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Proposition de résolution tendant à modifier l'article 73 bis du Règlement du Sénat

HYEST (Jean-Jacques)

RAPPORT 364 (98-99) - commission des lois


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Table des matières






N° 364

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1), sur la proposition de résolution de MM. Michel BARNIER, James BORDAS, Pierre FAUCHON, Lucien LANIER et Aymeri de MONTESQUIOU tendant à modifier l'article 73 bis du Règlement du Sénat,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir le numéro :

Sénat : 295 (1998-1999).



Union européenne.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 19 mai 1999 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, la proposition de résolution (n° 295), présentée par MM. Michel Barnier, James Bordas, Pierre Fauchon, Lucien Lanier et Aymeri de Montesquiou, tendant à modifier l'article 73 bis du Règlement du Sénat.

L'article 88-4 de la Constitution, qui permet depuis 1992 à l'Assemblée nationale et au Sénat d'adopter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative, a vu son champ d'application élargi lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht. Cette évolution justifie une modification de l'article 73 bis du Règlement du Sénat, relatif à la procédure d'adoption des résolutions. En outre, les auteurs de la proposition de résolution ont estimé souhaitable que le Sénat renforce à cette occasion l'efficacité de la procédure.

En conséquence, la commission a adopté une proposition de résolution tendant à :

- prendre en compte l'élargissement du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution ;

- prévoir l'examen, au cours d'une même réunion de la commission compétente, des conclusions de son rapporteur sur une proposition de résolution et des amendements ;

- ramener de vingt à quinze jours francs le délai accordé à la Conférence des Présidents pour proposer l'inscription à l'ordre du jour du Sénat d'une proposition de résolution ;

- mentionner explicitement dans le règlement du Sénat que la délégation pour l'Union européenne instruit l'ensemble des textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution et qu'elle peut conclure au dépôt de propositions de résolution ;

- supprimer le droit d'amendement du Gouvernement sur ces propositions de résolution, lequel n'existe pas à l'Assemblée nationale et est tombé en désuétude au Sénat où il n'a été utilisé qu'une seule fois.

Mesdames, Messieurs,

Réunis en Congrès le 18 janvier dernier, l'Assemblée nationale et le Sénat ont approuvé un projet de loi constitutionnelle, dont l'objet principal était de rendre possible la ratification par la France du traité d'Amsterdam signé le 1er octobre 1997. A cette occasion, le Constituant a décidé d'élargir le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution, qui permet aux assemblées, depuis 1992, de prendre position sur les propositions d'actes communautaires en adoptant des résolutions.

A la suite de cette révision constitutionnelle, des modifications formelles doivent être apportées à l'article 73 bis du règlement du Sénat, relatif à la procédure d'adoption des résolutions prévues par l'article 88-4 de la Constitution. Nos collègues MM. Michel Barnier, James Bordas, Pierre Fauchon, Lucien Lanier et Aymeri de Montesquiou ont estimé qu'il était possible à cette occasion d'améliorer le fonctionnement de la procédure et ont déposé une proposition de résolution à cette fin.

Avant de présenter le contenu de la proposition de résolution et les propositions de votre commission des Lois, votre rapporteur évoquera brièvement le bilan de l'application par le Sénat de l'article 88-4 de la Constitution.

I. L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION ET SES DIFFICULTÉS D'APPLICATION

En 1992, à l'occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht, le Constituant a inséré dans notre Loi fondamentale un article 88-4 imposant au Gouvernement de soumettre aux assemblées parlementaires les propositions d'actes communautaires et permettant à l'Assemblée nationale et au Sénat de prendre position sur ces propositions en adoptant des résolutions. Il s'agissait là d'une innovation importante, dans la mesure où le droit pour les assemblées d'adopter des résolutions était très limité depuis les décisions du Conseil constitutionnel de 1959 relatives aux règlements des assemblées.

Le Sénat s'est rapidement adapté à cette nouvelle procédure qu'il a appliquée de manière soutenue. Après six années d'application de l'article 88-4 et alors que ce dernier vient d'être modifié lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam, certaines difficultés d'application semblent justifier une évolution des dispositions réglementaires.

A. L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT

Après le vote de la révision constitutionnelle de 1992, le Sénat a modifié son règlement afin de définir les modalités d'adoption des résolutions portant sur des propositions d'actes communautaires. L'article 73 bis du règlement, adopté en décembre 1992 est très nettement marqué par la volonté de rapprocher la procédure d'adoption des résolutions de celle des propositions de loi.

