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19 mai 1999 : Namibie ( rapport - première lecture )

 

Projet de loi sur l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Namibie

BOYER (André)

RAPPORT 369 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières





N° 369

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 mai 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1), sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Namibie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole),

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 214 (1998-1999).



Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant la ratification d'un accord franco-namibien sur l'encouragement et la protection réciproque des investissements, signé le 25 juin 1998 à Windhoek.

La Namibie est un pays semi-désertique où vivent 1,6 million d'habitants SUR une superficie de 825 000 km2. Elle a été le dernier pays africain à avoir accédé à l'indépendance, le 21 mars 1990, conformément à la résolution 435 du Conseil de sécurité des Nations unies. Le pays dont la stabilité politique est à souligner s'est donné une Constitution démocratique et pratique et une économie libérale.

Votre rapporteur rappellera les principales données politiques et économiques du pays avant de préciser les dispositions, au demeurant habituelles, de l'accord soumis à NOTRE examen.

I. UNE VIE POLITIQUE STABLE FONDÉE SUR UNE RÉELLE PRATIQUE DÉMOCRATIQUE

A. DES INSTITUTIONS LIBÉRALES

Dernier pays africain à avoir accédé à l'indépendance, le 21 mars 1990, la Namibie s'est dotée d'un régime démocratique aux institutions solides qui s'appuie sur le pragmatisme de ses dirigeants, autant d'éléments favorables au développement économique du pays.

Le régime institutionnel instauré par la Constitution du 9 février 1990 se base sur un système présidentiel, contrebalancé par un Parlement bicaméral qui peut désavouer le chef de l'Etat à la majorité des deux tiers. Le Conseil national, seconde chambre du Parlement, représente les 13 régions du pays et permet un contrepoids à l'ethnie majoritaire des Ovambos, dont le vote est acquis à la Swapo (South West African People's Organisation), le parti politique dominant.

La jeune démocratie namibienne s'appuie sur une justice indépendante, une presse libre et un fonctionnement harmonieux des institutions. La participation des femmes à la vie politique en est un aspect remarquable : les dernières élections municipales de février 1998 leur ont permis d'occuper 40 % des sièges. Le président Sam NUJOMA, réélu en septembre 1994 pour 5 ans avec 76 % des suffrages a joué un rôle essentiel dans la transition démocratique, en pratiquant une politique consensuelle qui ne lui aliène pas les Blancs dont le rôle reste essentiel dans l'économie et lui assure le soutien de la communauté internationale. Il envisage de se représenter aux prochaines élections de 1999, ce qui a d'ailleurs nécessité une modification de la Constitution.

B. LA PRÉPONDÉRANCE DE LA SWAPO

Depuis l'indépendance, la vie politique est dominée par la SWAPO qui, depuis les dernières élections législatives de décembre 1994, détient 53 sièges sur 72 à l'Assemblée nationale. Cela étant, la population témoigne d'un certain désenchantement à l'égard de la classe politique à laquelle elle reproche la lenteur du progrès économique. Les électeurs s'expriment désormais davantage en fonction de leur origine ethnique et le taux d'abstention s'est largement accru lors des dernières consultations. L'opposition apparaît faible : son principal parti, la DTA (Democratic Turnhalle Alliance) est une coalition multiraciale réunissant des Blancs et des nationalistes opposés à la SWAPO, mais elle est trop souvent affectée par les tensions ethniques qui la minent.

Le Gouvernement entend conduire une politique de réconciliation nationale : il s'est ainsi abstenu de toute épuration de la fonction publique, se limitant à une " discrimination positive " prudente, destinée à rééquilibrer la composition de l'administration. De même fait-il preuve d'une grande prudence dans la mise en oeuvre de la réforme agraire, soucieux qu'il est de respecter le principe constitutionnel de propriété, et de ne pas déstabiliser l'agriculture commerciale largement dépendante des grands propriétaires blancs.

