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19 mai 1999 : Macédoine ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi sur l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement macédonien

BOYER (André)

RAPPORT 368 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





N° 368

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement macédonien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements,

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 216 (1998-1999).



Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant la ratification d'un accord conclu entre la France et l'Ancienne République yougoslave de Macédoine pour l'encouragement et la protection réciproque des investissements.

L'actualité a tragiquement mis en lumière les difficultés de cette ancienne république de Yougoslavie, indépendante depuis 1991 qui s'étend sur plus de 26 000 km2 pour une population de près de 2,2 millions d'habitants répartis en une majorité de slavo-macédoniens orthodoxe -65 %- et plusieurs minorités dont la plus importante, celle des albanais, avoisine les 30 %...

En effet, la crise du Kosovo, par l'afflux massif de réfugiés qu'elle a entraîné sur le territoire macédonien, fait courir au pays des risques intérieurs considérables et pèse très lourdement sur son économie. La politique pragmatique et ouverte conduite par ses responsables successifs, tant sur les plan intérieur qu'extérieur risquerait de s'en trouver affectée si la communauté internationale négligeait d'aider massivement ce pays.

On pourrait s'interroger sur l'opportunité d'adopter aujourd'hui un tel accord dont l'objectif présuppose une stabilité économique et politique durable, propre à inciter les investisseurs étrangers à s'impliquer, dans l'intérêt mutuel des entreprises et du pays d'accueil.

Pour autant votre rapporteur plaidera pour l'adoption de ce projet de loi et la ratification de l'accord qu'il propose. En effet, il convient en premier lieu de prendre date pour l'avenir : le souhait de chacun est l'achèvement rapide de la crise kosovare qui interviendra tôt ou tard : à ce moment, l'existence d'un cadre juridique incitatif constituera un atout pour les investisseurs français. En second lieu, les responsables macédoniens pourront voir dans notre approbation un signal politique important, démontrant que notre pays a confiance dans l'avenir de leur pays.

I. UN PAYS FRAGILISÉ SUR LE PLAN ÉCONOMIQUE ET OÙ LES RISQUES DE DÉSTABILISATION POLITIQUE LIÉES A LA CRISE DU KOSOVO DOIVENT ÊTRE PRIS EN COMPTE

A. UN HÉRITAGE ÉCONOMIQUE DIFFICILE, LARGEMENT AGGRAVÉ PAR LA CRISE DU KOSOVO

Parmi les anciennes républiques yougoslaves, la Macédoine était certainement la moins développée. Les premières années de l'indépendance sont allées de pair avec une forte dégradation économique : la production industrielle a sensiblement chuté, l'inflation s'est accélérée et le chômage s'est fortement accru, les investissements étrangers demeurant très réduits. De surcroît, la configuration de l'économie macédonienne, spécialisée dans l'agriculture et la sous-traitance avait déjà été fortement mise à mal par l'isolement géographique provoqué par les sanctions internationales contre la République fédérale de Yougoslavie, entre 1992-1995, avec laquelle elle effectue l'essentiel de ses échanges, ainsi que par le blocus commercial imposé par la Grèce entre février 1994 et septembre 1995, qui lui avait interdit l'accès à sa principale route de ravitaillement par le port de Salonique. Cette situation a stimulé un marché noir qui représente encore aujourd'hui plus de 35 % du PIB.

En janvier 1994, un programme global, appuyé par le FMI et la Banque mondiale avait accompagné des réformes économiques. Il avait été précédé par la création de la monnaie nationale, le " dinar " et donné des premiers résultats encourageants en 1998 : reprise de la croissance (+ 4 %), inflation maîtrisée (3 %) et déficit budgétaire ramené à 0,7 % du PIB.

Cette inversion de tendance n'avait cependant pas permis de rattraper le retard enregistré depuis l'indépendance : le chômage atteignait ainsi, avant la crise du Kosovo, près de 35 % de la population active.

La Macédoine avait donc un besoin urgent de l'aide internationale qui a pris des formes diverses : octroi en 1995 par le FMI d'une facilité d'ajustement structurel renforcée de 73 millions de dollars ; prêt de la Banque mondiale et de la BERD à hauteur de 170 millions de dollars, versement d'une assistance macro-financière de 40 millions d'euros par l'Union européenne en 1997 et 1998, auquel s'ajoute le programme Phare (100 millions d'euros de 1996 à 1999) et le rééchelonnement en 1995 d'une dette de 1,2 milliards de dollars au Club de Paris pour un montant de 288 millions de dollars dont 30 millions pour la France, en troisième position derrière les Etats-Unis et l'Allemagne.