Le cheminement retenu est le suivant :

- les propositions d'actes communautaires soumises au Sénat par le Gouvernement sont imprimées et distribuées ;

- chaque sénateur peut déposer une proposition de résolution ;

- les propositions de résolution sont renvoyées à la commission permanente compétente, qui désigne un rapporteur ;

- la commission compétente examine les conclusions du rapporteur et adopte une proposition de résolution de la commission ; elle fixe un délai limite pour le dépôt d'amendements ;

- au cours d'une seconde réunion, la commission examine les amendements à sa proposition de résolution et adopte la résolution de la commission, qui est imprimée et distribuée ;

- dans les dix jours suivant l'adoption de la résolution de la commission, le Président du Sénat, un président de groupe, le président de la commission permanente compétente ou le président de la délégation pour l'Union européenne peut demander l'inscription de la résolution à l'ordre du jour du Sénat ;

- si une demande d'inscription à l'ordre du jour est formulée, la Conférence des présidents dispose d'un délai de vingt jours francs pour décider d'inscrire la résolution à l'ordre du jour ;

- en cas d'inscription à l'ordre du jour, la résolution est examinée par le Sénat et éventuellement modifiée ; la résolution du Sénat est transmise au Gouvernement et à l'Assemblée nationale.

Lorsque l'inscription à l'ordre du jour n'est pas demandée ou qu'elle n'est pas décidée par la Conférence des présidents, la résolution de la commission permanente compétente devient la résolution du Sénat.

La délégation pour l'Union européenne s'est vue reconnaître dans le règlement quelques prérogatives pour l'application de l'article 88-4 de la Constitution. Le règlement du Sénat lui confie en premier lieu la mission de vérifier que le Gouvernement soumet au Sénat l'ensemble des propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative. Le président de la délégation peut demander au Président du Sénat de solliciter du Gouvernement la soumission d'une proposition d'acte communautaire.

Par ailleurs, l'article 73 bis du Sénat prévoit que la commission permanente compétente peut demander à la délégation un avis sur une proposition d'acte communautaire. En pratique, cette disposition n'a été que fort peu utilisée. En effet, à partir de 1994, la délégation a entrepris, à la demande de la Conférence des Présidents, d'examiner l'ensemble des textes soumis au Sénat par le Gouvernement, afin de déterminer ceux de ces textes qui méritent une intervention du Sénat. Ainsi, en pratique, la délégation donne un avis sur l'ensemble des propositions d'actes communautaires, sans que cet avis fasse en rien obstacle au droit pour chaque sénateur de déposer une proposition de résolution sur une proposition d'acte communautaire.

B. UNE APPLICATION SOUTENUE

Depuis l'entrée en vigueur de l'article 88-4 de la Constitution, le Sénat a appliqué celui-ci de manière soutenue. Plus de 1 300 propositions d'actes ont été à ce jour transmises au Sénat par le Gouvernement. Jusqu'à la fin de l'année 1998, 102 propositions de résolution ont été déposées sur le Bureau du Sénat, qui ont donné naissance à 54 résolutions.

Le tableau suivant retrace le bilan quantitatif de l'application de l'article 88-4 au Sénat :

Tableau récapitulatif de l'application de l'article 88-4 au Sénat


 

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

TOTAL

Nombre de propositions d'actes communautaires soumises au Sénat

40

143

171

206

201

231

206

1.198

Nombre de P.A.C. ayant fait l'objet du dépôt de propositions de résolutions

-

19

20

16

16

5

9

85

Nombre de propositions de résolutions déposées au Sénat

-

18

27

16

19

9

13

102

Nombre de résolutions adoptées en séance publique

-

3

5

5

4

1

1

19

Nombre de résolutions devenues définitives

-

4

8

4

9

2

8

35

Nombre de résolutions adoptées ou devenues définitives

-

7

13

9

13

3

9

54

Le nombre de propositions de résolution, si on le rapporte au nombre de propositions d'actes soumises au Sénat, peut paraître faible. Toutefois, un grand nombre de propositions d'actes communautaires présentent un intérêt mineur et n'appellent pas le vote d'une résolution par le Sénat. En outre, au cours des premières années d'application de la procédure, le Sénat a bien souvent été dans l'incapacité d'adopter des résolutions ou des propositions d'actes communautaires, car il n'a pas disposé d'un délai suffisant pour se prononcer.