C. LES NOUVEAUX ENJEUX DU DÉBAT POLITIQUE

Dans ce contexte, trois questions nouvelles ont récemment fait évoluer le débat politique :

- la réforme constitutionnelle, en premier lieu, nécessitée par le projet du président de se représenter pour un troisième mandat, quand le texte fondamental ne prévoit la possibilité que de deux mandats successifs. En réalité, compte tenu des clivages claniques ou des rivalités personnelles qui affectent la SAPO, la reconduction du Président NUJOMA pour cinq années supplémentaires constituerait le meilleur moyen de maintenir la cohésion du parti dominant ;

- l'engagement militaire en République démocratique du Congo, en second lieu, aux côtés de M. Kabila a été mal acceptée par l'opinion publique qui n'ignore pas le coût financier et humain qu'elle entraîne, et qui s'interroge sur ses motifs stratégiques

- les revendications séparatistes de la région de la bande de Caprivi enfin : cette région du nord-est, peuplée de 110 000 habitants, s'étend sur 500 kms de long et 50 kms de large. Zone tampon entre l'Angola et le Botswana, cette bande territoriale héritée de la période coloniale permet à la Namibie de disposer d'une frontière commune avec la Zambie et le Zimbabwe. M. Mayongo, membre de la Caprivi National Union (CANU), après avoir combattu aux côtés de la SWAPO en a été exclu en 1998 en raison de ses positions favorables à la secession caprivienne. Réfugié depuis au Bostwana avec une centaine d'hommes armés, il est considéré comme l'un des dirigeants indépendants du CLM (Caprivian Liberation Movement ). Cette tendance sécessionniste s'appuie sur le sentiment des Capriviens d'être les oubliés du développement namibien : rares chantiers d'infrastructures, monoculture du maïs au détriment d'autres cultures telles que le riz, le tabac ou le sucre. La répression conduite par le Special Feld Police a contraint 2 500 Capriciens à l'exil vers le Bostwana. Cette tentative d'éradication du mouvement indépendantiste risque d'affecter l'image démocratique de la Namibie sur la scène régionale et internationale.

II. UNE ÉCONOMIE PROSPÈRE ET OUVERTE AUX RÉSULTATS ENCOURAGEANTS MALGRÉ UNE CROISSANCE ENCORE FAIBLE ET PEU CRÉATRICE D'EMPLOIS

A. UNE ÉCONOMIE POTENTIELLEMENT PROSPÈRE

Comme celle de l'Afrique du Sud voisine, l'économie namibienne concilie deux caractéristiques apparemment contradictoires : des résultats macro-économiques encourageants : inflation contrôlée à moins de 10 %, surplus de la balance des opérations courantes, présence d'investissements étrangers... mais une croissance faible qui, pour 1999-2001 ne devrait être que de 2 à 4 %. Les mauvaises performances agricoles y sont pour beaucoup et il convient de rapporter ce faible taux de croissance à une croissance démographique forte (3 % par an) pour une société que caractérise toujours une très forte inégalité dans la répartition des revenus : 60 % de la richesse étant détenue par 5 % de la population affectée par ailleurs par un taux de chômage avoisinant les 30 %.

L'économie namibienne reste très dépendante des performances du secteur minier qui a représenté, en 1998, plus de 60 % des exportations. Ce secteur est dominé par des groupes multinationaux contrôlés par des grands conglomérats sud-africains. L'an passé, les mauvaises performances du secteur diamantifère (34 % des exportations), ont été partiellement compensées par l'augmentation exceptionnelle de la production d'uranium (+ 10 %).

L'agriculture ne représente pour sa part que 10 % du PIB namibien et le pays doit importer essentiellement d'Afrique du Sud des produits agro-alimentaires. En revanche, le patrimoine halieutique est important et ce secteur devrait contribuer de façon croissante à l'activité du pays, la reconstitution des stocks halieutiques ayant récemment permis une embellie des prises. Enfin le secteur du tourisme -troisième source de revenus extérieurs- poursuit son développement.

B. DES INVESTISSEMENTS ÉTRANGERS OÙ DOMINENT LES INTÉRÊTS SUD-AFRICAINS

Les intérêts de la République sud-africaine dans ce qui fut sa " cinquième province " sont évidemment prépondérants en Namibie, notamment dans les secteurs miniers, financiers, des assurances et des carburants. En revanche, dans les domaines du BTP, de l'ingénierie, de la grande distribution ou de l'hôtellerie, les intérêts locaux se développent et concurrencent, de plus en plus, la présence sud-africaine.

Les investissements britanniques se placent au second rang, notamment dans le secteur minier.

L'Allemagne, ancienne puissance coloniale, ne tient pourtant qu'une place modeste ; l'Espagne et la Norvège sont actives dans le secteur de la pêche et le Canada dans l'exploitations des gisements aurifères.

La France, présente notamment à travers Total, Sodexho et la BNp, ne représente qu'1 % du total des investissements étrangers en Namibie. Avec douze entreprises implantées dans le pays, la France est ainsi active dans les secteurs du tourisme, des boissons alcoolisées, de la pêche et de la prospection pétrolière.