La situation créée en Macédoine par la crise kosovare affecte donc très gravement ce pays, à plusieurs titres.

En premier lieu, l'arrivée en Macédoine de près de 240.000 réfugiés -pour une population de 2,2 millions d'habitants-, provoque un choc économique considérable. A l'échelle de la France, cet afflux correspondrait à une population supplémentaire de quelque 5,5 millions de personnes.

En second lieu, les conséquences de la guerre sur une économie déjà fragile mais qui commençait à " décoller " sont encore plus radicales. Si 90 % des échanges se faisaient à travers le territoire yougoslave, la Yougoslavie était elle-même le principal partenaire de la Macédoine, avec 45 % -soit 485 millions de dollars- du total des échanges. Or, la Macédoine est aujourd'hui affectée par la perte de marchés et les coûts supplémentaires dus à l'allongement des routes commerciales. Tous les échanges se faisaient à travers la Yougoslavie compte tenu, par ailleurs, d'un réseau ferroviaire déficient qui ne compte aucune liaison vers l'Albanie ou la Bulgarie.

L'aide exceptionnelle d'urgence de 252 millions de dollars récemment accordée à la Macédoine par la communauté internationale traduit la prise en compte, par cette dernière, de la réalité des risques de déstabilisation du pays.

B. LA MACÉDOINE A CONSTAMMENT MANIFESTÉ UNE VOLONTÉ DE STABILISATION RÉGIONALE

La diplomatie macédonienne s'était montrée désireuse, depuis son indépendance, de maintenir des relations équilibrées " d'égale distance ", à l'égard de ses voisins.

A l'égard de l'Albanie tout d'abord, qui se gardait d'alimenter les revendications extrémistes de la minorité albanaise -quelque 30 %- de Macédoine. Cette attitude prudente avait permis le développement d'échanges politiques fréquents entre les deux pays, concrétisés par la signature, depuis décembre 1997, de 14 accords de coopération bilatérale allant bien au-delà de simples rapports de bon voisinage.

Vis-à-vis de la Grèce ensuite, avec laquelle les relations de la Macédoine avaient pris, lors de l'indépendance de cette dernière, une tournure dramatique -décision grecque d'embargo à l'égard de la Macédoine qui a duré jusqu'en 1995, litige sur le nom du nouveau pays, toujours dénommé officiellement, du fait de l'insistance grecque, Ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM) aux Nations Unies ; litige sur le drapeau aujourd'hui réglé à la suite d'une modification apportée par Skopje à l'emblème initial. Malgré la persistance du désaccord sur l'appellation, la Macédoine et la Grèce ont engagé des nouvelles relations apaisées.

La Bulgarie, premier Etat à avoir reconnu la République de Macédoine, en janvier 1992, a vite considéré ce pays comme un facteur d'équilibre dans la zone, bien qu'elle ne reconnaît pas l'existence, à proprement parler, d'une nation, d'une langue ou d'un alphabet cyrillique macédonien, considérant ceux-ci comme bulgares. Même si cette position de Sofia, empêche la signature de nombreux accords, les relations bilatérales restent très importantes : la Bulgarie est le 6e partenaire commercial du pays et, pour la Macédoine, l'axe de communication passant par la Bulgarie est vital, comme elle a pu l'éprouver durant le blocus commercial imposé par la Grèce entre 1994 et 1995.

Les relations avec la Turquie -deuxième pays à avoir reconnu la Macédoine sous son appellation constitutionnelle- sont importantes pour la Macédoine : elles font contrepoids à la Grèce et à la Serbie, et permettent de désenclaver le pays. Les deux pays développent une coopération dans le domaine de l'industrie militaire et le président Gligorov a effectué trois visites à Ankara depuis l'indépendance.

C. UN ÉQUILIBRE INTÉRIEUR DE PLUS EN PLUS FRAGILE

Dès après son indépendance proclamée après le référendum du 8 septembre 1991, la Macédoine s'est dotée d'une constitution qui garantit le multipartisme, l'Etat de droit et les libertés individuelles. Les dernières élections législatives qui se sont tenues en octobre 1998 ont conduit à la première alternance politique depuis l'indépendance : l'Union Sociale Démocrate (SDSM) a cédé la place, au Parlement, à une majorité issue du Parti démocratique pour l'Unité Nationale (UMRO - DPMNE), dirigé par le nouveau premier ministre, M. Ljubco Georgievski.