En ce qui concerne l'activité des commissions permanentes, il est intéressant de constater que 31 des 54 résolutions du Sénat adoptées jusqu'à la fin de l'année 1998 l'ont été après intervention de la commission des Affaires économiques et du plan et 9 après intervention de la commission des Finances, ce qui témoigne de la place encore dominante des questions économiques et financières dans l'activité normative de la Communauté européenne.

L'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, qui prévoit le transfert de certaines matières appartenant au troisième pilier de l'Union (asile, immigration) dans le premier pilier, devrait conduire à augmenter le nombre de textes soumis au Sénat entrant dans les compétences de la commission des Lois.

En définitive, l'article 88-4 de la Constitution a permis au Sénat de prendre position sur des sujets très divers avant l'adoption des règlements ou directives par les institutions communautaires. Au moment où le Sénat s'apprête à examiner le projet de loi transposant dans notre droit la directive relative au marché intérieur de l'électricité, rappelons que notre assemblée a adopté une résolution sur ce sujet avant l'adoption de la directive, surveillant ainsi de manière vigilante le déroulement des négociations. Récemment, le Sénat s'est prononcé sur le projet de statut des députés européens, sur les propositions de lignes directrices pour les politiques de l'emploi, sur l'organisation commune du marché vitivinicole...

Incontestablement, l'article 88-4 de la Constitution a favorisé une plus grande implication des assemblées parlementaires dans les questions européennes et a conduit à un dialogue constant entre le Gouvernement et le Sénat sur des sujets dont il était jusqu'alors couramment admis qu'ils relevaient exclusivement du pouvoir de négociation de l'exécutif.

C. LES DIFFICULTÉS D'APPLICATION

Des difficultés sont toutefois venues limiter la portée du contrôle parlementaire sur les propositions communautaires. Si les plus importantes d'entre elles sont externes aux assemblées, certaines ont pu apparaître dues à la procédure mise en place.

1. Les difficultés externes aux assemblées

· L'interprétation de l'article 88-4 de la Constitution par le Conseil d'Etat, chargé de déterminer celles des propositions d'actes communautaires qui comportent des dispositions de nature législative, a conduit à exclure du champ d'application de cette disposition un grand nombre de textes importants, en particulier les documents de consultation de la Commission européenne et les projets d'actes relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union européenne. Le contrôle parlementaire n'a donc pu s'exercer sur de nombreux textes présentant parfois une grande importance. Ces difficultés sont en grande partie résolues par la nouvelle rédaction de l'article 88-4 de la Constitution, adoptée lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam.

Par ailleurs, le Sénat a bien souvent vu son intervention réduite à néant par la brièveté des délais dont il disposait pour se prononcer. Le processus communautaire de décision a ceci de particulier que le délai d'adoption d'un texte varie entre quelques jours et quelques années. Compte tenu des délais nécessaires pour qu'une proposition soit soumise par le Gouvernement au Sénat, ce dernier a bien souvent été dans l'incapacité de se prononcer en temps utile sur les textes qui lui étaient soumis.

La situation s'est notablement améliorée à partir de 1994, puisque le Gouvernement a accepté de donner aux assemblées un délai d'un mois pour manifester leur intention d'adopter une résolution. Lorsqu'une proposition de résolution est déposée, le Gouvernement s'engage à invoquer au sein du Conseil de l'Union européenne la réserve d'examen parlementaire jusqu'à l'adoption de la résolution.

Naturellement, le Gouvernement est conduit à demander aux délégations pour l'Union européenne des deux assemblées de se prononcer d'urgence sur certaines propositions, lorsqu'un texte doit être adopté sans délai au niveau communautaire.

Le système devrait s'améliorer encore, puisque le protocole relatif au rôle des Parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam prévoit qu'un délai minimal de six semaines doit s'écouler entre la formulation d'une proposition d'acte par la Commission européenne et son inscription à l'ordre du jour du Conseil de l'Union européenne en vue d'une décision, afin que les Parlements nationaux puissent éventuellement intervenir. Le texte prévoit naturellement des exceptions en cas d'urgence.

2. Les difficultés propres à la procédure

Certaines difficultés tenant au formalisme de la procédure, qui ne permet guère l'adoption rapide de résolutions, sont apparues à l'usage.