Pour autant, de nombreux projets sont susceptibles d'intéresser les entreprises françaises : dans le secteur de l'énergie (CEGELEC), des transports (ATR, Eurocopter), ou de l'hôtellerie (ACCOR).

C. UN PARTENARIAT COMMERCIAL FRANCO-NAMIBIEN MODESTE

L'économie namibienne est ouverte sur l'extérieur et occupe la 100è place des pays exportateurs et importateurs. Ses principaux partenaires sont l'Afrique du Sud (90 % des parts de marché), l'Union européenne et les Etats-Unis. Le premier fournisseur européen de la Namibie est l'Allemagne (2 %) suivi par l'Espagne et la France (1 %). Les échanges franco-namibiens sont en effet très modestes. Notre pays exporte principalement des produits industriels dans le secteur de l'énergie, des biens d'équipements professionnels et des produits agro-alimentaires. Nos importations, en forte croissance, portent essentiellement sur des produits de la pêche et la viande. En 1998, la Namibie était notre 155è client et notre 177è fournisseur.

III. UN DISPOSITIF CLASSIQUE DE PROTECTION RÉCIPROQUE DES INVESTISSEMENTS

A. LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ACCORD

- Champ d'application géographique :

Il comprend le territoire et la zone maritime (incluant la zone économique et le plateau territorial) de chacune des parties (article 1.5).

- Investissements concernés :

Les investissements recouvrent l'ensemble des avoirs dont l'article 1.1 de l'accord donne une liste qui comprend notamment les biens meubles et immeubles ainsi que les autres droits réels (hypothèque, privilège, usufruit, cautionnement...), les actions, les obligations, les droits d'auteur et de propriété industrielle, les concessions accordées par la loi ou en vertu d'un contrat.

Par ailleurs, la protection ne jouera que pour les investissements conformes à la législation de la partie contractante sur le territoire de laquelle ils sont réalisés.

- Les investisseurs intéressés :

Il convient de distinguer d'une part les personnes physiques qui doivent posséder la nationalité de l'une des parties contractantes (article 1.2) et d'autre part les sociétés constituées conformément à la législation de l'Etat contractant où se trouve situé leur siège social (article 1.3).

- Les revenus visés :

Les revenus recouvrent "toutes les sommes produites par un investissement (...) durant une période donnée" (article 1.4).

B. DES STIPULATIONS CLASSIQUES TENDANT À ENCOURAGER ET PROTÉGER LES INVESTISSEMENTS RÉCIPROQUES

- L'encouragement des investissements :

L'encouragement des investissements, dont le principe est posé par l'article 2.1 revêt deux formes :

- l'octroi d'un traitement "juste et équitable" pour ces investissements conformément aux principes du droit international (article 3),

- l'application par chaque partie d'un traitement au moins aussi favorable aux investisseurs de l'autre partie que celui accordé à ses propres investisseurs, ou l'octroi de la clause de la nation la plus favorisée, si celle-ci se révèle plus avantageuse (article 4).

Ce régime d'encouragement ne s'étend pas cependant aux avantages consentis dans le cadre d'accords particuliers à l'image d'une zone de libre-échange, d'une union douanière, d'un marché commun ou d'une autre forme d'organisation économique régionale.

Par ailleurs, il convient également de souligner que le principe d'un traitement aussi favorable pour les investissements nationaux que pour les investissements de l'autre partie, ne s'applique pas dans le domaine fiscal. Compte tenu de l'importance des allégements fiscaux accordés à certains investisseurs nationaux, ces derniers bénéficient ainsi d'un net avantage.

- La protection des investissements : trois principes traditionnels :

Les investisseurs de l'autre partie doivent d'abord bénéficier, en cas de dépossession pour cause d'utilité publique (nationalisations, expropriations...), d'une " indemnité prompte et adéquate " dont le montant est évalué par rapport à une " situation économique normale et antérieure à toute menace de dépossession " (article 5.2). Une disposition du protocole annexé précise toutefois que, pour l'application de cette disposition, la Namibie, conformément à sa Constitution, " ne peut conclure aucun engagement qui serait contraire à son devoir d'agir pour cause d'utilité publique ".

En second lieu, en cas de dommages et pertes provoqués par des circonstances exceptionnelles telles qu'un conflit armé, une révolution, l'état d'urgence, les investisseurs étrangers ont droit à un traitement aussi favorable que celui des investisseurs nationaux ou de la nation la plus favorisée (article 5.3).

