste en 1990 a permis une normalisation des relations avec le Nicaragua, le Honduras ayant servi de base arrière pour les forces armées de la " Contra " durant la guerre civile.

Le différend frontalier qui opposait le Salvador et le Honduras, et qui avait pour enjeu l'accès de ce dernier au Pacifique, a fait l'objet en 1992 d'un jugement de la Cour internationale de justice que les deux parties se sont engagées à respecter. Les deux tiers des territoires en litige, ainsi que l'île du Tigre, ont été attribués au Honduras, qui voit ainsi son accès à l'océan Pacifique conforté. Un accord entre les deux pays a été signé le 19 janvier 1998 pour régler le sort de leurs ressortissants résidant dans ces territoires. Il détermine les droits à la nationalité et à la propriété d'environ 10 000 personnes et comporte une clause sur la démarcation de la nouvelle frontière.

Le Honduras entretient de bonnes relations avec le Mexique mais demeure surtout caractérisé par des liens puissants avec les Etats-Unis, même si ceux-ci, qui en avaient fait un point d'appui pour leur politique en Amérique centrale tout au long des années 1980, ne lui attribuent plus le même intérêt stratégique depuis la fin des guerres civiles dans la région.

Le Honduras s'est toutefois démarqué des Etats-Unis en entretenant de bonnes relations avec Cuba et en se prononçant contre la loi Helms-Burton.

B. LA SITUATION ÉCONOMIQUE DU HONDURAS

1. Des structures économiques fragiles

Le Honduras se caractérise par des structures économiques de pays pauvre.

L'agriculture emploie 50 % de la main d'oeuvre et procure 70 % des recettes d'exportation alors que l'industrie manufacturière est peu développée et essentiellement orientée vers les besoins de consommation intérieure.

Le Honduras souffre d'une forte dépendance à l'égard de l'étranger. Ses deux principales productions agricoles, le café et la banane, représentent 45 % des exportations et sont soumis aux aléas des cours mondiaux. Il ne peut par ailleurs se passer d'une aide extérieure accordée à conditions préférentielles auprès des organisations multilatérales ou dans le cadre d'accords bilatéraux. Au total, la dette publique extérieure représente les trois quarts du PIB.

Alors que le PIB par habitant est inférieur à 800 dollars par an, 70 % de la population vit sous le seuil de pauvreté. Le Honduras est, après le Nicaragua, le pays le plus pauvre d'Amérique centrale.

2. Une situation aggravée par les conséquences de l'ouragan Mitch

L'ouragan Mitch, à la fin du mois d'octobre 1998, est venu frapper durement un pays qui éprouvait déjà des difficultés à sortir de sa situation financière difficile.

Après une grave récession en 1994, un envol de l'inflation et un déséquilibre accru des comptes extérieures, un redressement de l'économie hondurienne s'était amorcé à partir de 1995, marqué par une réduction des déficits publics et courant et une reprise de la croissance. Toutefois, jugeant la politique macro-économique et la mise en oeuvre de réformes structurelles encore insuffisante, le Fonds monétaire international avait refusé l'application de la troisième année du programme de facilité d'ajustement structurel renforcé et la conclusion d'un nouvel accord restait hypothétique compte tenu notamment d'une reprise de la dérive des comptes publics.

C'est dans ces conditions déjà critiques qu'est intervenu l'ouragan Mitch qui a pris au Honduras la dimension d'une catastrophe nationale, faisant plus de 5 000 victimes et plusieurs centaines de milliers de sinistrés. Une grande part des récoltes de produits d'exportation (café et bananes) ont été détruites. Le tourisme et l'industrie manufacturière ont été sévèrement affectés. La croissance, qui avait atteint 5 % en 1997, se situait à 3 % en 1998, mais le gouvernement hondurien s'attend à un effet retardé en 1999, du fait des baisses de production agricoles liées à la destruction des cultures. Ainsi, près de 80 % des plantations de bananes auraient été détruites. Dans ces conditions, la croissance pourrait être négative en 1999. L'ouragan Mitch a contribué à détériorer les équilibres financiers du Honduras en 1998, qu'il s'agisse du déficit public, représentant 2,6 % du PIB en 1998 et susceptible de passer à 7 % du PIB en 1999, ou de la balance des paiements.

II. LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET LE HONDURAS

Que ce soit dans les domaines politique, culturel ou économique, les relations franco-honduriennes sont très modestes.

A. LES RELATIONS POLITIQUES ET CULTURELLES

1. Les relations politiques

Les relations politiques franco-honduriennes se sont essentiellement traduites par diverses visites ministérielles. En novembre 1995, le Président Reina a été reçu à Paris alors que le Président Chirac s'est rendu au Honduras le 16 novembre dernier, dans le cadre de sa visite des pays touchés par l'ouragan Mitch. Peu de temps après, la France annonçait l'annulation de l'ensemble des créances bilatérales d'aide publique au développement, soit 166 millions de F.

La communauté française au Honduras est relativement réduite puisqu'on ne comptait, fin 1997, que 250 personnes immatriculées.

2. La coopération culturelle, scientifique et technique

La coopération culturelle, scientifique et technique mobilise des moyens très limités qui vont essentiellement au soutien à la langue française et à l'enseignement français.

La présence du français s'appuie sur deux Alliances françaises, à Tegucigalpa et San Pedro Sula, qui touchent 1 200 élèves, et sur le lycée franco-hondurien de Tegucigalpa, créé en 1966, qui scolarise jusqu'à la classe de seconde quelque 400 élèves (dont 8 % de français). Une discussion est actuellement en cours sur la possibilité d'ouvrir des classes de première et de terminale pour prolonger le cursus scolaire jusqu'au baccalauréat français. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le ministère de l'Education nationale et l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger proposeraient une voie moyenne reposant pour une partie sur un enseignement direct des programmes de première et terminale et pour l'autre sur un recours au Centre national d'enseignement à distance.

Par ailleurs, l'enseignement du français dans le système éducatif hondurien ne concernant que 35 professeurs et 2 000 élèves, un accord a été signé en janvier 1998 sur la réintroduction de notre langue dans le cycle secondaire, mais l'insuffisance des moyens locaux impose de mener parallèlement une action pour la formation de professeurs de français.

On peut enfin mentionner divers projets de coopération en matière universitaire et de recherche (présence de l'IFREMER sur un programme de recherche sur les ressources halieutiques).

B. LES RELATIONS COMMERCIALES

1. Les échanges économiques et les relations financières

Les échanges commerciaux du Honduras sont polarisées sur les Etats-Unis, qui possèdent 43 % des parts de marché, devant les pays d'Amérique centrale et le Mexique qui en représentent 18 %. L'Europe ne représente que 13 % des parts de marché mais la place de la France dans cet ensemble est réduite puique notre pays ne réalise que 0,6 % des ventes au Honduras.

Toutefois, les exportations françaises au Honduras ont connu une forte augmentation en 1998 (237 millions de F contre 80 millions de F en 1997) du fait d'un contrat de fourniture d'équipements aéroportuaires pour l'aéroport de San Pedro Sula réalisé par SOFREAVIA. Les importations de produits honduriens représentaient en 1998 un peu plus de 190 millions de F et concernaient principalement du café, des fruits et des minerais.

La présence d'entreprises françaises est faible et repose principalement sur divers protocoles financiers conclu ces dernières années pour l'équipement électrique, les équipements aéroportuaires, les équipements hospitaliers et le réseau de distribution des eaux.

Au cours de l'année 1998, les ciments Lafarge et Elf Antargaz ont pris des participations dans des entreprises locales.

2. Les perspectives d'investissement

Comme ses voisins, le Honduras pratique une politique d'ouverture aux investissements étrangers, notamment dans le cadre de la privatisation d'entreprises du secteur public. De récentes mesures législatives visent à encourager ces investissements étrangers, en particulier dans le secteur agricole, crucial pour l'économie hondurienne, dans le secteur minier et dans celui des infrastructures aéroportuaires, la gestion des quatre principaux aéroports du pays devant être concédée à des entreprises étrangères. Par ailleurs, la préparation de la privatisation de la compagnie nationale de télécommunications et de l'entreprise nationale d'énergie électrique est en cours.

Le flux d'investissements directs étrangers, qui a représenté 411 millions de dollars de 1990 à 1997, devrait donc s'accentuer.

Les télécommunications, l'électricité, les transports, la distribution des eaux sont autant de domaines dans lesquels les entreprises françaises pourraient trouver des opportunités d'investissement.

III. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS

L'accord signé le 28 avril 1998 entre la France et le Honduras est proche, pour l'essentiel, des diverses conventions de protection des investissements signées par la France avec près de 80 pays.

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD

1. Champ d'application géographique

Il comprend le territoire, y compris les zones maritimes, de chacune des parties (article 2), c'est-à-dire la terre ferme, les eaux intérieures, les îles et îlots, la mer territoriale, la zone économique exclusive et la plate-forme continentale sur laquelle elles détiennent, en conformité avec le droit international, un pouvoir de juridiction et des droits souverains de prospection, d'exploitation et de préservation des ressources naturelles.

2. Investissements concernés

Les investissements recouvrent l'ensemble des avoirs dont l'article 1.1 de l'accord donne une liste qui comprend notamment les biens meubles et immeubles ainsi que les autres droits réels (hypothèque, usufruit, cautionnement...), les actions, les obligations, les droits de propriété intellectuelle, commerciale et industrielle, les concessions accordés par la loi ou en vertu d'un contrat.

Par ailleurs, la protection jouera pour les investissements conformes à la législation de la partie contractante sur le territoire de laquelle ils sont réalisés, quelle que soit la date de leur réalisation, antérieure ou postérieure à l'entrée en vigueur de l'accord (article 2). Toutefois, l'accord ne s'applique à aucun différend soumis aux tribunaux avant son entrée en vigueur.

3. Les investisseurs intéressés

Il convient de distinguer (article 1.2), d'une part, les personnes physiques qui doivent posséder la nationalité de l'une des parties contractantes (article 1.2) et, d'autre part, les sociétés constituées conformément à la législation de l'Etat contractant et y possédant leur siège social ou contrôlées directement ou indirectement par des nationaux de l'une des parties ou par des personnes morales de cette partie.

4. Les revenus visés

Les revenus recouvrent " toutes les sommes produites par un investissement ", telles que bénéfices, plus-values de capital, dividendes, redevances ou intérêts (article 1.4).

B. DES STIPULATIONS CLASSIQUES TENDANT À ENCOURAGER ET PROTÉGER LES INVESTISSEMENTS RÉCIPROQUES

1. L'encouragement des investissements

L'encouragement des investissements, dont le principe est posé par l'article 3, revêt deux formes :

- l'octroi d'un traitement "juste et équitable" pour ces investissements conformément aux principes du droit international (article 4.1), ce qui couvre notamment le traitement juste et équitable de l'achat et du transport de biens liés à un investissement.

- l'application par chaque partie d'un traitement au moins aussi favorable aux investisseurs de l'autre partie que celui accordé à ses propres investisseurs, ou l'octroi de la clause de la nation la plus favorisée, si celle-ci se révèle plus avantageuse (article 5).

Ce régime d'encouragement ne s'étend pas cependant aux avantages consentis dans le cadre d'accords particuliers à l'image d'une zone de libre-échange, d'une union douanière, d'un marché commun ou d'une autre forme d'organisation économique régionale.

Par ailleurs, il convient également de souligner que le principe d'un traitement aussi favorable pour les investissements nationaux que pour les investissements de l'autre partie, ne s'applique pas dans le domaine fiscal. Compte tenu de l'importance des allégements fiscaux accordés à certains investisseurs nationaux, ces derniers bénéficient ainsi d'un net avantage.

Enfin, il est précisé (article 4.2) que dans le cadre de leur législation interne, les parties contractantes examineront "avec bienveillance" les demandes d'entrée et d'autorisation de séjour, de travail et de circulation introduites par des nationaux au titre d'un investissement.

2. La protection des investissements : trois principes traditionnels

Les investisseurs de l'autre partie doivent d'abord bénéficier, en cas de dépossession pour cause d'utilité publique (nationalisations, expropriations...), d'une "indemnité prompte et adéquate ", dont le montant est évalué par rapport à une situation économique antérieure à toute menace de dépossession (article 6.1).

En second lieu, en cas de dommages et pertes provoqués par des circonstances exceptionnelles telles qu'un conflit armé, une révolution, l'état d'urgence, les investisseurs étrangers ont droit à un traitement aussi favorable que celui des investisseurs nationaux ou de la nation la plus favorisée (article 6.2).