Dès 1994, dans un rapport dressant un premier bilan de l'article 88-4 de la Constitution, M. Jacques Genton, alors président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, s'exprimait en ces termes : " On ne peut qu'être surpris de constater que cette procédure, qui conduit au vote de résolutions -c'est-à-dire de textes non normatifs- est plus lourde et plus contraignante que celle qui permet de voter la loi ou d'adopter les modifications apportées au Règlement du Sénat. Et l'on ne peut que craindre qu'elle ne s'accorde guère avec les délais dans lesquels les assemblées parlementaires doivent se prononcer sur des propositions d'actes communautaires si elles veulent que leur opinion soit prise en considération "1(*).

Plus récemment, dans un rapport publié au nom de la délégation pour l'Union européenne, notre collègue M. Lucien Lanier a soulevé plusieurs difficultés posées par la procédure sénatoriale d'adoption des résolutions :

- à propos de la nécessité de réunir à deux reprises la commission permanente compétente pour que celle-ci adopte une résolution, notre collègue s'est interrogé en ces termes : " La résolution ayant pour objet de contrôler l'action du Gouvernement, et non de faire du Parlement français le législateur communautaire, ne peut-on penser qu'une seule réunion de la commission compétente pourrait suffire, lorsque la résolution a vocation a être examinée en séance publique ? "

- à propos des délais nécessaires pour qu'une résolution de la commission devienne résolution du Sénat (10 jours pour demander l'inscription à l'ordre du jour puis 20 jours pour décider de cette inscription), le rapporteur de la délégation a fait valoir : " (...) il peut s'écouler un mois entre le moment où une résolution est adoptée par la commission compétente et le moment où elle devient résolution du Sénat. De tels délais ne permettent guère au Sénat de réagir avec la célérité souhaitable face à certaines propositions d'actes communautaires " ;

- enfin, M. Lucien Lanier, notant que l'Assemblée nationale avait inscrit dans son règlement une disposition imposant aux commissions permanentes d'examiner les propositions de résolution émanant de la délégation pour l'Union européenne dans un délai d'un mois et que le Sénat ne disposait pas d'une telle disposition, avait constaté que cette situation pouvait avoir des conséquences fâcheuses : " (...) certaines propositions de résolution ne sont instruites que plusieurs mois après leur dépôt, alors que le processus communautaire de décision a considérablement progressé. Ces retards limitent naturellement la portée que peuvent avoir les résolutions du Sénat. En outre, quelques propositions de résolution n'ont jamais été instruites (...). L'article 88-4 ne risque-t-il pas de perdre sa crédibilité si certaines propositions de résolution demeurent lettre morte, alors même que le Gouvernement attend la prise de position du Sénat ? ".

Après six années d'application de l'article 88-4 de la Constitution, le moment semble venu pour le Sénat de revoir ses dispositions réglementaires, afin d'examiner si des simplifications de la procédure actuelle sont envisageables.

En effet, si, dans un premier temps, un certain formalisme était apparu nécessaire compte tenu de la possibilité d'adopter des résolutions sans passage en séance publique, l'expérience acquise au cours de six années permet aujourd'hui de franchir une nouvelle étape.

II. MODIFIER LE RÈGLEMENT DU SÉNAT À L'OCCASION DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU TRAITÉ D'AMSTERDAM

A. L'ARTICLE 88-4 MODIFIÉ DE LA CONSTITUTION

A l'occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam, le Constituant a décidé de modifier l'article 88-4 de la Constitution pour tenir compte des difficultés d'application de cette disposition. La modification opérée a pour effet d'étendre le champ d'application de l'article 88-4.

Ainsi, le Gouvernement doit désormais soumettre à l'Assemblée nationale et au Sénat les propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative et non plus les seules propositions d'actes communautaires. Les propositions relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative sont donc désormais soumises aux deux assemblées, afin qu'elles puissent éventuellement adopter des résolutions. Le Sénat a récemment adopté une résolution sur la question de la ventilation des acquis de Schengen au sein du traité sur l'Union européenne, alors qu'il n'aurait pu le faire sous l'empire de l'ancienne rédaction de l'article 88-4 de la Constitution2(*).

Par ailleurs, l'article 88-4 modifié prévoit en outre que le Gouvernement peut également soumettre aux assemblées " les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne ". Cette disposition devrait en particulier permettre de soumettre aux assemblées les documents de consultation de la Commission européenne, en particulier les livres verts et les livres blancs, sur lesquels elles pourront adopter des résolutions. Il s'agit d'une évolution importante, dans la mesure où il est particulièrement utile que les assemblées se prononcent sur des documents d'orientation qui donneront ensuite lieu à des propositions normatives.