Le principe de la liberté des transferts, essentiel pour les investisseurs se trouve garanti à l'article 6 de l'accord. Il s'applique sans réserve notamment aux revenus et aux produits de la cession ou de la liquidation de l'investissement (y compris les plus-values). Son application apparaît, en revanche, plus restreinte pour les transferts des revenus des ressortissants de l'une des parties travaillant sur le territoire de l'autre partie puisque ceux-ci ne sont garantis que dans la limite d'une " quotité appropriée de leur rémunération " (article 6). Le protocole annexé précise par ailleurs que, pour l'application de cet article, et conformément à l'accord monétaire bilatéral conclu avec l'Afrique du Sud, la Namibie a droit " de conditionner le remboursement d'un emprunt extérieur à l'approbation de cet emprunt préalablement à son octroi ".

C. UN MODE TRADITIONNEL DE RÈGLEMENT DES CONFLITS

L'accord prévoit deux dispositifs différents de règlement des conflits.

- Différends entre l'une des parties et un investisseur de l'autre Etat :

Dans cette hypothèse et lorsqu'un règlement à l'amiable n'a pu être obtenu au terme d'un délai de 6 mois, le différend est soumis à l'arbitrage du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) créé sous les auspices de la Banque mondiale, par la Convention de Washington du 18 mars 1965 (article 7).

L'article 8 stipule que lorsque l'une des parties effectue au profit de l'un de ses investisseurs un versement en vertu de la garantie donnée pour un investissement sur le territoire de l'autre partie, elle se trouve " subrogée dans les droits ou actions de ce national ou de cette société ".

- Différends relatifs à l'interprétation et à l'application du présent accord :

A défaut de règlement amiable par la voie diplomatique dans un délai de trois mois, ces différends sont soumis à un tribunal d'arbitrage ad hoc dont les décisions sont définitives et exécutoires de plein droit (article 10).

Quant aux dispositions finales de l'accord, elles prévoient l'entrée en vigueur de l'accord un mois après le jour de la réception et la dernière notification de l'accomplissement des procédures internes requises.

L'accord est conclu pur une durée initiale de dix ans et sera reconduit tacitement après ce terme, sauf dénonciation par l'une des parties avec préavis d'un an. Enfin, il prévoit de prolonger pendant vingt ans la protection des investissements effectués pendant la période de validité de l'accord (article 11).

*

* *

CONCLUSION

Cet accord qui fournit une garantie juridique aux investisseurs français, s'inscrit dans le cadre des nombreuses convention du même type conclues par la France avec des pays où les besoins de développement sont susceptibles d'intéresser les entreprises françaises à la recherche de marchés extérieurs. La Namibie, par sa stabilité politique et son pragmatisme économique, est à cet égard un partenaire stratégiquement important. Votre rapporteur ne peut donc qu'inviter notre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées à adopter le projet de loi soumis à votre approbation

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mercredi 19 mai 1999.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a fait observer que, en tant que premier partenaire de la Namibie, l'Afrique du Sud, qui allait prochainement se choisir un nouveau président en remplacement de M. Mandela, était à l'heure actuelle pour son voisin namibien une source d'interrogations quant à l'évolution future de la situation politique à Pretoria.

Puis, suivant l'avis de son rapporteur, la commission a approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Namibie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (ensemble un protocole), signé à Windhoek le 25 juin 1998, et dont le texte est annexé à la présente loi.1(*)

ANNEXE -
ETUDE D'IMPACT2(*)

- Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances : sans objet

- Bénéfices escomptés en terme :

* d'emploi : impossible à quantifier ;

* d'intérêt général : enrichissement de nos relations diplomatiques ; cet accord encouragera nos investisseurs à venir s'implanter dans ce pays, dans la mesure où ils bénéficieront de garanties juridiques appropriées (liberté de transfert, protection contre les expropriations et droit inconditionnel à l'arbitrage international).

* financière : l'accord permettra au Gouvernement d'accorder la garantie de la Coface pour les investisseurs français, conformément à la loi de finances rectificative pour 1971 ; l'accord ouvre par ailleurs la possibilité à la Coface d'exercer un recours subrogatoire contre l'Etat d'accueil en cas d'indemnisation.

* de simplification des formalités administratives : aucune ;

* de complexité de l'ordonnancement juridique : sans objet.




1 Voir le texte annexé au document Sénat n° 214 (1998-1999).

2 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.