Celui-ci développe un programme axé sur sa volonté de rompre avec l'héritage communiste d'instituer une démocratie moderne, d'assurer une meilleure ouverture de l'économie aux investissements étrangers, de poursuivre le rapprochement avec l'Union européenne et l'OTAN -la Macédoine est partie au Partenariat pour la paix et candidate à l'adhésion-, enfin de préserver ses bonnes relations avec les pays voisins.

L'arrivée aux responsabilités du nouveau pouvoir avait également permis d'ouvrir une période de détente dans les relations inter-ethnique qui souffraient déjà, bien avant la crise du Kosovo, d'un équilibre fragile. La population, à forte majorité macédonienne -66,5 %- comprend une forte minorité albanaise -quelque 30 %-, principalement concentrée au nord et à l'ouest du pays. Elle comprend également des Turcs (4 %), des Roms (2,3 %), des Serbes (2 %) et des Valaques (0,4 %).

La crise du Kosovo et l'afflux de réfugiés albanophones a déjà profondément modifié l'équilibre ethnique et radicalisé l'opposition entre les partis albanais d'une part et les partis slavo-macédoniens d'autre part. Les 40 000 serbe, principalement concentrés au nord du pays constituent une minorité agissante à l'origine des violentes manifestations anti-OTAN de Skopje.

La minorité albanaise dispose de droits réels en Macédoine : les deux formations politiques qui la représentent disposent de 25 sièges sur 120 au Parlement et 5 portefeuilles ministériels sont détenus par des membres de l'une de ces formations : le Parti démocratique albanais. Toutefois ce fragile équilibre ethnique traverse une phase très dangereuse depuis l'arrivée de 240 000 réfugiés albanais du Kosovo qui a entraîné une polarisation entre les deux principales communautés slavo-macédonienne d'une part, albanaise de l'autre.

D. UNE ÉCONOMIE OUVERTE AUX INVESTISSEURS ÉTRANGERS

Malgré une législation assez favorable, les investisseurs étrangers étaient encore discrets, dès avant la crise kosovare -et les stocks d'investissements étrangers -estimés à 20 M de dollars au début de 1998-, demeurent faibles, la Grèce en représentant 38 %, la Grande-Bretagne 31,4 % et l'Allemagne 14 %. En 1998, 96,3 % des sociétés créées l'ont été par l'apport de capital exclusivement domestique, 2,4 % avec du capital mixte et seulement 1,3 % avec du capital exclusivement étranger. L'investissement français est lui-même limité, constitué pour l'essentiel par la filiale locale d'Alcatel.

La législation macédonienne est pourtant assez favorable : les entreprises étrangères peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt sur les trois premières années de leur activité. Une entreprise est considérée comme étrangère si le montant de la participation étrangère excède 20 % du capital. Malgré cela, le programme de privatisation a essentiellement bénéficié aux investisseurs locaux.

Des opportunités commerciales existent cependant : Alstom a répondu à un appel d'offres pour la rénovation de 6 petites centrales hydroélectriques et EDF étudié un projet de centrale au gaz.

II. PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L'ACCORD FRANCO-MACÉDONIEN

A. UN CHAMP D'APPLICATION RELATIVEMENT ÉTENDU

Les investissements concernés par le présent accord sont les " biens, droits et intérêts de toutes natures ". L'article premier fournit une liste indicative (et non exclusive) comportant, entre autres exemples, les biens meubles et immeubles et, de manière générale, les droits réels, les actions et autres formes de participation, les obligations, les droits d'auteur et les droits de propriété industrielle, ainsi que les concessions.

L'accord franco-macédonien s'applique aux avoirs investis avant ou après l'entrée en vigueur du présent accord à condition qu'ils l'aient été conformément au droit du pays d'accueil.

Le terme de revenus renvoie à " toutes les sommes produits par un investissement " : bénéfices, redevances et intérêts (art. 1-4).

Les investisseurs sont les " nationaux " des Etats contractants, c'est-à-dire les personnes physiques possédant la nationalité de l'une des Parties, ou les sociétés, c'est-à-dire les personnes morales constituées sur le territoire de l'une des Parties contractantes et y possédant son siège social.

S'agissant de la zone d'application géographique, l'accord prévoit de s'appliquer aux investissements effectués sur le territoire ou dans la zone maritime du pays partenaire.

B. LES ENGAGEMENTS SOUSCRITS PAR LES PARTIES

Ils sont destinés à favoriser le développement des investissements français en Macédoine et macédoniens en France.