La modification de l'article 88-4 de la Constitution implique une modification de l'article 73 bis du règlement du Sénat. Celui-ci fait en effet référence aux " propositions d'actes communautaires ", expression devenue inexacte du fait de l'élargissement du champ d'application de l'article 88-4.

La modification d'ordre rédactionnel rendue nécessaire par la récente révision constitutionnelle peut être l'occasion pour le Sénat d'améliorer à la lumière de l'expérience la procédure mise en place en 1992.

B. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION N° 295

MM. Michel Barnier, James Bordas, Pierre Fauchon, Lucien Lanier et Aymeri de Montesquiou ont déposé une proposition de résolution tendant à modifier l'article 73 bis du règlement du Sénat. Cette proposition de résolution envisage, outre des modifications rédactionnelles du texte de l'article 73 bis, destinées à prendre en compte l'élargissement du champ d'application de l'article 88-4, des évolutions qui ont pour objet d'accélérer la procédure et de renforcer son efficacité.

Nos collègues font en effet valoir que " force est de relever que la mise en oeuvre du nouvel article 88-4 entraînera une augmentation du nombre des documents soumis au Sénat et, selon toute vraisemblance, un accroissement du nombre des résolutions.

Cette perspective doit conduire à une nouvelle réflexion sur la répartition des tâches entre les commissions permanentes et la délégation pour l'Union européenne, d'une part, et, d'autre part, sur la procédure de discussion en amont de la séance publique des propositions de résolution ".

Trois évolutions sont proposées :

le Président du Sénat pourrait, sur la demande du président de la commission compétente, décider de renvoyer une proposition de résolution à la délégation pour l'Union européenne, qui exercerait alors les compétences attribuées aux commissions permanentes. Cette proposition a pour objet d'éviter que des propositions de résolution ne puissent être instruites en temps utile lorsque la commission permanente compétente ne peut les inscrire à son ordre du jour, compte tenu du temps qu'elle doit consacrer aux travaux législatifs ou de contrôle ;

les deux réunions de la commission permanente prévues par l'article 73 bis pour l'examen du rapport, d'une part, des amendements, d'autre part, seraient fusionnées. Ainsi, la commission compétente examinerait simultanément les conclusions du rapporteur et les amendements extérieurs ; elle adopterait alors une résolution de la commission ;

enfin, le délai pendant lequel la conférence des présidents saisie d'une demande d'examen en séance plénière peut statuer sur l'inscription d'une résolution à l'ordre du jour du Sénat serait ramené de vingt à quinze jours francs.

Les modifications proposées ont donc pour objectif d'accélérer la procédure d'adoption des résolutions et d'éviter que certaines résolutions soient instruites trop tardivement ou demeurent lettre morte.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Votre commission des Lois partage pleinement la volonté des auteurs de la proposition de résolution de " faciliter l'examen des textes européens " et de " conforter le pouvoir de contrôle du Sénat sur la production normative des institutions européennes ". Après six années d'application de l'article 88-4, il est aujourd'hui possible de simplifier la procédure d'examen des résolutions en matière européenne au sein de notre assemblée.

L'article 88-4 ne fait pas du Parlement français le législateur communautaire, mais permet à nos assemblées de prendre position sur les textes européens, afin que le Gouvernement soit informé de notre sentiment et puisse le prendre en compte lors des négociations au sein du Conseil de l'Union européenne. Une résolution n'est pas un acte normatif, mais un texte d'orientation destiné à formaliser la position d'une assemblée sur une question donnée. Dans ces conditions, la procédure d'adoption des résolutions pourrait sans dommage être moins formelle que celle d'adoption des lois.

A. PRENDRE EN COMPTE LA NOUVELLE RÉDACTION DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

Votre commission approuve naturellement les dispositions de la proposition de résolution tendant à remplacer la référence aux propositions d'actes communautaires par une référence aux textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution. En effet, l'élargissement du champ d'application de l'article 88-4 a pour conséquence que le Sénat sera désormais destinataire de propositions d'actes entrant dans le champ des deuxième et troisième piliers de l'Union et comportant des dispositions de nature législative. En outre, le Gouvernement pourra soumettre au Sénat les autres projets ou propositions d'actes, ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.