Le principe de la liberté des transferts, essentiel pour les investisseurs, se trouve garanti à l'article 7 de l'accord. Il s'applique sans réserve notamment aux revenus et aux produits de la cession ou de la liquidation de l'investissement (y compris les plus-values). Son application apparaît, en revanche, plus restreinte pour les transferts des revenus des ressortissants de l'une des parties travaillant sur le territoire de l'autre partie puisque ceux-ci ne sont garantis que dans la limite d'une "quotité appropriée de leur rémunération".

C. UN MODE TRADITIONNEL DE RÈGLEMENT DES CONFLITS

L'accord prévoit deux dispositifs différents de règlement des conflits.

1. Différends entre l'une des parties et un investisseur de l'autre Etat

Pour le règlement des différends, l'accord du 28 avril 1998 (article 10) prévoit qu'à défaut de règlement amiable dans les six mois, le différend est soumis à la demande de l'investisseur :

- soit aux tribunaux compétents de la partie contractante dans laquelle l'investissement a été réalisé,

- soit à l'arbitrage international du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI).

L'article 8 stipule que lorsque l'une des parties effectue au profit de l'un de ses investisseurs un versement en vertu de la garantie donnée pour un investissement sur le territoire de l'autre partie, elle se trouve "subrogée dans les droits et actions" de celui-ci.

2. Différends relatifs à l'interprétation et à l'application du présent accord

A défaut de règlement amiable par la voie diplomatique dans un délai de six mois, ces différends sont soumis à un tribunal d'arbitrage ad hoc dont les décisions sont définitives et exécutoires de plein droit (article 11).

o

o o

Quant aux dispositions finales de l'accord, elles prévoient que les règles plus favorables issues de la législation interne ou d'accords bilatéraux prévaudront sur celles de l'accord (article 9).

L'accord est conclu pour une durée initiale de dix ans et sera reconduit tacitement après ce terme, sauf dénonciation par l'une des parties avec préavis d'un an. Enfin, il prévoit de prolonger pendant quinze ans la protection des investissements effectués pendant la période de validité de l'accord (article 12).

CONCLUSION

La dimension modeste du marché hondurien n'enlève en rien à l'intérêt de l'accord d'encouragement et de protection réciproques des investissements conclu entre la France et le Honduras.

En effet, les entreprises françaises, aujourd'hui peu présentes au Honduras, pourraient à l'avenir renforcer leurs positions, tout particulièrement dans le cadre de projets financés par les bailleurs de fonds internationaux liés à l'aide au développement et au programme de reconstruction du Honduras à la suite de l'ouragan Mitch.

Pour cette raison, mais également parce que cet accord s'inscrit dans une orientation importante de notre diplomatie -le renforcement de nos liens avec l'Amérique latine- votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous demande d'adopter le présent projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 28 avril 1999.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a évoqué les conditions dans lesquelles se présentait le sommet Union européenne-Amérique latine du mois de juin prochain. Il a notamment signalé les difficultés liées aux discussions relatives à l'accès du marché européen pour les produits agricoles latino-américains. Il a interrogé le rapporteur sur la récente évolution du contentieux de la banane, opposant l'Union européenne aux Etats-Unis, ainsi qu'aux pays latino-américains.

M. Christian de La Malène s'est interrogé sur les risques de résurgence des conflits internes dans les pays d'Amérique centrale.

A la suite de ces interventions, M. Hubert Durand-Chastel, rapporteur, a précisé que la récente décision de l'organisation mondiale du commerce (OMC) relative au contentieux de la banane avait renforcé les demandes américaines et contraindrait l'Union européenne à ouvrir son marché ; en revanche, l'OMC avait très nettement réduit l'évaluation du préjudice subi par les producteurs américains par rapport aux estimations que ceux-ci avaient avancées .

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte présenté par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Honduras sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Tegucigalpa le 28 avril 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi.1(*)

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances : sans objet

- Bénéfices escomptés en terme :

* d'emploi : impossible à quantifier ;

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ; cet accord encouragera nos investisseurs à venir s'implanter dans ce pays, dans la mesure où ils bénéficieront de garanties juridiques appropriées (liberté de transfert, protection contre les expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international) ;

* financière : l'accord permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ; l'accord ouvre par ailleurs la possibilité à la Coface d'exercer un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation.

* de simplification des formalités administratives : aucune ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.




1 Voir texte annexé au document Sénat n° 212 (1998-1999).