De manière générale, la convention prescrit aux Parties d'admettre et d'encourager les investissements effectués par les nationaux et les sociétés de l'autre Partie (art. 2).

Le principe du traitement juste et équitable résulte de l'article 3 du présent accord. De manière classique, l'article 4 réserve aux investissements de l'autre Partie un traitement non moins favorable que celui accordé aux nationaux ou sociétés du pays d'accueil, ou le traitement accordé aux investisseurs de la Nation la plus favorisée si celui-ci es plus avantageux.

Conformément à la plupart des accords de même objet, l'article 4 exclut l'extension à l'autre Partie des privilèges accordés en vertu d'un accord de libre échange, d'une union douanière ou d'un marché commun.

L'article 5-1 garantit la protection et la sécurité " pleines et entières " des investissements d'une Partie sur le territoire de l'autre Partie. Cette stipulation subordonne les mesures de dépossession (expropriation ou nationalisation) à des motifs d'utilité publique. Est exclue toute décision discriminatoire ou contraire à un engagement particulier. L'article 5-2 pose le principe du " paiement d'une indemnité prompte et adéquate ". Librement transférable, cette indemnité produit, jusqu'à son versement, des intérêts calculés au taux du marché.

Les investisseurs lésés par une guerre ou par tout événement analogue (révolution, état d'urgence national...) bénéficieront, en vertu de l'article 5-3, d'un traitement non moins favorable que celui de la Partie concernée accorde à ses propres nationaux ou à ceux de la Nation la plus favorisée.

Le principe de la liberté des transferts, posé à l'article 6, garantit l'investisseur contre le risque de suspension ou d'interdiction des transferts de capitaux, des revenus de l'investissement (intérêts d'emprunt, redevances...), des produits d'une liquidation partielle ou totale de l'investissement, ainsi que des indemnités de dépossession et de perte. Le principe du libre transfert concerne également une " quotité appropriée " de la rémunération des nationaux des deux Parties.

C. UNE PROCÉDURE CLASSIQUE DE RÈGLEMENT DES DIFFÉRENDS

En cas de différend opposant un investisseur à l'autre Etat, l'article 7 renvoie à un règlement à l'amiable ou, le cas échéant, à l'arbitrage du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), créé par la convention de Washington du 18 mars 1965.

Les différends susceptibles d'opposer les deux Parties sont réglés, si possible, par la voie diplomatique et, en cas d'échec, sont soumis à un tribunal d'arbitrage, relayé éventuellement par le Secrétaire général de l'ONU.

*

* *

CONCLUSION

La période particulièrement difficile que traverse aujourd'hui la Macédoine n'est sans doute pas de nature à convaincre les entreprises françaises de prendre aujourd'hui le risque économique que revêt toute décision d'investir. Votre rapporteur considère cependant que l'opportunité d'adopter le présent projet de loi n'en es pas moins réelle : Après la restauration de la paix et le retour des réfugiés au Kosovo, ce qui constitue le seul objectif de la France et de ses alliés dans la crise actuelle, l'existence du cadre juridique proposé par l'accord prendra tout son sens et permettra à nos entreprises d'être rapidement présentes pour oeuvrer à la reconstruction et à la consolidation de l'économie macédonienne. Tel est le sens de l'invitation que fait votre rapporteur à notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à adopter le projet de loi soumis à son examen.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 19 mai 1999, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi.

Après l'exposé du rapporteur, M. Claude Estier a convenu de l'importance de ratifier l'accord, même si celui-ci n'avait sans doute pas de portée immédiate. Il a indiqué que, lors du récent déplacement d'une délégation de la commission en Macédoine, les autorités de Skopje avaient demandé que la France continue d'accorder à leur pays une aide économique importante, 75 millions de francs ayant déjà été débloqués par notre pays. Il convenait, a insisté M. Claude Estier, de poursuivre nos efforts sur ce plan.

Puis, la commission a approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement macédonien sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements, signé à Paris le 28 janvier 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi.1(*)

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(*)

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances : sans objet

- Bénéfices escomptés en terme :

* d'emploi : impossible à quantifier ;

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ; l'accord encouragera nos investisseurs à venir s'implanter dans ce pays, dans la mesure où ils bénéficieront de garanties juridiques appropriées (liberté de transfert, protection contre les expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international).

* financière : l'accord permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ; l'accord ouvre par ailleurs la possibilité à la Coface d'exercer un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation.

* de simplification des formalités administratives : aucune ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 216 (1998-1999).

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.