B. FAVORISER L'ADOPTION RAPIDE DE RÉSOLUTIONS PAR LE SÉNAT

Votre commission estime également qu'il est opportun de supprimer la seconde réunion de la commission permanente compétente saisie d'une proposition de résolution. Il paraît en effet possible que la commission examine simultanément les conclusions du rapporteur et les amendements extérieurs. La commission adopterait ainsi un texte à l'issue d'une unique réunion, ce qui permettrait au Sénat de faire connaître sa position au gouvernement dans des délais plus brefs qu'auparavant.

Naturellement, en cas d'inscription à l'ordre du jour du Sénat du texte adopté par une commission, le droit d'amendement pourrait s'exercer dans les mêmes conditions qu'actuellement.

La proposition de résolution n°295 prévoit l'adoption par la commission d'une résolution. Votre commission estime plus conforme aux règles habituelles du droit parlementaire que la commission compétente adopte une proposition de résolution, qui deviendrait résolution du Sénat soit après son examen en séance publique, soit à l'issue d'un certain délai.

Votre commission est favorable à la réduction de vingt à quinze jours francs du délai donné à la conférence des présidents pour décider de l'inscription d'une résolution à l'ordre du jour du Sénat lorsque cette inscription a été demandée. Au cours de la session parlementaire, la Conférence des présidents se réunit au moins toutes les deux semaines, de sorte que ce nouveau délai devrait pouvoir être appliqué sans difficultés. Hors session, il est en tout état de cause impossible au Sénat d'examiner une résolution en séance publique.

C. PRÉSERVER LES COMPÉTENCES RESPECTIVES DES COMMISSIONS PERMANENTES ET DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE

Votre commission est réservée sur la disposition de la proposition de résolution tendant à permettre au président du Sénat, sur la demande du président de la commission permanente compétente, de renvoyer une proposition de résolution à la délégation pour l'Union européenne, qui exercerait alors les compétences attribuées aux commissions permanentes.

Cette proposition de nos collègues a pour objet d'éviter, notamment dans la perspective d'un accroissement du nombre de propositions de résolution déposées, que certaines d'entre elles demeurent lettre morte lorsque la commission compétente ne serait pas en mesure de l'examiner dans un délai suffisamment bref pour que la position du Sénat puisse être prise en compte par le Gouvernement.

Il est vrai que, dans certains cas, des propositions de résolution ont été tardivement rapportées, quelques-unes ne donnant lieu à aucun rapport. Il apparaît pourtant que des progrès réels ont été accomplis au cours des derniers mois et que les propositions de résolution sont actuellement instruites dans les meilleurs délais par les commissions permanentes, compte tenu des contraintes imposées par la procédure de l'article 73 bis du règlement, que la présente proposition de résolution permettra d'alléger. Si des difficultés ont pu se poser, l'ensemble des organes du Sénat paraissent aujourd'hui avoir conscience de la nécessité d'accorder la plus grande attention aux questions européennes et d'exercer avec rigueur les prérogatives reconnues au Sénat dans ce domaine.

Par ailleurs, l'un des intérêts de l'article 88-4 est de permettre à l'ensemble du Sénat de connaître des questions européennes. Il est donc utile et souhaitable que les commissions permanentes connaissent des propositions de résolution sur les textes entrant dans leurs compétences.

En outre, dans la plupart des cas, les propositions de résolution émanent de membres de la délégation pour l'Union européenne et ont été approuvées par la délégation. Dans ces conditions, il est difficile de percevoir quel pourrait être l'apport de la délégation si elle est amenée à examiner un texte qu'elle a déjà approuvé.

Enfin, il n'est pas certain que le Conseil constitutionnel admettrait qu'il soit confié à la délégation pour l'Union européenne le pouvoir d'adopter des textes susceptibles de devenir la position de l'ensemble du Sénat. Dans sa décision de 1992 sur l'article 73 bis du règlement du Sénat, le Conseil constitutionnel avait notamment estimé que " alors que les délégations spécialisées ont pour mission d'élaborer des rapports assortis ou non de conclusions, le second alinéa de l'article 88-4 ouvre à chaque assemblée la faculté d'adopter des résolutions ". Il est donc possible que le Conseil s'oppose à la possibilité pour la délégation d'adopter des résolutions.

Dans ces conditions, votre commission vous propose de ne pas retenir la possibilité de renvoyer une proposition de résolution à la délégation pour l'Union européenne.

En revanche, votre commission estime utile de consacrer le rôle qu'accomplit la délégation en matière d'examen des textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4.

Actuellement, l'article 73 bis prévoit qu'une commission permanente peut demander à la délégation son avis sur une proposition d'acte communautaire. Cette disposition a été très rarement utilisée et a perdu de son intérêt depuis que la délégation examine l'ensemble des propositions d'actes communautaires et se prononce sur l'opportunité éventuelle de déposer une proposition de résolution. En effet, en octobre 1993, la conférence des présidents du Sénat a émis le souhait que la délégation attire l'attention des commissions permanentes sur les propositions d'actes communautaires qui soulevaient des questions importantes. A compter de cette date, la délégation a procédé à l'instruction de l'ensemble des propositions d'actes communautaires soumises au Sénat. Cet examen s'est avérée particulièrement utile, les propositions les plus importantes étant ainsi isolées plus aisément qu'auparavant.

Dans ces conditions, il paraît utile aujourd'hui de consacrer dans le règlement du Sénat cette mission exercée avec la plus grande rigueur par notre délégation pour l'Union européenne. Le règlement de l'Assemblée nationale prévoit déjà cette compétence de la délégation pour l'instruction des textes soumis en application de l'article 88-4. Corrélativement, la possibilité, désormais inutile, pour une commission permanente de demander à la délégation son avis sur une proposition d'acte communautaire serait supprimée, la délégation exprimant un avis sur l'ensemble des textes soumis au Sénat.

D. SUPPRIMER LE DROIT D'AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT

Enfin, votre commission a également estimé que le droit d'amendement reconnu au Gouvernement pouvait être supprimé.

Les résolutions ont pour objet de faire connaître au Gouvernement la position du Sénat et ne le lient en rien, contrairement aux textes législatifs. Dans ces conditions, il est quelque peu paradoxal de prévoir des amendements du gouvernement. Un tel droit d'amendement aurait naturellement tout son sens si les résolutions liaient le Gouvernement. Il semble toutefois que le Gouvernement ne soit pas prêt à se reconnaître tenu par les résolutions des assemblées.

Le règlement de l'Assemblée nationale ne prévoit pas le droit d'amendement du Gouvernement. Au Sénat, le Gouvernement a déposé, depuis l'entrée en vigueur de l'article 88-4, un unique amendement -adopté par le Sénat- sur la première résolution adoptée en 1993 par notre assemblée3(*). Depuis lors, il n'a jamais plus utilisé cette prérogative, ce qui paraît conforme à l'esprit de l'article 88-4 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a admis, dans sa décision de 1993 sur l'article 73 bis du règlement du Sénat, que la reconnaissance du droit d'amendement au Gouvernement en matière de résolutions n'avait rien d'obligatoire. Il a en effet observé " qu'une proposition de résolution peut faire l'objet d'amendements de la part des membres d'une assemblée sans que soient pour autant applicables les dispositions constitutionnelles concernant l'exercice de ce droit, lesquelles visent exclusivement les projets ou propositions de loi ".

Dans ces conditions, votre commission vous propose de supprimer la possibilité pour le gouvernement de déposer des amendements sur les propositions de résolution prévues par l'article 73 bis de notre règlement.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission des Lois vous demande d'adopter la proposition de résolution rédigée comme suit.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Article premier

L'intitulé du chapitre XI bis du Règlement du Sénat (avant l'article 73 bis) est rédigé comme suit :

CHAPITRE XI bis
Résolutions européennes

Article 2

L'alinéa 1 de l'article 73 bis est ainsi rédigé :

" 1. Les projets ou propositions d'actes et les documents soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution sont déposés sur le Bureau du Sénat et distribués ".

Article 3

Les deux premières phrases de l'alinéa 2 de l'article 73 bis sont ainsi rédigées :

" La délégation du Sénat pour l'Union européenne veille au respect de l'article 88-4 de la Constitution. A cet effet, si elle constate que le Gouvernement n'a pas déposé sur le Bureau du Sénat un texte qui lui paraît devoir être soumis au Sénat, la délégation en saisit le Président du Sénat qui demande au Gouvernement de soumettre ce texte au Sénat ".

Article 4

L'alinéa 4 de l'article 73 bis est ainsi rédigé :

"4.- La délégation pour l'Union européenne instruit les textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution et peut conclure au dépôt de propositions de résolution  ".

Article 5

I - Les alinéas 6 et 7 de l'article 73 bis sont remplacés par les dispositions suivantes :

" 6. Après l'expiration du délai limite qu'elle a fixé pour le dépôt des amendements, la commission compétente examine la proposition de résolution ainsi que les amendements qui lui ont été présentés par les sénateurs, les commissions saisies pour avis ou la délégation pour l'Union européenne. Les amendements, lorsqu'ils sont signés par plusieurs sénateurs, sont présentés devant la commission par l'un des signataires qui en sont membres, ou, s'il n'y en a pas, par le premier des signataires. 

" 7. Le rapport de la commission, comportant le cas échéant la proposition de résolution qu'elle a adoptée, est imprimé et distribué. "

II - L'alinéa 8 du même article est ainsi rédigé :

" La proposition de résolution de la commission devient la résolution du Sénat au terme d'un délai de dix jours francs suivant la date de la distribution du rapport sauf si, dans ce délai, le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président de la commission compétente ou d'une commission saisie pour avis, le président de la délégation pour l'Union européenne ou le Gouvernement demande qu'elle soit examinée par le Sénat ."

III - L'alinéa 10 du même article est rédigé comme suit :

" Si, dans les quinze jours francs qui suivent cette demande, la Conférence des Présidents ne propose pas ou le Sénat ne décide pas son inscription à l'ordre du jour, la proposition de résolution de la commission devient la résolution du Sénat. "

ANNEXE

Constitution du 4 octobre 1958

" Art. 88-4. -- Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.

" Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent. ".

Ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires

" Art. 6 bis . -- I.- Il est constitué, dans chacune des deux assemblées du Parlement, une délégation parlementaire pour l'Union européenne. Chacune de ces délégations compte trente six membres.

II.- Les membres des délégations sont désignés en leur sein par chacune des deux assemblées de manière à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques et une représentation équilibrée des commissions permanentes.

La délégation de l'Assemblée nationale est désignée au début de la législature pour la durée de celle-ci.

La délégation du Sénat est désignée après chaque renouvellement partiel de cette assemblée.

Le mandat des délégués prend fin avec le mandat parlementaire.

III.- Chaque délégation organise la publicité de ses travaux dans les conditions définies par le règlement de chaque assemblée.

La délégation de l'Assemblée nationale et celle du Sénat peuvent décider de tenir des réunions conjointes.

IV.- Les délégations parlementaires pour l'Union européenne ont pour mission de suivre les travaux conduits par les institutions de l'Union européenne en application des traités du 18 avril 1951 et du 25 mars 1957, de l'Acte unique européen des 17 et 28 février 1986, du traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992 et des textes subséquents afin d'assurer l'information de leur assemblée respective.

A ce effet, le Gouvernement leur communique, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets de directives et de règlements et autres actes de l'Union, à l'exception des projets d'actes à caractère nominatif établis sur le fondement du titre VI du traité sur l'Union européenne, ainsi que tout document nécessaire établi par les différentes institutions de l'Union européenne. Le Gouvernement les tient en outre informées des négociations en cours.

Les délégations peuvent demander à entendre les ministres ainsi que des représentants des institutions de l'Union.

Elles peuvent inviter à participer à leurs travaux, avec voix consultative, les membres français du Parlement européen.

V.- Les informations et communications, mentionnées au paragraphe IV, reçues par les délégations, sont transmises par le Bureau de chaque assemblée aux commissions parlementaires compétentes dans les conditions définies par le règlement de chaque assemblée. Les délégations y joignent, le cas échéant, leurs analyses assorties ou non de conclusions.

Elles peuvent être consultées par une commission spéciale ou permanente sur tout acte ou tout projet d'acte de l'Union ou tout projet de texte législatif ayant trait aux domaines couverts par l'activité de l'Union.

Elles examinent les projets de directives, de règlements et autres actes de l'Union avant leur adoption par le Conseil de l'Union européenne.

VI.- Les délégations transmettent des rapports, assortis ou non de conclusions, aux commissions parlementaires compétentes. Ces rapports sont publiés sous une forme définie par le Bureau de chaque assemblée.

VII.- Les délégations définissent leur règlement intérieur.





1 Le Sénat face à la législation communautaire, n° 338 (1993-1994).

2 Résolution TA 107 du 28 avril 1999 portant sur le texte E 1219.

3 Résolution TA 88, 27 mai 1993 portant sur la proposition n° E3 relative aux instruments communautaires de défense commerciale.






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